農(nóng)地被動棲息地化過程中的管制性征收問題研究

李祎恒，徐子萱

(河海大學(xué)法學(xué)院,江蘇 南京 211100))

野生動物棲息地的生態(tài)價值日益受到重視和保護(hù)，棲息地的易破碎化使得其天然性地排斥人化自然而亟需嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)，但是現(xiàn)實中在對棲息地進(jìn)行嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)的同時，也對野生動物棲息地范圍內(nèi)的集體土地和周邊人民的生產(chǎn)生活和企業(yè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成了不同程度的限制。新《土地管理法》第四十五條對土地征收的公共利益首次以法律形式予以界定，其中提到由政府組織實施的生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)的公共事業(yè)需要用地的，可以依法對農(nóng)民集體所有的土地實施征收。野生動物棲息地是野生動物賴以生存的家園，對其進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)也是維持生態(tài)平衡的重要部分。

就野生動物棲息地區(qū)域內(nèi)土地這一部分而言，我國有很大一部分野生動物棲息地系農(nóng)村土地，而農(nóng)地對于農(nóng)民來說，正是其生存與生活的重要保障。棲息地化的農(nóng)地由于同野生動物活動的緊密性與相關(guān)性差異，產(chǎn)生了不同的管制規(guī)范和制度實踐，棲息地及其周邊的農(nóng)地收益現(xiàn)金流及農(nóng)地價值受到的限制也程度不一，因此，在實現(xiàn)財產(chǎn)權(quán)保障方面也應(yīng)當(dāng)采取區(qū)別化的補(bǔ)償方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)新《土地管理法》新增的第四十五條將生態(tài)環(huán)境保護(hù)明確為土地征收的公共利益之一的規(guī)定，推知國家可以基于公共利益的需要，通過征收權(quán)取得原來集體所有的土地的所有權(quán)并給予原財產(chǎn)權(quán)人公平合理的補(bǔ)償，這也就是一般意義上征收的概念。然而，野生動物棲息地的概念中除了土地，往往還有更大范圍的包括水資源、地下資源等在內(nèi)的龐大的立體的多重元素結(jié)合，體現(xiàn)出不同于一般土地保護(hù)的復(fù)合性。所以在實踐中，不同野生動物棲息地因此還有另一種常見的做法。由于保護(hù)社會公眾所共同享有的生態(tài)價值的同時，國家對私人財產(chǎn)權(quán)施加一定的限制，而這種對財產(chǎn)權(quán)人的限制顯然已經(jīng)超越了一般的管制，可是國家在行為方式上卻不以取得所有權(quán)為目的，但是基于對私人財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)仍然給予合理補(bǔ)償，即管制性征收。實踐中具體有哪些限制的情形呢，其中各類型農(nóng)地被動棲息地化過程中所涉及到的利益衡量是討論是否能夠構(gòu)成管制性征收的前提，而構(gòu)成了管制性征收必然帶來私人利益的減損，因此帶來農(nóng)地被動棲息地化的過程中，補(bǔ)償作為一種替代性公益，在實踐中也需要根據(jù)農(nóng)地類型的不同而分別討論。

