城市社區(qū)治理中政府職能問題研究

徐佳慧

摘要：隨著城市化進程和行政體制改革的不斷推進和發(fā)展，城市社區(qū)成為社區(qū)治理的重要載體，政府行為在城市社區(qū)治理中發(fā)揮著重要作用。然而目前，城市社區(qū)治理也面臨一些困境，其主要原因是政府與社區(qū)組織在社區(qū)治理中的關系未理順，國家層面的部分權力向社會的回歸尚未完全實現。明確政府在社區(qū)治理中的地位選擇與作用發(fā)揮，實現政府行政管理與社區(qū)自治良性互動，培育居民社區(qū)參與機制，構建多元化的城市社區(qū)治理主體，激發(fā)社會組織活力，是化解城市社區(qū)治理困境的有效路徑。

關鍵詞：政府職能；社區(qū)治理；權責劃分

中圖分類號：D669.3文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）12-0052-05

城市社區(qū)治理是我國社會治理的重要實踐領域，也是社會治理理論應用的前沿陣地。隨著中國城鎮(zhèn)化進程不斷推進，城市的物理空間不斷擴展，城市的社會結構也逐漸復雜化，城市社區(qū)治理面臨新的困難與挑戰(zhàn)。根據行動者網絡理論和多中心治理理論，政府不再是社會治理的唯一主體，城市社區(qū)治理是由不同的行動主體之間通過相互合作、相互影響所共同構建的網絡體系，是多元主體在社區(qū)這一場合中共同作用的結果。政府需要改變傳統社區(qū)治理的舊觀念和舊思想，重新定位自身角色，正確轉變政府職能，構建多元化社區(qū)主體治理網絡，努力支持社區(qū)發(fā)展，大力培育社區(qū)居民參與社區(qū)治理的主人翁意識，形成政府與社區(qū)間合作緊密、互動友好的和諧關系，促進基層社區(qū)的有效治理。

一、城市社區(qū)治理中政府角色面臨的困境

（一）政府主導性過強

1.人員配備存在行政化色彩

在社區(qū)組織的人員配備中，居民代表性相對缺乏。這體現為居民代表大會的人選很少由居民投票決定，而是由居委會推薦人選。居委會的組成人員往往存在行政化色彩，具體表現在一是社區(qū)居委會成為政府安置就業(yè)的一條新途徑，許多由街道辦事處改革精簡的人員被安排到居委會任職；二是部分地方政府認為居委會成員工作的性質與社會工作者工作性質相同，甚至有地方將居委會干部列為事業(yè)編制干部[1]。社區(qū)事業(yè)編制干部的人事關系屬于街道辦事處，他們的工資福利、薪金體制也按照事業(yè)單位的標準給予配給。這使得事業(yè)編制干部更加傾向于向政府負責而不是居民。由此可看出，社區(qū)工作人員并不完全代表居民利益，而是以政府的附屬或下級組織的角色來參與社區(qū)的建設與發(fā)展，政府在其中的行政干預使社區(qū)管理人員在一定程度上成為代表政府管理社會的力量，背離了社區(qū)民主自治的本質。

2.社區(qū)自治組織工作來源于政府委派和授權

居委會的主要工作是組織居民開展自治活動，協助政府及其派出機關開展管理服務。然而在實際生活中，協助政府工作卻占用了居委會的大部分時間。在有些地方，街道辦事處為了保證居委會能夠按時完成任務，一般會為居委會和社會工作服務站的工作提供精細的指導和意見，名義上是指導意見，實際上卻是指令性制度，精確地指示居委會應該做些什么、怎樣做、什么時間完成、需要達到什么結果，居委會沒有多少自主空間[2]。如此一來，居委會難以有時間和精力去滿足社區(qū)居民的需求，居委會作為政府與社區(qū)居民之間溝通橋梁的作用也越來越弱化，難以適應現代基層民主政治和多元化社會結構、多元化主體治理的要求。

