城市化、行政區(qū)劃調(diào)整與地方政府規(guī)模

周寒

摘要：地方政府規(guī)模影響著公共服務(wù)供給水平和地區(qū)治理績(jī)效。文章利用我國269個(gè)地級(jí)市2006—2015年的面板數(shù)據(jù)分析了城市化、行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)于地方政府規(guī)模的影響。研究發(fā)現(xiàn)，撤市（縣）設(shè)區(qū)推動(dòng)了地方政府規(guī)模的擴(kuò)張；地方政府主導(dǎo)的土地城市化進(jìn)程與地方政府規(guī)模不存在顯著相關(guān)關(guān)系；城市人口密度與地方政府規(guī)模存在顯著正相關(guān)關(guān)系。

關(guān)鍵詞：土地城市化；撤市（縣）設(shè)區(qū)；政府規(guī)模

中圖分類號(hào)：D625文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2021）12-0013-09

基金項(xiàng)目：廣州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)發(fā)展“十三五”規(guī)劃2018年度課題“基于新城市主義視角的廣州非中心城區(qū)功能疏解策略研究”（2018GZYB01）

一、引言

地方政府是中國經(jīng)濟(jì)增長、國家轉(zhuǎn)型的重要推動(dòng)力量，承擔(dān)著地區(qū)公共服務(wù)供給、維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定的重要職責(zé)。而地方政府規(guī)模①則是地方政府履行其公共服務(wù)職責(zé)、推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力支撐。地方政府規(guī)模在一定程度上影響著轄區(qū)內(nèi)公共服務(wù)的供給水平和治理效果，因?yàn)樵谖覈F(xiàn)行的財(cái)權(quán)與事權(quán)體制下，地方政府是轄區(qū)內(nèi)公共服務(wù)的主要供給者，既包括提供推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等生產(chǎn)性公共服務(wù)，還包括提供與民生相關(guān)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共安全等非生產(chǎn)性公共服務(wù)。近年來，隨著市場(chǎng)化、城市化、全球化進(jìn)程的加快，地方政府的支出規(guī)模呈現(xiàn)不斷增長趨勢(shì)，以此來回應(yīng)日益復(fù)雜且多元的治理環(huán)境。同時(shí)也有學(xué)者指出，地方政府規(guī)模擴(kuò)張產(chǎn)生了負(fù)面影響，比如投資低效、非生產(chǎn)性公共服務(wù)的擠出效應(yīng)等[1][2]。另外，各類地方融資平臺(tái)興起，地方政府以此為手段進(jìn)行投融資活動(dòng)。地方政府支出規(guī)模的擴(kuò)張還會(huì)引發(fā)地方政府的債務(wù)問題。地方政府的債務(wù)問題也從側(cè)面反映了地方政府收支失衡、入不敷出的問題。因此，研究地方政府規(guī)模的意義不僅在于其對(duì)地方政府治理績(jī)效的影響。同時(shí)也是對(duì)地方政府財(cái)政健康狀況的關(guān)注，以此來約束地方政府的支出行為，降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

