韓登媛

（國(guó)家林業(yè)和草原局天然林保護(hù)管理辦公室，北京 100714）

1998 年長(zhǎng)江、松花江流域特大洪災(zāi)發(fā)生后，黨中央、國(guó)務(wù)院決定啟動(dòng)實(shí)施天保工程。天保工程的實(shí)施成為我國(guó)林業(yè)以木材生產(chǎn)為主向以生態(tài)建設(shè)為主轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志。2014 年3 月，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議指出，要研究把天保工程范圍擴(kuò)大到全國(guó)，爭(zhēng)取把所有天然林都保護(hù)起來。此后，2014 年黑龍江重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)停伐，2015 年吉林和內(nèi)蒙古重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)停伐，2016 年全國(guó)天然林實(shí)現(xiàn)全面停伐。2019 年7 月12 日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《天然林保護(hù)修復(fù)制度方案》明確提出要實(shí)行天然林保護(hù)與公益林管理并軌，加快構(gòu)建以天然林為主體的健康穩(wěn)定的森林生態(tài)系統(tǒng)，這是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念、推進(jìn)人與自然和諧共生、讓森林休養(yǎng)生息的具體措施。

1 天然林和公益林資源基本情況和保護(hù)管理現(xiàn)狀

1.1 天然林資源情況

根據(jù)第九次全國(guó)森林資源清查結(jié)果，全國(guó)森林面積中，天然林面積13 867.77 萬公頃，占比63.55%；全國(guó)森林蓄積中，天然林蓄積量1 367 059.63 萬立方米，占80.14%。天然林面積中，喬木林、竹林、特灌林分別占88.52%、2.82%、8.66%。內(nèi)蒙古、黑龍江、云南、西藏、四川5 省區(qū)天然林面積廣闊，占全國(guó)的58.99%，天然林蓄積量中，西藏、云南、黑龍江、四川、內(nèi)蒙古、吉林等地區(qū)天然林蓄積量相對(duì)較大。按權(quán)屬分，國(guó)有天然林面積7 305.03 萬公頃，占52.68%；集體和個(gè)人所有天然林面積6 562.74 萬公頃，占47.32%。按管理方式分，公益林面積9 707.44 萬公頃，占70%；商品林面積4 160.33萬公頃，占30%［1］。

1.2 公益林資源情況

根據(jù)第九次全國(guó)森林資源清查結(jié)果，全國(guó)森林面積中，公益林面積12 362.32 萬公頃，占56.65%；全國(guó)森林蓄積量中，公益林蓄積量1 143 649.95 萬立方米，占67.04%。公益林面積中，喬木林、竹林、特灌林分別占85.52%、1.62%、12.86%。全國(guó)公益林中，內(nèi)蒙古、黑龍江、西藏、四川、云南5 省區(qū)面積較大，共占全國(guó)公益林面積的58.49%。公益林蓄積量中，西藏、四川、黑龍江、云南、內(nèi)蒙古5 省區(qū)公益林蓄積量相對(duì)較大［1］。

1.3 天然林和公益林的保護(hù)管理現(xiàn)狀

1.3.1 政策補(bǔ)助情況

目前，我國(guó)的天然林和公益林基本已納入政策保護(hù)范圍，可分以下4 部分。1）根據(jù)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的《天保工程二期實(shí)施方案》，對(duì)黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古等重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)和長(zhǎng)江上游、黃河上中游地區(qū)的17 省（自治區(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)重點(diǎn)實(shí)施森林管護(hù)補(bǔ)助政策，即對(duì)范圍內(nèi)的天然林（含公益林）中國(guó)有林安排森林管護(hù)費(fèi)補(bǔ)助，對(duì)集體林安排中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償補(bǔ)助，對(duì)屬于地方的公益林按照事權(quán)劃分，由地方財(cái)政安排補(bǔ)償補(bǔ)助，中央安排部分管護(hù)費(fèi)補(bǔ)助等。2）根據(jù)全面保護(hù)天然林和天然林停伐的相關(guān)政策，對(duì)天保二期工程區(qū)外納入天然林保護(hù)的天然商品林給予相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)助，主要包括黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古、遼寧、浙江、福建、江西、湖北、湖南、廣東、廣西、云南等省。3）對(duì)于除天然林外的國(guó)家級(jí)公益林，由中央財(cái)政給予補(bǔ)助，納入森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)姆秶?）除天然林外的地方公益林，按照事權(quán)劃分的原則，由各省根據(jù)自身的實(shí)際情況給予補(bǔ)助［2］。

