林業(yè)行政執(zhí)法和管理監(jiān)督職能初探

薛蘇閩

（福建省寧化縣林業(yè)執(zhí)法大隊，福建 三明 365400）

林業(yè)行政執(zhí)法和管理監(jiān)督職能落實存在諸多問題，這使得整體管理效果不佳。本文就強化林業(yè)行政執(zhí)法和管理監(jiān)督職能進行分析探討，提出合理的解決措施，以達到林業(yè)發(fā)展目標，優(yōu)化我國的建設(shè)水平。

1.林業(yè)行政執(zhí)法的基本概念

林業(yè)部門是林業(yè)行政執(zhí)法工作的責任主體與執(zhí)行主體。林業(yè)部門作為基層執(zhí)法機構(gòu)，有權(quán)限、有責任、有義務(wù)組織開展林業(yè)行政執(zhí)法工作。林業(yè)行政執(zhí)法工作目標主要包括如下三方面：其一，凸顯林業(yè)部門的行政執(zhí)法權(quán)限，促進林業(yè)管理工作的有序開展；其二，約束和規(guī)范各相關(guān)單位的林木資源占用行為，維護市場秩序；其三，保護國家的林木資源，維系林帶生態(tài)系統(tǒng)平衡及林業(yè)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

林業(yè)行政執(zhí)法人員必須嚴格遵照國家法律法規(guī)組織開展林業(yè)行政征收、林業(yè)行政執(zhí)法確認、林業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督審查以及林業(yè)行政執(zhí)法處罰等一系列工作。除林業(yè)部門以外，林業(yè)行政執(zhí)法主體還包括森林公共安全管理部門、森工行政事務(wù)管理部門以及森工聯(lián)合執(zhí)法審查部門等。

我們可以從廣義和狹義兩個層面對林業(yè)執(zhí)法的概念進行解析。從廣義層面來說，林業(yè)執(zhí)法不僅包括林業(yè)行政執(zhí)法工作，還包括林業(yè)行政執(zhí)法人員依法對森工刑事案件與民事案件進行適當?shù)馗深A(yù)和管控。從狹義層面來說，林業(yè)執(zhí)法工作就等同于林業(yè)行政執(zhí)法工作。根據(jù)我國現(xiàn)行的《森林法》，林業(yè)行政執(zhí)法工作也就是各基層林業(yè)主管單位遵照法律法規(guī)與規(guī)章條例對森林資源開展強制性保護、合理分配利用、資源補植擴充及精細化監(jiān)督管理等一系列工作的總稱。本文將林業(yè)行政執(zhí)法的概念界定為，林業(yè)行政執(zhí)法主體遵照法律法規(guī)與規(guī)章條例，對存在違法違規(guī)行為的責任主體予以相應(yīng)的處罰，對森林資源實行林業(yè)行政審批，立足可持續(xù)發(fā)展視角，制定科學(xué)可行的森林資源開發(fā)利用與保護機制，貫徹落實法律法規(guī)，堅持執(zhí)行規(guī)章制度，將林業(yè)行政執(zhí)法工作落到實處。

2.林業(yè)行政執(zhí)法和管理監(jiān)督問題

2.1 執(zhí)法程序不嚴謹

2.1 .1 總規(guī)則性規(guī)范缺失

行政執(zhí)法工作的落實需要有科學(xué)的規(guī)范作為支撐，保證各環(huán)節(jié)作業(yè)的可靠性、科學(xué)性，逐步落實執(zhí)法工作，實現(xiàn)科學(xué)管控。在林業(yè)行政執(zhí)法過程中，因為總規(guī)則性規(guī)范的缺失，使得行政執(zhí)法工作落實存在諸多問題。首先，行政事務(wù)處理部門之間存在明顯的爭權(quán)行為，工作落實上爭議性較大，交叉執(zhí)法問題頻繁發(fā)生；其次，越權(quán)行政執(zhí)法不作為情況日益增多，阻礙了行政執(zhí)法工作的有效落實；最后，林業(yè)部門內(nèi)部整合和協(xié)調(diào)效率較低，信息傳輸速度慢或存在阻礙現(xiàn)象，在行政執(zhí)法中出現(xiàn)偏差，增加執(zhí)法難度，帶來了較大的資源浪費。

2.1 .2 追責機制缺失

一方面缺少行政責任終身制。在追責工作落實中，對于一些違法違規(guī)的行為，一些人會鉆法律漏洞，并采取調(diào)崗、退休等方式逃避責任，隨著時間的推移，人們會逐漸忘記這些問題。但這種情況使得行政執(zhí)法部門公信力大大降低，很難有效處理不法行為，無法達到科學(xué)管控目標。另一方面缺少追責機制，在行政執(zhí)法過程中，缺少對過程監(jiān)督的追責機制，多是在問題發(fā)生且?guī)頁p失后才進行責任追究，這時已經(jīng)造成不良影響，甚至?xí)a(chǎn)生一系列連鎖反應(yīng)，制約生態(tài)環(huán)境發(fā)展及系統(tǒng)完善，甚至增加自然災(zāi)害的出現(xiàn)概率。

