農(nóng)村養(yǎng)老模式的選擇與主體責(zé)任研究

薛子洋 楊玲慧 宋 利

一、我國當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老概況

據(jù)國家數(shù)據(jù)網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2019年我國總?cè)丝?40005萬人，其中老齡人口17603萬人，占人口總數(shù)的12.57%，相較2018年的166658萬人上升了5.67%，老齡化日趨嚴重。改革開放后，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型，核心家庭的增加、代際居住方式的變化、價值觀的轉(zhuǎn)變、人口的流動遷移都對傳統(tǒng)農(nóng)村的養(yǎng)老模式提出了挑戰(zhàn)。此外，由于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為滯后，使得現(xiàn)階段部分農(nóng)村在養(yǎng)老模式的選擇上不能像城鎮(zhèn)那樣面面俱到。

二、農(nóng)村各養(yǎng)老模式的優(yōu)勢與劣勢

按照老年人養(yǎng)老所在地進行分類，現(xiàn)行我國農(nóng)村的主要養(yǎng)老模式可分為居家養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老兩類。其中，居家養(yǎng)老包括家庭養(yǎng)老和農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老；機構(gòu)養(yǎng)老可分為敬老院、福利院和老人公寓。

（一）家庭養(yǎng)老

家庭養(yǎng)老是我國農(nóng)村地區(qū)最傳統(tǒng)的、也是現(xiàn)階段我國農(nóng)村地區(qū)的主流養(yǎng)老模式。它以血緣為紐帶，以家庭為載體，按照父母養(yǎng)育兒女、兒女贍養(yǎng)父母的方式環(huán)環(huán)相扣。從經(jīng)濟上看，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老是一種長幼輩間財產(chǎn)的相互轉(zhuǎn)移，長輩年輕時投入資金養(yǎng)育下一代，下一代成年后則回報贍養(yǎng)長輩。

家庭養(yǎng)老具有如下優(yōu)點。首先，它通過孝文化進行聯(lián)結(jié)，是最成熟的一種養(yǎng)老模式。其次，中國人尋求歸屬感，而家庭養(yǎng)老正好為老人提供了精神上的歸宿。再者，家庭養(yǎng)老以家庭為單位，老人僅需在原有住宅進行養(yǎng)老，無需其他的養(yǎng)老設(shè)施，社會成本低。

但隨著社會的發(fā)展，家庭養(yǎng)老存在的問題也十分明顯。首當(dāng)其沖的便是“空巢”問題。農(nóng)村地區(qū)收入的提高很大一部分建立在農(nóng)村青壯年外出務(wù)工的基礎(chǔ)上，村里居住的大部分為老人和兒童。雖然收入的提高為家庭養(yǎng)老提供了物質(zhì)保障，但也帶來了青壯年外出后老年人具體由誰贍養(yǎng)的一系列問題。同時，部分青年外出務(wù)工增加了收入，促使村里其他人也爭相外出務(wù)工，從而淡化了人們安土重遷的觀念。此外，隨著收入的增加，人們的生活壓力日漸加大，少生優(yōu)生的想法越來越多，家庭中子女的減少，使家庭養(yǎng)老的實現(xiàn)變得困難。

（二）農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老

農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老依托于村委，以村為平臺，為農(nóng)村居家老年人提供衣食住行上的便利及照顧。這種模式迎合了老一輩安土重遷的觀念，老人居住在家就可以得到相應(yīng)的養(yǎng)老照顧。同時，在具體措施的落實中，村委能夠充分考慮本村的情況，制訂出最有效務(wù)實的養(yǎng)老方案。

就現(xiàn)階段而言，農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老存在以下問題。第一，提供居家養(yǎng)老服務(wù)的機構(gòu)不愿進駐偏遠農(nóng)村，而這些農(nóng)村又恰恰是青壯年勞動力外出務(wù)工多、空巢化嚴重、最需要養(yǎng)老服務(wù)的區(qū)域。第二，本村愿意從事養(yǎng)老服務(wù)的人員較少，使得本村難以組織提供養(yǎng)老服務(wù)。

（三）敬老院、福利院養(yǎng)老

敬老院、福利院養(yǎng)老是一種通過機構(gòu)解決養(yǎng)老需求的養(yǎng)老模式。敬老院、福利院的職能是提供專業(yè)化的老年人生活照顧服務(wù)，其服務(wù)對象主要是半自理和完全不能自理的老人。該養(yǎng)老模式的優(yōu)點在于專業(yè)性，老人在這里能夠得到24小時全天照顧，這是農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老所不具備的。

