柯城財政資金推動田園綜合體建設(shè)的實踐與探索

徐建龍，吳素妹

（衢州市柯城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，浙江衢州 324000）

2017 年中央一號文件首次提出“田園綜合體”概念，指出支持有條件的鄉(xiāng)村建設(shè)以農(nóng)民合作社為主要載體、讓農(nóng)民充分參與和受益，集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗于一體的田園綜合體，通過農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付等渠道開展試點示范［1］。新型田園綜合體試點建設(shè)將全面激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力，振興鄉(xiāng)村，對帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

1 衢州市柯城區(qū)石梁溪田園綜合體概況

浙江省衢州市柯城區(qū)石梁溪田園綜合體位于錢塘江的上游，衢州市區(qū)西北部，石梁溪上游，項目區(qū)從空間范圍上分為核心區(qū)、輻射區(qū)，以黃茶村為核心區(qū)，規(guī)劃面積1 km2（其中耕地面積49 hm2），周邊派溪頭、下村、石梁、中央方、梅山5 個村為輻射區(qū)，面積10 km2（其中耕地面積243.33 hm2）。項目省級財政資金2 500 萬元，市縣財政資金2 500 萬元，社會資本資金5 008 萬元，連續(xù)3 年滾動投入。項目核心區(qū)規(guī)劃為4 個區(qū)塊，黃茶美麗田園村莊24.07 hm2，農(nóng)法自然柑橘示范園53.33 hm2，石梁溪運動觀光區(qū)25.33 hm2，柑橘加工倉儲區(qū)1.27 hm2。項目總體布局：圍繞“一山一溪一帶”（禪修靜逸白云山、“最美溪流”石梁溪、現(xiàn)代田園示范帶）沿溪依次布局“兩區(qū)”（柑橘出口加工園區(qū)、田園綜合體服務(wù)區(qū)）“四園”（柑橘森林公園、農(nóng)法自然現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園、中澳柑橘風(fēng)情園、賽石田園）。項目以“全國優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品（柑橘）產(chǎn)業(yè)帶”和“最美溪流”石梁溪優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境為基礎(chǔ)，依托柯城區(qū)柑橘優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)資源，大力構(gòu)建從柑橘研發(fā)、種植到加工銷售的全產(chǎn)業(yè)鏈，提升和發(fā)展文旅資源，形成“柑橘+文化+旅游”產(chǎn)業(yè)新機制，全面提升柯城區(qū)柑橘主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。項目按照政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)的原則，利用財政資金撬動項目建設(shè)，調(diào)動多元主體共同推進田園綜合體建設(shè)。

2 項目區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

區(qū)域范圍內(nèi)龍頭企業(yè)具有一定規(guī)模，與農(nóng)民及合作社建立了比較密切的利益聯(lián)結(jié)機制，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織健全。當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有市、區(qū)級農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)7 家，聯(lián)合社、互助會6 家，各類農(nóng)民專業(yè)合作社50 家，家庭農(nóng)場、種植大戶130 余戶，有“澳林奇”等柑橘品牌2 個，農(nóng)業(yè)公共服務(wù)體系基本覆蓋。區(qū)域內(nèi)目前已有新落地項目6個，包括農(nóng)法自然（浙江）農(nóng)業(yè)科技有限公司建設(shè)“農(nóng)法自然示范園”，立足田園產(chǎn)業(yè)延伸做大；浙江澳創(chuàng)果業(yè)有限公司“中澳柑橘風(fēng)情園”項目，引進澳橘新品種5 個，引進澳洲果業(yè)運營管理經(jīng)驗和質(zhì)量保障體系；浙江紫金花農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司投入建設(shè)柑橘大世界；杭州賽石園林集團建設(shè)賽石田園項目等，已引起了全社會關(guān)注，社會資本參與田園綜合體建設(shè)積極性高。

3 柯城區(qū)財政資金推動項目建設(shè)的探索

柯城區(qū)財政探索田園綜合體公共服務(wù)供給新機制，發(fā)揮政府財政資金在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入上的主導(dǎo)作用，在農(nóng)田水利、交通、飲用水、污水管網(wǎng)等方面加大投入，引導(dǎo)合作社等社會組織加大在信息服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品展銷、技術(shù)服務(wù)、農(nóng)民培訓(xùn)等方面的投入，利用財政“小資金”撬動社會“大資金”投入機制。

