開遠(yuǎn)市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作中存在的問(wèn)題及其對(duì)策

唐 宏

（開遠(yuǎn)市農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理站，云南開遠(yuǎn) 661699）

開遠(yuǎn)市位于云南省東南部，紅河州中東部，是滇南中心城市群的重要組成部分。開遠(yuǎn)市面積1 950 km2，轄7 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）、55 個(gè)村委會(huì)（社區(qū)）、550 個(gè)村民小組，城市建成區(qū)面積26 km2；總?cè)丝?3.83 萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率73.51%，主要世居民族有漢族、彝族、苗族、回族和壯族。2018 年7 月，開遠(yuǎn)市被列為全國(guó)第三批農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革整市推進(jìn)試點(diǎn)縣。

1 改革措施

1.1 抓組織領(lǐng)導(dǎo)，夯實(shí)改革保障

開遠(yuǎn)市將農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革納入農(nóng)村綜合改革的重要內(nèi)容，做到高位謀劃、高位推進(jìn)。1）建立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)。市級(jí)成立由市委書記、市長(zhǎng)任雙組長(zhǎng)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）成立黨政主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥的產(chǎn)改領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，同時(shí)指導(dǎo)各村委會(huì)、村小組成立工作隊(duì)。2）強(qiáng)化目標(biāo)管理。開遠(yuǎn)市政府制定出臺(tái)了《開遠(yuǎn)市全面推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)施方案》《開遠(yuǎn)市農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作方案》和《開遠(yuǎn)市股權(quán)量化及股權(quán)設(shè)置方案》，明確了“時(shí)間表”和“線路圖”，與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）簽訂了目標(biāo)責(zé)任書。3）強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)保障。市級(jí)財(cái)政部門安排50 萬(wàn)元專項(xiàng)資金用于試點(diǎn)改革推進(jìn)工作，有效保障了試點(diǎn)工作的有序開展。

1.2 抓程序規(guī)范，確保改革質(zhì)量

政府部門在制定出臺(tái)《開遠(yuǎn)市全面推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)施方案》的基礎(chǔ)上，針對(duì)清產(chǎn)核資、成員資格認(rèn)定、股權(quán)量化及成立合作經(jīng)濟(jì)組織等改革環(huán)節(jié)分別制定了工作方案和指導(dǎo)意見，并確保各項(xiàng)改革工作具有實(shí)際操作性和執(zhí)行性。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在開展工作中嚴(yán)格履行民主程序，讓群眾了解、參與和監(jiān)督，確保改革經(jīng)得住歷史的檢驗(yàn)。

1.3 抓宣傳培訓(xùn)，營(yíng)造改革氛圍

始終將宣傳培訓(xùn)貫穿于改革工作中，積極營(yíng)造“引導(dǎo)改、自愿改、自主改、自治改”的良好氛圍，讓群眾了解改革、支持改革、參與改革。通過(guò)村廣播、入戶動(dòng)員、召開培訓(xùn)會(huì)等多形式進(jìn)行宣傳動(dòng)員，做到業(yè)務(wù)培訓(xùn)和政策宣傳全覆蓋。開遠(yuǎn)市共開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革相關(guān)培訓(xùn)49 次，培訓(xùn)1 833 人次，制作下發(fā)《致農(nóng)民朋友的一封信》《開遠(yuǎn)市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策匯編》《云南省開遠(yuǎn)市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作手冊(cè)》等宣傳資料43 680 份。

1.4 抓改革試點(diǎn)，探索改革經(jīng)驗(yàn)

近年來(lái)，開遠(yuǎn)市充分運(yùn)用改革平臺(tái)，針對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格取得、保留、退出、注銷等問(wèn)題進(jìn)行了探索。2013 年，開遠(yuǎn)市制定出臺(tái)了《中共開遠(yuǎn)市委、開遠(yuǎn)市人民政府關(guān)于開遠(yuǎn)市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的指導(dǎo)意見（試行）》，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的自然取得、法定取得、協(xié)商取得及保留成員資格條件進(jìn)行了闡述。2015 年，政府部門在每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）選擇1 個(gè)村探索推進(jìn)集體成員資格認(rèn)定試點(diǎn)工作；2017 年，選擇2 個(gè)村委會(huì)、4 個(gè)村民小組作為州級(jí)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)開展工作。

