王 琴

（都江堰市環(huán)境保護(hù)監(jiān)測站 四川成都 611830）

近年來，我國對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的重視程度和投入力度日益增大。根據(jù)《中共中央、國務(wù)院全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》和《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》的精神和要求，我國開始全面貫徹落實(shí)《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督查工作規(guī)定》[1]。中央、?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）通過成立專門的環(huán)境保護(hù)督查工作小組，采取自上而下的環(huán)境監(jiān)察工作機(jī)制，切實(shí)推動(dòng)我國環(huán)保工作的各項(xiàng)內(nèi)容落實(shí)到位。在新形勢下，如何貫徹落實(shí)好環(huán)境監(jiān)察工作內(nèi)容，壓實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作責(zé)任是環(huán)保部門工作的重要內(nèi)容。

一、我國環(huán)境現(xiàn)狀概述

改革開放以來，我國堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，但在某些領(lǐng)域忽視了生態(tài)環(huán)境保護(hù)，以生態(tài)破壞、資源浪費(fèi)、環(huán)境污染為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)快速增長，積累多年的生態(tài)環(huán)境問題日益凸顯，大氣污染、水污染、土壤污染已經(jīng)阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，擾亂了市場秩序，同時(shí)嚴(yán)重威脅到人們的身體健康，群眾反映強(qiáng)烈的霧霾天氣、水污染事件頻發(fā)。二十世紀(jì)八十年代初開始，黨和政府逐漸意識(shí)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性，制定了保護(hù)環(huán)境基本國策、節(jié)約資源基本國策、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、環(huán)境友好型戰(zhàn)略、生態(tài)文明戰(zhàn)略，環(huán)境保護(hù)法律體系日臻完善，歷史上最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度開始實(shí)行。經(jīng)過政府、企業(yè)、群眾多方共同努力，生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作大有成效，環(huán)境質(zhì)量持續(xù)向好，生態(tài)環(huán)境保護(hù)觀念深入人心。特別是自黨的十八大開始，黨中央對(duì)生態(tài)文明建設(shè)工作作出了一系列新部署、新要求，為新時(shí)代的生態(tài)文明建設(shè)繪制了宏偉藍(lán)圖，為實(shí)現(xiàn)“美麗中國”的目標(biāo)作出了戰(zhàn)略安排?！熬G水青山，就是金山銀山”“生態(tài)興則文明興”的核心價(jià)值觀深入人心，引領(lǐng)和改變?nèi)藗兊纳a(chǎn)生活方式。2021年1月國務(wù)院印發(fā)了《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》對(duì)碳達(dá)峰碳中和工作做出整體部署。提出到2025年，重點(diǎn)行業(yè)能源利用效率大幅提升，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗比2020年下降13.5%；到2030年，重點(diǎn)耗能行業(yè)能源利用效率達(dá)到國際先進(jìn)水平，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗大幅下降；到2060年，能源利用效率達(dá)到國際先進(jìn)水平。這些目標(biāo)對(duì)完善差別化電價(jià)、促進(jìn)能效提升提出了更高要求。生態(tài)環(huán)境治理格局逐漸從政府單一治理到政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾共同參與的多元共治體系轉(zhuǎn)變。但是生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一個(gè)系統(tǒng)工程，靠環(huán)保部門單打獨(dú)斗是幾乎不可能實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明、碳達(dá)峰、碳中和宏偉藍(lán)圖的，更需要多部門齊抓共管，相互協(xié)調(diào)，相互促進(jìn)，多措并舉，多地聯(lián)動(dòng)，全社會(huì)共同參與。

二、環(huán)境監(jiān)察的職責(zé)

在生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作體系中，環(huán)境監(jiān)察是其中一項(xiàng)重要工作內(nèi)容。過去環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)主要行使環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境執(zhí)法職能，主要負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查排污單位的污染物排放、污染治理設(shè)施運(yùn)行、排污申報(bào)登記、環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)貫徹執(zhí)行等情況；核定和征收排污費(fèi)；調(diào)解處理環(huán)境污染和生態(tài)破壞信訪問題；實(shí)施環(huán)境行政處罰等工作。自2013年黨的十八屆三中全會(huì)召開以來，中共中央把生態(tài)文明建設(shè)寫入《黨章》，生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作被提到了新的高度，對(duì)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)和人員提出了更高的要求。中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，提出了對(duì)環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境執(zhí)法職能進(jìn)行分置，將環(huán)境監(jiān)察職能上收，將環(huán)境執(zhí)法職能下移。由省級(jí)環(huán)境保護(hù)監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)全省的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理，側(cè)重于開展環(huán)保督政的工作；市級(jí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)全市的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)屬地生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的工作；縣級(jí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)側(cè)重于強(qiáng)化現(xiàn)場生態(tài)環(huán)境執(zhí)法[2]?；鶎迎h(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)在調(diào)查處理環(huán)境違法行為、信訪投訴調(diào)處、指導(dǎo)和服務(wù)企業(yè)中發(fā)揮重要作用。

