周永興，沈新華

(云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，云南 昆明 650051)

云南省生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整工作于2019年8月正式啟動(dòng)，2020年6月底初步成果上報(bào)國家部委審查。云南省緊緊圍繞國家部署要求，按質(zhì)按時(shí)按量推進(jìn)工作，取得了預(yù)期目標(biāo)，但在工作推進(jìn)過程中尚存在地方重視不夠，應(yīng)劃盡劃不到位等問題，通過分析提出解決建議，為進(jìn)一步完善生態(tài)保護(hù)紅線成果提供參考。

1 生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整的意義

1.1 評(píng)估調(diào)整的重要性

生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整是國家根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要作出的一項(xiàng)重大決策部署，是推進(jìn)國土空間用途管制、守住生態(tài)安全底線、建設(shè)生態(tài)文明、推進(jìn)綠色發(fā)展的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度安排，是解決當(dāng)前生態(tài)環(huán)境問題、推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的重要路徑。通過評(píng)估調(diào)整，生態(tài)格局更加優(yōu)化，區(qū)域連通性、完整性得到加強(qiáng)，功能質(zhì)量得到提高，既能保證國家生態(tài)安全，又能為地方發(fā)展預(yù)留空間。

1.2 評(píng)估調(diào)整的必要性

原劃定的生態(tài)保護(hù)紅線對(duì)生態(tài)保護(hù)起到了很大作用，但劃定時(shí)由于林地、草地、濕地、水域等自然資源的多頭管理，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來源多頭，坐標(biāo)系、比例尺不一致，未能從數(shù)據(jù)源頭上解決底圖底數(shù)統(tǒng)一問題，實(shí)施中存在生態(tài)保護(hù)紅線與永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)建成區(qū)、合法礦業(yè)權(quán)、人工商品林等矛盾沖突，為解決好這些突出矛盾，使劃定的生態(tài)保護(hù)紅線既科學(xué)合理，又能很好地滿足全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，有必要對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行科學(xué)評(píng)估調(diào)整。

2 評(píng)估調(diào)整工作開展情況

2.1 出臺(tái)工作規(guī)則

按照自然資源部關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估有關(guān)規(guī)定，云南省出臺(tái)了《云南省生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估實(shí)施方案》作為全省評(píng)估調(diào)整工作的總綱指導(dǎo)工作有序開展?！斗桨浮访鞔_提出以下工作要求。

2.1.1嚴(yán)守底線約束

評(píng)估調(diào)整工作重點(diǎn)要抓住3個(gè)關(guān)鍵：原劃定生態(tài)保護(hù)紅線面積不減少，生態(tài)保護(hù)紅線格局保持不變；生態(tài)保護(hù)功能不降低，確保自然生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)保持相對(duì)穩(wěn)定，退化生態(tài)系統(tǒng)功能不斷改善，質(zhì)量不斷提升；生態(tài)用地性質(zhì)不改變，不得隨意改變生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)內(nèi)的自然生態(tài)用地性質(zhì)，生態(tài)保護(hù)重要區(qū)域應(yīng)劃盡劃，保護(hù)主體對(duì)象保持相對(duì)穩(wěn)定。

2.1.2夯實(shí)工作基礎(chǔ)

基于第三次全國國土調(diào)查影像和矢量數(shù)據(jù)，對(duì)原劃定生態(tài)保護(hù)紅線(公開版)進(jìn)行糾偏，形成評(píng)估調(diào)整的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。其他相關(guān)數(shù)據(jù)要統(tǒng)一轉(zhuǎn)換到2000坐標(biāo)系，作為評(píng)估調(diào)整依據(jù)數(shù)據(jù)。

2.1.3全面收集資料

認(rèn)真收集生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整工作所需基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料，分析數(shù)據(jù)成果名稱、格式、年份、坐標(biāo)系等信息，為評(píng)估調(diào)整順利開展做好充分的資料準(zhǔn)備。

2.2 統(tǒng)一工作部署

2.2.1統(tǒng)一數(shù)據(jù)

原劃定生態(tài)保護(hù)紅線以及第三次全國國土調(diào)查影像、矢量數(shù)據(jù)是開展評(píng)估調(diào)整工作的基礎(chǔ)，糾偏、矛盾分析等工作必須以這兩項(xiàng)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)。對(duì)收集到的自然保護(hù)地、生態(tài)公益林、重要濕地、九大高原湖泊等矢量數(shù)據(jù)，特別是水源涵養(yǎng)、水土保持、生物多樣性維護(hù)等重要生態(tài)功能區(qū)以及水土流失、石漠化、干熱河谷區(qū)等生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)數(shù)據(jù)及各種規(guī)劃數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一坐標(biāo)系處理，做到數(shù)據(jù)統(tǒng)一。