那么，哪些因素推動(dòng)了地方政府規(guī)模擴(kuò)張？現(xiàn)有研究主要圍繞財(cái)政分權(quán)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化這三個(gè)維度展開討論。現(xiàn)有文獻(xiàn)以不同國家、地區(qū)為樣本檢驗(yàn)了“利維坦”假說、“瓦格納”法則以及城市化對(duì)地方政府規(guī)模的影響。但是財(cái)政分權(quán)只是影響地方政府規(guī)模的因素之一，因?yàn)樨?cái)政分權(quán)是基于央地關(guān)系的財(cái)政資源配置來解釋地方政府規(guī)模。而關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的假說則只是為地方政府規(guī)模的變化提供了基礎(chǔ)，并不能解釋具體哪些機(jī)制影響了地方政府規(guī)模的變化，即無法解釋經(jīng)濟(jì)實(shí)力相當(dāng)?shù)牟煌貐^(qū)，地方政府規(guī)模擴(kuò)張與限制存在差異的原因。與此同時(shí)，除了資源分配以外，城市化進(jìn)程的加快，人口、產(chǎn)業(yè)在城市的集聚同樣影響著地方政府規(guī)模的變化。因此，筆者試圖探討城市化、行政區(qū)劃調(diào)整與地方政府規(guī)模的關(guān)系。在分稅制以及轉(zhuǎn)移支付制度相對(duì)穩(wěn)定的前提下，城市化成為刺激地方政府規(guī)模擴(kuò)張的重要?jiǎng)恿?，主要有如下兩個(gè)方面原因：一方面，城市化意味著城市人口集聚和產(chǎn)業(yè)集聚，這使得地方政府需要增加公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施投入來解決城市化進(jìn)程中的城市問題，不得不擴(kuò)大支出規(guī)模；另一方面，在城市化高速發(fā)展的當(dāng)下，行政區(qū)劃調(diào)整成為地方政府?dāng)U大城市空間、謀求城市發(fā)展的行政手段。撤市（縣）設(shè)區(qū)成為行政區(qū)劃調(diào)整的核心，地方政府積極推動(dòng)撤市（縣）設(shè)區(qū)的調(diào)整，以此來擴(kuò)張其城市空間。從這個(gè)角度來說，行政區(qū)劃調(diào)整在本質(zhì)上是一種通過行政權(quán)力控制城市化進(jìn)程的行政手段，而這種行政控制與財(cái)政資源分配方式不同，這是基于行政權(quán)力的資源配置方式。但是行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)于地方政府規(guī)模的影響還沒有得到檢驗(yàn)。筆者嘗試探討在城市化進(jìn)程中，基于行政權(quán)力的資源配置方式對(duì)地方政府規(guī)模的影響。

從行政區(qū)劃調(diào)整的演變過程來看，我國的市縣關(guān)系一直處于調(diào)整之中。改革開放以來，我國市、縣行政區(qū)劃經(jīng)歷了數(shù)次調(diào)整。1985年，《國務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》出臺(tái)，行政區(qū)劃管理走向制度化。自20世紀(jì)80年代開始，為了更好地實(shí)施中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，我國進(jìn)行了撤縣設(shè)市改革，縣級(jí)市數(shù)量飆升。但由于改革并沒有實(shí)現(xiàn)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)期效果，1997年以后，撤縣設(shè)市改革被終止，而撤市（縣）設(shè)區(qū)改革隨之開啟，尤其在2014年以后，該改革呈現(xiàn)迅速增長的趨勢(shì)。僅2016年一年就有23個(gè)地級(jí)市進(jìn)行了撤市（縣）設(shè)區(qū)改革。因此，中國市轄區(qū)的數(shù)量不斷增長，縣的數(shù)量則呈下降趨勢(shì)。

由此，筆者試圖檢驗(yàn)，在土地城市化的前提下，以撤市（縣）設(shè)區(qū)為核心的行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)地方政府規(guī)模的影響，以期為地方政府規(guī)模變化提供新的解釋機(jī)制，從而為理解以行政權(quán)力為基礎(chǔ)的資源配置變化產(chǎn)生的治理影響提供可能。

二、文獻(xiàn)綜述

以財(cái)政規(guī)模為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)的地方政府規(guī)模得到學(xué)界的廣泛關(guān)注，這也影響了研究者從財(cái)政體制來關(guān)注地方政府規(guī)模的偏好。因?yàn)樨?cái)政體制的設(shè)計(jì)直接決定了財(cái)政資源的分配，進(jìn)而也就影響了地方政府規(guī)模。與此同時(shí)，一些研究者也指出，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程中，人口及產(chǎn)業(yè)集聚以及政策變遷同樣影響著地方政府規(guī)模變化。由此，財(cái)政分權(quán)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及城市化構(gòu)成了影響地方政府規(guī)模的三大因素。