3.1 財金融合，發(fā)揮杠桿作用

1）積極與農(nóng)行、柯農(nóng)商等金融機構(gòu)對接合作，通過“財金融合”等方式創(chuàng)新投融資機制。2）通過貼息貸款、融資擔(dān)保、產(chǎn)權(quán)入股及PPP 等模式撬動更多金融資本投向田園綜合體建設(shè)。如柯城區(qū)石梁溪田園綜合體試點項目建立柑橘產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，撬動金融和社會資本投向田園綜合體產(chǎn)業(yè)建設(shè)。3）發(fā)揮財政扶持資金的杠桿作用，推進發(fā)展柯城特色的“橘融通”“來易貸”“民宿貸”等信貸產(chǎn)品，按1 ∶10 發(fā)放貸款，年撬動銀行信貸資金達2.1億元，推進農(nóng)村生產(chǎn)、供銷、信用合作“三位一體”改革。

3.2 “村企合資”，給予財政補助

構(gòu)建“村企合資”聯(lián)動運營機制，改變傳統(tǒng)意義上土地流轉(zhuǎn)、土地租賃等收益方式，提升村集體、村民和社會資本的參與度和獲得感。如柯城區(qū)石梁溪田園綜合體試點項目建設(shè)中的黃茶美麗田園村莊及農(nóng)法自然推廣區(qū)，采用“黃茶村經(jīng)濟合作社+柑橘專業(yè)合作社+農(nóng)家樂”模式帶動農(nóng)戶創(chuàng)新經(jīng)營，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由政府財政資金投入，壯大村級集體經(jīng)濟實力?！稗r(nóng)法自然核心區(qū)+推廣區(qū)”推廣先進栽培技術(shù)的集成、創(chuàng)新與應(yīng)用，實現(xiàn)柑橘生產(chǎn)的精準(zhǔn)化管理，產(chǎn)品按農(nóng)法自然標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)，聯(lián)產(chǎn)收購，增加農(nóng)民收入。通過以上措施，項目區(qū)環(huán)境、景觀、設(shè)施、服務(wù)得到充分改善，知名度擴大，游客增加，農(nóng)民在柑橘等農(nóng)產(chǎn)品銷售、農(nóng)家樂、民宿方面大幅度增收。

3.3 招商引資，提供項目支撐

堅持“政府搭臺、市場唱戲”的發(fā)展思路，以財政投入為引導(dǎo)，通過招商引資，為田園綜合體建設(shè)提供項目支撐［2］。如柯城區(qū)石梁溪田園綜合體橘海森林公園項目（柑橘大世界）由浙江紫金花農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司實施，以“開發(fā)公司+村級經(jīng)濟合作社+家庭農(nóng)場+農(nóng)家樂”模式帶動農(nóng)戶創(chuàng)新經(jīng)營，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由政府財政資金投入，壯大村級集體經(jīng)濟實力，將停車場、橘海觀景臺、茶吧承包給社會化服務(wù)主體經(jīng)營，每年可以增加村級集體經(jīng)濟收入80 萬元。龍頭水庫柑橘大世界由浙江紫金花農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司流轉(zhuǎn)土地進行開發(fā)建設(shè)和經(jīng)營，公司引進回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)大學(xué)生加入到企業(yè)中，培育新農(nóng)人，創(chuàng)新“旅游+柑橘”“互聯(lián)網(wǎng)+柑橘”新業(yè)態(tài)新模式。在橘海森林公園柑橘大世界項目中，派溪頭村經(jīng)濟合作社以集體水電路等基礎(chǔ)設(shè)施投入，折合人民幣300 萬元入股到項目公司，占項目10%的股份，享受公司10%的分紅權(quán)，公司保障每年不低于15 萬元的生產(chǎn)經(jīng)營分紅給到村集體。

4 柯城區(qū)財政資金推動項目建設(shè)中存在的問題

目前，柯城區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施及產(chǎn)業(yè)化建設(shè)還沒有形成固定投融資模式。田園綜合體試點項目主要是將財政資金作為引導(dǎo)扶持之用，通過招商引資來滿足資金要求。由于田園綜合體項目建設(shè)剛剛起步，財政資金投入沒有現(xiàn)成的模式和路徑可以遵循，要在不斷建設(shè)中積累經(jīng)驗，難免會出現(xiàn)各種各樣的問題。

4.1 地方財政配套資金數(shù)目大，負擔(dān)加重

柯城區(qū)石梁溪田園綜合體試點項目每年財政資金投入為5 000 萬元，浙江省財政與柯城區(qū)財政資金的比例為1 ∶1，資金需要3 年滾動投入。一方面，田園綜合體項目是實現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)生活生態(tài)的“三生同步”、一二三產(chǎn)業(yè)的“三產(chǎn)融合”、農(nóng)村文化旅游的“三位一體”、推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的新模式，因此在項目建設(shè)上需投入的資金量大。另一方面，柯城區(qū)地處浙江省西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，財政收入不高，如果地方配套資金比例過高，區(qū)級財政資金落實就較為困難。