2 取得的成效

2.1 全面摸清了村集體家底

此次清產(chǎn)核資，緊緊圍繞“摸清集體家底、理清產(chǎn)權(quán)權(quán)屬、管好集體資產(chǎn)”和“資源清、資產(chǎn)清、資金清、債權(quán)債務(wù)清”的目標(biāo)要求［1］，共清查核實(shí)村集體資產(chǎn)8.47 億元，其中經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)1.85 億元，非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)6.62 億元；清查集體資源性資產(chǎn)約13.19 萬(wàn)公頃，其中農(nóng)用地約12.71 萬(wàn)公頃、建設(shè)用地約0.35 萬(wàn)公頃、未利用地約0.13萬(wàn)公頃；農(nóng)村集體資產(chǎn)總額比清查前增加3.18 億元，增長(zhǎng)60%。將平時(shí)未納入村集體管理的資產(chǎn)資源全部進(jìn)行了登記和補(bǔ)登，確保了集體資產(chǎn)的完整性，讓群眾明晰了自己的家底，增強(qiáng)了發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的信心和勁頭，為有效防范集體資產(chǎn)流失、發(fā)揮資產(chǎn)作用打下了良好基礎(chǔ)。

2.2 明晰了集體資產(chǎn)歸屬

開遠(yuǎn)市以“尊重歷史、照顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可”為原則，依照公告、登記、審核、公示、“一事一議”討論、登記造冊(cè)及上報(bào)備案的工作流程開展成員身份認(rèn)定工作［2］。開遠(yuǎn)市共認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員44 187 戶173 608 人，發(fā)放成員資格證173 608 本，發(fā)放率100%。通過(guò)確認(rèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，明晰每個(gè)村民在集體經(jīng)濟(jì)組織中的產(chǎn)權(quán)份額，使集體資產(chǎn)由村民共同共有變?yōu)榇迕癜捶莨灿校淖兞思w資產(chǎn)看似“人人有份”實(shí)際“人人無(wú)份”的狀態(tài)［3］，實(shí)現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)集體資產(chǎn)的占有使用和收益分配權(quán)利。

2.3 促進(jìn)了社會(huì)和諧穩(wěn)定

相關(guān)政府部門依據(jù)《開遠(yuǎn)市關(guān)于農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)量化和股權(quán)設(shè)置的指導(dǎo)意見》，對(duì)全市有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的村民小組穩(wěn)步開展集體資產(chǎn)股權(quán)設(shè)置和量化管理工作。共完成12 個(gè)村（社區(qū)）、53 個(gè)村小組的折股量化、股權(quán)設(shè)置與管理工作，占有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)村組數(shù)的100%，量化經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)1.85 億元。19 個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)現(xiàn)股份分紅765.2 萬(wàn)元。按照“民主決策、程序規(guī)范、搭建機(jī)構(gòu)、平穩(wěn)過(guò)渡”的原則，開遠(yuǎn)市55 個(gè)村委會(huì)、550 個(gè)村民小組已全部完成新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的組建，建立了監(jiān)督機(jī)制，對(duì)涉及農(nóng)民切身利益的事項(xiàng)，如投資、經(jīng)營(yíng)、收益分配等均由股東代表大會(huì)討論決定，改變了原來(lái)由少數(shù)干部掌控和隨意支配集體資產(chǎn)、監(jiān)督缺位的狀況，增強(qiáng)了農(nóng)民對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，較好化解了黨群、干群矛盾，促進(jìn)了農(nóng)村的和諧與穩(wěn)定。

2.4 積極探索了集體經(jīng)濟(jì)的不同發(fā)展模式

為全面盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)，開遠(yuǎn)市積極引導(dǎo)農(nóng)村（股份）經(jīng)濟(jì)合作社整合農(nóng)村改革政策、脫貧攻堅(jiān)政策和產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策等資源，多元化拓展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，不斷豐富村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式［4］。例如，羊街鄉(xiāng)黑泥地社區(qū)依托開遠(yuǎn)市高效現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園建設(shè)，以土地股份合作社的方式流轉(zhuǎn)出土地228.13 hm2、整合集體土地3.33 hm2，以股本方式入股園區(qū)企業(yè)，每年實(shí)現(xiàn)村集體增收10 萬(wàn)元；樂(lè)白道街道辦的阿德邑村委會(huì)以采石場(chǎng)折價(jià)入股開遠(yuǎn)市巖聯(lián)有限公司，共同發(fā)展建材石料加工發(fā)展項(xiàng)目，每年獲得集體收益10 萬(wàn)元；小龍?zhí)舵?zhèn)龍?zhí)洞逦瘯?huì)用集體山地資源入股家順采石場(chǎng)，每年獲得收益分紅1 萬(wàn)元。