三、環(huán)境監(jiān)察的作用

作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中的內(nèi)容之一，環(huán)境監(jiān)察有著重要意義。

首先，開展環(huán)境監(jiān)察工作可以及時(shí)了解和預(yù)測污染物的基本信息及變化情況，精確及時(shí)地鎖定污染源，預(yù)測環(huán)境質(zhì)量變化趨勢，并科學(xué)有效地制定和采取污染物治理方法和措施，及時(shí)排查和消除環(huán)境安全隱患，避免污染事故發(fā)生。

其次，環(huán)境監(jiān)察工作的開展可以促進(jìn)企業(yè)落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任，優(yōu)化環(huán)保工藝水平，促進(jìn)先進(jìn)生產(chǎn)設(shè)備和污染治理設(shè)施推廣使用，提高環(huán)境管理質(zhì)量，從源頭上減少污染物排放量，減輕對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響。

然后，環(huán)境監(jiān)察有利于協(xié)調(diào)地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，將可能引發(fā)環(huán)境污染或環(huán)境惡化的危險(xiǎn)隱患扼殺在萌芽中，減少污染源對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞，促進(jìn)地區(qū)生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)雙贏，推動(dòng)構(gòu)建和諧社會(huì)。

最后，環(huán)境監(jiān)察工作中堅(jiān)持處罰與服務(wù)并重的原則，對(duì)企業(yè)輕微違法行為進(jìn)行服務(wù)指導(dǎo)、及時(shí)改正，有利于企業(yè)主體更加深刻認(rèn)識(shí)到自身的環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任，對(duì)自身的薄弱環(huán)節(jié)、風(fēng)險(xiǎn)隱患進(jìn)行及時(shí)自查、自糾。

四、環(huán)境監(jiān)察面臨的問題

一是職能交叉，職責(zé)不清?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，原環(huán)保部門對(duì)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，與其他“有關(guān)部門”共同履行環(huán)境保護(hù)職能職責(zé)的模式，存在層級(jí)事權(quán)不清、同級(jí)環(huán)保部門內(nèi)部執(zhí)法邊界不清，職責(zé)分散交叉、執(zhí)法頻率高、多頭執(zhí)法、推諉扯皮問題突出。上級(jí)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)缺乏調(diào)查了解，一味下任務(wù)，對(duì)工作內(nèi)容、工作重難點(diǎn)未明確，考核機(jī)制不健全、不科學(xué)，導(dǎo)致下級(jí)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)執(zhí)行難，嚴(yán)重影響下級(jí)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)工作積極性和工作質(zhì)量。

二是法律體系不健全。近年來，我國在逐步完善環(huán)保法律體系，但部分法律規(guī)定范圍廣泛，內(nèi)容較籠統(tǒng)，缺乏行之有效的具體措施，部分法律法規(guī)未及時(shí)修訂，對(duì)違法行為打擊力度小，農(nóng)業(yè)面源污染治理、規(guī)模以下畜禽養(yǎng)殖等方面無行之有效的法律法規(guī)，導(dǎo)致有法難依、無法可依的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