（一）財(cái)政分權(quán)與地方政府規(guī)模

財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府規(guī)模的影響是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域一個(gè)重要的研究議題。而對(duì)于這一問題的解釋始終有兩派觀點(diǎn)，兩派均有實(shí)證檢驗(yàn)支撐。一派是對(duì)“利維坦假設(shè)”的檢驗(yàn)。利維坦假設(shè)認(rèn)為，政府是高度集權(quán)的利維坦，有稅收收入最大化的動(dòng)機(jī)[3]。而財(cái)政分權(quán)則被視為約束政府規(guī)模的有效機(jī)制。因?yàn)椤坝媚_投票”機(jī)制的存在，地方政府為了吸引居民和企業(yè)來本地發(fā)展投資必然會(huì)展開競(jìng)爭(zhēng)，從而謹(jǐn)慎制定稅收政策。由此，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的程度越低，財(cái)政收入和分權(quán)的程度越高。在財(cái)政分權(quán)體制下，納稅人的財(cái)政幻覺同樣會(huì)影響地方政府規(guī)模。財(cái)政幻覺假設(shè)認(rèn)為，在稅制結(jié)構(gòu)復(fù)雜且稅收負(fù)擔(dān)難以判斷的前提下，當(dāng)存在數(shù)項(xiàng)低微稅收項(xiàng)目時(shí)，納稅人會(huì)低估政府的征稅規(guī)模，從而為政府?dāng)U大規(guī)模提供了可能[4]。有學(xué)者以美國州政府為對(duì)象進(jìn)行研究顯示，財(cái)政分權(quán)與地方政府規(guī)模呈顯著負(fù)相關(guān)關(guān)系[5]，即財(cái)政分權(quán)能夠約束地方政府規(guī)模擴(kuò)張。而另一派則發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)會(huì)擴(kuò)大政府規(guī)模，也即財(cái)政分權(quán)不但不會(huì)限制地方政府規(guī)模，還會(huì)引起政府規(guī)模擴(kuò)張。財(cái)政分權(quán)會(huì)使政府承擔(dān)更多的行政費(fèi)用支出。公眾對(duì)政府決策的影響也會(huì)使政府職能擴(kuò)大，產(chǎn)生更多的支出[6]，即公共服務(wù)需求的增加需要地方政府?dāng)U大其支出規(guī)模來回應(yīng)。

然而，基于中國的經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，財(cái)政分權(quán)并沒有有效約束地方政府的支出規(guī)模。直接原因在于“用腳投票”機(jī)制在中國存在偏差，并不僅僅是因?yàn)閼艏贫鹊南拗?，還因?yàn)橹袊娜丝诹鲃?dòng)并不指向稅收政策，而指向個(gè)人的發(fā)展機(jī)遇和收入。財(cái)政分權(quán)與地方政府規(guī)模存在正相關(guān)關(guān)系[7]，但是財(cái)政分權(quán)縮小了中央政府的規(guī)模[8][9]。有研究者進(jìn)一步指出，中國的中西部地方政府在財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)約束以及土地出讓金收入方面與東部地區(qū)存在差異，因此財(cái)政分權(quán)的影響存在區(qū)域差異。研究發(fā)現(xiàn)，財(cái)政分權(quán)對(duì)東部地區(qū)的地方政府規(guī)模有約束作用，卻推動(dòng)了中西部地區(qū)地方政府規(guī)模擴(kuò)張[10]。主要原因在于中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于地方政府投資依賴較大。除了區(qū)域差異以外，財(cái)政分權(quán)對(duì)于地方政府規(guī)模的影響還取決于政府的層級(jí)結(jié)構(gòu)?？v向?qū)蛹?jí)的減少和轄區(qū)政府?dāng)?shù)量的增加都會(huì)有效限制地方政府規(guī)模[11]。而與財(cái)政分權(quán)相補(bǔ)充的是轉(zhuǎn)移支付制度，即從縱向保持財(cái)政均衡。而轉(zhuǎn)移支付與地方政府規(guī)模呈顯著相關(guān)，由此“粘紙效應(yīng)”得到研究者的廣泛關(guān)注。“粘紙效應(yīng)”是指相對(duì)于財(cái)政收入而言，轉(zhuǎn)移支付會(huì)導(dǎo)致地方政府規(guī)模嚴(yán)重?cái)U(kuò)大[12][13]。轉(zhuǎn)移支付可以被看作減稅的效果，即轉(zhuǎn)移支付和地方稅收都被地方政府視為財(cái)政收入，這會(huì)使獲得轉(zhuǎn)移支付的省份降低實(shí)際稅率，因此政府規(guī)模不會(huì)隨著財(cái)政收入結(jié)構(gòu)改變而發(fā)生變化[14]。而“粘紙效應(yīng)”論證了轉(zhuǎn)移支付會(huì)誘使地方政府有擴(kuò)大財(cái)政支出以此換取更多轉(zhuǎn)移支付的沖動(dòng)[15]。在晉升壓力和地方政府競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的雙重張力下，地方政府會(huì)爭(zhēng)取盡可能多的財(cái)政資源來應(yīng)對(duì)壓力，進(jìn)而導(dǎo)致地方政府規(guī)模擴(kuò)張[16]。與此同時(shí)，轉(zhuǎn)移支付也會(huì)刺激地方擴(kuò)大人員規(guī)模，以此增加財(cái)政支出。