2.2.2統(tǒng)一底圖

原劃定生態(tài)保護(hù)紅線中的部分地塊存在坐標(biāo)偏移，以及與第三次全國國土調(diào)查的地類邊界不一致的情況，要依據(jù)第三次全國國土調(diào)查影像等數(shù)據(jù)對(duì)原生態(tài)保護(hù)紅線邊界進(jìn)行糾偏處理，形成統(tǒng)一的評(píng)估調(diào)整工作底圖。

2.2.3統(tǒng)一機(jī)制

評(píng)估調(diào)整工作做到省、市、縣三級(jí)聯(lián)動(dòng)，由下而上與由上而下相結(jié)合，政府主導(dǎo)，生態(tài)環(huán)境部門和林草部門要密切配合自然資源部門，全程深度參與評(píng)估調(diào)整工作，相關(guān)部門要充分參與工作，以問題為導(dǎo)向，對(duì)存在的問題進(jìn)行認(rèn)真分析，確保評(píng)估調(diào)整后生態(tài)功能有所提升。

2.2.4統(tǒng)一流程

縣級(jí)完成生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整工作，形成自查報(bào)告及調(diào)整成果，經(jīng)縣自然資源局、生態(tài)環(huán)境局、林草局審核后，由縣人民政府分別報(bào)州(市)人民政府，州(市)人民政府組織自然資源、生態(tài)環(huán)境、林草等部門對(duì)縣級(jí)成果進(jìn)行初審，形成州(市)級(jí)自查成果，報(bào)省自然資源廳、生態(tài)環(huán)境廳、林草局等部門對(duì)成果進(jìn)行多部門聯(lián)合審查。審查合格的市、縣成果，匯總形成省級(jí)評(píng)估調(diào)整成果，按程序報(bào)國家審核、批準(zhǔn)實(shí)施。

2.3 制定調(diào)整規(guī)則

2.3.1總體要求

1)對(duì)生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)域要做到應(yīng)劃盡劃，評(píng)估調(diào)整后確保各州、市生態(tài)紅線面積不減、質(zhì)量不降。

2)加強(qiáng)與自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作的銜接，嚴(yán)格執(zhí)行兩項(xiàng)工作的調(diào)整規(guī)則，自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)內(nèi)的永久基本農(nóng)田、鎮(zhèn)村、礦業(yè)權(quán)逐步有序退出；對(duì)在自然保護(hù)地一般控制區(qū)外的人為活動(dòng)進(jìn)行影響性評(píng)估，對(duì)生態(tài)功能造成明顯影響的，逐步有序退出；不造成明顯影響的，做調(diào)出處理。

3)自然保護(hù)地整合優(yōu)化時(shí)，要科學(xué)確定自然保護(hù)地范圍，整合優(yōu)化后的自然保護(hù)地納入生態(tài)保護(hù)紅線。

4)評(píng)估調(diào)整后的生態(tài)保護(hù)紅線與永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界不再交叉重疊，調(diào)出或摘帽的基本農(nóng)田要制定補(bǔ)劃方案，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界要避讓重要生態(tài)功能區(qū)、永久基本農(nóng)田。

5)妥善處理重大項(xiàng)目空間預(yù)留問題，對(duì)自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)外確實(shí)無法避讓、符合國家和省級(jí)空間規(guī)劃、規(guī)模較大的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目做空間預(yù)留處理，調(diào)整生態(tài)保護(hù)紅線邊界。

2.3.2操作原則

1)與自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作銜接方面。國家對(duì)兩項(xiàng)工作成果要聯(lián)合審查，要按照實(shí)事求是解決問題的要求，統(tǒng)一調(diào)整規(guī)則和矛盾解決規(guī)則，明確“開天窗”閾值。

2)應(yīng)劃盡劃方面。生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整結(jié)果要以原生態(tài)保護(hù)紅線劃定結(jié)果為主要依據(jù)，利用“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果對(duì)生態(tài)保護(hù)功能極重要區(qū)域“應(yīng)劃盡劃”情況做疊加分析，對(duì)未納入生態(tài)保護(hù)紅線的生態(tài)保護(hù)功能極重要區(qū)域作出科學(xué)合理性說明；自然保護(hù)地中的風(fēng)景名勝區(qū)、水產(chǎn)資源保護(hù)區(qū)不再要求“應(yīng)劃盡劃”。

3)矛盾解決方面。對(duì)依然保留在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的陡坡地采取逐步退耕的方式退出，讓村民暫時(shí)正常耕種；特殊區(qū)位的人工商品林可以保留在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)開展適當(dāng)?shù)慕?jīng)營活動(dòng)，比如國境線10 km、六大水系1 km范圍內(nèi)的橡膠林割膠等。