2.5 推進(jìn)了信息網(wǎng)絡(luò)管理服務(wù)平臺(tái)建設(shè)

2014 年，開遠(yuǎn)市作為全國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，先行先試，引進(jìn)第三方中介組織，投入資金600 萬(wàn)元，建成云南省第一個(gè)城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心，負(fù)責(zé)幫助涉農(nóng)企業(yè)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款、建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押資產(chǎn)處置等工作。2018 年11 月，開遠(yuǎn)市率先完成了縣級(jí)農(nóng)村土地承包管理信息平臺(tái)搭建，建立了農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證數(shù)據(jù)庫(kù)。開遠(yuǎn)市依托城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)交易中心與土地承包管理信息平臺(tái)，正進(jìn)一步整合農(nóng)經(jīng)大數(shù)據(jù)、建設(shè)一體化的農(nóng)村資產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)管理服務(wù)平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體“三資”管理的電子化、制度化和規(guī)范化。

3 存在的問(wèn)題和困難

3.1 部分村組改革動(dòng)力不足

少數(shù)干部對(duì)改革工作認(rèn)識(shí)不到位，存在求穩(wěn)怕亂的思想，對(duì)改革有畏難情緒。同時(shí)，現(xiàn)階段，農(nóng)村資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)還缺乏扎實(shí)的根基和有效途徑，也在一定程度上影響了農(nóng)村干部群眾改革的積極性。

3.2 集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行管理尚需規(guī)范

目前，農(nóng)民股份僅有占有和收益權(quán)能，股份合作社的股份權(quán)能還不完善。同時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位、治理機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)、監(jiān)管平臺(tái)、紅利分配、財(cái)務(wù)管理、股份轉(zhuǎn)讓及涉農(nóng)投資股份量化等缺乏具體可操作的管理辦法，股份合作社內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制不健全。股份合作社成立后如何運(yùn)行、改革成果如何運(yùn)用成為迫在眉睫、需要研究解決的問(wèn)題。

3.3 發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)仍需加強(qiáng)

目前，開遠(yuǎn)市有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的村組數(shù)量較少，能開展股權(quán)量化、股權(quán)設(shè)置并建立股份合作社的村組僅占10%左右。多數(shù)山區(qū)村集體資源少、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，大部分村組農(nóng)村“能人”“明白人”缺乏、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)層次低、后續(xù)發(fā)展乏力、自主創(chuàng)收能力不足。

4 對(duì)改革工作的思考

4.1 查缺補(bǔ)漏，積極開展改革工作回頭看

已經(jīng)完成改革任務(wù)的村要繼續(xù)保持工作勁頭，緊緊對(duì)標(biāo)農(nóng)村集體清產(chǎn)核資、成員身份認(rèn)定、股權(quán)量化及股權(quán)設(shè)置等改革目標(biāo)任務(wù)，積極開展改革工作回頭看，查缺補(bǔ)漏，進(jìn)一步指導(dǎo)村集體經(jīng)濟(jì)管理運(yùn)營(yíng)模式，確保改革工作不打折、不走樣。同時(shí)，對(duì)整個(gè)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作進(jìn)行總結(jié)再提升，形成可推廣、可復(fù)制的成功經(jīng)驗(yàn)。

4.2 加強(qiáng)監(jiān)管，促進(jìn)集體資產(chǎn)保值增值

1）鞏固改革成果，加強(qiáng)對(duì)已組建的農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社的指導(dǎo)，使其日常經(jīng)營(yíng)管理逐步規(guī)范化、科學(xué)化。2）完善農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織人員的培訓(xùn)，不斷提升經(jīng)營(yíng)管理者的素質(zhì)和能力，并探索完善民主監(jiān)督制約機(jī)制。3）加強(qiáng)集體資產(chǎn)保值增值和股份分紅長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，確保農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社資產(chǎn)的保值增值，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的良性循環(huán)，讓農(nóng)民分享改革的發(fā)展成果。

4.3 加大扶持，推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大

加大對(duì)新型集體經(jīng)濟(jì)組織的扶持力度，積極研究促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的相關(guān)政策，重點(diǎn)對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)如何盤活、如何發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行深入研究，進(jìn)一步探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)形式、完善集體資產(chǎn)的治理體系，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合，研究出臺(tái)相關(guān)政策，確保農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值［5］。進(jìn)一步發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，把推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村治理、基層組織建設(shè)等重點(diǎn)工作有機(jī)結(jié)合起來(lái)，統(tǒng)籌推進(jìn)，提升改革工作的綜合效應(yīng)。