關(guān)于財(cái)政分權(quán)與地方政府規(guī)模的討論一直在持續(xù)展開。財(cái)政分權(quán)是財(cái)政管理體制，本質(zhì)上是中央—地方的財(cái)政資源配置體制，以此來決定地方政府規(guī)模。但是財(cái)政體制只是資源配置方式的一種維度，而行政權(quán)力則構(gòu)成了資源配置方式的另一種維度。與此同時(shí)，地方政府規(guī)模不僅受財(cái)政體制的結(jié)構(gòu)性因素的影響，同時(shí)還受經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化進(jìn)程等外部環(huán)境因素的影響，這些也構(gòu)成了影響地方政府規(guī)模的其他解釋因素。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展與地方政府規(guī)模

瓦格納定律認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方政府規(guī)模會(huì)擴(kuò)張[17]。盡管這一定律過于粗糙，但是有助于理解政府規(guī)模擴(kuò)張。有研究者將經(jīng)濟(jì)增長與公共服務(wù)需求結(jié)合起來，認(rèn)為收入增加會(huì)使個(gè)體對(duì)于公共服務(wù)的質(zhì)量要求有所提高，進(jìn)而使地方政府規(guī)模擴(kuò)張[18]。而另有研究者基于中國的經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，瓦格納定律在中國并不成立，經(jīng)濟(jì)越不發(fā)達(dá)的行政區(qū)域，政府規(guī)模反而越大[19][20]。而這種規(guī)模較大往往是因?yàn)檎B(yǎng)的財(cái)政人口較多，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)也意味著該地區(qū)的就業(yè)機(jī)會(huì)較少，政府部門往往成為就業(yè)首選。

經(jīng)濟(jì)的開放程度成為影響地方政府規(guī)模的重要因素。毛捷等人基于跨國研究得出的數(shù)據(jù)顯示，經(jīng)濟(jì)開放促使政府規(guī)模顯著擴(kuò)張。因?yàn)榘殡S著福利國家的興起以及經(jīng)濟(jì)全球化，政府角色已由“守夜人”向“保育員”轉(zhuǎn)變。即政府通過擴(kuò)大支出規(guī)模來構(gòu)建“社會(huì)安全網(wǎng)”，來應(yīng)對(duì)外部風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)不穩(wěn)定[21]。一方面，外部風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于地方政府規(guī)模擴(kuò)張也有積極影響。在市場(chǎng)化改革不斷深化和經(jīng)濟(jì)全球化的沖擊下，政府需要擴(kuò)大開支來增加社會(huì)保障和社會(huì)福利以幫助個(gè)體減輕利益受損的風(fēng)險(xiǎn)[22]。另一方面，經(jīng)濟(jì)開放程度對(duì)于地方政府規(guī)模的正向影響還在于隨著經(jīng)濟(jì)開放程度提高，地方政府為了吸引外資而改善基礎(chǔ)設(shè)施，進(jìn)而擴(kuò)大政府規(guī)模。這就構(gòu)成了地方政府規(guī)模擴(kuò)張的另一種解釋體系。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的解釋維度更強(qiáng)調(diào)地方政府在市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型中因角色轉(zhuǎn)變而引發(fā)的地方政府規(guī)模擴(kuò)張。但與市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型相伴隨的是快速的城市化進(jìn)程，城市化進(jìn)程的加快同樣深刻影響著地方政府規(guī)模。

