關(guān)于安徽省退耕還林工程中出現(xiàn)的問(wèn)題和對(duì)策探討

李娜娜

（安徽省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，安徽 合肥 230001）

隨著首輪退耕還林國(guó)家政策性補(bǔ)助陸續(xù)到期，為了進(jìn)一步的了解安徽省退耕還林取得的成效和存在的問(wèn)題，積極穩(wěn)妥推進(jìn)全省退耕還林工作，安徽省林業(yè)局通過(guò)組織調(diào)研了解全省各地退耕還林和林木現(xiàn)有情況、退耕還林檔案資料和資金發(fā)放情況。此次調(diào)研主要采用座談會(huì)、實(shí)地考察和查閱相關(guān)檔案資料等方式，同相關(guān)市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）退耕還林管理人員和業(yè)務(wù)技術(shù)人員、退耕還林農(nóng)戶(hù)開(kāi)展座談交流會(huì)，到林業(yè)局檔案室、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)站、縣檔案館等地查閱相關(guān)檔案資料，到退耕還林地現(xiàn)場(chǎng)了解退耕還林保存情況以及與相關(guān)工作人員交流等方法了解退耕還林的情況。

1 安徽省退耕還林工程概況

安徽省自2002年被列入全國(guó)退耕還林工程建設(shè)范圍后，共完成退耕還林建設(shè)任務(wù)66.13萬(wàn)公頃，其中退耕地造林22.2 萬(wàn)公頃。共涉及全省16 個(gè)市共84個(gè)縣（市、區(qū)），涉及農(nóng)戶(hù)大概有248萬(wàn)戶(hù)，直接受益的農(nóng)村人口達(dá)992萬(wàn)人，退耕農(nóng)戶(hù)74萬(wàn)戶(hù)、220萬(wàn)人，享受的中央財(cái)政補(bǔ)貼達(dá)120.03 億元。從經(jīng)濟(jì)效益上來(lái)說(shuō)不僅有來(lái)自財(cái)政的直接補(bǔ)貼，新建的經(jīng)濟(jì)林、竹林、生態(tài)風(fēng)景林等產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟(jì)效益，農(nóng)民也通過(guò)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)跟著富起來(lái)了；從生態(tài)效益來(lái)說(shuō)，退耕還林工程的實(shí)施大力改善了安徽省的生態(tài)環(huán)境，增加了森林面積、提高了森林覆蓋率；從社會(huì)效益來(lái)說(shuō)，退耕還林工程及其后續(xù)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)了農(nóng)民脫貧致富，促進(jìn)社會(huì)可持續(xù)的發(fā)展。

2 退耕還林工程保存和鞏固的主要問(wèn)題

通過(guò)對(duì)安徽省退耕還林情況現(xiàn)狀的調(diào)研、檔案資料的分析和基層工作人員交流，總結(jié)出退耕還林工程保存和鞏固主要存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。

2.1 部分退耕還林地用途和林木權(quán)屬不明晰

在此次調(diào)查中將森林資源管理一張圖上的退耕還林圖層和基本農(nóng)田圖層進(jìn)行聯(lián)合疊加分析，發(fā)現(xiàn)森林資源管理一張圖中退耕還林面積為20.73萬(wàn)公頃而全省退耕還林面積為22.2萬(wàn)公頃，退耕還林落在基本農(nóng)田里的面積為4.27萬(wàn)公頃，說(shuō)明存在林地與耕地重疊的情況。這部分土地在進(jìn)行退耕還林建設(shè)以后未及時(shí)地進(jìn)行土地用途的變更，雖然已經(jīng)完成了植樹(shù)造林，使用性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生改變，但是由于多種原因，未核發(fā)林權(quán)證，權(quán)屬不清晰，很難做到“退得下、還得上、穩(wěn)得住、不反彈、能致富”及可持續(xù)的發(fā)展目標(biāo)。

2.2 現(xiàn)有退耕還林地保存困難

一是現(xiàn)有林木無(wú)收益。退耕還林栽植樹(shù)種多為楊樹(shù)，基本已達(dá)成熟期，但目前木材價(jià)格低，現(xiàn)有林經(jīng)濟(jì)效益不明顯或者無(wú)收益。若是進(jìn)行樹(shù)種調(diào)整開(kāi)展更新造林又受到采伐限額限制。二是租地造林大戶(hù)造林難維系。退耕還林補(bǔ)助到期后，農(nóng)戶(hù)繼續(xù)要求支付承包費(fèi)，部分造林大戶(hù)又難有收益，導(dǎo)致上訪事件多發(fā)。三是栽植楊樹(shù)受抵觸。平原地區(qū)退耕還林以楊樹(shù)為主，楊絮危害大，影響群眾生活，飛絮季節(jié)火災(zāi)多發(fā)，群眾抵觸情緒大。以上種種因素導(dǎo)致退耕地保存難，甚至部分面積已損失。四是2020年前后政府補(bǔ)助到期，退耕農(nóng)戶(hù)的收入出現(xiàn)了“斷崖式”下降，退耕農(nóng)戶(hù)很可能出現(xiàn)復(fù)耕的現(xiàn)象，而政府的約束手段也僅僅只有一紙合同。

