協(xié)同治理視域下鄉(xiāng)村“廁所革命”的路徑選擇

趙國正

（南京理工大學(xué)，江蘇南京 210094）

2021 年，中央一號文件提出，實施農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動，分類有序推進農(nóng)村廁所革命，開展美麗宜居村莊和美麗庭院示范創(chuàng)建活動。當(dāng)前，“廁所革命”已在各地積極開展，工程重點由“廁所數(shù)量”向“生活質(zhì)量”提升，從城區(qū)改造深入到鄉(xiāng)村建設(shè)，開始融合到鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)發(fā)展大格局中。然而，在“廁所革命”推進過程中存在“數(shù)字廁所”、一手包辦、重建設(shè)輕管理及機制保障能力差等問題，衍生出新的不確定治理成本，加重了基層組織的治理負擔(dān)，制約著鄉(xiāng)村廁改的實際成效。以當(dāng)下鄉(xiāng)村“廁所革命”的困境問題為切入點，以協(xié)同治理為視角，探討鄉(xiāng)村振興下“廁所革命”的路徑選擇，為加快鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村注入活力。

1 協(xié)同治理的邏輯理論

20世紀90年代，新公共管理運動的影響不斷擴大，民營化、服務(wù)外包化、商業(yè)管理分權(quán)化、減員化及去官僚化等被各國政府逐漸采用，人們在實踐中發(fā)現(xiàn)公共事務(wù)不僅是政府機構(gòu)的事情，還需公共機構(gòu)、私人組織、非營利機構(gòu)及社區(qū)等共同參與，互相協(xié)作，“協(xié)同治理”理念在此背景下應(yīng)運而生?！皡f(xié)同治理”倡導(dǎo)多元治理主體，如公共部門、企業(yè)、社會組織和個人，在資源與利益相互依賴的基礎(chǔ)上共同參與決策制定，并協(xié)同解決公共問題［1］。

協(xié)同治理具有多元性、互動性及主導(dǎo)性3 個特征。1）多元性。公共事務(wù)的參與方來自不同部門，有公權(quán)力部門、私人部門和非營利部門等。2）互動性。各參與方在同一場域下積極開展互動，信息、資源及優(yōu)勢等共享，對議題和方案進行協(xié)商，根據(jù)任務(wù)分工合作。3）主導(dǎo)性。政府機構(gòu)不再是唯一的責(zé)任主體，但在整個治理過程中扮演著主導(dǎo)角色，尤其在決策敲定上，政府具有最終的話語主導(dǎo)權(quán)，但政府的意見也應(yīng)建立在多元協(xié)商和積極互動的基礎(chǔ)上，集中各方的智慧和意見［2］。

2 鄉(xiāng)村“廁所革命”的發(fā)展歷程

20 世紀60 年代，愛國衛(wèi)生運動在農(nóng)村主要以“兩管五改”的形式開展，即管理糞便垃圾、飲用水源，改良廁所、畜圈和禽圈、水井、環(huán)境和爐灶［3］。但改良廁所的手段較為簡易，只是基本符合衛(wèi)生要求，并未達到衛(wèi)生廁所標(biāo)準(zhǔn)。1993 年，全國愛衛(wèi)辦組織進行了一次全國農(nóng)村廁所及糞便處理背景調(diào)查，結(jié)果顯示：農(nóng)村有廁率為85.9%，衛(wèi)生廁所普及率為7.5%，糞便無害化處理為13.5%［4］。調(diào)查結(jié)果表明，我國農(nóng)村衛(wèi)生廁所和糞便處理還亟待提高，農(nóng)村衛(wèi)生設(shè)施條件差。隨后，中共中央、國務(wù)院發(fā)布關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定，將農(nóng)村改廁作為重要工作內(nèi)容。為加快推進農(nóng)村衛(wèi)生廁所的普及，全國愛衛(wèi)辦于2004—2008 年實施了中央轉(zhuǎn)移支付的農(nóng)村改廁項目，這是我國首次由中央資金支持的農(nóng)村衛(wèi)生廁所建設(shè)［5］。2015 年在吉林省延邊州考察調(diào)研時，黨中央強調(diào)隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐加快，新農(nóng)村建設(shè)也要不斷推進，要來個“廁所革命”，讓農(nóng)村群眾用上衛(wèi)生的廁所。當(dāng)下“廁所革命”已出臺一系列政策性文件給予支持建設(shè)，截至2020 年底，全國農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率超過68%［6］。