（三）城市化與地方政府規(guī)模

現(xiàn)有研究對(duì)于城市化與地方政府規(guī)模關(guān)系的關(guān)注并不多。有研究發(fā)現(xiàn)，城市化會(huì)導(dǎo)致政府規(guī)模擴(kuò)張[23]。但沒有對(duì)城市化的類型進(jìn)行具體討論。研究者通過對(duì)省級(jí)面板數(shù)據(jù)進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，人口大城市化對(duì)于政府規(guī)模擴(kuò)張有推動(dòng)作用，這種影響是由高行政級(jí)別城市的擴(kuò)張實(shí)現(xiàn)的[24]。不可否認(rèn)的是，我國的城市化進(jìn)程是由政府主導(dǎo)的，因此，政府關(guān)于城市化的政策設(shè)計(jì)同樣影響地方政府規(guī)模。有研究者從政策評(píng)估的角度研究了新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略對(duì)政府規(guī)模的影響。研究發(fā)現(xiàn)，實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略以來，政府的支出規(guī)模和人員規(guī)模都顯著擴(kuò)大[25]。行政區(qū)兼并也是政府推動(dòng)城市化、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的重要手段[26]，而這種兼并能夠降低政府成本、增加收入進(jìn)而約束地方政府規(guī)模[27]。

正如一些研究指出的那樣，省級(jí)政府規(guī)模擴(kuò)張是由大城市化率導(dǎo)致的。那么，地級(jí)市政府規(guī)模擴(kuò)張是由哪些因素決定的呢？財(cái)政分權(quán)體制視角下，對(duì)中央-地方政府進(jìn)行二元?jiǎng)澐?，但地方政府的?fù)雜性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了這種二元?jiǎng)澐值慕忉屃?。一方面，地?jí)市政府處于中間位置，既貫徹執(zhí)行省級(jí)政府的決策，又要對(duì)轄區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)進(jìn)行治理并領(lǐng)導(dǎo)下轄縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府的工作。因此，地級(jí)市政府規(guī)模變化同樣值得關(guān)注。進(jìn)一步說，如果消除城市行政級(jí)別（副省級(jí)城市）的影響，地方政府規(guī)模的擴(kuò)張又由什么來決定呢？另一方面，作為增長機(jī)器的城市成為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的新動(dòng)力，政府以行政手段影響著各地的城市化進(jìn)程。這里包含兩種機(jī)制，一是城市的集聚和連接效應(yīng)被激發(fā)，成為經(jīng)濟(jì)增長的重要場(chǎng)域，同時(shí)對(duì)地方政府規(guī)模產(chǎn)生影響。二是行政區(qū)劃調(diào)整成為地方政府?dāng)U展城市空間、推動(dòng)區(qū)域發(fā)展的重要政策工具。以撤市（縣）設(shè)區(qū)為主的行政區(qū)兼并政策則成為城市化進(jìn)程中行政區(qū)劃調(diào)整的主要方向。而行政區(qū)劃調(diào)整在本質(zhì)上是基于行政權(quán)力的資源配置方式的調(diào)整。那么，這種調(diào)整會(huì)對(duì)地方政府規(guī)模產(chǎn)生怎樣的影響呢？又該如何理解這種影響呢？本文試圖檢驗(yàn)城市化、行政區(qū)劃調(diào)整與地方政府規(guī)模的關(guān)系。

三、模型建構(gòu)與研究方法

（一）研究假設(shè)