3.居委會在經濟上過于依賴政府

社區(qū)居委會大多無經濟依托，經營社區(qū)能力較弱，多元化投入機制尚未建立，又不能向社區(qū)居民攤派辦公費用，導致社區(qū)居委會工作經費缺口較大。因此，包括社區(qū)工作人員的工資、福利、獎金分配和社區(qū)工作經費等一般由街道辦事處下發(fā)，在經濟上過于依賴于政府。在激勵機制方面，居委會的榮譽稱號等獎勵一般也由政府來提供。

（二）政府與社區(qū)治理主體的權責關系尚不明確

1.社區(qū)自治權利弱化

一般認為，社區(qū)權力主體有三個，即政府、居民自治組織、介入社區(qū)事務的專業(yè)機構[3]190-192。在三個權力主體中，相較于政府，其他兩個權力主體目前沒有得到應有的重視，影響了居民自治組織的權威性。

為了提升社區(qū)自治程度，國家提出了“社區(qū)建設”的發(fā)展概念，居民可以通過對社區(qū)的規(guī)劃來實現社區(qū)自治。相關政府部門也出臺了推動社區(qū)自治的文件，以減少對社區(qū)的直接干預。然而，在落實文件精神中卻出現很多矛盾，比如推行社區(qū)黨組織班子成員與社區(qū)自治組織成員“交叉任職”；政府的一些職能部門習慣于以考核、評分的方式指揮居委會工作。在這種情況下，政府實際上支配著居委會的工作，使居委會日益遠離自治本性，成為代表政府管理社會的力量。政府與社區(qū)自治組織之間不是指導與被指導的關系，而是一種上下級關系，政府不能與社區(qū)自治組織進行良好的互動，社區(qū)的自治程度也無法得到較大的提高。

2.社區(qū)非營利組織作用發(fā)揮不足

社區(qū)非營利組織既是公民社會的重要組成部分也是社區(qū)治理中不可或缺的成員，它的發(fā)展和壯大有利于把社區(qū)服務和社區(qū)經濟提上一個新臺階。從實踐中看，它的發(fā)展與政府的推動有著直接關系，即得到政府的支持可以讓其更快成長。然而，政府部門與城市社區(qū)非營利組織之間仍存在著關系未理順且有相互錯位的情況，如在一些社區(qū)中的非營利組織是由政府組建或變相改建而成，并掛靠政府部門，這影響了城市社區(qū)非營利組織正常職能的發(fā)揮。

從現實情況來看，社區(qū)中現有的非營利組織也主要是娛樂性組織和志愿性組織。娛樂性組織主要是為社區(qū)居民提供一些娛樂活動，如唱歌、跳舞、健身等；而志愿性組織則是由社區(qū)居民自身自愿組成的服務性團體，用來服務社區(qū)，如巡邏等。他們也會幫助完成居委會下達的任務，這都可以看作是社區(qū)自治組織的延伸，發(fā)揮的作用和功能也有限。

二、城市社區(qū)治理中制約政府職能轉變的主要因素

（一）政府職能存在擴張性

瓦格納法則認為，歷史的發(fā)展和有關數據資料表明，隨著經濟和文化的不斷進步，一個國家有一種向公共領域進一步擴展的趨勢[4]。隨著社會的發(fā)展和不斷進步，居民對公共服務和公共產品的需求不斷增多，也會向政府提出更多元化的要求，這種需求就與政府自身的擴張性相吻合。對于政府官員來說，運用市場和社會的力量處理事務具有不確定性，可能會導致對自己既有利益的剝奪，因此，他們更愿意運用傳統的行政手段進行直接管理，管制有余而服務不足，從而導致城市社區(qū)部分公共服務的欠缺。