4)空間預(yù)留方面。一是國家層面只對(duì)省級(jí)以上納入項(xiàng)目庫的項(xiàng)目做審查，需對(duì)已調(diào)出項(xiàng)目做歸類處理，省級(jí)以上項(xiàng)目才能考慮調(diào)整預(yù)留，允許占用生態(tài)保護(hù)紅線的項(xiàng)目可保留在生態(tài)保護(hù)紅線里不需做調(diào)出處理；將省級(jí)以下項(xiàng)目納入市、縣、鄉(xiāng)國土空間規(guī)劃，列出新建或改擴(kuò)建項(xiàng)目清單、規(guī)模用地，再納入省級(jí)空間規(guī)劃，由省里定規(guī)則，預(yù)留審批通道，符合國土空間規(guī)劃就可以用地；制定省級(jí)調(diào)整規(guī)則，調(diào)整規(guī)則中寫清楚調(diào)整的具體內(nèi)容，在項(xiàng)目分類上分省級(jí)以下、省級(jí)以上處理等，分類要細(xì)，并與規(guī)則對(duì)應(yīng)；因地制宜地出臺(tái)管控原則，按“調(diào)管結(jié)合”來考慮生態(tài)保護(hù)紅線的調(diào)整，充分考慮云南國境線上的調(diào)整問題。

2.3.3成果報(bào)告編制

1)對(duì)未納入生態(tài)保護(hù)紅線的生態(tài)保護(hù)功能極重要區(qū)域應(yīng)劃盡劃情況作分析，作出合理性說明。

2)制定省級(jí)矛盾沖突解決調(diào)整規(guī)則。

3)按照管理要求，梳理三線交叉重疊圖斑，明確重疊情況。

2.4 統(tǒng)籌三項(xiàng)工作

生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整、永久基本農(nóng)田核實(shí)調(diào)整和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定三項(xiàng)工作同時(shí)推進(jìn)，3條控制線的劃定工作成果相互依存、相互校驗(yàn)、相互滲透、相互制約，需統(tǒng)籌開展。

1)三項(xiàng)工作需統(tǒng)一底圖底數(shù)，利用國土“三調(diào)”數(shù)據(jù)作為三項(xiàng)工作的底圖底數(shù)，解決好“多規(guī)合一”問題。

2)加快推進(jìn)永久基本農(nóng)田核實(shí)調(diào)整，建立永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)，按照相關(guān)管控規(guī)則，處理好生態(tài)保護(hù)紅線與永久基本農(nóng)田的關(guān)系，做到調(diào)整后不交叉重疊。

3)統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定工作。

2.5 層層質(zhì)量把關(guān)

按照時(shí)間服從質(zhì)量要求，縣級(jí)負(fù)責(zé)完成自查，政府主持召開部門聯(lián)合審查會(huì)議；市級(jí)對(duì)縣級(jí)成果進(jìn)行初審，成果經(jīng)市政府同意后上報(bào)省級(jí)復(fù)查；省級(jí)以市為單位，逐縣進(jìn)行技術(shù)復(fù)核，召開省級(jí)聯(lián)合審查會(huì)議，匯總形成省級(jí)成果報(bào)國家技術(shù)部委審核，根據(jù)國家審核意見修改完善，成果報(bào)省政府同意后上報(bào)國家有關(guān)部委。

3 取得的成效

3.1 嚴(yán)守云南省生態(tài)保護(hù)紅線格局，提升生態(tài)功能

生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估成果維持了原云南省生態(tài)保護(hù)紅線“三屏兩帶”基本格局，并進(jìn)行了一定優(yōu)化。

1)面積不減少，全省生態(tài)保護(hù)紅線面積有所增加。

2)功能不降低，從生態(tài)保護(hù)紅線發(fā)揮的水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持這三大類生態(tài)服務(wù)功能類型來看，三大功能包含的11個(gè)分區(qū)得到進(jìn)一步優(yōu)化。

3)性質(zhì)不改變，評(píng)估調(diào)整后的生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的生態(tài)用地總面積增加，而非生態(tài)用地總面積減少，無生態(tài)用地向非生態(tài)用地轉(zhuǎn)換的情況，且保護(hù)的對(duì)象未變。

4)調(diào)整后的生態(tài)保護(hù)紅線加強(qiáng)了全省重要生態(tài)系統(tǒng)和重點(diǎn)區(qū)域的生物多樣性、水源涵養(yǎng)、水土保持功能，長江、瀾滄江、怒江、伊洛瓦底江中上游的六大水系自然岸線納入了生態(tài)保護(hù)紅線，九大高原湖泊一級(jí)管控區(qū)全部納入了生態(tài)保護(hù)紅線，野生動(dòng)植物棲息地得到拓展。