撤市設(shè)區(qū)實(shí)現(xiàn)了城市空間的擴(kuò)張。行政區(qū)劃調(diào)整意味著兩級(jí)行政單位權(quán)力邊界的調(diào)整，原有的城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都由地級(jí)市政府來統(tǒng)一規(guī)劃和決策。行政審批權(quán)、規(guī)劃權(quán)、財(cái)政權(quán)都由地級(jí)市政府統(tǒng)一行使。撤縣設(shè)區(qū)以后，地級(jí)市內(nèi)部的連通性增加，政府需要增加投入重新規(guī)劃城市布局，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化公共服務(wù)供給，以此實(shí)現(xiàn)撤市（縣）設(shè)區(qū)后地級(jí)市內(nèi)部的區(qū)域融合。這無疑增加了地方政府的支出。行政區(qū)劃調(diào)整體現(xiàn)的是地方政府的行政控制邏輯。因此，本文提出研究假設(shè)H1。

H1：撤市（縣）設(shè)區(qū)能夠推動(dòng)地方政府規(guī)模擴(kuò)大。

基于產(chǎn)業(yè)集聚的人口集聚使公共服務(wù)需求增加，迫使政府?dāng)U大支出來回應(yīng)因人口密度增加而產(chǎn)生的公共服務(wù)供給不足問題。有研究指出，當(dāng)人口規(guī)模上升時(shí)，社會(huì)的擁擠程度會(huì)相應(yīng)上升[28]，因此，需要有更多的公共資金投入以適應(yīng)人口變化。因此，本文提出研究假設(shè)H2。

H2：城市人口密度越大，地方政府規(guī)模越大。

土地城市化率更能體現(xiàn)城市的概念而非區(qū)域的概念。借鑒一些文獻(xiàn)中的測(cè)量方式以及地方政府的行為邏輯，地方政府通過土地財(cái)政獲取收入的同時(shí)，也在通過投融資的方式進(jìn)行城市建設(shè)，實(shí)現(xiàn)土地增值，最為突出的表現(xiàn)就是城市更新項(xiàng)目，將市區(qū)的城中村變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，這些都需要地方政府投入一定的資金來實(shí)現(xiàn)。因此，本文提出研究假設(shè)H3。

H3：土地城市化率越高，地方政府規(guī)模越大。

（二）計(jì)量模型

（三）數(shù)據(jù)來源

本研究選取了2006—2015年269個(gè)地級(jí)市①的面板數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)主要來自于《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》，部分人口數(shù)據(jù)來自各省統(tǒng)計(jì)年鑒。撤市（縣）設(shè)區(qū)的數(shù)據(jù)來自民政部官方網(wǎng)站公布的縣級(jí)以上行政區(qū)劃變更文件。在五級(jí)政府管理體制下，各級(jí)地方政府的組織任務(wù)、權(quán)力邊界和財(cái)政能力都存在差異。因此，有必要對(duì)不同層級(jí)的地方政府進(jìn)行更為細(xì)致的研究。地級(jí)市政府的重要性在于它處于政府體系的中間位置，既要貫徹執(zhí)行省級(jí)政府的決策，又要對(duì)轄區(qū)的公共事務(wù)進(jìn)行治理并領(lǐng)導(dǎo)下轄縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府的工作。因此，其治理績(jī)效既會(huì)影響中央、省級(jí)政府的政策執(zhí)行情況，更會(huì)直接影響其轄區(qū)的治理水平。