（二）轉移政府職能缺乏規(guī)范的制度

目前，我國還沒有專門城市社區(qū)治理相關的法律。街道辦事處指導居委會的工作，在社區(qū)的功能、性質以及不同治理主體間的職責分工等方面缺乏具體的法律和規(guī)范的制度，政府職責的劃分也存在著困難，在政府下放權力的過程中，沒有可借鑒的實現方式和標準，往往很難界定職責的界限，需要明確的法律法規(guī)或具體的劃分細則，以便更好地處理相關事務。而健全規(guī)范的制度就必須落實頂層設計這一環(huán)節(jié)，通過政治體制改革健全以憲法為核心的依法治國、依法行政的法律體系，從權力運行機制和權力配置機制等方面解決“分權”與“授權”的問題[5]。

三、城市社區(qū)治理中轉變政府職能的優(yōu)化路徑

（一）明確政府在城市社區(qū)治理中的地位選擇與作用發(fā)揮

1.明確政府和社區(qū)的權責

在實際生活中，社區(qū)自治組織往往被當作政府的所屬部分。部分政府職能部門理所當然地認為他們之間的關系屬于領導和被領導的關系，很少或者相當一部分人沒有把居委會看成是一個群眾自治的組織[6]。真正要實現社區(qū)居民自治，政府就不能對社區(qū)內事務進行過大范圍和程度的干預。政府職能部門要清楚了解到自己在社區(qū)管理中的位置和作用，認識到政府對社區(qū)應是指導、協助、服務與監(jiān)督，否則會抑制社區(qū)自治組織的發(fā)育和成長。社區(qū)自治組織盡管數量相對較少，但在社區(qū)公共事務的治理中具有一定優(yōu)勢，可以彌補政府管理的漏洞、降低管理成本，而且更具有靈活性和專業(yè)性。因此，政府需要向社區(qū)自治組織授權，給予社區(qū)更多的自由空間和自主權，幫助恢復其自治自理的特性，使社區(qū)實現自我管理、自我服務的價值。

2.轉變政府職能，強化服務意識

社區(qū)自治不僅需要政府合理劃分權力，也需要政府正確轉變職能。城市社區(qū)治理現代化的關鍵在于推進政府職能轉變。政府只有進一步轉變職能、強化服務意識，才能提高公共服務的水平，增強社區(qū)居民對政府的信任，有效實現社區(qū)居民自治，提升城市社區(qū)治理的效率。在這一過程中，政府在社區(qū)中的管理職能體現在對社區(qū)建設發(fā)展規(guī)劃的指導，例如公共基礎設施建設、財政支持社區(qū)發(fā)展等宏觀方向。服務型政府將公平正義、公共服務和公民參與置于中心地位，其精髓在于為公民服務，以增進共同利益，執(zhí)行的主要焦點是讓社區(qū)居民參與和社區(qū)共治，以一種尊重公民權和給公民授權的方式共享權力并且?guī)еで橛行У貙嵤╊I導[7]。因此，加強服務型政府建設還需要樹立為居民服務的理念，以社區(qū)居民的現實需求為出發(fā)點，對社區(qū)治理的各項事務進行科學的統籌與規(guī)劃，強化公共服務的水平，提供讓社區(qū)居民滿意的公共服務。

3.改變政府傳統管理方式

政府職能轉變應該把握行政管理體制和流程的本質性聯系，辯證處理簡政放權與有效管制之間的關系，從而使得轉變政府職能的改革集中體現為政府行政管理方式的轉變[8]。在傳統的城市管理體制下，政府所采取的領導方式往往都是自上而下的垂直式的領導方式。然而，隨著城市管理體制的不斷變革和社區(qū)自治的不斷發(fā)展，傳統的管理方式已經不能適應新的發(fā)展要求。如果城市社區(qū)治理變?yōu)樯鐓^(qū)居民自治，那么政府參與社區(qū)治理的方式就要隨之改變。政府職能配置應將重點放在宏觀事務的統籌上，減少對于微觀經濟活動和社會生活的過多干預，把微觀事務交給市場和社會，并運用經濟、法律、行政等多種手段取代原來單一化的措施，督促社區(qū)開展建設。比如，通過提供服務和財力投入等多種方式加快社區(qū)發(fā)展的步伐，運用監(jiān)督、檢查等形式預防和控制社區(qū)建設中可能出現的問題，從而使社區(qū)建設沿著正確軌道前進。