1 農(nóng)地棲息地化后財產(chǎn)權(quán)限制情形類型化

當(dāng)前我國法律對于財產(chǎn)權(quán)的限制，主要是針對不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)的限制，但是社會發(fā)展至今，理論上普遍對此作擴(kuò)大化解釋，包括對有形的和法律創(chuàng)造的“物”的財產(chǎn)關(guān)系[1]的限制。而對于財產(chǎn)權(quán)的范疇也由一開始的以所有權(quán)為核心，逐步演進(jìn)為總體財產(chǎn)的廣義解釋?！吨腥A人民共和國憲法》第十三條規(guī)定，國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。2004年的《憲法修正案》第二十條也同時規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實現(xiàn)征收或者征用并給予補(bǔ)償。這與二十世紀(jì)開始西方財產(chǎn)權(quán)保護(hù)的觀點由“個人自由主義”向“社會利益”轉(zhuǎn)變的趨勢具有一致性[2]。土地管制下的管制性征收問題是野生動物棲息地生態(tài)保護(hù)中財產(chǎn)權(quán)受到限制的典型情形之一。同時，管制性征收的問題也不僅僅存在于靜態(tài)化的土地管制的前提下，在動態(tài)化的野生動物活動中同樣也有管制性征收問題，比如實現(xiàn)狩獵權(quán)過程中對當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)本來規(guī)劃和未來發(fā)展造成的阻礙。以生態(tài)保障需求和財產(chǎn)權(quán)保障需求為出發(fā)點，確定財產(chǎn)權(quán)限制的程度，是衡量野生動物棲息地生態(tài)保護(hù)是否構(gòu)成管制性征收的前提要件。根據(jù)土地開發(fā)方式的不同，現(xiàn)實中對農(nóng)地棲息地化后財產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生限制的情形主要有禁止開發(fā)、限制開發(fā)和優(yōu)化開發(fā)。

1.1 禁止開發(fā)區(qū)

禁止開發(fā)是指禁止那些與區(qū)域主體功能定位不符合的開發(fā)活動，禁止開發(fā)區(qū)多為生態(tài)脆弱區(qū)域，資源的承載力不堪重負(fù)，區(qū)域內(nèi)的農(nóng)地不允許經(jīng)濟(jì)開發(fā)，受到完全的管制。主要包括自然保護(hù)區(qū)、國家森林公園等。比如2020年年初，北京城區(qū)根據(jù)調(diào)查情況將建立城區(qū)動植物棲息地保護(hù)名錄，并按照保護(hù)價值劃分為高保護(hù)價值、中保護(hù)價值、低保護(hù)價值三類保護(hù)地。對于高保護(hù)價值棲息地，將劃出保育區(qū)，限制人類活動，讓野生動植物自由棲息。

1.2 限制開發(fā)區(qū)

限制開發(fā)區(qū)嚴(yán)禁生態(tài)用地改變用途，但未完全脫離工業(yè)化進(jìn)程，并支持當(dāng)?shù)刭Y源性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，主要包括的是水土流失區(qū)、特定農(nóng)田保護(hù)區(qū)、保護(hù)環(huán)境重點工程等[3]。如《水土保持法》中所規(guī)定的，禁止毀林毀草開墾，禁止在25°以上陡坡地種植農(nóng)作物；對水源涵養(yǎng)林、水土保持林、防風(fēng)固沙林等防護(hù)林只能進(jìn)行撫育和更新性質(zhì)的采伐；水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱的地區(qū)應(yīng)當(dāng)限制或禁止可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)活動。還有《森林法》中限伐、禁伐的相關(guān)規(guī)定，和《濕地保護(hù)管理條例》中禁止圍墾、禁止填埋等做法。在農(nóng)地棲息地化的實踐過程中，限制開發(fā)區(qū)主要是指野生動物棲息地設(shè)立時，為了保障一定區(qū)域內(nèi)整個自然資源生態(tài)系統(tǒng)的運(yùn)作，而對遭到棲息地內(nèi)可能破壞的水資源、地下資源甚至大氣資源一定范圍的農(nóng)地內(nèi)活動的限制。限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)都對相關(guān)農(nóng)地空間開發(fā)潛能的完全釋放造成了限制甚至剝奪，從而導(dǎo)致受限區(qū)域內(nèi)的農(nóng)地價值降低，影響區(qū)域內(nèi)土地產(chǎn)權(quán)的完整實現(xiàn)。

1.3 優(yōu)化開發(fā)區(qū)