（四）變量描述

筆者主要探討城市化、行政區(qū)劃調(diào)整與地方政府規(guī)模之間的關(guān)系。因此，本文對(duì)地方政府規(guī)模的測(cè)量借鑒現(xiàn)有研究使用的地方政府財(cái)政支出/GDP的比重即支出規(guī)模來衡量（見表 1）。也有學(xué)者使用官民比來測(cè)量地方政府規(guī)模[29]。筆者沒有使用官民比的原因在于還有大量的非在編人員沒有納入政府規(guī)模的測(cè)量，因此該指標(biāo)不夠準(zhǔn)確。另一方面，筆者認(rèn)為，地方政府規(guī)模是資源配置的結(jié)果，使用財(cái)政支出更能直接指向本文的研究前提。人口城市化和土地城市化是測(cè)量城市化進(jìn)程的重要指標(biāo)，其中人口城市化主要強(qiáng)調(diào)人口集聚對(duì)政府規(guī)模的影響，即采用市轄區(qū)的人口密度來測(cè)量人口城市化；土地城市化率一般采用城市建設(shè)用地面積或建成區(qū)面積作為分子。本文采用建設(shè)用地/市區(qū)面積來測(cè)量土地城市化率，因?yàn)榻ㄔO(shè)用地更能夠體現(xiàn)用地性質(zhì)的改變，包括“城中村”等城市化過程也能夠反映城市建設(shè)用地面積的增加[30]。本文以地方政府撤市（縣）設(shè)區(qū)的實(shí)踐為自變量來測(cè)量行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)于地方政府規(guī)模的影響。

與此同時(shí)，人均GDP、經(jīng)濟(jì)開放、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域面積、是否為省會(huì)城市作為控制變量。其中，人均GDP是控制“瓦格納定律”，即控制經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于地方政府規(guī)模的影響。直接使用外商投資/GDP的比重是為了控制貿(mào)易開放效應(yīng)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)控制地區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚情況。根據(jù)經(jīng)濟(jì)地理學(xué)中的距離衰減理論，區(qū)域面積大到一定程度后，政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)的控制會(huì)因區(qū)位、距離等因素的影響而減弱[31]。因此，為了更好地加強(qiáng)對(duì)較遠(yuǎn)區(qū)域的控制，地方政府需要加大對(duì)交通、網(wǎng)絡(luò)等方面的投入，使區(qū)域內(nèi)的連接更便捷。因此，地方的轄區(qū)面積與政府規(guī)模應(yīng)呈正相關(guān)關(guān)系，所以把區(qū)域面積作為控制變量。是否為省會(huì)城市則控制行政級(jí)別對(duì)于地方政府規(guī)模的影響。

為了更好地了解變量的基本情況，在進(jìn)行假設(shè)檢驗(yàn)之前，我們首先描述了政府規(guī)模、撤市（縣）設(shè)區(qū)實(shí)踐、城市密度、土地城市化率、人均GDP、開放程度、區(qū)域面積、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、是否為省會(huì)城市的均值、標(biāo)準(zhǔn)差、最大值和最小值（見表2）。

四、實(shí)證結(jié)果分析

本文采用的模型主要是基于面板數(shù)據(jù)的固定效應(yīng)模型和隨機(jī)效應(yīng)模型，并通過Hausman檢驗(yàn)來判斷兩種模型的有效性。Hausman結(jié)果顯示，Prob>chi2 = 0.0000，因此選擇固定效應(yīng)模型。為了消除異方差帶來的影響，我們采用穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)差的估計(jì)方式（見表3）。來自我國地級(jí)市的數(shù)據(jù)顯示，撤市（縣）設(shè)區(qū)與地方政府規(guī)模呈現(xiàn)顯著正相關(guān)關(guān)系（模型1和模型3），即撤市（縣）設(shè)區(qū)推動(dòng)了地方政府規(guī)模的擴(kuò)張（模型2和模型3）。土地城市化率則與地方政府規(guī)模不存在顯著的相關(guān)關(guān)系（模型2和模型3）。城市人口密度與地方政府規(guī)模呈顯著正相關(guān)關(guān)系。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與地方政府規(guī)模呈顯著負(fù)相關(guān)關(guān)系，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展并沒有帶來地方政府規(guī)模擴(kuò)張。這也再次驗(yàn)證了在本文所檢驗(yàn)的時(shí)間范圍內(nèi)，瓦格納定律在中國的不適用性。而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)則與地方政府規(guī)模呈正相關(guān)關(guān)系。行政區(qū)域面積與地方政府規(guī)模的關(guān)系并不穩(wěn)定，只在模型3中呈正相關(guān)關(guān)系。貿(mào)易開放程度以及是否為省會(huì)城市與地方政府規(guī)模并不存在相關(guān)關(guān)系。