但是敬老院、福利院養(yǎng)老模式也存在以下問題。第一，機構(gòu)專業(yè)化水平較低，這是由農(nóng)村的經(jīng)濟水平?jīng)Q定的——在具有公益性質(zhì)的養(yǎng)老機構(gòu)市場化運營的今天，投資只會集中在經(jīng)濟相對發(fā)達的地區(qū)，地處偏遠的養(yǎng)老機構(gòu)在得不到充足資源支持的情況下，養(yǎng)老環(huán)境和服務(wù)質(zhì)量勢必與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)有較大差距。第二，養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)更多地集中在老人的基本生活需求上，對老人心理健康的關(guān)注較低。第三，受制于傳統(tǒng)觀念，大部分老人認為敬老院、福利院養(yǎng)老是一件很不體面的事情，會有抵觸情緒。

（四）老人公寓養(yǎng)老

老人公寓是機構(gòu)養(yǎng)老的一種，它是由政府和社會力量按照市場原則新建的專供老年人居住的單元樓，單元樓中單元房的面積有大有小，入住者可買可租。優(yōu)點在于老人既可居家養(yǎng)老，又可享受到社會所提供的各種養(yǎng)老服務(wù)。

老人公寓在農(nóng)村面臨的問題也很明顯。一是此類設(shè)施在偏遠農(nóng)村較少，二是即便有此類設(shè)施，也無專業(yè)服務(wù)提供商進駐，使得老年公寓實際僅承擔(dān)了居住職能，不具備提供養(yǎng)老服務(wù)的功能。

三、農(nóng)村養(yǎng)老的主體責(zé)任現(xiàn)存問題

當(dāng)前，我國的社會化養(yǎng)老模式改革仍處于摸索之中，許多方面的規(guī)定都存在空白，需要進一步完善。社會化養(yǎng)老雖然是改革的方向，但是目前對各主體在社會化養(yǎng)老模式中的責(zé)任仍缺乏明確的界定。我國現(xiàn)行法律中，社會化養(yǎng)老規(guī)定散見于《憲法》《老年人權(quán)益保障法》《勞動法》中，但大多都是從宏觀上做出規(guī)定，未對主體責(zé)任的分配作出明確規(guī)定。這是推行社會化養(yǎng)老急需解決的重要問題。

（一）政府

《憲法》第四十五條第一款規(guī)定了公民在年老時有權(quán)從社會和政府獲得物質(zhì)幫助，這為政府在養(yǎng)老方面承擔(dān)責(zé)任提供了法律依據(jù)。但是其與各部門法未就責(zé)任作出具體的分配，這就導(dǎo)致現(xiàn)階段政府責(zé)任的不明確。

首先，就地方層面而言，政府同級各部門對養(yǎng)老事宜權(quán)利職能的不明確或重疊，使得政策難以落地。以部分養(yǎng)老機構(gòu)中的醫(yī)療機構(gòu)為例，養(yǎng)老機構(gòu)由民政部門管理，但其內(nèi)設(shè)的醫(yī)療機構(gòu)由衛(wèi)生健康部門管理，這就造成了管理上的混亂與分散。就中央與地方而言，法律未規(guī)定地方與中央在養(yǎng)老方面的職權(quán)劃分問題，這使得地方的養(yǎng)老法規(guī)難以準確把握自身定位。

此外，政府還需解決的是社會中養(yǎng)老服務(wù)供給主體的缺位問題。以山西合盛堡鄉(xiāng)為例，當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老機構(gòu)僅有“合盛堡鄉(xiāng)敬老院”一家，這種參與主體單一的養(yǎng)老服務(wù)供給體系，對于一個人口規(guī)模達到三四百戶、經(jīng)濟發(fā)展水平相對較高的村子的養(yǎng)老需求而言，是遠遠不夠的。

（二）基層自治組織

基層自治組織在農(nóng)村落實養(yǎng)老政策的過程中，處于第一線的位置。但在調(diào)查中，我們卻發(fā)現(xiàn)其始終處在一個尷尬的境地。一是設(shè)施的建設(shè)直接由政府規(guī)劃主導(dǎo)，村委能夠參與的地方有限；二是即便村委有心籌建養(yǎng)老設(shè)施，往往受限于經(jīng)濟或人口因素，籌資不足，無法建設(shè)。而對于居家養(yǎng)老模式而言，村委即便有心牽頭，同樣會受制于經(jīng)濟與人口等因素，提供服務(wù)的組織大多不愿進駐偏遠落后的農(nóng)村地區(qū)，使得基層自治組織無法發(fā)揮應(yīng)有作用。

