生態(tài)護林員政策助推廣西脫貧攻堅作用研究

梁 波 李 震

實施生態(tài)護林員政策是一項民生工程，是生態(tài)扶貧和決戰(zhàn)脫貧攻堅的重要舉措，也是踐行“綠水青山就是金山銀山”的重要體現。近年來，廣西全面貫徹落實《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅的戰(zhàn)略決定》中關于“利用生態(tài)補償和生態(tài)保護工程資金，使當地有勞動能力的部分貧困人口轉為護林員等生態(tài)保護人員”及《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》中關于“加強生態(tài)扶貧，創(chuàng)新生態(tài)扶貧機制，加大貧困地區(qū)生態(tài)保護修復力度，實現生態(tài)改善和脫貧雙贏”的要求，根據《廣西壯族自治區(qū)建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員管理辦法（暫行）》，全力助推精準扶貧、精準脫貧工作，取得了顯著成效。

一、生態(tài)護林員政策的作用分析

生態(tài)護林員是指在重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付補助縣（市、區(qū)）及國家確定集中連片特殊困難地區(qū)、國家扶貧開發(fā)重點縣，利用財政資金向有勞動能力的貧困人口購買勞務服務，符合選聘條件的受聘參加森林資源管護服務的人員。廣西實施生態(tài)護林員政策，具有重要的戰(zhàn)略意義。

（一）實施生態(tài)護林員政策是推進扶貧攻堅的有力行動

實施生態(tài)護林員政策堅持扶貧與開放并重，是廣西全面貫徹落實黨中央全力推進脫貧攻堅重大決策部署的一項重要工作。習近平總書記2017年6月在山西深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會上指出，對生態(tài)環(huán)境脆弱的禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)群眾增加護林員等公益崗位，是啃下深度貧困地區(qū)硬骨頭的路子之一。廣西作為全國脫貧攻堅的主戰(zhàn)場之一，把生態(tài)護林員選聘作為生態(tài)補償脫貧的主要手段，贏得了民心。

（二）實施生態(tài)護林員政策是保護生態(tài)促發(fā)展的重要舉措

2017年4月，習近平總書記首度視察廣西即明確指出“廣西生態(tài)優(yōu)勢金不換”，這對廣西綠色發(fā)展提出了新要求。廣西貧困地區(qū)森林資源豐富，是發(fā)展林業(yè)生態(tài)經濟、將資源優(yōu)勢轉化為經濟優(yōu)勢、脫貧致富奔小康的生態(tài)基礎和優(yōu)質資產，要加強保護。實施生態(tài)護林員政策有利于促進生態(tài)保護與當地經濟可持續(xù)發(fā)展實現雙贏。

二、生態(tài)護林員政策的廣西實踐

自2016年廣西實施生態(tài)護林員政策以來，廣西在國家林業(yè)和草原局的大力指導下，嚴格按照國家生態(tài)護林員選聘相關文件要求，認真組織有關縣開展選聘管理工作，全區(qū)共有67個生態(tài)護林員項目縣。

（一）廣西實施生態(tài)護林員政策的具體實踐

加強組織領導，規(guī)范選聘流程。自治區(qū)層面，自治區(qū)林業(yè)局、自治區(qū)財政廳、自治區(qū)扶貧辦密切配合，共同組織開展生態(tài)護林員選聘工作。每年組織召開全區(qū)生態(tài)護林員選聘工作培訓班，推動縣政府主導選聘工作，形成縱向上下聯動、橫向緊密協(xié)作的格局，推動全區(qū)生態(tài)護林員工作有序開展。

健全管理制度，夯實管理基礎。實施生態(tài)護林員政策以來，廣西逐步健全完善工作措施和相關政策。2017年制訂《轉發(fā)國家林業(yè)局關于加強建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員管理工作的通知》，2019年12月制訂了《廣西壯族自治區(qū)建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員管理辦法（暫行）》。同時，按照國家林業(yè)和草原局統(tǒng)一組織，廣西壯族自治區(qū)林業(yè)局及時指導各縣級單位進行生態(tài)護林員個人信息數據錄入，通過生態(tài)護林員信息管理系統(tǒng)，建立了生態(tài)護林員動態(tài)管理機制。