優(yōu)化開發(fā)區(qū)是指出于提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生態(tài)保護(hù)等方面的需要，定位于調(diào)整土地開發(fā)強(qiáng)度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)，在開發(fā)過程中實行嚴(yán)格的用地增量控制，對土地上的不符合該區(qū)域定位的活動予以禁止，但是相比于限制開發(fā)區(qū)來說，改變土地用途相對靈活。該區(qū)域內(nèi)農(nóng)地較少分布。

2 農(nóng)地棲息地化過程中各情形的利益衡量

2.1 確定農(nóng)地棲息地化所需衡量的利益

農(nóng)地集個人利益、集體利益和國家利益于一體，其中的各項利益衡量是個復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。棲息地化的農(nóng)地類型主要分為禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)。優(yōu)化開發(fā)區(qū)類型較少，優(yōu)化開發(fā)區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)升級普遍帶來土地價值增加，所以在這里就不作討論。具體的類型劃分也體現(xiàn)出了政策制定者針對于不同地理位置下農(nóng)地的用途選擇，以及對于利益之間的位階排序和價值判斷。公共利益并不能成為侵害農(nóng)民合法權(quán)益的理由，利益衡量的目的就在于在多種利益之中找出更加值得受到保護(hù)的利益，利益經(jīng)過綜合考量之后只能是正數(shù)。

農(nóng)地在被棲息地化的過程之中，不僅包含有私人利益與公共利益的利益衡量，也存在著公共利益和公共利益之間的利益衡量。重大公益概念的提出就是以公共利益存在層次性為前提的[4]，其中提到公共利益分為三種：一是被棲息地化的農(nóng)地本身就承載一定的公益，二是農(nóng)地被棲息地化后的目的要件的公共利益，三是為填補(bǔ)被征農(nóng)地的公益損失而由占補(bǔ)平衡制度和征收補(bǔ)償制度產(chǎn)生的替代性公共利益，也就是說公益也體現(xiàn)在對各類型的被棲息地化農(nóng)地的補(bǔ)償制度方面。這三種公益簡稱農(nóng)地公益、棲息地公益和補(bǔ)償公益。

農(nóng)地公益具有客觀性和現(xiàn)實性，農(nóng)地的公益性根植于土地資源的公益性、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的公益性以及農(nóng)地制度的公益性，具體表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)安全、環(huán)境保護(hù)和社會穩(wěn)定三大主要的職能，具體側(cè)重方面和作用程度需要結(jié)合具體土地的情況做分析。農(nóng)地公益與農(nóng)民私益并非互相排斥，而是共性與個性的關(guān)系。相比之下，農(nóng)地公益更多側(cè)重于農(nóng)地對于社會發(fā)揮的重要作用，而農(nóng)民私益則更多體現(xiàn)農(nóng)民對農(nóng)地所享有的財產(chǎn)權(quán)所體現(xiàn)出的私人利益，農(nóng)民無疑是農(nóng)村集體土地之上一切相關(guān)利益的最終承受者，土地對于農(nóng)民來說是其獲取生存資源和后續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，土地的區(qū)位和用途決定了土地的價值，對農(nóng)地進(jìn)行管制必然造成不同程度農(nóng)民公益的減損。

