張青軍

（潛江市國土資源監(jiān)測中心，湖北潛江 433100）

0 引言

我國的土地利用與管理有一些問題，這些問題出現(xiàn)在各個方面，他們都是城市化發(fā)展過程中所顯現(xiàn)的，比如：土地浪費以及利用率低下等。這些問題的暴露使得我們加強對這些問題的解決方案的制定。這些問題是怎么產(chǎn)生的？經(jīng)歷了什么樣的發(fā)展？對問題的追根溯源不僅可以找到解決這些問題的方法，也可以加強土地利用的方式方法，使得城市化更加的完善，基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃與建設(shè)更加的完備，對未來的城市發(fā)展也具有重大的引導(dǎo)作用。

1 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地利用管理出現(xiàn)的問題

1.1 城市化建設(shè)與耕地保護(hù)相矛盾

隨著城市人口的逐步發(fā)展，城市建設(shè)的擴(kuò)大，在人口密集區(qū)域城市的發(fā)展逐漸的超出了人們的想象，耕地也被極大的占用。人地矛盾十分的明顯。特別是一些小城鎮(zhèn)在發(fā)展時，為了成本的考慮而大量的占據(jù)耕地，使得大量的耕地被作為住房用地，工業(yè)用地以及作為交通用地等，沒有清晰的規(guī)劃，使得許多良田被白白浪費。

一方面是在土地不斷被占用過程中，許多土地的灌溉設(shè)施受到損害，出現(xiàn)了被盜用破壞的現(xiàn)象，使得耕地的質(zhì)量下降，造成了不良的影響。另一方面，不斷的推動城市化建設(shè)與工業(yè)建設(shè)，使得耕地受到越來越多的威脅，其中污染的威脅為重中之重。生活垃圾、工業(yè)廢棄品、建筑廢棄物有時都被遺留在耕地上，沒有辦法保證耕地安全，那么我們的食品安全與生活環(huán)境也會受到巨大的影響。

1.2 土地的浪費與閑置

城鎮(zhèn)土地因為歷史遺留問題，導(dǎo)致居民點比較分散，而土地單位面積的容積率也沒有達(dá)到比較高的水平，而對一些被征用作為房地產(chǎn)以及工業(yè)園區(qū)的土地來說，存在著開發(fā)商因資金斷裂存在問題的可能性導(dǎo)致房地產(chǎn)項目與工業(yè)園區(qū)的荒廢。而在城市規(guī)劃上，因為沒有請專業(yè)的城市建設(shè)專家規(guī)劃。導(dǎo)致在規(guī)劃時頭重腳輕，規(guī)劃了大量的工業(yè)與居住用地，而其他的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)卻沒有跟得上來，導(dǎo)致城市發(fā)展的重心出現(xiàn)偏移，也使得人民的生活水平?jīng)]能得到提高。

1.3 土地的供需矛盾

因為我國的福利制度還不完善，長期在農(nóng)村的農(nóng)民其所有的土地兼具經(jīng)濟(jì)收益與福利保障雙重屬性，而因為經(jīng)濟(jì)與心里的雙重原因，農(nóng)民不愿意離開自己的土地，放棄自己的土地收入；而對于進(jìn)城打工的農(nóng)民工來說，習(xí)慣于城市的打工生活，而農(nóng)村對于勞動力的束縛越來越弱，在成本與收益的考慮上選擇了城市，不愿回到農(nóng)村，從而使得他們農(nóng)村所在的土地在管理上變的比較粗糙，甚至土地出現(xiàn)了荒蕪。

