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      明清時(shí)期的府縣社會(huì)治安管理制度

      2021-12-29 04:46:29
      南國(guó)學(xué)術(shù) 2021年3期

      柏 樺

      [關(guān)鍵詞]明清時(shí)期 府縣 民間組織 官民相得 社會(huì)治安

      在明清時(shí)期,朝廷對(duì)府縣社會(huì)治安管理制定的原則是,以官府爲(wèi)主導(dǎo),將一切可以利用的民間力量納入其中,構(gòu)建官民相得的社會(huì)治安防範(fàn)體系,以實(shí)現(xiàn)對(duì)地方社會(huì)的全面管控。①柏樺:“清代律例規(guī)定的官方治安責(zé)任”,《晉陽(yáng)學(xué)刊》4(2009):73—80;柏樺、吳愛(ài)明:“清代律例規(guī)定的民間組織治安責(zé)任”,《學(xué)術(shù)交流》1(2009):45—51;柏樺、吳愛(ài)明:“官民相得社會(huì)治安體系的構(gòu)建”,《戰(zhàn)略與管理》4(2015):91—98。這種社會(huì)治安管理原則,一方面具有鮮明的制度設(shè)計(jì)特點(diǎn),另一方面也受到各種因素的影響,使得運(yùn)行效果總達(dá)不到統(tǒng)治者的預(yù)期,有時(shí)甚至與王朝離心離德。之所以出現(xiàn)如此結(jié)果,既有制度設(shè)計(jì)者的失誤,也有執(zhí)行者的掣肘,更脫離不開(kāi)社會(huì)的發(fā)展。

      一 制度設(shè)計(jì)理念

      明清時(shí)期,府縣社會(huì)治安體系在制度設(shè)計(jì)方面,吸納了歷代王朝的基層治安防控制度經(jīng)驗(yàn),具有獨(dú)到的特點(diǎn);與此同時(shí),制度自身也存在較爲(wèi)明顯的設(shè)計(jì)失誤,運(yùn)行過(guò)程中又受到一些主客觀因素的影響,直接導(dǎo)致實(shí)際施行效果並不理想。

      首先,具有多元主體參與治理思想雛形的制度設(shè)計(jì)與實(shí)施的困境。公共管理學(xué)中的多元主體參與治理理論認(rèn)爲(wèi):對(duì)於國(guó)家社會(huì)的管理,既可以是公共組織,也可以是社會(huì)組織,還可以以公共與社會(huì)組織合作方式進(jìn)行。國(guó)家與公民社會(huì)的合作、政府與非政府的合作、公共組織與社會(huì)組織的合作、強(qiáng)制與自願(yuàn)的合作是有效治理實(shí)現(xiàn)的條件。對(duì)國(guó)家公共問(wèn)題的解決,主要通過(guò)不同主體之間合作、協(xié)商、構(gòu)建夥伴關(guān)係、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式來(lái)進(jìn)行實(shí)施?!盃?wèi)此,需要利用政治、法律、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等多種手段,保障危機(jī)治理中多元參與主體的功能耦合?!雹谙闹緩?qiáng):“公共危機(jī)治理多元主體的功能耦合機(jī)制探析”,《中國(guó)行政管理》5(2009):124。明清時(shí)期,對(duì)府縣社會(huì)治安的制度設(shè)計(jì),體現(xiàn)了多元主體參與治理的思想理念,注重文官、軍隊(duì)、社會(huì)等多元主體在維護(hù)社會(huì)治安中的作用,試圖建立以官方爲(wèi)主導(dǎo),以民間各種力量都能夠參與,並以相應(yīng)政策與法律爲(wèi)保障的社會(huì)治安制度。從制度設(shè)計(jì)看,重點(diǎn)在於推行教化,在倡導(dǎo)良好社會(huì)風(fēng)俗的同時(shí),將統(tǒng)治階級(jí)的政治理念灌輸?shù)矫裥\(zhòng)中;而在維護(hù)社會(huì)治安措施方面,以官方爲(wèi)主,要求民間組織配合,且負(fù)責(zé)本地教化、巡防、相互救護(hù)、呈報(bào)與協(xié)助緝捕罪犯等事務(wù)。在制度設(shè)計(jì)中,官方與民間功能不同、權(quán)力不同、責(zé)任不同,所期望的是能夠官民相得,共同維護(hù)府縣社會(huì)秩序穩(wěn)定。這種設(shè)計(jì)無(wú)疑是比較嚴(yán)密的,但忽略了具體實(shí)施上可能遇到的問(wèn)題。因爲(wèi),在強(qiáng)調(diào)各方面責(zé)任與義務(wù)的時(shí)候,沒(méi)有賦予各方面以相應(yīng)的權(quán)利;而自上而下的推行,本來(lái)就很難考慮到下層的意願(yuàn)與困境。尤其是在統(tǒng)一的多民族國(guó)家,不僅存在地區(qū)差異,也存在民族差異,更存在社會(huì)發(fā)展不平衡的差異,制度設(shè)計(jì)如果沒(méi)有考慮這些差異,不能因地制宜,那麼,在具體實(shí)施上所面臨的困境就會(huì)凸顯,也必將影響到實(shí)施的效果。