而棲息地公益指的就是野生動物棲息地上所承載的公益，實踐中大量存在著因城市建設(shè)規(guī)劃而征收農(nóng)地、侵害農(nóng)地公益的做法，將城市化建設(shè)曲解為公益性質(zhì)，實則并無正當(dāng)性。而棲息地公益在本質(zhì)上類似于利用被征土地的建設(shè)項目所承載的公共利益，在農(nóng)地被棲息地化的具體情形下，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為符合棲息地公益。以黑河濕地自然保護(hù)區(qū)為例，從現(xiàn)有理論成果中公共利益的六條標(biāo)準(zhǔn)[5]來驗證比較具有說服力：第一，基于受益人不特定性和多數(shù)性的標(biāo)準(zhǔn)，野生動物棲息地的生態(tài)保護(hù)關(guān)乎我國的可持續(xù)性發(fā)展，黑河濕地自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)價值不為保護(hù)者獨占，而是當(dāng)?shù)夭惶囟癖?、社會公眾甚至全人類所普遍享有；第二，征收目的實現(xiàn)上的必要性標(biāo)準(zhǔn)，也就是現(xiàn)在通常所說的比例性原則，對于無論是將保護(hù)區(qū)中集體所有的土地改變用途的做法，還是規(guī)制圍水造田、濫取濫挖沙石的亂象，還是對濕地周邊養(yǎng)殖場的畜禽糞便、農(nóng)田使用農(nóng)藥化肥等進(jìn)行管制，都是為了實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)這一特定公共利益所必要的和適當(dāng)?shù)?；第三，征收前后財產(chǎn)利用上的效益型標(biāo)準(zhǔn)，在這個問題上不能簡單認(rèn)為對保護(hù)區(qū)進(jìn)行生態(tài)保護(hù)后就喪失了該土地及其地下甚至空間資源先前可視的經(jīng)濟(jì)價值，生態(tài)價值的長期性與經(jīng)濟(jì)價值的短期性的價值選擇之間，以長久的眼光看來生態(tài)價值更值得保護(hù)；第四，滿足公眾的實質(zhì)受益性層面上，對于黑河濕地自然保護(hù)區(qū)在內(nèi)的野生動物棲息地進(jìn)行生態(tài)保護(hù)，具有實質(zhì)性的內(nèi)容，公眾能夠切實地感受到環(huán)境保護(hù)帶來的好處；第五，被征收財產(chǎn)的位置依賴，對于黑河濕地自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的集體土地實行用途管制具有正當(dāng)性，對周邊生活和產(chǎn)業(yè)的影響方面也是在沒有可替代性選擇方案的情形下作出；第六，征收利益的確定性發(fā)生方面，雖然未來生態(tài)環(huán)境、物種進(jìn)化等動態(tài)化因素不可控，但是在當(dāng)下的美麗中國建設(shè)發(fā)展大前提下，該做法有利于實現(xiàn)野生動物棲息地生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)。同樣地，限制開發(fā)區(qū)與禁止開發(fā)區(qū)的空間管制出發(fā)點類似，區(qū)別在于受管制的程度大小，兩者都應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為符合公共利益需要這一征收目的要件。

補(bǔ)償公益則屬于一種替代性公益，出于對公益與公益、公益與私益之間的衡平而對農(nóng)民給予不同程度和不同范圍補(bǔ)償?shù)淖龇?，有利于保障農(nóng)民私人利益、維護(hù)社會穩(wěn)定。

所以，在多種利益衡量的框架背景之下，只有做到“棲息地公益+補(bǔ)償公益”大于或等于“農(nóng)地公益+農(nóng)民私益”，才能保障對農(nóng)地進(jìn)行棲息地化措施的正當(dāng)性和合理性，進(jìn)而實現(xiàn)對多種利益全面衡量的現(xiàn)實效果。

2.2 禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)的利益衡量

禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)受到完全管制，野生動物棲息地生態(tài)保護(hù)活動中，對于棲息地內(nèi)的集體土地被劃定為生態(tài)保護(hù)用途，該項用途管制造成該集體土地物權(quán)全部或者主要功能損失。一般來說，土地的市場價格與其用途直接相關(guān)，市場價格一定程度上體現(xiàn)土地所帶來的最高價值的利用[6]。由此可見，被劃定在禁止開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的集體土地，一方面禁止該土地范圍內(nèi)的水產(chǎn)養(yǎng)殖、耕作畜牧，使其幾近完全喪失了盈利性，另一方面也大幅增加了該土地使用權(quán)在市場上交易的被動性。不同于嚴(yán)格生態(tài)紅線中的永久基本農(nóng)田制度，大范圍內(nèi)的永久基本農(nóng)田雖然束縛了其權(quán)利人的發(fā)展，但是并未對該土地的轉(zhuǎn)讓作出限制，達(dá)不到限度要求。所以禁止開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民群體私人利益幾乎無法保障。