再者，缺少追責公開制度。目前我國林業(yè)建設(shè)多集中在人群稀少區(qū)域內(nèi)，人們對林業(yè)資源關(guān)注度不高，在行政執(zhí)法中出現(xiàn)追責的可能性較低。即使存在追責，也多是私下解決，未公開說明，很多人容易受到誤導(dǎo)，進而降低行政執(zhí)法部門的權(quán)威性。

2.2 管理監(jiān)督力度不足

在目前管理監(jiān)督作業(yè)中，經(jīng)常因為缺少專門管理監(jiān)督部門、專業(yè)人才導(dǎo)致管理監(jiān)督力度不足，很難落實規(guī)定作業(yè)要求。另外，在基層管理監(jiān)督作業(yè)中，因為行政執(zhí)法監(jiān)督與行政執(zhí)法工作間的獨立性不高，工作在落實中會存在一些尷尬局面，如執(zhí)法人員監(jiān)督執(zhí)法工作，執(zhí)法人員進行執(zhí)法工作等，職能權(quán)限劃分不明，無法解決林業(yè)發(fā)展存在的問題。此外，同級監(jiān)督和層級監(jiān)督工作開展不到位，監(jiān)督和管理力度不夠，工作開展存在不規(guī)范情況，影響了執(zhí)法管理的監(jiān)督效果。

3.林業(yè)行政執(zhí)法現(xiàn)存問題的原因

3.1 缺少獨立且完整的林業(yè)行政執(zhí)法程序

首先，從立法意識層面來說。第一，我國的林業(yè)行政執(zhí)法工作在很大程度上受到“人治”思想的干預(yù)和影響，對林業(yè)行政執(zhí)法工作的法治認知不全面、不系統(tǒng)，對林業(yè)行政執(zhí)法程序的合法性與合理性的重視程度不足。盡管我國制定并出臺了《行政處罰法》《行政許可法》《行政復(fù)議法》《行政強制法》等一系列法律法規(guī)，但是始終缺少獨立且完整的林業(yè)行政執(zhí)法程序。

第二，林業(yè)行政執(zhí)法程序與林業(yè)行政執(zhí)法主體相脫節(jié)，人員中普遍存在認為林業(yè)行政執(zhí)法結(jié)果無任何異議就代表執(zhí)法工作結(jié)果顯效的錯誤思想。這種片面性的思想認知，忽視了林業(yè)行政執(zhí)法工作的合法性是需要遵照既定合法程序的這一關(guān)鍵問題。換言之，只有確保林業(yè)行政執(zhí)法程序的合理合法性，才能最大程度地發(fā)揮林業(yè)行政執(zhí)法工作的優(yōu)勢作用。

第三，我國現(xiàn)行的行政程序性規(guī)定主要包括11篇地方政府規(guī)章條例、54篇地方規(guī)范性文件以及14篇地方工作文件。然而現(xiàn)階段，全國范圍內(nèi)僅有15個省市自治區(qū)對這些行政程序性規(guī)定加以落實。這些地方性的行政程序規(guī)定可以有效約束和規(guī)范各地區(qū)的林業(yè)行政執(zhí)法工作。但是只有對行政職權(quán)展開統(tǒng)一性、集中性與規(guī)范性的管理，才能保障行政權(quán)力符合規(guī)章制度要求。

當前，林業(yè)行政執(zhí)法工作普遍存在高位階上位法缺失的情況。各地方政府已經(jīng)逐步開始制定和出臺相關(guān)的地方性法律法規(guī)和規(guī)章條例，約束和規(guī)范當?shù)氐牧謽I(yè)行政執(zhí)法工作行為。然而事實上，大多數(shù)地區(qū)在踐行林業(yè)行政執(zhí)法工作中都出現(xiàn)了立法空白的現(xiàn)象。林業(yè)行政執(zhí)法主體在行使林業(yè)行政職權(quán)時，盲目主觀化，極大地限制了行政執(zhí)法工作。而這不僅會產(chǎn)生損公肥私、貪污腐敗、濫用職權(quán)等問題，還會嚴重損害國家利益與人民群眾的根本利益。此外，由于缺少健全的行政執(zhí)法程序，林業(yè)行政主管部門仍然存在“重實體，輕程序”的執(zhí)法問題，暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法、選擇性執(zhí)法以及盲從性執(zhí)法等現(xiàn)象屢見不鮮。