      其次,具有程序理性思想雛形的制度設(shè)計(jì)與實(shí)行中的落差。明清王朝統(tǒng)治者在力保王朝權(quán)威的情況下,能夠?qū)⒊⒄盥鋵?shí)到每個(gè)角落,其程序設(shè)計(jì)有其獨(dú)到之處。爲(wèi)防止執(zhí)行時(shí)的隨意性,它要求官方與民間各司其責(zé)、相互制衡、層次分明、上下有序。以律例及制度所規(guī)定的盜案處理而言:一是將防盜責(zé)任訴諸事主的家族、鄰佑和保甲,要求他們?cè)诒I案發(fā)生時(shí)共同抵禦盜賊侵?jǐn)_;二是鼓勵(lì)呈報(bào)盜情,不僅要求事主真實(shí)而及時(shí)地呈控盜案,而且要求事主的親屬、鄰佑、保甲、汛兵、居停、房主等也要及時(shí)報(bào)盜;三是府縣衙門(mén)必須及時(shí)受理盜案,立即前往失盜處所勘驗(yàn),及時(shí)組織追捕及緝拿;四是失盜地方的文武官必須及時(shí)向上司匯報(bào)盜情,不允許逼迫事主諱盜爲(wèi)竊,逃避疏防責(zé)任,主動(dòng)開(kāi)報(bào)有相關(guān)責(zé)任的職官姓名,以備上司題參;五是上司衙門(mén)接到有關(guān)盜案的報(bào)告後,一方面要督促下屬儘快破案,另一方面要積極採(cǎi)取協(xié)緝措施,事後還要做出獎(jiǎng)懲決定。從這些程序設(shè)計(jì)看,其本意上就是希望減少官員遇事推諉扯皮的惡習(xí),促使其在遇到盜劫案件時(shí),能夠互相配合,各司其職,共同採(cǎi)取積極的態(tài)度,從而在一定程度上限制官方及民間責(zé)任人的隨意性行爲(wèi)。然而,程序上的公正,並不意味著實(shí)質(zhì)上的公正。因爲(wèi),每個(gè)程序都有相關(guān)責(zé)任人所要承擔(dān)的責(zé)任,那麼,當(dāng)治安案件發(fā)生後,責(zé)任人優(yōu)先考慮的則不是如何處理治安案件,儘快地消除治安案件的影響,恢復(fù)當(dāng)?shù)卣5纳鐣?huì)秩序,而是關(guān)注個(gè)人的得失,所造成的惡果也是令人深思的。例如,明萬(wàn)曆初年,地方盜賊縱橫,地方撫按官爲(wèi)了推卸責(zé)任,便請(qǐng)?jiān)鲈O(shè)專官予以管理,萬(wàn)曆帝則認(rèn)爲(wèi):“近來(lái)各撫按,每於地方失事後,即議增官、議更調(diào),不知從前所作何事。今若不以實(shí)責(zé)成,將來(lái)又未免有失,且本省盜劫官銀,有旨令速捕賊贓,並究解官溺死之故。今俱未報(bào),止將各司道更置一番,不過(guò)虛文了事,推諉常套,何有懲前慮後之實(shí)?!雹佟睹魃褡趯?shí)錄》(北京:中華書(shū)局,2016),萬(wàn)曆四年八月辛未條。當(dāng)時(shí),“財(cái)力困竭,盜賊縱橫,人情畏怯,上下相矇,以賊爲(wèi)諱。其初出劫,勢(shì)不甚大,則以爲(wèi)常事而不必報(bào),此地方官隱諱積習(xí)”②〔明〕張?jiān)溃骸皹O陳地方苗患並論征剿撫守利害疏”,陳子龍 等輯《明經(jīng)世文編》(北京:中華書(shū)局,1962),第1996頁(yè)。。清咸豐帝在檢討太平軍之所以能夠成功起事時(shí)講:“推原禍?zhǔn)?,總由地方官不得其人,撫綏無(wú)術(shù),而大吏又不能澄清舉劾,以致養(yǎng)癰成患?!雹邸肚鍖?shí)錄?文宗》(北京:中華書(shū)局,2008),咸豐元年夏四月丙寅條。爲(wèi)什麼會(huì)出現(xiàn)推諉責(zé)任、諱盜爲(wèi)竊、撫綏無(wú)術(shù)、難以澄清舉劾呢?因爲(wèi),在程序中都有責(zé)任問(wèn)題,府縣官如果承認(rèn)“盜賊”橫行,就要丟官卸職,乃至於問(wèn)罪;督撫按等大員如果進(jìn)行舉劾,也難逃失察的責(zé)任,罰俸、降級(jí),乃至於革職。在衆(zhòng)多的案例中,所看到的家族、鄰佑隱而不報(bào),保甲地方不來(lái)呈控,捕役兵丁不實(shí)力緝捕,府縣官諱盜,督撫按瞞報(bào),未免不是在追求程序公正過(guò)程中,失去實(shí)質(zhì)上的公正。從府縣社會(huì)治安角度來(lái)看,這個(gè)問(wèn)題非常重要,因爲(wèi)府縣社會(huì)治安關(guān)係到地方社會(huì)秩序的穩(wěn)定,如果不以維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定爲(wèi)第一要求,所構(gòu)建的社會(huì)治安防範(fàn)體系也就失去了根本。

      再次,具有效率精神追求的制度設(shè)計(jì)與實(shí)際效果脫節(jié)。明清時(shí)期,爲(wèi)維護(hù)府縣社會(huì)治安,在程序設(shè)計(jì)上追求的是效率,重視破獲盜賊、人命案件的數(shù)量和質(zhì)量,這原本是合理的,但是,制度注重效率卻失去了維護(hù)府縣社會(huì)治安之本。以盜案發(fā)生之後的報(bào)盜規(guī)定爲(wèi)例,如果能及早報(bào)盜,盜犯尚未遠(yuǎn)遁,贓物尚未銷盡,現(xiàn)場(chǎng)尚未被破壞,緝拿盜犯相對(duì)比較容易,於是,報(bào)盜時(shí)間規(guī)定,盜案發(fā)生後,於當(dāng)日或次日呈控,府縣正印官應(yīng)立即受理,前往現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn),在限期內(nèi)不能破案,處分較重;如果事主在事隔二十日以後纔呈報(bào),追捕期限和追究處分要寬鬆得多,而事主承擔(dān)的責(zé)任要重。由於盜案破獲情況對(duì)於文武官前途均有影響,於是,府縣官爲(wèi)了儘快破案,採(cǎi)取種種措施,提高破案效率。按照當(dāng)時(shí)的問(wèn)責(zé)制度,通過(guò)題參、二參、三參、四參,督催文武官積極偵破盜案,務(wù)求必獲,整個(gè)程序?qū)缎实淖非笫冀K一貫。但是,注重效率而忽略效果,也必然會(huì)影響到效率,故督撫往往“於二參屆限時(shí),州縣規(guī)避處分,上司意存瞻徇,大率升調(diào)離任,延不開(kāi)參”,最終在部院疊次奏催下而“置若罔聞”④〔清〕王慶雲(yún):“戶部會(huì)奏籌議節(jié)流各款疏”,盛康輯《皇朝經(jīng)世文續(xù)編?戶政》,清光緒二十三年(1897)思刊樓刊本。,總會(huì)逃過(guò)處分。這種巧於避而精於諱的方法,對(duì)官員來(lái)說(shuō)是規(guī)避處分,而對(duì)破案及穩(wěn)定府縣社會(huì)秩序而言,則難以說(shuō)是有效率。由於他們不是以強(qiáng)盜是否能夠緝捕、府縣社會(huì)治安能否穩(wěn)定爲(wèi)出發(fā)點(diǎn),最終還是以失去社會(huì)穩(wěn)定爲(wèi)代價(jià)。