農(nóng)地公益在農(nóng)地被動棲息地化過程中是與農(nóng)民私益一樣屬于被動減損的對象。農(nóng)地公益作為一種事前公益，也是相比棲息地公益和補(bǔ)償公益來說，更加容易確定下來的一種公共利益，可以通過相關(guān)的計算公式結(jié)合農(nóng)地承載公益的具體情況來加以確定。而對于棲息地公益方面的評估，禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)雖然均滿足棲息地公益的要求，但是在密切程度方面，禁止開發(fā)區(qū)對野生動物保護(hù)的相關(guān)聯(lián)度更高，對棲息地公共利益的讓渡更為突出。但是由于現(xiàn)實中野生動物動態(tài)化遷徙的必要性和活動范圍的不確定性，禁止開發(fā)區(qū)的范圍并非一成不變的，禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)也有可能實現(xiàn)雙向轉(zhuǎn)化，所以有時棲息地公益的量化也很難作出。

所以，對于禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)的財產(chǎn)權(quán)限制，滿足了棲息地公益，減損了農(nóng)地公益，但是幾乎無法滿足私人利益，具體需要在個案中進(jìn)一步確定補(bǔ)償公益的必要性和大小。

2.3 限制開發(fā)區(qū)內(nèi)的利益衡量

相比于禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)農(nóng)民私益和農(nóng)地公益的幾乎不能保障，限制開發(fā)區(qū)內(nèi)的私人利益和農(nóng)地本身承載的公共利益保護(hù)程度略高。限制開發(fā)區(qū)禁止不恰當(dāng)?shù)耐恋乩茫@一點從平等互惠原理的角度上來看，“經(jīng)濟(jì)互惠”是財產(chǎn)性的利益，“社會互惠”則指由于管制帶來社會整體公益的提升，從而也間接給被管制人帶來了間接的、超越財產(chǎn)利益的社會利益?？疾臁敖?jīng)濟(jì)互惠”和“社會互惠”兩者概念上的要求，限制開發(fā)區(qū)內(nèi)農(nóng)地的財產(chǎn)權(quán)人獲得了一定程度的“社會互惠”。所以，在對限制開發(fā)區(qū)進(jìn)行利益衡量時，滿足低于禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)棲息地公益的程度，農(nóng)地公益減損幅度不大，私人利益侵犯程度不高。

3 農(nóng)地被動棲息地化是否構(gòu)成管制性征收

農(nóng)地在被納入野生動物棲息地后是否能構(gòu)成管制性征收，關(guān)系到公共利益和私人利益沖突時的解決，也關(guān)系到是否應(yīng)予補(bǔ)償和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如何界定的問題。農(nóng)地棲息地化后被納入禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)的情形下，作為管制性征收目的要件的公共利益都滿足，也就是上文所提到的棲息地公益，在此不做贅述。接下來就從標(biāo)的要件和程度要件兩者來加以分析，從而進(jìn)一步解決補(bǔ)償問題。

3.1 標(biāo)的要件：私人財產(chǎn)權(quán)