3 鄉(xiāng)村“廁所革命”中存在的問題

3.1 治理主體單一，包辦色彩過重

“廁所革命”已然是鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要指標(biāo)之一，這也成為地方政府的政績評價標(biāo)準(zhǔn)之一。由于環(huán)境治理具有外部性，政府成為“廁所革命”的治理主體之一，并發(fā)揮著主導(dǎo)作用。在政績錦標(biāo)賽及強力的問責(zé)機制下，地方政府將“廁所革命”視為重點工作，但出現(xiàn)不少一刀切的現(xiàn)象，工作方式粗放，忽視不同地區(qū)環(huán)境條件、不同鄉(xiāng)村文化關(guān)系等差異，缺乏分類指導(dǎo)，難以做到精準(zhǔn)施策。同時，“廁所革命”中很多地區(qū)的鄉(xiāng)村群眾淪為看客，忽視了農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主體地位，一味地向鄉(xiāng)村地區(qū)輸入資源、技術(shù)，而忽視農(nóng)民意愿，搞大包大攬，以至出現(xiàn)“新廁難從舊習(xí)”“新廁落荒”及被動參與改造等現(xiàn)象。

3.2 重建設(shè)輕管理，長效保障機制不健全

地方“廁所革命”實施過程中，出現(xiàn)不少急于達成指標(biāo)、盲目開發(fā)建設(shè)、忽視廁所質(zhì)量、大搞“數(shù)字廁所”的現(xiàn)象。部分廁所設(shè)備設(shè)計單一，難以適應(yīng)不同需求，設(shè)備采購渠道不透明，缺乏質(zhì)量保障，加之缺乏合理的管線設(shè)計與施工，導(dǎo)致與受益群體的實際需求出入很大。在相對缺水和寒冷冰凍的地區(qū)推行沖水式廁所，在很大程度上造成資源浪費和“面子工程”。同時，部分地區(qū)廁所配套設(shè)施不健全，抽取廁污的價格高，農(nóng)民使用成本高，最后造成任由液體下滲、流淌等污染環(huán)境的現(xiàn)象［7］。由于行政村落缺乏資金支持，專職人員招工困難，鄉(xiāng)村居民綜合素質(zhì)水平有待提高等，鄉(xiāng)村公共廁所更是面臨“無人問津”的尷尬局面，投入使用不久后陷入“公地悲劇”，臟亂差嚴重，與“廁所革命”的目標(biāo)相差甚遠。

3.3 鄉(xiāng)村基層治理能力不足，村民主體意識薄弱

目前，鄉(xiāng)村“廁所革命”的資金主要來自上級政府的專項撥款，在財政上與上級政府呈依賴關(guān)系，大部分鄉(xiāng)村沒有自行改造的資金實力，而且?guī)ㄔO(shè)完成后仍需進行管理、維護。由于鄉(xiāng)村開拓新的收入來源能力較弱，廁所工程難以實現(xiàn)全周期管理，部分污水治理項目“只看不用”。同時，鄉(xiāng)村缺乏年輕勞動力，鄉(xiāng)村自治組織缺乏年輕活力，治理水平難以提高，基層黨組織難以發(fā)揮作用，政策因地制宜、合理變通的執(zhí)行能力薄弱，帶領(lǐng)鄉(xiāng)村致富的可能性也較低。此外，村民對公共事務(wù)的政治敏感度不高，對政策的認知程度也有限，難以意識到自身是“廁所革命”治理中的主要主體，缺乏動機和活力參與到村民事務(wù)決策治理中。村級自治組織的很多村干部是村里推選上的能力較強人，這些人在村莊事務(wù)中具有更大的話語權(quán)，而村民在利益博弈上處于不利地位，導(dǎo)致部分村干部利用職權(quán)和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，私自包攬項目，控制資金出入，阻礙工程進程［8］。

4 鄉(xiāng)村“廁所革命”的協(xié)同治理路徑

4.1 構(gòu)建一元多主的治理結(jié)構(gòu)，共建共治

隨著時代的發(fā)展，公共事務(wù)日益復(fù)雜化，鄉(xiāng)村社會的利益訴求呈現(xiàn)多樣化的趨勢，具體到鄉(xiāng)村“廁所革命”治理，需改變現(xiàn)有基層治理中的“獨角戲模式”，轉(zhuǎn)向一元多主協(xié)同治理模式。“一元”是指基層黨委和政府，“多主”是指黨委政府之外的基層自治組織、私人組織、企事業(yè)單位計人民團體等其他主體。