1.3.2 天然林和公益林保護(hù)管理情況

天然林和公益林的保護(hù)與管理直接關(guān)系到我國(guó)森林資源的維護(hù)［3］。目前，我國(guó)在天然林和公益林保護(hù)管理方面主要是基于基層林場(chǎng)、林業(yè)站中承擔(dān)管護(hù)工作的林業(yè)職工或者外聘管護(hù)人員的管理巡護(hù)以及上級(jí)林業(yè)工作者的監(jiān)督培訓(xùn)。目前，各地區(qū)推廣的管護(hù)模式可以按照資源情況、人員情況、交通情況分為對(duì)于國(guó)有林的管護(hù)站管護(hù)模式、專業(yè)和承包管護(hù)模式、分級(jí)管護(hù)模式、家庭生態(tài)林場(chǎng)管護(hù)模式及其他管護(hù)方式；對(duì)于集體林的分級(jí)管護(hù)模式、家庭托管模式、林農(nóng)直管模式、承包管護(hù)模式、共管模式、聯(lián)管模式等，主要是依照相關(guān)管理辦法的規(guī)定逐級(jí)簽訂管護(hù)責(zé)任合同或者協(xié)議，明確相關(guān)保護(hù)和管理的責(zé)任，提高管護(hù)成效，達(dá)到保護(hù)和管理天然林和公益林的目的。

2 天然林和公益林保護(hù)管理中存在的困難

2.1 保護(hù)管理壓力大

雖然我國(guó)一直大力提倡“綠水青山就是金山銀山”理念，要求重視和保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境，但是隨著我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的大力推進(jìn)，一些地方為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高農(nóng)民收入水平，對(duì)土壤肥沃的林區(qū)進(jìn)行毀林開墾，破壞天然林及公益林的情況時(shí)有發(fā)生［4］。另外，隨著現(xiàn)在城市生活節(jié)奏加快，人們?cè)陂e暇之余更愿意走進(jìn)大自然，深入自然環(huán)境中，大大降低了林業(yè)防護(hù)質(zhì)量，提高了管理的難度。

2.2 森林管護(hù)體系有待強(qiáng)化

面對(duì)天然林和公益林的森林管護(hù)工作，全國(guó)各省區(qū)出現(xiàn)了天保管護(hù)人員、公益林管護(hù)人員、生態(tài)護(hù)林員等，待遇各異，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃部署和制度標(biāo)準(zhǔn)。在集體林區(qū)開展管護(hù)工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站、村委會(huì)缺乏相應(yīng)的工作經(jīng)費(fèi)和激勵(lì)機(jī)制。同時(shí)，很多選聘的護(hù)林人員之前沒有從事過相關(guān)工作，缺乏森林管護(hù)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)相關(guān)的林業(yè)法律法規(guī)的了解和掌握還不到位，再加上工資待遇低下，護(hù)林隊(duì)伍整體素質(zhì)偏低且流動(dòng)性大。隨著城市化、人口老齡化加快，農(nóng)村人力資源越來越少，勞動(dòng)力價(jià)格也逐年提高，現(xiàn)有管護(hù)人員年齡較大，不利于天然林和公益林保護(hù)事業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展［5］。

2.3 基礎(chǔ)建設(shè)有待完善

林區(qū)管護(hù)設(shè)備和手段還比較落后，目前主要依靠人工巡護(hù)，而天然林和公益林大多分布在偏遠(yuǎn)山區(qū)，巡查管護(hù)工作難度大，管護(hù)站條件簡(jiǎn)陋，管護(hù)員工資較低。1）目前，林區(qū)道路路網(wǎng)密度、等級(jí)、質(zhì)量都比較低，缺乏養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，年久失修，路面、橋涵破損嚴(yán)重。2）個(gè)別林場(chǎng)不通電，網(wǎng)絡(luò)信號(hào)差或者沒有網(wǎng)絡(luò)信號(hào)。3）林區(qū)飲水、通訊設(shè)施建設(shè)缺乏資金。4）大型防火裝備、無人機(jī)等現(xiàn)代化、智能化設(shè)施設(shè)備僅在部分林區(qū)開展試點(diǎn)應(yīng)用，不利于森林管護(hù)、森林防火等工作有效開展。