我國野生動物財產(chǎn)權(quán)限制方式目前主要有管制和征收兩種，理論上采取的多數(shù)觀點都認(rèn)為，財產(chǎn)權(quán)的法律保護(hù)條款應(yīng)當(dāng)是一個從保護(hù)到一般限制到過度剝奪，再到剝奪的依次漸進(jìn)的過程[7]。國家權(quán)利在行使的過程中應(yīng)當(dāng)具有其妥當(dāng)性，不能非法侵犯公民的私人財產(chǎn)權(quán)。法律體系上位于管制和征收兩者之間的管制性征收制度仍處于灰色地帶，但是管制和管制性征收之間的界定常常不夠清晰，這在野生動物棲息地生態(tài)保護(hù)的實踐中卻很常見。上文提到的關(guān)于限制開發(fā)區(qū)中《水土保持法》《森林法》等就是屬于立法實施的管制。對于禁止開發(fā)區(qū)中限制人類活動的行為便是政府行政行為作出的管制。限制、禁止開發(fā)區(qū)都因野生動物棲息地的生態(tài)價值(公共利益)而限制了其經(jīng)濟(jì)價值(私人利益)，使得野生動物棲息地的財產(chǎn)權(quán)人以及周邊產(chǎn)業(yè)的相關(guān)為公共利益承擔(dān)了公共負(fù)擔(dān)和成本，無法實現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價值[8]。而優(yōu)化開發(fā)區(qū)的主體功能定位并未對私人財產(chǎn)權(quán)作出限制，所以不符合管制性征收的標(biāo)的要件。

3.2 程度要件：滿足特別犧牲

“特別犧牲”這一程度要件，也稱結(jié)果要件，判斷是否構(gòu)成管制性征收，更看重管制行為所造成的實質(zhì)性綜合性的損害結(jié)果。理論長久發(fā)展至今，特別犧牲已被普遍作為認(rèn)定過度限制的標(biāo)準(zhǔn)。而一般限制則會被認(rèn)為是警察權(quán)的正常行使，完全剝奪也就是一般意義上的征收或征用。在農(nóng)地棲息地化過程中，財產(chǎn)權(quán)受到過度限制的“特別犧牲”定量的標(biāo)準(zhǔn)還有待立法完善，加快確立由保護(hù)到一般限制到過度剝奪再到完全剝奪的四重財產(chǎn)權(quán)保障結(jié)構(gòu)，是理論界的呼聲。在實踐中，界定一項針對野生動物棲息地生態(tài)保護(hù)所作出的限制財產(chǎn)權(quán)的行政行為是否屬于管制性征收應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償，還是警察權(quán)行使和反征收，還存在一定的難度。對于農(nóng)地中的優(yōu)化開發(fā)區(qū)，權(quán)利受限程度過低，而公民的私有財產(chǎn)權(quán)本身具有一定的社會義務(wù)，所以受限的程度不被認(rèn)為是滿足特別犧牲要件。禁止開發(fā)區(qū)的設(shè)定未完全剝奪集體對區(qū)域內(nèi)土地的所有權(quán)，但是管制程度表現(xiàn)為對財產(chǎn)權(quán)人超越一般管制的財產(chǎn)權(quán)限制，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為達(dá)到了特別犧牲的程度。而限制開發(fā)區(qū)內(nèi)為了維護(hù)區(qū)域生態(tài)功能可以進(jìn)行保護(hù)性開發(fā)，政府對該區(qū)域內(nèi)開發(fā)的內(nèi)容、強(qiáng)度和方式等方面進(jìn)行約束性規(guī)定，相應(yīng)的管制行為是否過度還需要根據(jù)具體的情形作具體分析。

綜上，在農(nóng)地被納入野生動物棲息地之后，出于公共利益需要，對禁止開發(fā)區(qū)所作出的管制行為達(dá)到了過度限制的標(biāo)準(zhǔn)，損害了相關(guān)農(nóng)民的私有財產(chǎn)權(quán)，應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為構(gòu)成管制性征收。優(yōu)化開發(fā)區(qū)對私人財產(chǎn)權(quán)沒有明顯的限制，顯然不構(gòu)成管制性征收甚至征收，無需給予補(bǔ)償。限制開發(fā)區(qū)在實踐中個案之間管制行為限制程度各有不同，其中的限制行為應(yīng)當(dāng)被判定為財產(chǎn)權(quán)的社會責(zé)任還是管制性征收，還需要進(jìn)一步在個案中加以明析。