      再其次,具有績(jī)效管理精神雛形的獎(jiǎng)懲制度設(shè)計(jì)。明清王朝對(duì)府縣社會(huì)治安的官方與民間責(zé)任人實(shí)施獎(jiǎng)懲,達(dá)成某種目標(biāo)者予以獎(jiǎng)勵(lì),在追究責(zé)任的時(shí)候予以懲處,總的目標(biāo)是維護(hù)府縣社會(huì)治安,確保社會(huì)秩序的穩(wěn)定。以盜案而言,對(duì)事主報(bào)案與府縣官處理都做了時(shí)間上的規(guī)定,以期將禍亂消弭在萌芽之中。對(duì)於事主報(bào)案的細(xì)節(jié),諸如盜賊人數(shù)、是否明火執(zhí)仗、是否有拒捕、是否失財(cái)、是否傷人、錢(qián)財(cái)多少,都要一一講明。在具體處理的時(shí)候,若是發(fā)現(xiàn)隱匿及不實(shí),就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任;對(duì)於事主及官方與民間責(zé)任人捕獲盜賊,則有一定的獎(jiǎng)賞;府縣官必須弄清細(xì)節(jié),失錯(cuò)要承擔(dān)責(zé)任,若是在規(guī)定的限期內(nèi)破獲案件則有獎(jiǎng)勵(lì)。在治安案件處理過(guò)程中,對(duì)於責(zé)任的區(qū)分也較爲(wèi)明確,舉凡鄉(xiāng)村、道路、城市、江河、湖泊、海洋等處,一旦發(fā)生治安案件,民間要追究鄰佑、里甲、保甲是否救援與如期協(xié)助事主報(bào)案的責(zé)任;官方要以駐軍、官員離事發(fā)地點(diǎn)遠(yuǎn)近而追究失防及緝捕的責(zé)任。盜案發(fā)生以後,必須要擒獲盜賊,在任者爲(wèi)承緝官,接任者爲(wèi)接緝官,都有明確的考核標(biāo)準(zhǔn),務(wù)使盜案儘快處理。民間組織擒獲盜賊按名給賞,官員、捕役、兵丁擒獲盜賊,以盜首、過(guò)半及是否在限內(nèi)來(lái)考核,分別予以升遷、加級(jí)、記錄、賞銀的獎(jiǎng)賞,或革職、革役、降級(jí)、罰俸等處分,以期使這種危害社會(huì)治安的案件及早得到處理。

      最後,具有社區(qū)警務(wù)管理思想雛形的制度設(shè)計(jì)與社會(huì)各階層的權(quán)利義務(wù)。當(dāng)今社區(qū)治安管理,是以防禦犯罪和密切治安部門(mén)與社區(qū)民衆(zhòng)關(guān)係爲(wèi)主旨,要求治安責(zé)任主體把工作重心轉(zhuǎn)移到社區(qū),與社區(qū)居民建立長(zhǎng)期夥伴關(guān)係。在明清時(shí)期,因府縣管轄城鎮(zhèn)與農(nóng)村衆(zhòng)多,要想實(shí)現(xiàn)有效管理,就必須明確區(qū)域。統(tǒng)治者深刻認(rèn)識(shí)到:“治天下必自治一國(guó)始,治一國(guó)必自治一鄉(xiāng)始,治一鄉(xiāng)必自五家爲(wèi)比、十家爲(wèi)聯(lián)始?!雹佟睬濉酬懯纼x:“論治邑,《清經(jīng)世文編?吏政》(北京:中華書(shū)局,1992),第545頁(yè)。朝廷“慮以一邑之大,民之衆(zhòng),上與下不相屬,政令無(wú)與行”,因此關(guān)注基層組織建設(shè),“於是里有長(zhǎng),鄉(xiāng)有約,族有正,擇其賢而才者授之,然後縣令之耳目股肱備也??h令勤於上,約與正與長(zhǎng)奉於下,政令有與行矣”。②〔清〕張望:“鄉(xiāng)治”,《清經(jīng)世文編?吏政》,第592頁(yè)。以清代而言,“州縣形勢(shì),廣狹不一,約分四鄉(xiāng)。小州縣一鄉(xiāng)約五千戶,四鄉(xiāng)約三萬(wàn)戶。中州縣一鄉(xiāng)約一萬(wàn)戶,四鄉(xiāng)計(jì)四萬(wàn)戶。大州縣一鄉(xiāng)約三萬(wàn)戶,四鄉(xiāng)計(jì)十二萬(wàn)戶。大小相衡,通約一鄉(xiāng)二萬(wàn),總四鄉(xiāng)計(jì)八萬(wàn)”③〔清〕晏斯盛:“推廣社倉(cāng)之意疏”,《清經(jīng)世文編?戶政》,第987頁(yè)。。各府縣也可以因地制宜,如明代福建惠安縣,“每數(shù)村則會(huì)爲(wèi)一保,推衆(zhòng)望所服者一人長(zhǎng)之,有警輒鳴螺遞報(bào),各束裝以出,相爲(wèi)應(yīng)援,故雖在山谷間,而盜賊鮮少”④〔明〕張?jiān)?等:《嘉靖惠安縣誌?風(fēng)俗》,收入《天一閣藏明代方志選刊(43)》(上海:上海書(shū)店,1982),第1頁(yè)。。清代山東郯城縣,“各鄉(xiāng)之鎮(zhèn),宜設(shè)一鎮(zhèn)長(zhǎng),之集宜設(shè)一集長(zhǎng),之村宜設(shè)一村長(zhǎng),之莊宜設(shè)一莊頭”⑤〔清〕黃六鴻:《?;萑珪?shū)?保甲部?建築柵濠》,收入《官箴書(shū)集成(3)》(合肥:黃山書(shū)社,1997),第465頁(yè)。。而“邑分四鄉(xiāng),鄉(xiāng)立一長(zhǎng),謂之保長(zhǎng)。不曰鄉(xiāng)而曰保者,以鄉(xiāng)別有長(zhǎng),所以管攝錢(qián)穀諸事,而保長(zhǎng)乃專司盜逃姦宄,不與乎其他者也”⑥〔清〕黃六鴻:《福惠全書(shū)?保甲部?選保甲長(zhǎng)》,收入《官箴書(shū)集成(3)》,第451頁(yè)。。這種設(shè)計(jì)體現(xiàn)了社區(qū)治安管理思想,官府與社區(qū)共同承擔(dān)責(zé)任,轄區(qū)之內(nèi)由官府負(fù)總責(zé);社區(qū)之內(nèi)由民選官任的里長(zhǎng)、保長(zhǎng)、甲長(zhǎng)、鄉(xiāng)約、鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)、集長(zhǎng)、莊頭、村正等負(fù)責(zé);讓社區(qū)內(nèi)居民,諸如鄰佑、家族、宗族、鋪行業(yè)主等也承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。從制度設(shè)計(jì)來(lái)看,試圖將治安工作落實(shí)到每一個(gè)人。值得注意的是,將民衆(zhòng)都納入社會(huì)治安防範(fàn)體系之中,並沒(méi)有賦予他們知情的權(quán)利,衹要求履行各自的義務(wù),用嚴(yán)刑峻法將他們套在這架馬車上,而不在於發(fā)揮各階層的主觀能動(dòng)性,因此很難得到各基層的積極協(xié)助。

      明清王朝試圖通過(guò)官民結(jié)合的方式,構(gòu)成官民共同維護(hù)社會(huì)秩序的社會(huì)治安體系,達(dá)到王朝所支持和維護(hù)道德、社會(huì)和文化秩序,期望天下和諧與太平。應(yīng)該說(shuō),將民間組織與官方組織都納入社會(huì)治安維護(hù)體系,並通過(guò)王朝的強(qiáng)制力加以推行,收到了一定的成效,但在具體實(shí)施過(guò)程中也出現(xiàn)各種各樣的問(wèn)題,有些則是王朝政體自身難以克服的。