3.2 行政執(zhí)法監(jiān)督力度不足

首先，主觀層面對行政執(zhí)法監(jiān)督的重視度不足。對于同級監(jiān)督方式來說，大多數(shù)林業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督人員出于人情世故的考量，并不樂于進行同級部門之間的相互監(jiān)督。在接受到同級執(zhí)法監(jiān)督任務(wù)后，往往只是走形式，難以充分發(fā)揮同級執(zhí)法監(jiān)督工作的優(yōu)勢作用。相較而言，同級執(zhí)法監(jiān)督工作是最了解基層狀況，且時間成本、人力成本與資金成本最低的一種行政執(zhí)法監(jiān)督方式。但是形式主義使得這種行政執(zhí)法監(jiān)督方式形同虛設(shè)。

對于層級監(jiān)督方式來說，盡管監(jiān)督力度大于同級監(jiān)督，但是時間成本、人力成本與資金成本遠遠超過同級監(jiān)督。這也使得基層的層級執(zhí)法監(jiān)督以年度為節(jié)點展開工作。在組織開展層級執(zhí)法監(jiān)督工作時，必須全面且深入地了解各基層林業(yè)行政執(zhí)法機構(gòu)的社會性質(zhì)、工作內(nèi)容與職責權(quán)限。否則，難以全面發(fā)揮層級監(jiān)督工作的作用。尤為關(guān)鍵的是，層級執(zhí)法監(jiān)督方式往往難以對實際工作中的各類突出性問題進行后續(xù)篩查與復(fù)核。正因如此，各林業(yè)行政執(zhí)法主體對層級監(jiān)督方式缺乏應(yīng)有的重視。

其次，法律層面對行政權(quán)監(jiān)管立法模式的重視度不足。立法中并未對監(jiān)管職能部門的職責權(quán)限加以明確分劃。由于林業(yè)行政執(zhí)法領(lǐng)域的執(zhí)法主體是多樣化的，而且各執(zhí)法主體所堅持的理念原則，追求的終極目標各不相同，所以經(jīng)常出現(xiàn)林業(yè)行政執(zhí)法工作互相推諉的現(xiàn)象。林業(yè)行政執(zhí)法部門缺乏完善的監(jiān)督追責機制，使得各內(nèi)部部門未能嚴格按照標準規(guī)范開展監(jiān)督管理工作，極大地阻礙了整體林業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督工作的有序開展。

3.3 執(zhí)法機構(gòu)繁雜

目前，我國有林政資源管理、森林公安、林業(yè)站、林業(yè)檢查站、野生動物管理、種苗管理及營林違規(guī)征收管理等在內(nèi)的諸多執(zhí)法機構(gòu)，在林業(yè)行政執(zhí)法中承擔行政執(zhí)法職能。同時，植物檢疫機構(gòu)、自然保護區(qū)管理機構(gòu)等相關(guān)的事業(yè)單位也加入到了林業(yè)行政執(zhí)法系統(tǒng)中，這樣一來就形成了一個龐大的林業(yè)執(zhí)法組織隊伍，成了政府一方牽頭，各部門多方執(zhí)法的混亂格局，這樣一方面加大了執(zhí)法開支，另一方面造成了人力、物力不必要的浪費。

4.強化林業(yè)行政執(zhí)法和管理監(jiān)督職能

4.1 流程規(guī)劃，嚴格執(zhí)法

4.1 .1 建立完善的行政程序法典

林業(yè)行政執(zhí)法要想有效落實，應(yīng)有完善的程序流程，注重過程、步驟、形式及時限的科學(xué)性。在行政程序法典規(guī)劃中根據(jù)現(xiàn)存問題，借鑒國外先進經(jīng)驗，將信息公開程序、聽證程序、回避程序、權(quán)利告知程序、執(zhí)法過程中執(zhí)法人員限制、執(zhí)法記錄和決定程序、說明理由程序、方式程序、時效程序、救濟程序等內(nèi)容納入其中，而且在行政程序上至少還要就以下三個方面作出規(guī)定。

首先，對重大行政決策程序加以完善。對于現(xiàn)有林業(yè)資源，其中較大一部分會存在修復(fù)困難、修復(fù)時間過長等問題。鑒于此，在決策上需要開展專業(yè)評估、專家會審、集體討論等工作，制定合理的決策方案。例如在黑龍江省扎龍國家級自然保護區(qū)實施的波賀崗灌區(qū)改造、中低產(chǎn)田改造、生態(tài)高標準農(nóng)田建設(shè)等項目，就是由于在進行這些重大決策時，沒有按程序要求展開嚴格審查，未發(fā)現(xiàn)當?shù)卣坝嘘P(guān)部門謊報濕地為既有耕地，最后造成10000多畝濕地被毀。