三是體制機(jī)制不健全。地方黨委政府不重視環(huán)保工作，環(huán)保部門在政府決策中發(fā)言權(quán)不夠，否決權(quán)難以運(yùn)用，人力、物力、財(cái)力得不到有效保證，部門之間難協(xié)調(diào)、統(tǒng)一監(jiān)管難到位，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制有待完善。由環(huán)保部門對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行的統(tǒng)一監(jiān)督管理，變成了對(duì)一切生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作統(tǒng)一牽頭管理，其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)職能職責(zé)的部門對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作分工負(fù)責(zé)，變成了由環(huán)保部門一家負(fù)責(zé)，其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)職能職責(zé)的部門不明白自身肩負(fù)的環(huán)境保護(hù)職責(zé)，推諉扯皮嚴(yán)重，《環(huán)境保護(hù)法》所確定的各部門齊抓共管的生態(tài)環(huán)境保護(hù)大格局還未形成[3]。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法干擾了地方招商引資環(huán)境，執(zhí)法過程面臨地方政府經(jīng)常性干預(yù)，部分地區(qū)還存在阻礙環(huán)保執(zhí)法的土政策，對(duì)行政處罰金額定任務(wù)，領(lǐng)導(dǎo)打招呼、影響執(zhí)法、環(huán)保部門檢查企業(yè)需提前向紀(jì)檢部門備案的情況時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致法律難執(zhí)行、難到位。環(huán)保部門與公安、法院、國土資源、城市管理、市場監(jiān)管、農(nóng)業(yè)等行政主管部門缺乏聯(lián)系配合，相關(guān)部門還存在環(huán)境保護(hù)工作是環(huán)境保護(hù)部門一家的責(zé)任的思想意識(shí)，管行業(yè)必須管環(huán)保的意識(shí)不到位。環(huán)境監(jiān)測能力不足，環(huán)境監(jiān)察與環(huán)境監(jiān)測缺乏有效銜接，各行其是、單打獨(dú)斗，致使環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法過程缺乏有力的數(shù)據(jù)支撐，行政處罰案件證據(jù)不足，最終只能以撤案結(jié)束，導(dǎo)致違法企業(yè)逍遙法外。

四是業(yè)務(wù)能力建設(shè)有待提高?；鶎迎h(huán)境監(jiān)察人員少、平均年齡偏大、人員混崗，業(yè)務(wù)能力參差不齊，專業(yè)人員欠缺，缺乏工作激情，執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)不足；硬件設(shè)施不足，工作經(jīng)費(fèi)、辦公場所、人員、車輛、執(zhí)法設(shè)備無法得到保障，環(huán)境監(jiān)察模式和手段陳舊，未跟上信息化發(fā)展的步伐，環(huán)境監(jiān)察數(shù)據(jù)的開發(fā)和利用效率較低，檢查手段科技含量低，其他與環(huán)境監(jiān)察無關(guān)的工作事務(wù)，占用環(huán)境監(jiān)察人員大量精力等問題在很大程度上制約了環(huán)境監(jiān)察工作的開展實(shí)施。

五、強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)察工作的建議及措施

第一，厘清職責(zé)邊界，抓好責(zé)任落實(shí)。要有效整合生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域執(zhí)法職責(zé)，明確其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)職能職責(zé)的部門名單，建立職責(zé)清晰、邊界明確、內(nèi)容詳實(shí)的執(zhí)法體制。建立并完善環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單，明確各相關(guān)主體必須履行的環(huán)境保護(hù)工作內(nèi)容、責(zé)任目標(biāo)和考核機(jī)制。縱向上，進(jìn)行環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，建立健全職責(zé)明晰、分工合理的環(huán)境保護(hù)責(zé)任體系，明確省、市、縣三級(jí)環(huán)境保護(hù)職能職責(zé)，避免多層執(zhí)法、多次執(zhí)法，保障生態(tài)環(huán)境管理系統(tǒng)高效協(xié)調(diào)運(yùn)行。橫向上，明確其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)職能職責(zé)的部門的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任內(nèi)容，整合生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法職能職責(zé)，形成協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、密切協(xié)作、各司其職、齊抓共管的良好局面。

第二，健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系。建立健全適應(yīng)新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一系列環(huán)境法律法規(guī)，形成水、氣、聲、固廢、輻射放射、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污許可等生態(tài)環(huán)境法律體系；及時(shí)修訂和完善陳舊、難執(zhí)行、不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境和保護(hù)法律法規(guī)；完善相關(guān)法律法規(guī)配套執(zhí)行辦法和執(zhí)法過程中難點(diǎn)、疑點(diǎn)解釋，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作責(zé)任清單、實(shí)績考核、容錯(cuò)機(jī)制等寫入法律法規(guī)，保障環(huán)境執(zhí)法的有效性，各部門環(huán)保工作主體責(zé)任、環(huán)保實(shí)績考核等納入環(huán)境法律規(guī)范范疇，將其形成法律制度，使環(huán)境執(zhí)法更加有力。