（二）完善政府與社區(qū)良性互動關系，構建居民社區(qū)參與機制

1.加強社區(qū)治理的組織性和制度性參與，建立良好的信息溝通渠道

社區(qū)居民既是城市社區(qū)共同體的主要成員，也是城市社區(qū)治理的重要主體，居民對社區(qū)認同度的高低以及居民參與社區(qū)治理意識的強弱都會對城市社區(qū)治理的效果產生重大的影響[9]。因此要通過各種渠道提升居民對于社區(qū)的認同感和歸屬感，擴大居民參與社區(qū)治理的意識。一方面，社區(qū)要建立良好的信息溝通渠道，幫助居民表達對于社區(qū)治理的意見和想法?？赏ㄟ^建立制度化的參與方式，如社區(qū)聽證會、社區(qū)居民代表大會等，積極鼓勵社區(qū)居民參與并表達自身利益訴求。除此之外，居民的知情權也應得到保障，居民只有及時了解社區(qū)的有關信息，才能更加積極主動地參與社區(qū)治理。除了傳統參與方式，網絡參與對于社區(qū)居民也是一個很好的選擇。另一方面，政府和社區(qū)居委會要為居民參與社區(qū)自治提供良好的環(huán)境。如建立健全城市社區(qū)治理居民參與的相關制度，明確社區(qū)居民在社區(qū)治理中的主人翁地位，提升居民的自覺性與主動性，充分尊重居民的意愿，使他們有熱情和信心參與社區(qū)治理。

2.建立良好的信任和合作關系，加強居民決策性參與

社區(qū)內部的互信、互惠、合作是城市社區(qū)良性運轉的重要前提。因此，居民、政府、社區(qū)組織之間有必要建立良好的信任和合作關系，政府要充分信任社區(qū)，給予社區(qū)自我管理和自我教育的空間；居委會跟居民的關系也要建立在相互信任的基礎上，這樣社區(qū)治理才能有一個良好的發(fā)展環(huán)境。社區(qū)治理的多個主體相互建立良好信任關系有利于解決社區(qū)面臨的問題，加強決策的科學性和合理性，居民的利益需求也能得到保障。在對社區(qū)事務作出決策時，要充分考慮社區(qū)居民意見，因為社區(qū)居民是最直接的感受者和利益接受者，聽取他們的意見能使決策更加完善和合理，同時也使社區(qū)居民的意見得到充分表達，社區(qū)凝聚力增強，政府與社區(qū)間的關系更加和諧。

（三）構建多元化城市社區(qū)治理主體，激發(fā)社會組織活力

黨的十九大提出，加強社區(qū)治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動。完善城市社區(qū)治理網絡需要開辟多元主體參與社區(qū)治理，這也是優(yōu)化城市社區(qū)治理中政府職能的有效路徑。政府置身于多元治理網絡中，應作為規(guī)則秩序的制定者、協調者和監(jiān)督者，保證多元主體和要素的協同合作，形成高效完備的治理體系。社會組織雖然為城市社區(qū)的建設和發(fā)展作出了一定貢獻，但其主體作用有待進一步加強。首先，要準確定位社會組織的功能，明確其權責范圍。政府不應過多插手具體事務，可以進行必要的政策引導，社會組織也應建立一套獨立、完善的運行體系。其次，要提高社會組織的自主性，加強人才隊伍建設，吸收各個領域的社會精英，開展定期培訓，提升組織成員的工作能力，激發(fā)社會組織活力。此外，政府也要完善有關社會組織的法律法規(guī)體系，從法律層面規(guī)范社會組織的職能、性質、地位和作用，使社會組織參與城市社區(qū)治理時能夠做到依法自治，實現與政府在治理公共事務時的優(yōu)勢互補，共同推進社會治理體制的創(chuàng)新。

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責任編輯：羅鈺涵