其次，明確規(guī)劃跨部門聯(lián)合作業(yè)程序。對于需要多個部門協(xié)作方可完成的執(zhí)法作業(yè)，應(yīng)做好部門間聯(lián)合作業(yè)程序的科學(xué)規(guī)劃，對作業(yè)流程、權(quán)限劃分、協(xié)作問題等級等予以清晰標注和說明，減少問題的產(chǎn)生。

最后，權(quán)益保護程序擬定。在行政執(zhí)法過程中可能會存在損害人員合法權(quán)益的情況，這時需要完善程序流程，對問題加以解決，加快救濟進程，避免更大問題的產(chǎn)生。該環(huán)節(jié)中需要處理的內(nèi)容涵蓋執(zhí)法亂作為的認定、權(quán)益侵害的認定、處理時限、與民事和刑事責任的銜接、救濟流程等內(nèi)容。行政程序?qū)ｉT立法將更好地保護公民合法權(quán)益免受侵害。

4.1 .2 完善追責制度

一是明確追責制度內(nèi)容及主體結(jié)構(gòu)。追責主體中包括行政執(zhí)法部門、檢察院、法院、監(jiān)察委員會及社會公眾等，需要做好部門間的協(xié)調(diào)處理，建立完善的追責委員會，開展追責工作，降低違法行為的出現(xiàn)概率。

二是明確追責對象。指的是明確違反現(xiàn)有法律法規(guī)或在行政執(zhí)法中存在不規(guī)范行為的人員。

三是確定追責標準，可直接按照審查、行政行為過程及重大決策中存在的違法違規(guī)行為予以確定，開展追責工作。

四是明確追責流程并加以落實。

4.2 加強管理監(jiān)督力度

4.2 .1 建立健全的管理監(jiān)督機制

管理監(jiān)督機制的完善是增強行政執(zhí)法效果，實現(xiàn)規(guī)范化、法制化管理的重要途徑。在制度建立中，一是開展案卷評查工作，對行政執(zhí)法中涉及的各類型案卷展開調(diào)查、評價和分析，結(jié)合結(jié)果內(nèi)容在規(guī)定時間內(nèi)開展整改及監(jiān)督作業(yè)。根據(jù)評查結(jié)果，召開總結(jié)會，通過現(xiàn)場參閱、互評互學(xué)、交流討論、優(yōu)秀案卷與問題案卷對比講評等方式，在學(xué)習(xí)法律基本知識，了解與其他單位之間的差距情況下，增加工作壓力感，整改問題、解決困惑、交流經(jīng)驗。

二是落實行政許可及行政處罰信用信息公開雙向制度，及時掌握處罰對象具體情況，并將處理結(jié)果公布出來，增強行政執(zhí)法部門的權(quán)威性。

三是按照聽證、復(fù)議、訴訟的順序開展行政執(zhí)法作業(yè)，保護人員合法權(quán)益。

四是對于行政執(zhí)法過程中的各項內(nèi)容實行詳細記錄，且公布舉報電話，調(diào)動社會公眾參與積極性，擴大行政執(zhí)法范圍，減少違法行為的出現(xiàn)。

五是執(zhí)法前主動亮明身份，接受公眾檢查。

六是注重檔案記錄和存管，做到有據(jù)可循。

4.2 .2 落實聯(lián)合作業(yè)，加大管理監(jiān)督力度

與監(jiān)察部門聯(lián)合行動，對現(xiàn)有檢查體制予以改革升級，加大管理和監(jiān)督力度，有效控制問題的產(chǎn)生，保證林業(yè)行政執(zhí)法的有效性、可靠性和權(quán)威性。監(jiān)察體制改革中需重點關(guān)注的內(nèi)容有：加大行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗及貪污賄賂、失職瀆職等部門整合力度，對存在的違法違規(guī)行為予以嚴肅處理，調(diào)動省市縣各級監(jiān)察委員會，開展聯(lián)合辦公；實現(xiàn)黨政、機關(guān)、民主、司法、輿論等監(jiān)督機構(gòu)的融合處理，聯(lián)合加強管理和監(jiān)督作業(yè)，整合社會力量，達成行政執(zhí)法作業(yè)目標；將林業(yè)行政執(zhí)法作為推動林業(yè)檢查機制改革的重要一環(huán)，構(gòu)建完善系統(tǒng)體系，開展全面性監(jiān)督和檢查作業(yè)，加大管理監(jiān)督力度，促進行業(yè)的良好發(fā)展。

5.結(jié)語

總之，為加強林業(yè)行政執(zhí)法和管理監(jiān)督職能，需要相關(guān)政策及各級領(lǐng)導(dǎo)部門、社會力量的共同參與，規(guī)劃完整的管理體系和制度，明確每個環(huán)節(jié)作業(yè)內(nèi)容及要點，有效落實監(jiān)督管理制度，加快問題處理速度，進而構(gòu)建良好的社會環(huán)境，降低違法行為的出現(xiàn)概率，最終推動林業(yè)行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。