4 農(nóng)地棲息地化的補(bǔ)償問題

解決農(nóng)地棲息地化后的補(bǔ)償問題，其實質(zhì)也就是解決農(nóng)地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償機(jī)制的建立問題，同時也是利益衡量過程中公共利益的一種，即填補(bǔ)被征農(nóng)地的公益損失而由占補(bǔ)平衡制度產(chǎn)生的替代性公共利益，這是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性發(fā)展要求下兼顧農(nóng)地保護(hù)和區(qū)域協(xié)調(diào)所必須解決的復(fù)雜問題。確定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和范圍是實現(xiàn)土地利用方式下農(nóng)地發(fā)展補(bǔ)償中所需要解決的核心問題，也是農(nóng)地棲息地化后對于相關(guān)主體進(jìn)行財產(chǎn)權(quán)保障的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

4.1 基于土地利用方式下的農(nóng)地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

有關(guān)管制性征收下補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，理論上主要有完全補(bǔ)償和適當(dāng)補(bǔ)償兩種。其一是完全補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，即學(xué)界多數(shù)學(xué)者們所主張的，凡是與征收行為具有因果關(guān)系的、超出受害者容忍范圍的所有可得確定的損失都應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償，涉及財產(chǎn)的每個項目每個情形，都該視作本該獲得的總額。該標(biāo)準(zhǔn)下，限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)的農(nóng)民能夠根據(jù)區(qū)域的實際情況，享受農(nóng)地產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)價值損失的最低標(biāo)準(zhǔn)至土地發(fā)展權(quán)受限造成社會價值損失的最高標(biāo)準(zhǔn)。其二是適當(dāng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)以受限區(qū)域農(nóng)戶的土地價值減損為補(bǔ)償依據(jù)，具體操作方法上，將限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)各農(nóng)地受限程度與區(qū)域內(nèi)農(nóng)地發(fā)展權(quán)價值相乘的結(jié)果作為標(biāo)準(zhǔn)。

就農(nóng)地棲息地化后構(gòu)成管制性征收的補(bǔ)償而言，兩種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在現(xiàn)實中均有利弊，完全補(bǔ)償原則以從高、從寬為尺度，科學(xué)全面的方式通常也更加具有說服力，可是在我國國情背景下經(jīng)濟(jì)可行性不高。而適當(dāng)補(bǔ)償原則在補(bǔ)償效果上顯然不及完全補(bǔ)償，但是結(jié)合公共利益需要和國庫能力，它更具可操作性。從我國憲法第十條第三款和第十三條第三款有關(guān)征收補(bǔ)償?shù)臈l款中可以看出，我國憲法對于征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定所依據(jù)的是公平合理補(bǔ)償原則?；谶@一前提，新《土地管理法》修改后的第四十八條首次明確了土地征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t。所以，管制性征收的補(bǔ)償模型應(yīng)當(dāng)建立在公平合理的基礎(chǔ)之上。該原則的確立糾正了原有的收益價值標(biāo)準(zhǔn)中凝固的、毫無前瞻性的靜態(tài)思維，改變成為在動態(tài)的基礎(chǔ)上把握財產(chǎn)價值[9]。在合理確定農(nóng)地發(fā)展受限程度、農(nóng)地發(fā)展權(quán)價值這兩個要素時，基于土地利用方式對土地作出的分區(qū)規(guī)劃，對區(qū)域內(nèi)農(nóng)地價值的實現(xiàn)產(chǎn)生了不同程度的限制，這種限制也就是不同程度的管制，所以，農(nóng)地受限補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)對應(yīng)于功能區(qū)受管制的農(nóng)地預(yù)期的市場價值，突出合理性。