4.1.1 黨委政府發(fā)揮主導(dǎo)作用并參與治理

“廁所革命”的資源網(wǎng)絡(luò)很大一部分來自政府的集中撥款和項目改造，且政策性因素在其中起著關(guān)鍵作用。黨委政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)地位優(yōu)勢，為“廁所革命”治理強化機制設(shè)計，給予更多的政策空間，可采用“以獎代補”“招商駐村”等途徑。拓寬資金來源和參與渠道。由于黨委政府具有最終決策權(quán)，應(yīng)充分聽取各方意見，尤其是“廁所革命”中的鄉(xiāng)村群眾的發(fā)聲，群策群力，避免決策失誤，導(dǎo)致“廁所革命”與鄉(xiāng)村群眾的需求脫軌，不切實際。同時基層政府黨委政府的角色定位要從管理控制向治理服務(wù)方向轉(zhuǎn)變，黨委政府應(yīng)全程參與到“廁所革命”治理中。這里的“參與式治理”有2 層含義：1）黨委政府的工作理念要從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變，改變過去“辦公室里治天下”的方式，要深入基層，聽取每家每戶的意見建議，一切從鄉(xiāng)村群眾的合理需求出發(fā)，解決“廁所革命”治理中的痛點；2）主動賦權(quán)，尊重治理中各方的差異，保障利益相關(guān)方權(quán)利表達，避免“運動式治理”和“啞巴治理”，各方通過利益博弈、協(xié)商，達到“廁所革命”的治理目標(biāo)，增強鄉(xiāng)村社區(qū)的自我治理能力。

4.1.2 各主體積極互動協(xié)作，相互補充

“廁所革命”治理中有政府、高校、規(guī)劃院、第三方公司及社區(qū)等多方參與，但往往為單向傳導(dǎo)，互動性差。政府發(fā)布“廁所革命”相關(guān)政策，依托高?；蛞?guī)劃院給出設(shè)計方案，外包給第三方公司執(zhí)行、監(jiān)督，鄉(xiāng)村群眾往往處于被動狀態(tài)。要改變這種局面,需做好以下2 個方面的工作。1）構(gòu)建多元主體在內(nèi)的治理系統(tǒng)，系統(tǒng)成員來自各方的代表，尤其是加強鄉(xiāng)村群眾的主體地位。系統(tǒng)內(nèi)各主體地位平等，進行平行式溝通，有任何利益訴求可與直接主體對接，保障權(quán)利表達，降低溝通成本，強化互動聯(lián)系，有效推進協(xié)商協(xié)作。2）充分尊重鄉(xiāng)村群眾的主體地位，保障鄉(xiāng)村群眾的合法權(quán)益，維護其利益訴求傳達的渠道，調(diào)動參與“廁所革命”的積極性。

4.2 協(xié)同可持續(xù)，健全全周期常態(tài)化保障機制

“廁所革命”要建設(shè)能夠真正提高鄉(xiāng)村村民健康生活水平的廁所，不是流于形式的“數(shù)字廁所”或“形象廁所”，要做好建設(shè)前的設(shè)計規(guī)劃，建設(shè)中的調(diào)配適配和建設(shè)后的信息反饋與管理運營。

1）“廁所革命”的設(shè)計規(guī)劃要全面到位，符合地理與人文環(huán)境，具有前瞻性。這需要政府協(xié)同規(guī)劃部門、鄉(xiāng)村村民及相關(guān)開發(fā)公司等共同討論溝通，從多方收集廁改的問題、需求和建議，把好設(shè)計規(guī)劃關(guān)，使“廁所革命”符合村民需求，解決村民的痛點癢點，適應(yīng)生產(chǎn)生活的變化變遷。部分地區(qū)盲目推進廁改項目，不考慮各村落的環(huán)境差異和人文習(xí)慣，導(dǎo)致“新廁荒廢，舊廁復(fù)燃”，而且對行動不便的老年人、殘障人士等有使用障礙和風(fēng)險。為推行“廁所革命”，多方要群策群力，細化廁所地理與人文環(huán)境差異，建設(shè)出更貼合需求、環(huán)境匹配及富有溫暖的廁所。