4.2 該類型田園綜合體項目可復(fù)制性不強

由政府高強度的政策支持和公共資源配置傾斜而打造的田園綜合體項目，可復(fù)制性不強，不利于政策資源的平衡分配，更不利于農(nóng)村綜合體項目及農(nóng)村的長效管理?？鲁菂^(qū)石梁溪田園綜合體試點項目是以“全國優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品（柑橘）產(chǎn)業(yè)帶”和“最美溪流”石梁溪優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境為基礎(chǔ)，依托柯城區(qū)柑橘優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)資源而落地的，項目區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟較為發(fā)達，農(nóng)民的收入和獲得感較強，具備一定的政策資源優(yōu)勢，但可復(fù)制性不強，如果政府財政資金過于傾斜扶持，將影響到其他地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的均衡發(fā)展。

4.3 資金投入分散

財政資金在推動田園綜合體建設(shè)體建設(shè)方面確實具有不可替代的作用，但是項目存在資金分散投入的現(xiàn)象，項目建設(shè)沒有從多頭分散管理向集中統(tǒng)一管理轉(zhuǎn)變，沒有從單兵突進向集團作戰(zhàn)轉(zhuǎn)變，沒有從服務(wù)單一目標(biāo)向全面服務(wù)鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)變。

5 柯城區(qū)財政資金推動項目建設(shè)的對策

柯城財政資金在項目投入上應(yīng)注重田園綜合體建設(shè)經(jīng)驗積累和規(guī)律總結(jié)，完善相關(guān)政策。田園綜合體試點項目應(yīng)以農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施為依托，以市場為導(dǎo)向，以新型經(jīng)營主體為主導(dǎo)，以利益聯(lián)結(jié)為紐帶，構(gòu)建全產(chǎn)業(yè)鏈，促使項目建設(shè)提質(zhì)增效，將資本、技術(shù)和資源要素進行集約化配置，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村生活、農(nóng)村文化旅游以及其他業(yè)態(tài)有機結(jié)合，促進農(nóng)村財政融合發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村繁榮［3］。

1）合理配置柯城財政配套資金數(shù)目。對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，應(yīng)加大省級以上財政資金支持力度，降低省財政與地方財政資金的比例，減輕柯城財政負擔(dān)，調(diào)動政府申報項目的積極性。

2）與柯城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，精準(zhǔn)做好田園綜合體項目設(shè)計，提高財政資金的使用效率。一方面，要與柯城區(qū)全域土地綜合整治、農(nóng)房風(fēng)貌整治提升、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等農(nóng)業(yè)項目相結(jié)合，以現(xiàn)有農(nóng)村為基礎(chǔ)，充分利用農(nóng)業(yè)建設(shè)成果，盤活農(nóng)業(yè)資源，積極引導(dǎo)田園綜合體試點項目與村落景區(qū)創(chuàng)建融合，使其相互依托，共同促進。另一方面，要因地制宜，根據(jù)不同類型地區(qū)確定其適宜的發(fā)展模式。在田園綜合體的發(fā)展規(guī)模上，既要鼓勵發(fā)展“大而優(yōu)”，也要鼓勵發(fā)展“小而美”。要注重對田園綜合體的時序及節(jié)奏的宏觀控制，不急于求成，確保其在鄉(xiāng)村振興中能夠穩(wěn)健有序發(fā)展，真正成為帶動性和輻射力強的產(chǎn)業(yè)平臺支撐。

3）要完善財政資金投入機制，創(chuàng)新路徑模式，構(gòu)建管理新體制，加強技術(shù)體系建設(shè)，在全面整合現(xiàn)有各渠道農(nóng)業(yè)建設(shè)項目和資金的基礎(chǔ)上，堅持一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負責(zé)，明晰部門職責(zé)邊界，變“五牛下田”的財政資金多頭分散投入為集中管理統(tǒng)一投入，構(gòu)建上下銜接、系統(tǒng)完備、運行規(guī)范的田園綜合體財政資金管理新體系［4-5］。

6 結(jié)語

田園綜合體建設(shè)是一項系統(tǒng)工作，除了財政資金外，還需要吸引社會資金參與進來，整合資源、形成合力，才能不斷完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施以及文化配套公共服務(wù)設(shè)施等。田園綜合體項目更要鼓勵創(chuàng)新財政資金的使用方式，找到金融資本、農(nóng)戶投入資金、社會資本的平衡點，從而提高財政資金的使用效率。