1.4 政府的越權(quán)行為

為了追求政績與自身的利益，部分地方政府會在土地的流轉(zhuǎn)過程中超出自身的能力來施加影響力，使得農(nóng)民對土地的控制權(quán)與農(nóng)民對于土地的收益的處分權(quán)都受到了侵害，不利于和諧社會的發(fā)展。主要的表現(xiàn)為以下的幾個方面：以權(quán)責(zé)不清的公共利益為自己行動的借口，在沒有尊重農(nóng)民自身的想法的基礎(chǔ)上利用超出市場行為的低價強行購買農(nóng)民的集體用地，并高價出讓給企業(yè)，使得農(nóng)民的集體利益受到侵害；通過種種理由，沒有對已被征地農(nóng)民進(jìn)行安置，不給合理的經(jīng)濟(jì)補償，不尊重農(nóng)民的自身意愿強行征地，甚至通過種種手段使得農(nóng)民的正常的法律訴訟權(quán)利得不到保護(hù)，對土地產(chǎn)生的雙方糾紛并沒有積極的應(yīng)對，采取的敷衍的態(tài)度，導(dǎo)致失地農(nóng)民不僅受到了失業(yè)威脅，沒有經(jīng)濟(jì)收入來源，也使得當(dāng)?shù)刂伟伯a(chǎn)生不穩(wěn)定因素，引發(fā)上訪事件。

2 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地利用管理出現(xiàn)問題的原因

2.1 農(nóng)村集體土地權(quán)責(zé)不清

農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)存在缺陷，農(nóng)村的集體土地歸屬并不明確，既可以歸屬村民委員會，也可以歸屬村民小組，使得土地的產(chǎn)權(quán)殘缺。而殘缺的產(chǎn)權(quán)讓農(nóng)民喪失了對于土地的自主支配權(quán)與議價權(quán)，導(dǎo)致土地的補償款并不明確。不僅容易出現(xiàn)管理上的漏洞，也可能使得村民的集體利益遭受到了損失。

2.2 土地征收與補償制度存在問題

就目前來說，土地的征收補償?shù)娜毕萦袃商?，一是對于征收補償需要達(dá)成的原則沒有明確的定義，導(dǎo)致土地的補償價格是個謎團(tuán)。二是對于土地征收中有關(guān)公共利益的描述非常的不明確，不能起到很好的解釋作用，對于公共利益的細(xì)節(jié)條款也沒有詳細(xì)的說明。

2.3 農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)制度不完善

農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)制度不夠完善也導(dǎo)致了農(nóng)民的利益受損，以至于城鎮(zhèn)化的土地利用管理出現(xiàn)問題。一是土地流轉(zhuǎn)的合同不完善，農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)很多沒有合同的約束，有的合同有著嚴(yán)重的法律漏洞農(nóng)民也無法分辨，使得土地流轉(zhuǎn)引起的法律糾紛日益增多；而且農(nóng)村中的土地流轉(zhuǎn)沒有一套具體的程序，可能有的地方也就是進(jìn)行口頭約定或打個紙條，并沒有具體的流程來進(jìn)行約束；而且實際上土地流轉(zhuǎn)的土地是按統(tǒng)一價收購的，這對于在市場經(jīng)濟(jì)下，土地持有者的需求并不相符。

2.4 土地利用規(guī)劃落后

對于城鎮(zhèn)化建設(shè)來說，土地的利用與管理是城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心，可以提前規(guī)劃與引導(dǎo)城市的發(fā)展，用超前的眼光發(fā)現(xiàn)一些城市發(fā)展中存在的問題，并積極的給與答案，并在土地利用的實踐中積極的予以控制。然而在實際的執(zhí)行方面，城鎮(zhèn)化建設(shè)的土地利用管理出現(xiàn)了一些問題，使得土地的利用管理跟不上城市的實際發(fā)展。因為我國經(jīng)濟(jì)在九十年代以后飛速發(fā)展，城市化建設(shè)也不斷的自發(fā)的開始推動，但對于城市的實際規(guī)劃，對土地進(jìn)行利用與管理始終沒有一個正確的科學(xué)的認(rèn)知，沒有請專家做整體的建設(shè)規(guī)劃，使得土地的規(guī)劃與城鎮(zhèn)的建設(shè)沒能配套，導(dǎo)致出現(xiàn)了土地資源利用的不合理，擠占耕地等許許多多的問題，部分土地被浪費。