優(yōu)化政策措施，加大投入力度。廣西積極統(tǒng)籌資金，及時分解落實中央生態(tài)護林員補助資金，加大對深度貧困地區(qū)、滇桂黔石漠化片區(qū)、邊境縣、革命老區(qū)縣的生態(tài)扶貧投入力度。根據自然保護區(qū)內貧困人口和森林資源情況，在不重復安排護林員的前提下，合理統(tǒng)籌、新增資金，優(yōu)先在自然保護區(qū)內選聘一批生態(tài)護林員，有效緩解國家級、自治區(qū)級自然保護區(qū)的社區(qū)矛盾。優(yōu)先安排少數民族地區(qū)生態(tài)護林員指標，帶動和鞏固包括壯、苗、瑤、彝、仫佬族等少數民族貧困人口脫貧，促進民族團結互助、共同進步、和諧發(fā)展。實行補助標準和管護面積差異化政策，統(tǒng)籌考慮生態(tài)護林員管護區(qū)森林資源情況、管護難易程度、現有護林員工資水平以及貧困戶戶籍人口等因素，合理確定生態(tài)護林員的管護面積、管護強度和勞務補助標準，最大限度地發(fā)揮脫貧帶動作用。

強化督促指導，創(chuàng)新隊伍建設。廣西壯族自治區(qū)林業(yè)局強化對生態(tài)護林員選聘的督促指導，在生態(tài)護林員選聘工作期間實行每周一報和全區(qū)通報制度，不定期召開生態(tài)護林員選聘工作推進會。在多地開展實地暗訪和督查指導，對發(fā)現的問題及時進行調查處理，保證了生態(tài)護林員選聘政策切實落實和工作順利開展。指導建立縣—鄉(xiāng)—村三級管理體系，通過對生態(tài)護林員加強監(jiān)督、定期考核、動態(tài)管理，夯實了生態(tài)護林員隊伍建設與管理。

（二）廣西實施生態(tài)護林員政策取得的成效

森林資源保護能力顯著增強。廣西通過實施生態(tài)護林員政策，擴大了森林資源管護隊伍，各種偷獵、砍伐、破壞行為得到有效控制，森林資源的保護能力顯著增強，織密筑牢了廣西生態(tài)資源保護網。截至2019年年底，廣西實現資源管護面積8100多萬畝，人均管護面積1300多畝，涉及67個縣753個鄉(xiāng)鎮(zhèn)23749個村屯。各項目縣的森林、濕地、沙化土地等資源得到較好管護，生態(tài)安全屏障更加安全穩(wěn)固。從2015年至2019年，67個項目縣林業(yè)有害生物發(fā)生面積降低4.3%，病蟲害發(fā)生率降低11.3%；14個設區(qū)市森林火災發(fā)生次數降低59.1%，受害森林面積降低47.7%；2019年林業(yè)行政案件比2018年下降了46.2%。同時，生態(tài)護林員通過參與森林資源管理，學習林業(yè)技術，提升自我發(fā)展能力，在貧困戶中起到引領示范作用，實現了生態(tài)保護、宣傳教育、脫貧致富三大效益合一，增強了群眾熱愛自然、保護珍稀動植物、創(chuàng)建綠色家園等生態(tài)意識，提升了社會生態(tài)文明程度。

助農脫貧增收政策效應持續(xù)顯現。以政府購買服務的方式選聘有勞動能力的農村建檔立卡貧困人口成為生態(tài)護林員，通過參與森林管護工作有尊嚴地獲取勞動收入，生態(tài)護林員政策充分做到了扶貧對象精準，解決了部分有勞動能力的貧困家庭至少一個人的就業(yè)問題。截至2020年年底，通過生態(tài)護林員專項補助資金以及其他林業(yè)生態(tài)項目資金，廣西選聘續(xù)聘生態(tài)護林員人數達6.3萬名，帶動和鞏固超過24萬名建檔立卡貧困人口脫貧增收，戶均年增收8000元，直接增加了建檔立卡貧困戶的經濟收入，成為脫貧出列重要的收入支撐。同時，廣西各地林業(yè)部門先后舉辦多期生態(tài)護林員培訓班，提高他們的“造血功能”。掌握了種植養(yǎng)殖技術的生態(tài)護林員積極發(fā)展產業(yè)并帶動其他貧困群眾，部分生態(tài)護林員成為當地脫貧致富帶頭人，激發(fā)了脫貧內生動力，將生態(tài)與生存的矛盾化于無形。生態(tài)護林員政策的實施，促進了貧困戶增收和貧困戶就地就近轉移就業(yè)創(chuàng)業(yè)，充分體現了扶貧與開發(fā)并重的思路，助農脫貧增收政策效應持續(xù)顯現。