2）“廁所革命”的建設(shè)實施要靈活有序，以村民為中心，做好調(diào)配適配。建設(shè)中，施工方不是唯一的主體，還應(yīng)有村民的參與。鑒于村民知識素養(yǎng)和認知水平的差異，不少村民的預(yù)期期望和實際結(jié)果成效往往會不一致，難以匹配，這在建設(shè)中是可以解決的。項目進展可以進行階段性總結(jié)評估，由村級自治組織帶頭，施工方、設(shè)計方等參與，深入村民家中，為村民講解一系列設(shè)施使用、階段施工情況及預(yù)期成效等，及時發(fā)現(xiàn)、總結(jié)改廁的效果與村民需求的錯位，調(diào)適改廁的現(xiàn)場施工，建設(shè)真正貼合需求、符合實際情況的廁所。

3）“廁所革命”建設(shè)后，要做好維護運營，做好設(shè)施服務(wù)的完善。尤其是村級公共廁所，建設(shè)后往往缺乏資金支持、人員維護等，廁所環(huán)境逐漸變得臟亂差，淪為村落的“荒蕪之地”。政府要帶頭建設(shè)健全運營管理維護機制，讓鄉(xiāng)村廁所“流動”起來。資金方面，政府要加大支持力度，給予可持續(xù)的專項資金，為運營維護提供資金保障。村級自治組織可面向村民或其他人員，雇傭維護村級公共廁所的人員，負責(zé)日常清潔等。對于集中的廁所積液處理、環(huán)境設(shè)施運營等，應(yīng)協(xié)同專業(yè)的公司人員，做到相應(yīng)的管理運營。同時還要做到常態(tài)化的信息反饋，對村民提出的新需求、新問題及廁所使用中出現(xiàn)的不良狀況應(yīng)建立一套反饋反應(yīng)機制。

4.3 重視基層建設(shè)，發(fā)揮基層組織的嵌入作用

基層黨組織是基層事務(wù)治理的核心力量，是推進基層建設(shè)的戰(zhàn)斗堡壘?！皫锩敝卫碇?，要加強基層黨組織建設(shè)，加強人才隊伍建設(shè)，選拔一批能有效推進政策落實、帶領(lǐng)村民致富的黨組織成員擔(dān)任村支書。同時加強村兩委的學(xué)習(xí)建設(shè)，組織“廁所革命”進程落后的村領(lǐng)導(dǎo)和村成員參觀學(xué)習(xí)示范廁改村，學(xué)習(xí)先進經(jīng)驗，借鑒改造模式，結(jié)合各自村落的實際情況，因地制宜推行“廁所革命”。

提高基層組織資金籌措能力，整合多方技術(shù)、資源等的持續(xù)輸入?！皫锩辈粌H要重建設(shè)，還要重管理，長效保障機制不健全往往在于基層資金資源的緊張和缺乏支持機制?！翱h政府—鎮(zhèn)政府—村委會—村民組織”這一政府與社會結(jié)合的基層體系應(yīng)加強分工協(xié)作，縣政府負責(zé)資金投入與監(jiān)管、項目審批、監(jiān)督與驗收；鎮(zhèn)政府應(yīng)積極調(diào)動社會力量，向鄉(xiāng)村注入社會資源，同時下沉政府服務(wù)；村委會要積極響應(yīng)上級政策，協(xié)調(diào)村內(nèi)事務(wù)，積極調(diào)動村民參與到“廁所革命”中；村民組織要意識到自我的主體意識，堅持主人翁導(dǎo)向，參與到村莊治理中。這一向下分權(quán)與向社會讓渡的服務(wù)分管與監(jiān)督體系可配套建立一套資金支持保障機制，將分散的各項資金整合起來，統(tǒng)籌統(tǒng)用，同時引入社會力量，借助農(nóng)村產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，招商引資，拓寬鄉(xiāng)村建設(shè)的資金來源和參與渠道。借助互聯(lián)網(wǎng)、高校課題研究、公司鄉(xiāng)村幫扶計劃等渠道，為鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治的注入多方勢力，減少政府資金依賴，同時積極發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，建立持續(xù)客觀的自造血能力體系，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。