2.4 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)低

目前，每667 m2天然林和公益林的國(guó)家級(jí)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為10～16 元，遠(yuǎn)低于很多地方每667 m2用材林80～100 元的收益，影響了農(nóng)戶保護(hù)天然林和公益林的積極性，達(dá)不到調(diào)動(dòng)林農(nóng)建設(shè)、保護(hù)和管理天然林公益林的目的，對(duì)保護(hù)和管理工作非常不利。尤其是在天然林停伐工作推進(jìn)過程中，許多地區(qū)存在林農(nóng)不愿意簽訂停伐協(xié)議，也不領(lǐng)取停伐管護(hù)補(bǔ)助資金等落界難、執(zhí)行難的問題。

2.5 立法工作相對(duì)滯后

實(shí)行天然林和公益林保護(hù)管理工作的重要性和必要性毋庸置疑，但在具體實(shí)施過程中，特別是涉及到集體和個(gè)人所有的天然林時(shí)，推進(jìn)全面保護(hù)工作依然缺乏法律支持。要想有效保護(hù)好天然林和公益林，出臺(tái)必要的法律文件必不可少，只有做好相關(guān)立法工作，才能規(guī)范、約束相關(guān)人員的行為，制止破壞天然林和公益林的違法行為，建立和維護(hù)保護(hù)管理秩序。雖然許多省份出臺(tái)了公益林和天然林保護(hù)的地方法規(guī)，如1999 年四川省出臺(tái)《四川省天然林保護(hù)條例》、2018 年湖北省正式實(shí)施《湖北省天然林保護(hù)條例》等，但國(guó)家層面還未出臺(tái)專門的天然林和公益林保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)，全國(guó)天然林和公益林管理缺乏法律依據(jù)和法律指導(dǎo)，保護(hù)工作難以實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、法制化。

3 天然林和公益林保護(hù)管理的意見建議

3.1 提高管護(hù)能力

1）要強(qiáng)化對(duì)森林管護(hù)站點(diǎn)、管護(hù)碑牌、防火通道、管護(hù)交通工具、智能巡護(hù)裝備、地面智能監(jiān)控設(shè)施、無人機(jī)巡護(hù)、信息化森林管護(hù)管理平臺(tái)等建設(shè)的支持，完善天然林和公益林管護(hù)體系，提高管護(hù)能力建設(shè)。2）進(jìn)一步強(qiáng)化管護(hù)科技支撐水平，推廣高新技術(shù)在天然林保護(hù)中的運(yùn)用。3）進(jìn)一步完善建設(shè)智能化管護(hù)隊(duì)伍，提高管護(hù)效率和應(yīng)急處理能力［6-7］。

3.2 健全補(bǔ)償機(jī)制

天然林和公益林補(bǔ)償資金在很大程度上也具有一定公益性，應(yīng)由政府承擔(dān)。在完善補(bǔ)償機(jī)制時(shí)，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)依據(jù)財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分的原則和分級(jí)負(fù)擔(dān)的財(cái)政體制，確保資金的多層性保障，并根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和物價(jià)上漲等因素逐步提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，確保保護(hù)落到實(shí)處。

3.3 完善法律制度

2018 年，貴州黔南州、湖北省等先后出臺(tái)了《黔南布依族苗族自治州天然林保護(hù)條例》和《湖北省天然林保護(hù)條例》，在各地引起了強(qiáng)烈反響，也充分表明社會(huì)對(duì)天然林保護(hù)形成了共識(shí)。當(dāng)前，各項(xiàng)天保政策經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)已經(jīng)成熟，制定出臺(tái)國(guó)家相關(guān)的天然林保護(hù)條例的條件已經(jīng)具備，應(yīng)大力研究制定相關(guān)條例，這是確保天然林長(zhǎng)治久安的一件大事，應(yīng)該用最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治保護(hù)天然林和公益林資源。

3.4 推行天然林與公益林并軌管理

全國(guó)公益林和天然林面積交叉重疊達(dá)70%以上，而且在資金使用層面，天然林保護(hù)資金與公益林森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金已經(jīng)并用。天然林和公益林在區(qū)域上交錯(cuò)重疊，在管理和保護(hù)工作上要求、目的和程序基本一致。因此，實(shí)行天然林保護(hù)與公益林管理并軌，逐步統(tǒng)一天然林管護(hù)與公益林補(bǔ)償政策，統(tǒng)一天然林和公益林管護(hù)隊(duì)伍，統(tǒng)一天然林和公益林管理機(jī)構(gòu)刻不容緩。