五、結(jié)論

本文以我國269個(gè)地級(jí)市2006—2015年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對(duì)地方政府規(guī)模的影響因素進(jìn)行了探討。首先，撤市（縣）設(shè)區(qū)推動(dòng)了地方政府規(guī)模的擴(kuò)張，這也與理論預(yù)期相符，說明基于行政控制的區(qū)域政策和基于行政權(quán)力的資源配置方式推動(dòng)了地方政府規(guī)模擴(kuò)張?；谛姓刂频膮^(qū)域政策為地方政府?dāng)U大城市發(fā)展空間、推行城市發(fā)展總體規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略掃清了區(qū)劃上的障礙。而基于行政權(quán)力的資源配置則決定了地方政府內(nèi)部的權(quán)責(zé)分配。這兩種制度安排也深刻影響了地方政府的支出規(guī)模和支出方向。但比較遺憾的是，本文并沒有進(jìn)一步驗(yàn)證支出規(guī)模擴(kuò)張后資源配置的方向，即地方政府規(guī)模擴(kuò)張是否有利于區(qū)域內(nèi)部的互聯(lián)互通以及公共服務(wù)的均衡配置。當(dāng)然，也無法排除地方政府支出規(guī)模的增長僅僅是因?yàn)樵械目h級(jí)市的支出轉(zhuǎn)移到地級(jí)市層面，進(jìn)而沒有產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的治理效果。然后，城市人口的集聚也推動(dòng)了地方政府規(guī)模擴(kuò)張。地方政府需要增加公共服務(wù)投入以及行政管理成本來解決由于人口集聚而產(chǎn)生的城市問題以及日益增加的管理成本。另一方面，土地城市化與地方政府規(guī)模并不存在相關(guān)關(guān)系。從某種程度上來說，城市建設(shè)用地增加需要地方政府在前期進(jìn)行土地開發(fā)。即使是“城中村”改造，同樣需要地方政府的投入來實(shí)現(xiàn)城市的更新，因?yàn)槲覈耐恋爻鞘谢M(jìn)程是由政府主導(dǎo)來實(shí)現(xiàn)的。因此，土地的城市化對(duì)地方政府規(guī)模的影響并沒有達(dá)到理論預(yù)期，即沒有呈現(xiàn)顯著相關(guān)關(guān)系。而行政區(qū)域面積與地方政府規(guī)模之間的較弱關(guān)系可以得出，地方政府規(guī)模的擴(kuò)張并不是基于轄區(qū)面積的變化。當(dāng)然，還可以對(duì)這一指標(biāo)進(jìn)行具體細(xì)化，將撤銷的市（縣）的地理區(qū)位因素納入檢驗(yàn)，從而進(jìn)一步探討區(qū)位對(duì)于地方政府規(guī)模的影響。

我們要對(duì)撤市（縣）設(shè)區(qū)這種行政兼并政策所帶來的地方政府規(guī)模擴(kuò)張保持警惕。因?yàn)樾姓^(qū)兼并的最終目的是推動(dòng)區(qū)域整體戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，提高區(qū)域的整體治理水平，進(jìn)而降低行政成本。但從實(shí)踐來看，有些地區(qū)的撤市（縣）設(shè)區(qū)行為存在一定偏差，既存在原縣級(jí)市在兼并后發(fā)展倒退的情況，也存在行政兼并流于形式、并沒有實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的情況。因此，應(yīng)該謹(jǐn)慎看待撤市（縣）設(shè)區(qū)的政策效果。

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責(zé)任編輯：趙春燕

①本文所指的地方政府規(guī)模是以財(cái)政規(guī)模為衡量標(biāo)準(zhǔn)的地方政府規(guī)模，而非以政府工作人員規(guī)模為衡量標(biāo)準(zhǔn)的地方政府規(guī)模。

①本文中的地級(jí)市不包括副省級(jí)城市，同時(shí)剔除了西藏自治區(qū)以及海南三沙市的數(shù)據(jù)，因?yàn)槿呈?012年才成立，在2006—2015年這個(gè)時(shí)間段數(shù)據(jù)缺失太多，故予以剔除。