由于《土地管理法》中對集體土地用途管制具有普遍性，實踐中對于限制開發(fā)區(qū)的一部分限制行為可視作是財產(chǎn)權(quán)的社會責(zé)任，所以在農(nóng)地發(fā)展受限程度的確定上，野生動物棲息地區(qū)域用途應(yīng)當(dāng)除卻這一部分的社會責(zé)任，而被認(rèn)定為管制性征收前所能實現(xiàn)的最大價值。而農(nóng)地發(fā)展權(quán)的價值衡量上，應(yīng)當(dāng)以同級區(qū)域為研究客體，從公平的市場價值出發(fā)，著力維護(hù)限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)受限財產(chǎn)權(quán)主體的農(nóng)地發(fā)展權(quán)利益，突出公平性。

4.2 補(bǔ)償范圍

新《土地管理法》對于土地補(bǔ)償范圍進(jìn)行了一定程度的擴(kuò)大，在原來的土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)償費、地上附著物三項的基礎(chǔ)上又增加了農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償和社會保障費，為被征地農(nóng)民構(gòu)建了更加完善的財產(chǎn)權(quán)保障體系。

具體到農(nóng)地棲息地化后的管制性征收補(bǔ)償而言，補(bǔ)償范圍主要集中于農(nóng)地價值補(bǔ)償和社會保障。補(bǔ)償范圍確定的出發(fā)點是損害，農(nóng)地被納入野生動物棲息地后，給原農(nóng)地和周邊相關(guān)農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)人所造成的負(fù)擔(dān)或一部分財產(chǎn)權(quán)的讓與，主要源自于普遍用途管制、農(nóng)地本身市場價值的降低、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)生活來源的部分或全部喪失等方面。而在上述損失中，普遍用途管制中私益并未受到過度限制，不能成為管制性征收的補(bǔ)償內(nèi)容。

農(nóng)地本身市場價值的降低是管制性征收的典型表現(xiàn)之一。土地利用方式多樣化的背景下，不同管制等級的農(nóng)地的發(fā)展權(quán)受損程度不一，受到過度管制的限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)市場價值無疑也會受到不同程度的影響。農(nóng)地價值補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)在補(bǔ)償范圍之列，通過對不同保護(hù)程度的野生動物棲息地給予不同的補(bǔ)償系數(shù)，以此來作為計算農(nóng)地價值補(bǔ)償數(shù)額的基礎(chǔ)。另外，農(nóng)民生活來源喪失的問題也涉及到農(nóng)民失去土地農(nóng)耕價值之后的轉(zhuǎn)行成本問題，即農(nóng)民原本使用土地所能獲得的持續(xù)性穩(wěn)定收益，以及其原本投入農(nóng)耕、養(yǎng)殖的無法繼續(xù)發(fā)生收益的成本，這一部分的損失也應(yīng)當(dāng)?shù)玫窖a(bǔ)償。而對于該方面的補(bǔ)償模式在實踐中可以趨向更靈活化的發(fā)展，除了對相關(guān)農(nóng)民給予貨幣方面的補(bǔ)償外，同時也可以為農(nóng)民建立就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療保障力度，以期土地使用者就業(yè)能力轉(zhuǎn)換和社會保障安置服務(wù)落實。

5 結(jié) 語

農(nóng)地被動棲息地化涉及多重公共利益以及對農(nóng)民私人利益的考量，利益衡量的最終目標(biāo)就是促進(jìn)生態(tài)保護(hù)和社會安定可持續(xù)發(fā)展。管制性征收理論應(yīng)當(dāng)被越來越多群體或領(lǐng)域承認(rèn)，加以運(yùn)用到司法實踐當(dāng)中去。國家不能把農(nóng)地棲息地化變成剝削農(nóng)民的方式，更不能將農(nóng)地的過度管制視作農(nóng)民群體的社會責(zé)任而不予補(bǔ)償，而是要根據(jù)土地利用的實際情況，科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)赝七M(jìn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)合理化和補(bǔ)償范圍擴(kuò)大化，以此來促進(jìn)我國野生動物保護(hù)工作的開展和國民經(jīng)濟(jì)特別是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展。