3 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地利用管理問題的對策

3.1 完善土地征收的補償制度

第一，在相關(guān)的法律與規(guī)章制度中，要對農(nóng)村與城市的土地征收以及補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行科學(xué)的探討與嚴(yán)格的規(guī)范，并在相關(guān)的法律上確定下來土地征收及補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，并畫出底線原則，給后續(xù)的土地的承受與補償提供科學(xué)的依據(jù)與法律上的支持。第二，對于公共利益的具體劃分，要有明確的標(biāo)準(zhǔn)，防止公共利益被地方政府所濫用，出現(xiàn)越權(quán)行為以及強行征地的情況。最好的方式是提高政府進(jìn)行土地征用以及補償?shù)南嚓P(guān)決策的透明度，并出臺相關(guān)的法律法規(guī)，推動對于征地的預(yù)告以及對于地價的規(guī)定的草案，使得農(nóng)民的知情權(quán)得到充分的保護(hù)，并且要使農(nóng)民能夠參與決策，積極地為土地征用與補償?shù)恼攉I(xiàn)言獻(xiàn)策。第三，要充分的考慮市場因素，積極地與市場機制掛鉤，使得政府征地款與市場機制相協(xié)調(diào)，政府征地款保障征地金額下限，而市場保障征地金額上限，使得農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)得以保障。政府部門需要積極探索征地安置的方式與方法，做好土地利用和管理工作，促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展。

3.2 科學(xué)制定土地利用管理規(guī)劃

首先，要實現(xiàn)規(guī)劃好土地的利用方法，在保證耕地紅線的基礎(chǔ)上，進(jìn)行高效的開發(fā)利用。其次，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局，通過充分的協(xié)調(diào)與平衡，規(guī)劃好各項土地的利用面積以及布局，并調(diào)整相關(guān)的不合理布局以及興建配套措施，使得城市的建設(shè)變得更加的科學(xué)高效，使城市的規(guī)劃能夠順利的實施。土地的規(guī)劃不外乎幾點，一是要能夠最大限度的利用土地，促進(jìn)土地利用的方向更傾向集約化，在單位面積上能夠?qū)ν恋赜懈嗟睦?。二是要對用地的范圍以及作用做出自己的?guī)劃，積極在周邊建設(shè)相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施，使得周邊的各個因素成為支撐城鎮(zhèn)發(fā)展的支柱，并進(jìn)行合理的規(guī)劃。三是要合理的規(guī)劃城鎮(zhèn)發(fā)展的范圍，對城鎮(zhèn)化發(fā)展的地區(qū)及周邊地區(qū)進(jìn)行綜合考量，使得城市的發(fā)展處在合理的范圍內(nèi)，嚴(yán)格的按照計劃實行，避免出現(xiàn)大規(guī)模的城中村。

3.3 明確集體土地權(quán)屬

要想避免出現(xiàn)農(nóng)民土地的征收以及補償方面不合理的問題，最好的辦法就是明確農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)，尤其是對于農(nóng)村集體土地的所有權(quán)到底歸誰所有。這個問題必須要靠制度設(shè)計來實現(xiàn)，通過制度設(shè)計使得農(nóng)民真正地享受到農(nóng)村集體土地的所有權(quán)，使得農(nóng)村的集體土地的處分由全體農(nóng)民共擔(dān)，從而使得集體土地真正的成為農(nóng)民集體所有的土地，體現(xiàn)農(nóng)民集體的利益，并在法律層面上給與農(nóng)村集體土地充分的認(rèn)可并給與集體土地與其他類型土地相同的地位。

4 結(jié)語

隨著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展加快，在城鎮(zhèn)建設(shè)中，出現(xiàn)許多和土地利用管理相關(guān)的問題，這些問題或大或小，但都對居民的生活有著不小的影響。對于這些問題，有關(guān)部門應(yīng)予以重視，積極地進(jìn)行協(xié)調(diào)并改進(jìn)相關(guān)的法律法規(guī)，并可邀請專家與利益攸關(guān)者參與到科學(xué)討論中來，使得有關(guān)土地利用管理的內(nèi)容更加的科學(xué)化，規(guī)范化。