      二 官方責(zé)任的利與弊

      明清時(shí)期,維持府縣社會(huì)治安的主要力量是三班衙役、衛(wèi)所及汛兵,這不但在制度上有明文規(guī)定,而且在律例中也有細(xì)密而嚴(yán)格的賞罰之條。但是,由於這些規(guī)定衹重其表而不及其裏,也就難以從根本上消除所存在的弊端。例如,清代律例在規(guī)定府縣社會(huì)治安的官方責(zé)任時(shí),捕役兵丁待遇低下而人員混雜;文武官弁素質(zhì)不一且事務(wù)繁多,不能也沒(méi)有能力將主要精力用於維護(hù)社會(huì)治安;府縣用於社會(huì)治安方面的經(jīng)費(fèi)不足,既難以支付緝拿人犯後的賞賜,也難以支付捕役的工食及公差費(fèi)用;刑罰與處分規(guī)定嚴(yán)苛,上下在規(guī)避刑罰處分的同時(shí),一方面相互隱匿,一方面殘忍暴虐。⑦柏樺、劉立松:“清代律例規(guī)定的官方治安責(zé)任”,《西南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》3(2009):50—57。除此之外,府縣官諱盜爲(wèi)竊、官僚政治下的權(quán)力濫用也對(duì)府縣社會(huì)治安制度造成負(fù)面衝擊。

      以府縣社會(huì)治安而言,強(qiáng)盜是治安的最大威脅。若是大盜結(jié)夥山居而據(jù)有巢穴,則府縣勢(shì)單力薄,難以應(yīng)對(duì);要是小盜三三兩兩散處,乃是出則爲(wèi)盜、居則爲(wèi)民,府縣捕役額少人單,難以摸底排查。即使有捕役可用,也容易形成貓鼠同眠,“夫捕役,亦賊也”①〔清〕黃六鴻:《?;萑珪?shū)?刑名部?賊盜總論》,收入《官箴書(shū)集成(3)》,第400頁(yè)。。捕役不良,衹好藉助軍隊(duì),“夫營(yíng)兵不過(guò)藉賊以擾民”②〔清〕黃六鴻:《?;萑珪?shū)?刑名部?緝捕》,收入《官箴書(shū)集成(3)》,第403頁(yè)。,以至於民間傳言:“賊來(lái)猶可,兵來(lái)殺我?!雹邸裁鳌沉蛛?yún)程 等:《萬(wàn)曆通州志?風(fēng)俗》,收入《天一閣藏明代方志選刊(12)》,第53頁(yè)。結(jié)果是,捕役不可信,軍隊(duì)又不可依賴,緝盜之難可想而知。

      緝盜不但困難,而且危險(xiǎn),更容易壞官。因爲(wèi),朝廷令典規(guī)定,府縣不能夠有強(qiáng)盜存在。一旦因強(qiáng)盜失事,無(wú)論是捕役兵丁還是文武官弁,都會(huì)受到嚴(yán)厲的刑罰與處分;即便是保甲、捕役、兵丁與下級(jí)官弁出問(wèn)題,上級(jí)也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。以緝盜處分而言,如果一件盜案府縣官不能捕獲盜首,便要降級(jí)或調(diào)任;三年之內(nèi)發(fā)生三件盜案不能捕獲盜首、或不能夠捕獲一半,就要被革職拿問(wèn)。既然府縣官對(duì)捕盜過(guò)程無(wú)法掌控,那就應(yīng)該加強(qiáng)防盜,但談何容易?盜賊生發(fā)除了自身轄域因素外,也受制於社會(huì)大環(huán)境,府縣官豈能以自身能力改變?府縣官既不能防範(fàn)於前,又無(wú)力抓捕於後,更不願(yuàn)意因此毀掉自己的前程,諱盜不報(bào)與諱盜爲(wèi)竊便成爲(wèi)首選了。

      身爲(wèi)一地行政長(zhǎng)官,府縣官諱盜有其便利條件,既能一手遮天,又有擅長(zhǎng)索財(cái)詐民的捕役輔助,還有擔(dān)心盜案牽連的上司庇護(hù)。在多數(shù)情況下,府縣官衹要對(duì)報(bào)盜的百姓略使小技,就可以讓一件盜案消弭於無(wú)形。最爲(wèi)突出的手段,就是抑勒事主,使其不敢報(bào)盜,“有失主首告,而有司即脅之以刑”,逼迫事主自行諱盜,“諱則僅失其財(cái)物,不諱則並蕩業(yè)產(chǎn)”,“諱則死者固不得其死,不諱則生者並不得其生”,④〔清〕鄭端:《政學(xué)錄?弭捕盜賊》,收入《官箴書(shū)集成(2)》,第317頁(yè)。事主基於利害關(guān)係,不得不諱??偟膩?lái)看,官吏畏懼處分,抑勒事主諱匿是一弊;捕役人等對(duì)事主進(jìn)行需索是二弊;強(qiáng)盜重案三推六問(wèn),使事主守候,棄業(yè)拋家,甚至苦累淹禁致死是三弊。⑤〔清〕李之芳:“嚴(yán)飭諱盜累民疏”,《清經(jīng)世文編?刑政》,第3300頁(yè)。除了抑勒事主不敢報(bào)盜之外,改盜爲(wèi)竊、減報(bào)盜數(shù)、化重爲(wèi)輕、匿不通詳、縱放盜犯、誣良爲(wèi)盜等,也是府縣官常用的諱盜手法。無(wú)論使用什麼手法,目的在於保住自己的官職,以求平安一任或升遷。

      在王朝君主政體下,主賣官爵,臣賣智力,君主以國(guó)爲(wèi)家而以官爵與臣下交易,臣下?tīng)?wèi)了取得並保住官爵,也不會(huì)真心爲(wèi)君主賣命,彼此都不可能誠(chéng)實(shí)。故此,“各處盜賊生發(fā),所在官司往往隱匿,不行奏報(bào),以致滋蔓難制”⑥〔明〕王瓊:“爲(wèi)申明賞罰以勵(lì)人心事”,《明經(jīng)世文編》,第1016頁(yè)。。衹要府縣社會(huì)治安不到不可收拾的地步,從地方里甲、保甲、府縣官,到守巡道、督撫按,乃至朝廷大員,無(wú)不以諱盜而尋求自保,可以說(shuō)是奸僞叢生,君與臣、上司與下屬之間,根本就沒(méi)有互相信任感,也缺乏基本的品德,就很難指望他們確保府縣社會(huì)治安了。