促進民族團結、強邊固邊等多重效應凸顯。廣西將生態(tài)護林員選聘續(xù)聘工作與民族團結進步深度融合，重點將補助資金向少數民族地區(qū)傾斜。2016~2020年，廣西累計安排15個少數民族自治縣中央生態(tài)護林員補助資金7.31億元，占全區(qū)的46.8%。選聘續(xù)聘少數民族生態(tài)護林員達4.2萬名，占全區(qū)的66.6%。帶動和鞏固包括壯、苗、毛南、仡佬族等超過15萬名少數民族貧困人口脫貧，幫助其實現穩(wěn)定增收，有利于維護民族團結，促進和諧穩(wěn)定。同時，廣西沿邊地區(qū)集“老、少、山、邊”于一體，8個沿邊縣中有5個是國定貧困縣。在生態(tài)護林員選聘工作中，廣西積極向沿邊地區(qū)傾斜，促進建檔立卡貧困邊民在邊境村寨就地脫貧，充分發(fā)揮了減貧脫貧和強邊固邊等多重作用，讓邊民守著“邊”過上了“富”日子。

三、廣西實施生態(tài)護林員政策存在的問題

（一）生態(tài)護林員政策管理考核機制不力

當前，廣西部分地方未嚴格執(zhí)行國家、自治區(qū)關于生態(tài)護林員“縣建、鄉(xiāng)聘、村用村管”的管理要求，未細化制訂出臺相應的生態(tài)護林員日?？己?、退出等相關管理規(guī)定和辦法，沒有及時對生態(tài)護林員日常履職情況進行考核。個別縣考核內容擴大化，混淆生態(tài)護林員主要工作職責，不利于生態(tài)護林員開展本職工作，增加生態(tài)護林員工作負擔。個別生態(tài)護林員主觀責任意識薄弱，偶有生態(tài)護林員履職盡責不到位的現象發(fā)生，甚至存在個別生態(tài)護林員脫崗的情況。

（二）生態(tài)護林員政策執(zhí)行方向存在偏差

部分縣在選聘生態(tài)護林員時對選聘條件把關不嚴，選聘的生態(tài)護林員年齡超出規(guī)定范圍，一定程度上影響了生態(tài)護林員的管理和管護的質量。同時，部分縣在同等符合選聘基本條件的情況下，沒有優(yōu)先選聘勞動力較少、貧困程度較深的貧困人口，反而選取部分已脫貧且家庭收入較高的貧困人口擔任生態(tài)護林員，生態(tài)就業(yè)帶動脫貧作用不明顯。

（三）生態(tài)護林員政策宣傳工作有待加強

選聘符合條件的建檔立卡貧困人口擔任生態(tài)護林員工作，是黨中央國務院明確的脫貧攻堅“八個一批”的重要組成部分和必要舉措。但在政策的落地過程中，由于相關宣傳培訓工作不夠深入，部分基層政府存在政治站位不高、認識不到位等問題。部分貧困縣、鄉(xiāng)在脫貧攻堅工作中，缺乏對生態(tài)扶貧頂層設計的重要性和必要性的充分認識，沒有把生態(tài)護林員選聘工作納入政府全盤工作中，片面地認為這項工作僅僅是林業(yè)部門的事情，導致生態(tài)護林員助力脫貧攻堅的力度打了折扣。

（四）生態(tài)護林員隊伍建設有待完善

目前，廣西生態(tài)護林員政策的落實存在一定“重補助，輕管護”的現象。森林管護需要相關工作人員具有良好綜合素養(yǎng)，但生態(tài)護林員專業(yè)知識欠缺、專業(yè)技術不過硬等問題，制約了生態(tài)管理工作的有效開展。部分縣未充分利用自治區(qū)選聘辦法明確的“可利用不超過5%的資金用于部分簡易裝備購置、人身意外傷害保險支出”來實現勞動基本保護，沒有為生態(tài)護林員購置簡易裝備或發(fā)放不及時，以致形成管護工作“力不從心”的狀況。