第三，健全完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制機(jī)制。制定完善環(huán)境保護(hù)體制機(jī)制，加快構(gòu)建以企業(yè)為責(zé)任主體、政府為主導(dǎo)、社會(huì)和公眾積極參與的環(huán)境管理體系，加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域治理能力和治理體系現(xiàn)代化建設(shè)。通過環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，建立健全職責(zé)清晰、分工明確、工作內(nèi)容明晰的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任體系，將對(duì)各級(jí)黨委政府及其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)職能職責(zé)的部門的監(jiān)督責(zé)任落到實(shí)處，建立完善環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理與各級(jí)黨委政府主體責(zé)任、其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)職能職責(zé)的部門分工負(fù)責(zé)的工作機(jī)制，確保環(huán)境監(jiān)察的權(quán)威性、獨(dú)立性和有效性。建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)干預(yù)、插手環(huán)境監(jiān)察、環(huán)境違法案件查處活動(dòng)的責(zé)任追究機(jī)制。通過綜合行政執(zhí)法體制改革，統(tǒng)籌相關(guān)執(zhí)法力量，進(jìn)一步壓實(shí)執(zhí)法監(jiān)管責(zé)任。完善環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格化建設(shè)，明確屬地政府環(huán)境保護(hù)職責(zé)，落實(shí)網(wǎng)格監(jiān)管人員、監(jiān)管范圍、監(jiān)管職責(zé)，充分發(fā)揮網(wǎng)格化監(jiān)管力量，實(shí)行全員參與、片線結(jié)合，確保執(zhí)法效能。

第四，強(qiáng)化協(xié)作聯(lián)動(dòng)。加強(qiáng)環(huán)保部門同公安、檢察院、法院、國土資源、水務(wù)、農(nóng)業(yè)、電力等部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。建立健全信息共享、協(xié)同調(diào)查、案件移送、強(qiáng)制執(zhí)行、違法行為懲戒等方面工作機(jī)制。完善環(huán)境監(jiān)察與環(huán)境監(jiān)測協(xié)同機(jī)制，加強(qiáng)支持配合和信息共享傳遞，優(yōu)化工作程序，提高工作效率，為環(huán)境管理和執(zhí)法提供支持，在污染源查處過程中及時(shí)精準(zhǔn)鎖定證據(jù)，提高辦案效率和案件質(zhì)量。

第五，創(chuàng)新監(jiān)管方式，提升執(zhí)法科技水平。通過自查自糾與交叉執(zhí)法、明查與暗訪、日常巡查與突擊檢查、晝查與夜查相結(jié)合等多種檢查方式，加強(qiáng)污染源監(jiān)管。構(gòu)建生態(tài)環(huán)境監(jiān)測信息網(wǎng)絡(luò)與大數(shù)據(jù)平臺(tái)，充分利用衛(wèi)星遙感、空氣質(zhì)量地面觀測、氣象觀測等各類數(shù)據(jù)和無人機(jī)、執(zhí)法記錄儀、現(xiàn)場快速檢測儀器等技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)信息互聯(lián)互通、實(shí)時(shí)共享、成果共用，對(duì)污染源進(jìn)行精準(zhǔn)、高效、快速定位和實(shí)時(shí)監(jiān)控，及時(shí)、有效減輕環(huán)境污染帶來的不良影響。

第六，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)察業(yè)務(wù)能力建設(shè)。調(diào)整強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法力量，充實(shí)一線執(zhí)法隊(duì)伍，提高優(yōu)秀人才占比；加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升專業(yè)化水平，加快科技創(chuàng)新，加強(qiáng)區(qū)域間人才交流學(xué)習(xí)，提高業(yè)務(wù)水平和素養(yǎng)，通過加大人力、財(cái)力、物力投入，保障工作順利進(jìn)行；制定完善領(lǐng)導(dǎo)干部目標(biāo)責(zé)任考核制度和容錯(cuò)機(jī)制建設(shè)，充分調(diào)動(dòng)執(zhí)法人員工作積極性；嚴(yán)格實(shí)行執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，加大執(zhí)法人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，努力打造政治強(qiáng)、本領(lǐng)高、作風(fēng)硬、敢擔(dān)當(dāng)，特別能吃苦、特別能戰(zhàn)斗、特別能奉獻(xiàn)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法鐵軍。

六、結(jié)束語

通過厘清職責(zé)邊界，抓好責(zé)任落實(shí)；健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系；健全完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制機(jī)制；強(qiáng)化相關(guān)部門協(xié)作聯(lián)動(dòng)；創(chuàng)新監(jiān)管方式，提升執(zhí)法科技水平；加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)察業(yè)務(wù)能力建設(shè)等措施，相信多部門齊抓共管，相互協(xié)調(diào)，相互促進(jìn)，多措并舉，多地聯(lián)動(dòng)，全社會(huì)共同參與的齊抓共管大環(huán)保格局必將建立，生態(tài)文明宏偉藍(lán)圖必將成真，建設(shè)“美麗中國”的目標(biāo)必將實(shí)現(xiàn)。