      王朝君主政體與官僚政治有不解之緣。在這一政體之下的官僚政治,決定著府縣官不會(huì)對(duì)國(guó)家和民衆(zhòng)負(fù)責(zé),衹是對(duì)君主及上司負(fù)責(zé),因此取悅君主和上司是府縣官們的首務(wù)。伴君如伴虎,即便是府縣官們千方百計(jì)地取悅君主和上司,也隨時(shí)有危險(xiǎn)發(fā)生。既然是對(duì)君主和上級(jí)負(fù)責(zé),府縣官們的工作重心就是如何搞好與君主和上級(jí)的關(guān)係了。他們很少有機(jī)會(huì)見(jiàn)到君主,所以對(duì)上司往往竭盡阿諛?lè)畛兄苁?,一旦上司巡視所在地方,便“萬(wàn)里可行,裹糧迎候,而經(jīng)旬不已,是其所用者,皆民之力也”;上司有慶賀,“則糜費(fèi)不經(jīng),帳用美錦,字以泥金,玄纁稠迭,食前方丈”;上司巡遊,“則炫耀太甚,旌旗蔽野,士馬如雲(yún),盡鼙清笳,金銀鉦果”。⑦〔明〕王邦直:“陳愚衷以恤民窮以隆”,《明經(jīng)世文編》,第2636頁(yè)。因爲(wèi),這些上司往往能夠決定他們的官運(yùn)與命運(yùn)。當(dāng)獻(xiàn)媚求寵成爲(wèi)官場(chǎng)風(fēng)氣時(shí),即便真有才能而不會(huì)獻(xiàn)媚求寵,也不能夠立身於官場(chǎng)。在這種情況下,有些府縣官“務(wù)求取盈,以媚上司之意,而失下民之望”①〔明〕羅倫:“與府縣言上中戶書(shū)”,《明經(jīng)世文編》,第894頁(yè)。。官場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)也是“佞己者以爲(wèi)賢,直躬者以爲(wèi)不肖”②〔明〕張時(shí)徹:《芝園外集?負(fù)暄林》,收入《續(xù)修四庫(kù)全書(shū)》(上海:上海古籍出版社,2002),第1123冊(cè),第670頁(yè)。。更何況,“今之守令豈賢於聖人乎?兼且奔走之日多,而治事之日少,欲其政平訟理,惡可得乎?”③〔明〕顧應(yīng)祥:《靜虛齋惜陰錄》,收入《續(xù)修四庫(kù)全書(shū)》,第1122冊(cè),第498頁(yè)。官場(chǎng)風(fēng)氣敗壞,民衆(zhòng)深受其殃,社會(huì)治安也就缺乏穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

      明清府縣官因缺乏行政自主權(quán),故稱爲(wèi)“微員”,但作爲(wèi)一級(jí)行政區(qū)劃的行政長(zhǎng)官,必定有行政權(quán)力,他們的權(quán)力行使則關(guān)係到府縣社會(huì)治理。正如朱元璋所講:“朕設(shè)置百官,各司厥職,以分理庶務(wù),惟郡守、縣令爲(wèi)牧民之官,凡賦斂、徭役、訴訟皆先由縣,次至府。若縣令賢明則賦歛平,徭役均,訴訟簡(jiǎn),一縣之事既治,則府可以無(wú)憂矣。”④《明太祖實(shí)錄》(上海:上海書(shū)店出版社,2018),洪武六年春正月乙巳條。府縣官所管的事務(wù),舉凡“戶口、田糧、農(nóng)桑、學(xué)校、倉(cāng)場(chǎng)、庫(kù)務(wù)、牢獄、刑名,俱要一一究心,隨時(shí)發(fā)落,開(kāi)闔伸縮,自有機(jī)軸”⑤〔明〕汪天錫:《官箴集要?職守?正官》,收入《官箴書(shū)集成(1)》,第268頁(yè)。。府縣官不可能有不受限制的權(quán)力,但也擁有許多實(shí)際權(quán)力,不同的府縣官會(huì)充分利用這些權(quán)力,當(dāng)然也會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的濫用。以府縣盜賊緝捕而言,“緝捕之役,在內(nèi)有番手,在外有巡快,固地方爪牙。然緝獲賊人,未必俱實(shí),稍見(jiàn)影響,即恣擒捕,設(shè)爲(wèi)棚吊、拷掠諸法,有智者繃繒、善財(cái)拜觀音、四馬倒攢蹄、箍腦、撾筋名色,名曰私拷,使人求死不得,其間吐實(shí)者固多,自誣者亦不少”⑥〔明〕李豫亨:《推篷寤語(yǔ)?毗閭閻之政》,收入《續(xù)修四庫(kù)全書(shū)》,第1128冊(cè),第425頁(yè)。。維護(hù)府縣社會(huì)治安,乃是府縣官的重要職責(zé),而奉上安下的體制,往往使他們不能夠認(rèn)真履行職責(zé),卻在破壞府縣治安?!扒形┍I賊之興,其實(shí)有所自也。大抵管民者侵漁克害,管軍者貪暴豪猾,軍民窘於衣食,不得已而爲(wèi)盜。”⑦〔明〕張純:“復(fù)仇疏”,《明經(jīng)世文編》,第178頁(yè)。官方責(zé)任在於維持府縣社會(huì)治安,而確保府縣社會(huì)治安的根本在於解決民生問(wèn)題,衆(zhòng)多的府縣官罔顧這個(gè)根本,一味地剝民以奉上,也就破壞了府縣社會(huì)治安的基礎(chǔ)。

      王朝的中央集權(quán)制度決定了設(shè)官分職的原則,官員必須擁有權(quán)力,但不能夠有不受限制的權(quán)力。然而,君主政體本身就是建立在以家天下計(jì)的基礎(chǔ)上,也就不可避免造成官吏以私家權(quán)益計(jì)而入仕的事實(shí),更不能從根本上消除官僚政治的弊端。在官僚政治下,欺上瞞下本來(lái)就是常態(tài),各種虛假信息傳來(lái),必然會(huì)導(dǎo)致君主與上司在決斷上的失誤。官僚政治很容易惡性發(fā)展,形成官僚之間的“庇護(hù)制的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)”,進(jìn)而構(gòu)成政治關(guān)係網(wǎng),招權(quán)納賄、任人唯親、裙帶關(guān)係以及饋贈(zèng)和小恩小惠就成爲(wèi)中國(guó)古代官場(chǎng)的通病,“而這種事實(shí)是被接受,甚至在某些情況下是被體諒的”。⑧[美]費(fèi)正清 等編:《劍橋中國(guó)晚清史》(北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,1985),第108頁(yè)。君主政體下的權(quán)力私有和層層分配,正是庇護(hù)制政治關(guān)係網(wǎng)的制度根源。

      相對(duì)於朝廷所寄予的職責(zé),大小官員更熱衷完成其庇護(hù)者要求的效忠義務(wù)。因爲(wèi),這種官員之間的相互衛(wèi)護(hù)更能在嚴(yán)苛的法律責(zé)任面前帶來(lái)安全感。故此,府縣官依託政治關(guān)係網(wǎng)破壞制度,官官相護(hù)之積習(xí)牢不可破。府縣官不能夠盡心於民事,卻剝民以奉上,就不可能得到民衆(zhòng)的支持。“閭閻之休戚繫於守令,守令貪縱而弗禁,民無(wú)所訴則思亂,土崩之變所由作也?!雹帷裁鳌撤胶腱o:《千一錄?客談八》,收入《續(xù)修四庫(kù)全書(shū)》,第1126冊(cè),第397頁(yè)。長(zhǎng)此以往,“百姓視上官如仇讎,一旦有事,可獻(xiàn)城則獻(xiàn)城,可從賊則甘心從賊,計(jì)不反顧也”⑩〔明〕劉宗周:《劉子文編?敬修職掌疏》(杭州:浙江古籍出版社,2012),第4冊(cè),第167頁(yè)。。以官方爲(wèi)主導(dǎo)的維護(hù)府縣社會(huì)治安制度,難以克服各種弊端,非但不能夠發(fā)揮官方應(yīng)有的責(zé)任,卻常常破壞現(xiàn)行制度,以至於逼民爲(wèi)亂,何談維護(hù)府縣社會(huì)治安!