2.3 樹(shù)種單一，部分株行距過(guò)密，樹(shù)木生長(zhǎng)不良

安徽省大部分地區(qū)屬于平原地區(qū)，在樹(shù)種選擇時(shí)多數(shù)選擇了楊樹(shù)，楊樹(shù)等速生樹(shù)種雖然達(dá)成熟年齡，但由于栽植過(guò)密過(guò)純，部分楊樹(shù)生長(zhǎng)不良，胸徑只有10 cm左右，被當(dāng)?shù)乩习傩辗Q(chēng)為“小老樹(shù)”，難以產(chǎn)生應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益，急需進(jìn)行樹(shù)種的更新。

2.4 財(cái)政補(bǔ)助政策無(wú)明顯優(yōu)勢(shì)

在退耕還林的初期，進(jìn)行農(nóng)作物種植不僅要上交農(nóng)業(yè)稅，糧食的價(jià)格也比較低，而退耕還林不僅有中央補(bǔ)助還有當(dāng)?shù)卣M織培訓(xùn)后續(xù)收入保障，農(nóng)戶(hù)積極響應(yīng)。后期隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，補(bǔ)助的提升，木材價(jià)格的低迷，耕地種糧每年不僅有兩季農(nóng)作物收益，還能拿到糧補(bǔ)1 275 元/hm2，即便是出租土地每年也可獲得大約15 000 元/hm2的租金，而在城區(qū)周?chē)耐恋刈饨鸶撬疂q船高，農(nóng)戶(hù)在思想上產(chǎn)生了明顯的落差感。

2.5 部分退耕還林地已經(jīng)遭到損毀

2020年前后，隨著各地退耕還林政策補(bǔ)助陸續(xù)到期，農(nóng)民復(fù)耕意愿越來(lái)越強(qiáng)烈。一是涉農(nóng)涉林收益差距較大。特別是在平原地區(qū)，退耕地原本就是農(nóng)田，部分退耕地三調(diào)中被區(qū)劃為基本農(nóng)田，復(fù)耕用于土地流轉(zhuǎn)或用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益明顯高于林業(yè)生產(chǎn)收益，導(dǎo)致部分退耕地缺失。二是工程征占用難以恢復(fù)。退耕還林地征占用后，異地恢復(fù)的群眾不愿接受，部分經(jīng)審批占用的林地在異地恢復(fù)上難以落實(shí)到位，導(dǎo)致退耕還林異地調(diào)整長(zhǎng)期處于空轉(zhuǎn)情形，市轄區(qū)尤其明顯。三是退耕還林林地被侵占。林木老化，自然死亡后，當(dāng)?shù)卣M織實(shí)施土地整治項(xiàng)目，造成部分林地已缺失。

2.6 林業(yè)機(jī)構(gòu)改革導(dǎo)致管理不暢

機(jī)構(gòu)改革中多數(shù)縣級(jí)林業(yè)局被合并，林業(yè)管理和技術(shù)人員變動(dòng)較大，特別是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站，原有專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員被調(diào)離，致使部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，加之機(jī)構(gòu)合并、辦公室搬遷、人員退休調(diào)離等原因?qū)е掠行┰假Y料缺失。森林公安轉(zhuǎn)隸后，林業(yè)部門(mén)對(duì)退耕還林亂砍濫伐和毀林復(fù)墾的管理手段不足，打擊力度不夠，林地管護(hù)難度大。

2.7 管理方法傳統(tǒng)，難以有效的保存和管理

安徽省退耕還林部分小班分散，而絕大部分的地方林業(yè)部門(mén)仍在使用老的地形圖和圖紙，先期參加退耕還林工程工作的人員一旦離崗，很多小班難以確認(rèn)和保存。

3 對(duì)退耕還林工程現(xiàn)行問(wèn)題的對(duì)策與建議

3.1 加強(qiáng)土地用途變更和確權(quán)登記工作

根據(jù)《退耕還林條例》第五章第四十七條的規(guī)定，“退耕土地還林后，由縣級(jí)以上人民政府依照森林法、草原法的有關(guān)規(guī)定發(fā)放林（草）權(quán)屬證書(shū)，確認(rèn)所有權(quán)和使用權(quán)，并依法辦理土地變更登記手續(xù)。土地承包經(jīng)營(yíng)合同應(yīng)當(dāng)做相應(yīng)調(diào)整?！盵1]這是保證退耕還林地正常經(jīng)營(yíng)和管理的基本手段和合法途徑，基層管理部門(mén)應(yīng)增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)、加強(qiáng)宣傳，必要時(shí)開(kāi)放便捷通道、主動(dòng)上門(mén)服務(wù)、增加必要的考核機(jī)制，及時(shí)進(jìn)行土地用途的變更和登記明晰退耕還林地的權(quán)屬。