（三）家庭

在社會發(fā)展和推行社會化養(yǎng)老的今天，農(nóng)村養(yǎng)老責(zé)任正在向多元化轉(zhuǎn)變。但是，對于大部分經(jīng)濟相對落后的農(nóng)村而言，老年人的養(yǎng)老問題仍舊是依托家庭進行的，部分地區(qū)僅僅是修建了敬老院、福利院一類的設(shè)施，提供給特殊人群，只承擔(dān)了最低的責(zé)任。在此情形下，農(nóng)村地區(qū)的家庭養(yǎng)老模式仍會持續(xù)，且仍會是大多數(shù)人的選擇。然而如前文所述，這又會與農(nóng)村青壯年外出務(wù)工產(chǎn)生矛盾。在此情形下，子女能夠承擔(dān)的養(yǎng)老責(zé)任是有限的，僅能提供物質(zhì)上的贍養(yǎng)。

四、對農(nóng)村養(yǎng)老各主體責(zé)任分配的建議

一個成熟的社會化的農(nóng)村養(yǎng)老體系，必定是社會各主體間的有機協(xié)調(diào)的體系。而其中首先要明確的便是政府的責(zé)任。在地方各部門以及地方與中央的職權(quán)界定的問題上，建議由國務(wù)院出臺相關(guān)規(guī)章，明確規(guī)定地方與中央在養(yǎng)老問題上的責(zé)任邊界，使地方與中央的政策能夠充分銜接。同時，建議國務(wù)院還應(yīng)明確政府同層級各部門間在養(yǎng)老問題上的權(quán)力與責(zé)任，從中央層面確定養(yǎng)老的牽頭管理部門，避免在養(yǎng)老問題上各部門相互推卸責(zé)任的情況出現(xiàn)。而就具體政策而言，對于經(jīng)濟相對發(fā)達的農(nóng)村，政府的責(zé)任應(yīng)從原先的修建養(yǎng)老設(shè)施等具體層面向制定本地有關(guān)行業(yè)標準，加強支持、引導(dǎo)與監(jiān)管等方向傾斜。

對于村委等農(nóng)村基層自治組織，政府在籌劃養(yǎng)老設(shè)施時，應(yīng)與村委進行溝通，使其在養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中發(fā)揮應(yīng)有作用。在有經(jīng)濟條件的農(nóng)村，村委可參照自行籌建的方式，建設(shè)老人公寓等養(yǎng)老設(shè)施。即便沒有相應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)進駐，對于部分空巢化嚴重的農(nóng)村，應(yīng)將老人集中起來居住，使他們相互之間有個照應(yīng)。在這一方面，可以參照在部分省份已經(jīng)展開的互助式養(yǎng)老模式。這是一種以滿足中低收入老年群體基本養(yǎng)老服務(wù)需求為重點，以老年人集體居住為基本方式，開展自我管理、自我服務(wù)、自助互助的養(yǎng)老模式。

目前，我國還未建立一套完整的養(yǎng)老體系，在實地調(diào)查中，多數(shù)受訪老人表現(xiàn)出了對家庭強烈的歸屬感。社會不斷發(fā)展，但物質(zhì)層面的溫飽不能帶來精神層面的滿足，子女關(guān)懷探望是老人所渴望的。因此，我國可在法律條文上進一步規(guī)定子女與父母相互間探望的權(quán)利，細化經(jīng)常探望的標準，以及子女拒絕探望父母時應(yīng)受到的處罰。

除此以外，我國還應(yīng)加強與養(yǎng)老相關(guān)的非營利組織的培育。與追求利潤的市場化體制下的企業(yè)不同，非營利組織具有公益性質(zhì)，其在提供養(yǎng)老服務(wù)時不會考慮盈利的問題。因此，可以通過法律法規(guī)或政策預(yù)算，在財政上作出規(guī)定，對社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)的資金支持進行制度化、規(guī)范化安排，使政府能有足夠的資金向各組織購買養(yǎng)老服務(wù)。同時，考慮到社會組織“把自己當(dāng)作是政府解決社會問題的輔助工具，現(xiàn)實中也缺乏與政府平等協(xié)商的地位”的情況，政府還應(yīng)加強引導(dǎo)社會組織廣泛參與養(yǎng)老服務(wù),以此打破偏遠農(nóng)村無人提供養(yǎng)老服務(wù)的困境。

農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)和發(fā)展，對保障農(nóng)村老年人養(yǎng)老權(quán)益、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化等具有重要意義，關(guān)注研究與進一步確定農(nóng)村養(yǎng)老模式的主體責(zé)任，建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的社會養(yǎng)老服務(wù)體系，是當(dāng)今社會發(fā)展趨勢的必然選擇。