3.2 有效解決各類矛盾沖突

對(duì)原劃定生態(tài)保護(hù)紅線成果存在矛盾沖突的耕地、永久基本農(nóng)田、基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)、城鎮(zhèn)村等現(xiàn)狀建設(shè)用地、已批建設(shè)用地等大部分進(jìn)行了調(diào)出，仍重疊的部分做逐步退出處理。

3.3 保護(hù)優(yōu)先的同時(shí)滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展需求

生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整中，統(tǒng)籌考慮了云南省“十四五”重點(diǎn)項(xiàng)目和城鎮(zhèn)發(fā)展等問題，將省級(jí)以上、選址明確的重點(diǎn)項(xiàng)目從生態(tài)保護(hù)紅線中調(diào)出，為下一步經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展預(yù)留了空間。

4 存在的問題

1)部分地方政府和部門仍然存在重視程度不夠，重項(xiàng)目輕保護(hù)以及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足等問題，未站在全國生態(tài)文明建設(shè)排頭兵和西南重要生態(tài)安全屏障的高度來開展生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整工作，未統(tǒng)籌銜接“三線”劃定、國土空間規(guī)劃、自然保護(hù)地整合優(yōu)化等工作。

2)部分州(市)未實(shí)現(xiàn)“應(yīng)劃盡劃”要求。全省自然保護(hù)地涉及的國家公園、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等去除重疊后，未100%納入生態(tài)保護(hù)紅線。

3)部分項(xiàng)目調(diào)出無舉證材料，調(diào)出理由不充分。

4)評(píng)估調(diào)整后的生態(tài)保護(hù)紅線仍存在非生態(tài)用地。評(píng)估調(diào)整成果中仍存在耕地、基本農(nóng)田、建設(shè)用地、礦業(yè)權(quán)、人工商品林等人為活動(dòng)頻繁區(qū)域。

5 思考及建議

5.1 政治站位要高

深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，按照“多規(guī)合一”、“劃管結(jié)合”的總體思路，對(duì)全省重要生態(tài)系統(tǒng)、最珍貴的地帶性植被、珍稀瀕危物種棲息地要實(shí)現(xiàn)應(yīng)劃盡劃。

5.2 轉(zhuǎn)變思想觀念

堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，強(qiáng)化底線思維，準(zhǔn)確把握評(píng)估調(diào)整工作要求，嚴(yán)格對(duì)照調(diào)整優(yōu)化規(guī)則，落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，構(gòu)建與戰(zhàn)略定位和規(guī)劃目標(biāo)相一致的生態(tài)保護(hù)格局，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)，筑牢西南生態(tài)安全屏障。

5.3 橫向?qū)右轿?/h3>

統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整與自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作。

5.3.1要統(tǒng)一基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)落實(shí)

按照統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一平臺(tái)的要求，以土地調(diào)查數(shù)據(jù)和2000國家大地坐標(biāo)系為基礎(chǔ)，第三次國土調(diào)查成果、省林草局確認(rèn)的自然保護(hù)地、公益林和生態(tài)林邊界作為統(tǒng)一兩項(xiàng)工作的底數(shù)底圖。

5.3.2理順兩項(xiàng)工作的關(guān)系

生態(tài)保護(hù)紅線的調(diào)整優(yōu)化和自然保護(hù)地的整合優(yōu)化是兩個(gè)密切聯(lián)系的緊密融為一體的工作。生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整工作開展在前，自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作開展在后，但生態(tài)保護(hù)紅線較大部分是自然保護(hù)地，自然保護(hù)地的優(yōu)化整合工作不完成，生態(tài)保護(hù)紅線的結(jié)果就是空中樓閣。納入生態(tài)保護(hù)紅線的自然保護(hù)地、公益林和生態(tài)林邊界需經(jīng)省林草局確認(rèn)。待自然保護(hù)地整合優(yōu)化后，生態(tài)保護(hù)紅線再相應(yīng)調(diào)整。

5.4 處理好與國土空間規(guī)劃編制的關(guān)系

生態(tài)保護(hù)紅線是3條控制線中重要的一條，也是國土空間規(guī)劃的重點(diǎn)。要在國土空間規(guī)劃的大局之下統(tǒng)籌做好生態(tài)保護(hù)紅線劃定與自然保護(hù)地調(diào)整工作。各級(jí)政府要做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，強(qiáng)化整體思維，系統(tǒng)考慮，從國土空間規(guī)劃角度整體上謀劃。