      三 民間組織存在的問(wèn)題

      明清律例將維護(hù)府縣社會(huì)治安作爲(wèi)重要職責(zé)賦予家族、宗族、鄰佑,以及民間自己選舉的“集長(zhǎng)”“鋪長(zhǎng)”“廂長(zhǎng)”“區(qū)長(zhǎng)”“村長(zhǎng)”“鄉(xiāng)約”“里正”“莊頭”“莊約”“營(yíng)總”“寨主”“保董”“總理”“耆老”等,把他們都納入維護(hù)府縣社會(huì)治安體系當(dāng)中,並在律例中明確他們的責(zé)任;而作爲(wèi)準(zhǔn)基層行政組織的里甲、保甲,更是主要依靠的力量,因此,律例對(duì)他們要求更嚴(yán)。清代中後期,特別是在鎮(zhèn)壓太平天國(guó)的過(guò)程中,地方士紳興辦的團(tuán)練,攫取了超乎尋常的地方權(quán)力,從維護(hù)治安到徵收賦役,無(wú)所不歸其控制,而王朝局勢(shì)稍微穩(wěn)定後,在試圖收回團(tuán)練權(quán)力的同時(shí),也沒(méi)有忽略團(tuán)練維護(hù)府縣社會(huì)治安的作用。

      應(yīng)該承認(rèn),民間組織在參與維護(hù)府縣社會(huì)治安方面,起到了維持王朝社會(huì)秩序的作用。爲(wèi)了完善和維護(hù)府縣社會(huì)治安體系,明清王朝也花費(fèi)了不少氣力。例如,嘉靖年間,倭寇困擾沿海,廣東潮州海陽(yáng)縣紳士劉子興,“謀諸鄉(xiāng)耆,建堡立甲,置寨設(shè)堠,鼓以義勇,申嚴(yán)約束,相率捍禦,民賴以寧居”。正因爲(wèi)他們嚴(yán)爲(wèi)防備,“以故倭寇之肆掠於鄰近村落者,警報(bào)日至,獨(dú)於是鎮(zhèn)迄不敢犯”。①〔清〕冒澄:《潮牘偶存?潮陽(yáng)縣地輿圖說(shuō)》,清光緒五年(1879)刻本。又如,甲午戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期,日本派遣奸細(xì)刺探延邊的軍情,俄國(guó)也觀釁而動(dòng),延邊地方軍政當(dāng)局便組織“越墾韓民”團(tuán)練,不管是在訓(xùn)練過(guò)程中,還是在反對(duì)日本奸細(xì)鬥爭(zhēng)中,越墾韓民都表現(xiàn)出了極大的熱情,並與朝鮮咸鏡道官府密切合作,保證了雙方邊界地區(qū)的安寧。②李洪錫:“甲午戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期延邊‘越墾韓民’團(tuán)練及其反對(duì)日本奸細(xì)的鬥爭(zhēng)”,《延邊大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》3(2002):106—109。

      在肯定明清民間維護(hù)府縣社會(huì)治安體系作用的同時(shí),也不能忽略所存在的問(wèn)題。這些問(wèn)題如何解決,對(duì)後世在調(diào)動(dòng)民衆(zhòng)積極性、整合民間社會(huì)力量、與國(guó)家機(jī)構(gòu)共同維護(hù)社會(huì)秩序等方面,具有一定的鏡鑒意義。

      其一,對(duì)民間進(jìn)行組織,存在各種困難。以編立準(zhǔn)基層組織而言,各地居民聚散不一?!氨狈饺嗣窬劬樱<兹菀拙幜?,還有許多堡寨可以用於防禦,以是而行保甲,豈不甚易?!钡谀戏剑穸嗌⑻?,即使勉強(qiáng)編甲,還有許多畸零戶,“室中惟細(xì)弱兩三人而已,貧民傭工負(fù)販,早出晏歸,爲(wèi)糊口計(jì)而不足;富民惟以謹(jǐn)啓閉,不與戶外之事;市廛之民,株守本業(yè)”,很難組織起來(lái)進(jìn)行救護(hù)。此外,山寮、流寓、土戶、縉紳、旗人、流民、商販等,或因地處偏僻,或因人口流動(dòng),或因身份特殊,“如此等人而欲其約束鄉(xiāng)里,晝則稽查,夜則巡行,固宜其囂然不樂(lè)也”③〔清〕黃中堅(jiān):“保甲議”,賀長(zhǎng)齡 等輯《清經(jīng)世文編?兵政》(北京:中華書(shū)局,1992),第1820頁(yè)。。組織困難,便不宜推行保甲,以致許多地方官認(rèn)爲(wèi):“蓋法之不善,有擾而無(wú)安;人之不得,名存而實(shí)亡,謂保甲之無(wú)益於民也?!雹堋睬濉滁S六鴻:《?;萑珪?shū)?保甲部?選保甲長(zhǎng)》,收入《官箴書(shū)集成(3)》,第450頁(yè)。“弭盜莫如保甲,自昔人人言之,各衙門(mén)亦屢屢申飭之,然行自行,盜自盜,曾未見(jiàn)有得尺寸之益者,而點(diǎn)查騷擾失盜繫累之害不與焉,此何也?法難必信,而衆(zhòng)不可概也?!雹荨裁鳌吃S維新:“平陽(yáng)兵事略”,《明經(jīng)世文編》,第5010頁(yè)。不能普行保甲,準(zhǔn)基層組織的作用就很難發(fā)揮,而府縣因爲(wèi)財(cái)政無(wú)措,也不願(yuàn)意推行保甲,再加上吏役藉機(jī)需索,民間也有很大的抵制,所以,保甲“行之不善,則民累滋甚矣。如,舊例朔望鄉(xiāng)保赴縣點(diǎn)卯守候,一累也;刑房按月兩次取結(jié)索錢(qián),二累也;四季委員下鄉(xiāng)查點(diǎn),供應(yīng)胥役,三累也;領(lǐng)牌給牌,紙張悉取諸民,四累也;遣役夜巡,遇梆鑼不響,即以誤更恐嚇,饋錢(qián)乃免,五累也;又保甲長(zhǎng)託情更換,倏張轉(zhuǎn)李,六累也;甚而無(wú)名雜派,差役問(wèn)諸莊長(zhǎng),莊長(zhǎng)問(wèn)諸甲長(zhǎng),甲長(zhǎng)問(wèn)諸人戶,藉爲(wèi)收頭,七累也”⑥〔清〕彭鵬:“保甲示”,《清經(jīng)世文編?兵政》,第1828頁(yè)。。有此七累,民間如何承受,避之猶恐不及。爲(wèi)了防止弊端,有些地方大員則要求:“該府縣務(wù)要實(shí)心奉行,造冊(cè)呈送,以備查考。其冊(cè)籍紙張書(shū)寫(xiě)工費(fèi),各該縣自爲(wèi)捐備,不得私派鋪民。如有經(jīng)營(yíng)胥役,串通保甲,科斂鋪民分釐者,或被告發(fā),官則飛章參處,役則立斃杖下?!雹摺睬濉硰埐校骸巴喦遽嵄<紫保肚褰?jīng)世文編?兵政》,第1828頁(yè)。氣勢(shì)不小,可是經(jīng)費(fèi)從何而來(lái)?本府縣籌自何處?大員們不予考慮,僅靠一紙令下,解決不了任何問(wèn)題。有些府縣官認(rèn)爲(wèi),保甲之法,“原爲(wèi)保安富戶起見(jiàn),一切冊(cè)報(bào)往來(lái)之費(fèi),既不能取給公帑,若按戶科派,即貧民不能不受其累。地方官宜勸各鄉(xiāng)殷實(shí)富戶捐貲輸公,即於本鄉(xiāng)設(shè)局存貯,公議一人司其出入會(huì)計(jì),以備領(lǐng)牌報(bào)冊(cè),及修理寨柵公事車馬之費(fèi),其有給賞,亦出於此,收貯開(kāi)銷,皆聽(tīng)本鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng),地方官一切不問(wèn)”①〔清〕張惠言:“論保甲事例書(shū)”,《清經(jīng)世文編?兵政》,第1825頁(yè)。,便可以解決問(wèn)題。然而,如何讓富民樂(lè)意捐輸,何人進(jìn)行管理,諸多問(wèn)題還是無(wú)法解決。百姓未見(jiàn)保甲之利,先見(jiàn)保甲之害,欲要他們真心爲(wèi)府縣維持社會(huì)治安,實(shí)在是難於上青天。