3.2 優(yōu)化完善財(cái)政補(bǔ)助政策

由財(cái)政部、國(guó)家林業(yè)和草原局于2020年4月24日印發(fā)實(shí)施的《林業(yè)草原生態(tài)保護(hù)恢復(fù)資金管理辦法》，完善了退耕還林政策補(bǔ)助，制定了新一輪補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助規(guī)模。為保障退耕還林農(nóng)戶(hù)的利益，鞏固退耕還林成果，順利開(kāi)展下一輪的退耕還林[2]。在中央總財(cái)政不變的情況下，根據(jù)安徽省各地的生態(tài)地位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及預(yù)期效益等情況，優(yōu)化各項(xiàng)補(bǔ)助政策，并統(tǒng)籌用好現(xiàn)有的其他政策，提升退耕還林的經(jīng)濟(jì)效益、合理進(jìn)行撫育、開(kāi)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)等，破除直接補(bǔ)貼的壁壘，不僅授之以魚(yú)更授之以漁，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，保證退耕還林地的后續(xù)發(fā)展。同時(shí)，對(duì)于一些林業(yè)大戶(hù)給予一定政策傾斜、技術(shù)支撐、必要的貸款支持等，帶動(dòng)農(nóng)戶(hù)建立合理的利益共同體。

3.3 統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

安徽省退耕還林工程涉及的范圍相對(duì)較廣，仍然還有部分退耕地塊散、小、亂，加上對(duì)退耕還林地缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制，造成退耕還林在到期后，小面積的退耕還林逐漸消失。還有部分退耕還林在農(nóng)耕地中間，對(duì)周邊群眾農(nóng)作物生長(zhǎng)有影響，群眾反映強(qiáng)烈。對(duì)于此類(lèi)難以穩(wěn)定保存的點(diǎn)狀、處于基本農(nóng)田之間的退耕還林地，可以采用統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，調(diào)出補(bǔ)進(jìn)的辦法來(lái)解決。

3.4 完善法規(guī)政策、加強(qiáng)監(jiān)督管理

對(duì)于部分損毀地塊分情況區(qū)別處理，退耕還林地尚在，但是林木遭到損毀的，可根據(jù)需要作為宜林地開(kāi)展造林綠化；對(duì)于被征占用的退耕還林地，應(yīng)異地調(diào)整重新實(shí)施退耕還林。將退耕還林地全面納入林地保護(hù)管理范疇，落實(shí)到縣級(jí)林業(yè)保護(hù)利用規(guī)劃和森林資源“一張圖”上，嚴(yán)格依法加強(qiáng)管理；深入開(kāi)展林業(yè)法制宣傳教育，加大林業(yè)執(zhí)法力度，嚴(yán)肅查處違法破壞退耕林地和林木的行為。

3.5 調(diào)整樹(shù)種結(jié)構(gòu)、分類(lèi)經(jīng)營(yíng)增加收益

將生態(tài)區(qū)位重要的重點(diǎn)區(qū)域劃為生態(tài)林，要選擇生長(zhǎng)快、郁閉早、根系發(fā)達(dá)、涵養(yǎng)水源能力持久、水土保持能力強(qiáng)、生態(tài)效益顯著生態(tài)林樹(shù)種，并且要與山區(qū)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合，如樸樹(shù)、櫸樹(shù)、榆樹(shù)、杜仲、香椿、石楠、桂花、紫薇、冬青等鄉(xiāng)土樹(shù)種[3]。將不會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成影響的非重點(diǎn)區(qū)域且立地條件較好的林地劃為經(jīng)濟(jì)林，種植適合當(dāng)?shù)貤l件的樹(shù)種，如薄殼山核桃、油茶、桃等，同時(shí)結(jié)合林下經(jīng)濟(jì)，多方位產(chǎn)業(yè)發(fā)展，來(lái)增加農(nóng)戶(hù)的收益。

3.6 加大森林撫育經(jīng)營(yíng)力度、推進(jìn)造林更新

對(duì)于退耕還林的管理工作應(yīng)落實(shí)到小班，根據(jù)不同地域、不同樹(shù)種的生長(zhǎng)狀況，對(duì)其進(jìn)行整形修剪、間伐、病蟲(chóng)害防治等措施以提高林分質(zhì)量、促進(jìn)林木生長(zhǎng)，同時(shí)也能適當(dāng)增加收益。同時(shí)，結(jié)合不同地域情況，逐步地開(kāi)展更新造林，采取補(bǔ)植、更新、改造等方式，種植適地適樹(shù)的經(jīng)濟(jì)樹(shù)種。

3.7 明確管理機(jī)構(gòu)，更新管理辦法

明確退耕還林具體管理機(jī)構(gòu)，穩(wěn)定管理隊(duì)伍，做好工作內(nèi)容的相互銜接，保障檔案管理清晰。利用衛(wèi)星影像、GIS 技術(shù)結(jié)合現(xiàn)有的安徽省林業(yè)一張圖，將傳統(tǒng)的紙質(zhì)圖紙電子化，做到及時(shí)、準(zhǔn)確、全面的了解安徽省退耕還林的現(xiàn)狀、更好的管理和鞏固退耕還林成果。