四、完善生態(tài)護林員政策的建議

（一）完善生態(tài)護林員政策管理考核機制

在《廣西壯族自治區(qū)建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員管理辦法》的基礎上，制訂出臺操作性強的生態(tài)護林員考核相關措施辦法。督促指導各縣按照“縣建、鄉(xiāng)管、村用”的管理機制，建立“縣-鄉(xiāng)鎮(zhèn)-林業(yè)站-村委-生態(tài)護林員”的管理體系，細化出臺相應的生態(tài)護林員日?？己?、退出等相關管理規(guī)定和辦法，建立健全已脫貧生態(tài)護林員考核退出機制。重點對生態(tài)護林員在崗履職情況進行考核，探索公司化生態(tài)護林員管理模式，成立專業(yè)護林公司，實行“公司化管理、社會化服務、專業(yè)化標準、精細化護林”模式。建立完善生態(tài)護林員工作績效與勞動報酬掛鉤的獎懲激勵機制，補助發(fā)放與日常考核結果掛鉤，從而激發(fā)生態(tài)護林員的工作積極性，避免盡責不到位、脫崗現象的發(fā)生。

（二）嚴格把控選聘程序

生態(tài)護林員是協(xié)助各級林業(yè)部門做好森林資源管理工作的堅強后盾，規(guī)范生態(tài)護林員選聘程序，保證選聘工作透明度尤為重要。為此，各級林業(yè)主管部門一要嚴把人情關，堅決杜絕人情連帶關系，嚴格按照“公平、公正、公開”的選聘原則擇選人員。二要嚴格執(zhí)行選聘辦法和相關管理辦法，規(guī)范申請、推薦、商議、考察、公示等選聘流程，重點從是否能夠勝任野外巡護工作、是否可以正常履職、是否具有責任心等方面進行考量，使所選聘的生態(tài)護林員能夠承擔起森林管護的職責。

（三）加大政策宣傳力度

宣傳工作是政策貫徹落實的基礎和前提，做好宣傳工作對政策實施效果至關重要。建議自治區(qū)級或市級財政統(tǒng)籌安排年度宣傳培訓工作經費，進一步加大生態(tài)護林員的多元化融資渠道，為生態(tài)護林員宣傳培訓工作提供資金支持。改進宣傳方式，建議從上到下分級開展宣傳培訓工作，重點做好縣、鄉(xiāng)、村負責人和工作人員的分級培訓。正確引導基層充分利用電視、廣播、報刊等傳統(tǒng)宣傳媒介，靈活利用微信、微博、短視頻等網絡平臺，以及通過村內“大喇叭”和在縣城集鎮(zhèn)、重點路口張貼宣傳標語、宣傳海報等方式，廣泛開展生態(tài)護林員相關政策宣傳。

（四）加強生態(tài)護林員隊伍建設

對管理人員、生態(tài)護林員進行分級分類等多種形式培訓，每年為生態(tài)護林員提供不少于兩次上崗、業(yè)務、安全生產、森林資源保護、森林防火、有害生物防治、林業(yè)技術等專業(yè)培訓，逐步提高生態(tài)護林員的職業(yè)素質能力。除培訓護林技能外，還要對生態(tài)護林員開展產業(yè)技術培訓，幫助他們掌握發(fā)展林業(yè)產業(yè)的實用技術，通過引導扶持和傳幫帶，促進生態(tài)護林員及其他群眾穩(wěn)定增加收入，拓寬收入渠道。利用中央生態(tài)護林員補助資金或縣級統(tǒng)籌財政資金，統(tǒng)一為生態(tài)護林員購置簡易裝備，為生態(tài)護林員購置防火（迷彩）服、防火器材等巡護保護裝備，為生態(tài)護林員野外巡護工作提供基礎的安全保障。積極籌措資金為生態(tài)護林員購買人身意外傷害保險，分散艱險復雜的野外工作環(huán)境和制止破壞森林資源違法行為所帶來的潛在風險，為生態(tài)護林員充分履職盡責創(chuàng)造條件。