      其二,保甲組織的事務(wù)繁多,使本來(lái)爲(wèi)維持府縣社會(huì)治安而設(shè)的組織承擔(dān)過(guò)重的雜務(wù),而嚴(yán)格的要求又容易使之懈怠?!氨<仔卸鴱洷I賊,緝逃人,查賭博,詰奸宄,均力役,息武斷,睦鄉(xiāng)里,課耕桑,寓旌別,無(wú)一善不備焉。”②〔清〕彭鵬:“保甲示”,《清經(jīng)世文編?兵政》,第1828頁(yè)。然而,有些府縣官圖省事,“傳集徵召,不用公差;查報(bào)拘催,不煩牌票,而悉聽(tīng)保甲之自爲(wèi)承稟”③〔清〕黃六鴻:《福惠全書(shū)?保甲部?保甲總論》,收入《官箴書(shū)集成(3)》,第450頁(yè)。,將大量的事務(wù)交保甲去辦,而保甲卻因爲(wèi)負(fù)擔(dān)過(guò)重,且株累不少,“欲其檢察無(wú)隱,固已甚難;即使檢察得實(shí),告之官,則干涉公庭,爲(wèi)累不少。告之保長(zhǎng),則保長(zhǎng)未必不徇庇。告之本鄉(xiāng)紳士,則彼不任其責(zé),誰(shuí)肯力爲(wèi)主持。然則莫能以他日不可必之連坐,而博目前不可解之深怨也決矣”。這正是:“今以無(wú)事之時(shí)爲(wèi)迂遠(yuǎn)之備,愚夫見(jiàn)邇豈肯盡心?!雹堋睬濉硰埢菅裕骸罢摫<资吕龝?shū)”,《清經(jīng)世文編?兵政》,第1815頁(yè)。事務(wù)繁多再加上民心不齊,保甲居民都欲避免連坐之禍,何人肯專心維持社會(huì)治安,其不破壞社會(huì)治安已爲(wèi)府縣之幸矣。

      其三,缺乏相應(yīng)的待遇,僅有付出而無(wú)酬勞。作爲(wèi)鄉(xiāng)民組織,雖然府縣官介入選拔保甲長(zhǎng)的過(guò)程,“其選任者,至期官升大堂,先備燒金銀花綢酒榼鼓樂(lè),命約地等伴領(lǐng),新保長(zhǎng)由東角門(mén)進(jìn)至滴水簷下排立,鼓吹舉樂(lè),陰陽(yáng)生爲(wèi)之簪花披紅??h官起立,新保長(zhǎng)先行庭參,後四叩,縣官出案傍答揖。禮畢,陰陽(yáng)生執(zhí)壺、把盞、捧榼,縣官親爲(wèi)遞酒,斟三巡畢,新保長(zhǎng)稱謝,免行禮,鼓樂(lè)前導(dǎo),由中門(mén)而出,印給優(yōu)免夫差票”⑤〔清〕黃六鴻:《?;萑珪?shū)?保甲部?選保甲長(zhǎng)》,收入《官箴書(shū)集成(3)》,第451頁(yè)。。從待遇上講,最多是優(yōu)免夫差,平常並沒(méi)有任何酬勞。沒(méi)有法定的收入,卻要承擔(dān)府縣官交辦的各種事務(wù),不肖府縣官將他們鄙爲(wèi)奴隸,衹是役使,卻不認(rèn)真督促。“有司視爲(wèi)迂闊常談,率以具文從事。各鄉(xiāng)設(shè)保甲長(zhǎng),類以市井無(wú)賴之徒充之。平時(shí)並不實(shí)心查察,雖督撫考課,有力行保甲之條,不過(guò)故套相沿,毫無(wú)裨益?!雹蕖睬濉澈鷿射辏骸熬搓惐<锥琛?,《清經(jīng)世文編?兵政》,,第1837頁(yè)。府縣官對(duì)保甲失去監(jiān)督,真正實(shí)心辦事的人不能充當(dāng)此任,無(wú)賴棍徒勾結(jié)官府卻能夠殘害百姓,欲使他們維持社會(huì)治安,無(wú)異於緣木求魚(yú)。

      其四,由官方興辦團(tuán)練,需要經(jīng)費(fèi),“士無(wú)甲,倉(cāng)無(wú)儲(chǔ),其何能禦,民壯如何團(tuán)練?”⑦〔清〕闕名:“蒞任求言示”,《清經(jīng)世文編?吏政》,第521頁(yè)。府縣財(cái)政本來(lái)就捉襟見(jiàn)肘,更何況,“懼此法一行,彼無(wú)所匿,從中造捏訛言,妄稱抽丁,恐嚇愚昧”⑧〔清〕于成龍:“申明保甲諭”,《清經(jīng)世文編?兵政》,第1833頁(yè)。。百姓也畏懼官府無(wú)償佔(zhàn)有勞力,而得不到任何報(bào)酬,即便是勉強(qiáng)組織團(tuán)練,往往是“冗濫充數(shù),替冒缺額,多設(shè)防卡,虛縻脂膏”⑨〔清〕徐有珂:“練勇議”,《皇朝經(jīng)世文編續(xù)編?兵政》。。至於太平天國(guó)時(shí)期興辦的團(tuán)練,是以社會(huì)動(dòng)亂爲(wèi)背景,士紳階層以舉辦團(tuán)練爲(wèi)契機(jī),權(quán)勢(shì)得到空前的擴(kuò)張,“藉名辦團(tuán),把持公事,恃符武斷,干預(yù)錢(qián)漕及一切非分之事”⑩〔清〕李瀚章 等:《光緒湖南通志?學(xué)校志六?學(xué)額》,南開(kāi)大學(xué)圖書(shū)館藏清光緒十一年(1885)刊本。,“團(tuán)總、團(tuán)長(zhǎng)藉以漁利,淩弱暴窮,魚(yú)肉一方。幸而勝賊,恃功驕橫。小之獄訟賦稅,官不得問(wèn)。大之施虐吏民,法不得加”?〔清〕吳兆熙 等:《光緒善化縣誌? 續(xù)藝文志? 論兵》,南開(kāi)大學(xué)圖書(shū)館藏清光緒三年(1877)刻本。。他們以“藉盤(pán)查奸細(xì)爲(wèi)名,殺人奪貨,行旅視爲(wèi)畏途”?〔清〕陳其元:《庸閑齋筆記? 團(tuán)練害民》,收入《續(xù)修四庫(kù)全書(shū)》,第1142冊(cè),第150頁(yè)。。這種紳?rùn)?quán)的惡性膨脹,已經(jīng)嚴(yán)重危及地方官府的行政職能,雖然有官僚認(rèn)爲(wèi),“團(tuán)練之弊,此中過(guò)誤不在民,而在吏”,希望能夠“進(jìn)君子之真團(tuán),而退小人之僞團(tuán)。團(tuán)練可張?zhí)撀?、杜奸?xì)、追敗賊、絕擄掠”①〔清〕方浚師:《蕉軒隨錄?讀胡文忠遺集》(北京:中華書(shū)局,1996),第137頁(yè)。,但對(duì)清王朝來(lái)說(shuō),團(tuán)練在發(fā)揮維持社會(huì)治安的作用的同時(shí),對(duì)社會(huì)秩序的破壞已經(jīng)非王朝能夠左右了。

      其五,紳士、地主層組織的民團(tuán),雖然不爲(wèi)官府所承認(rèn),但迫於政治形勢(shì),官府也不得不默許。但是,“不通秀才皆望得官,無(wú)知窮民皆望得錢(qián),拖欠錢(qián)糧者皆望蠲免”②〔清〕計(jì)六奇:《明季北略?自成西奔》(北京:中華書(shū)局,1984),第490頁(yè)。,這是亂世百姓的普遍心理。紳士、地主層可以協(xié)助王朝的統(tǒng)治,爲(wèi)王朝維護(hù)府縣社會(huì)治安,但自身具有的離心力,又可能成爲(wèi)王朝的反對(duì)力量。從清代律例中所見(jiàn)的刀匪、土匪、馬匪、臺(tái)匪、會(huì)匪、回匪、奸匪、邪匪、私匪、梟匪、苗匪、竊匪、逆匪、鹽匪、積匪、慣匪、撚匪、教匪、族匪、綹匪、幅匪、遊匪、緬匪、賭匪、鍋夥匪、嘓匪、瑤匪、籖匪、髮匪等諸多的匪徒名目,就可以看出王朝的憂慮。而當(dāng)有新的政治勢(shì)力能夠左右政局的時(shí)候,他們則渴望得到重用,希望能夠在順應(yīng)新的支配秩序的同時(shí),進(jìn)入統(tǒng)治支配層的行列。這也是明清王朝在處理紳士、地主層的武裝時(shí),最爲(wèi)懼怕也最爲(wèi)頭痛的問(wèn)題。

      四 制度實(shí)施的運(yùn)行邏輯

      在明清五百多年歷史發(fā)展過(guò)程中,府縣社會(huì)治安制度的實(shí)施既有優(yōu)長(zhǎng)又有短缺,不是一成不變的,往往也會(huì)互相轉(zhuǎn)化。隨著社會(huì)與商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,舊的體制必將受到衝擊,府縣社會(huì)治安問(wèn)題也越來(lái)越突出。當(dāng)朝廷失去對(duì)地方社會(huì)的控制時(shí),必然會(huì)走上覆亡之路。

      ——在王朝制度下所構(gòu)建的府縣社會(huì)治安防範(fàn)體系,既是歷史的必然,也是社會(huì)發(fā)展所促成的。這五百多年間,從大規(guī)模的戰(zhàn)爭(zhēng),逐漸轉(zhuǎn)向社會(huì)穩(wěn)定,而在社會(huì)穩(wěn)定的前提下,經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,人口劇增,白銀貨幣化,物價(jià)持續(xù)上漲,再加上自然災(zāi)害頻仍,社會(huì)不穩(wěn)定的因素越來(lái)越多,從局部地區(qū)的社會(huì)動(dòng)盪,到大部乃至全國(guó)的社會(huì)動(dòng)盪,也使社會(huì)治安面臨巨大的挑戰(zhàn)。君主政體雖然以其強(qiáng)有力的手段來(lái)維持社會(huì)的穩(wěn)定,但給社會(huì)發(fā)展也帶來(lái)很大的阻力,不但壓制了社會(huì)民主因素,而且造成政治腐敗、社會(huì)資源配置失衡、階級(jí)壓迫的深重,最終演化爲(wèi)整體國(guó)力的衰弱,府縣社會(huì)治安體系也難以發(fā)揮效能。

      ——明清社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡,導(dǎo)致東部與西部、內(nèi)地與邊疆及沿海的經(jīng)濟(jì)文化差異增大。爲(wèi)了維持王朝的“本業(yè)”,必須加大黃、淮、漕及東南沿海的水利投入,而自然災(zāi)害又使王朝不得不展開(kāi)大規(guī)模的賑災(zāi)及救荒活動(dòng)。自然災(zāi)害與沉重的賦稅徭役,使大量的流民遊動(dòng)到各地,不但給官府管理帶來(lái)很大的困擾,也使社會(huì)不穩(wěn)定的因素與日俱增,原有的府縣社會(huì)治安防範(fàn)體系也面臨著衝擊。經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡,土地兼併,貧富差距越來(lái)越大,再加上政治日益腐敗,不但階級(jí)矛盾、民族矛盾日益突出,民衆(zhòng)與官府的矛盾也日益加劇,有如火山爆發(fā)前的地下巖漿,一直蓄勢(shì)待發(fā),統(tǒng)治者所構(gòu)建以鎮(zhèn)壓爲(wèi)主的府縣社會(huì)治安防範(fàn)體系則很難發(fā)揮功效。以嚴(yán)刑峻法來(lái)對(duì)待民衆(zhòng),不但不會(huì)使民衆(zhòng)配合官府,還會(huì)把民衆(zhòng)推到對(duì)立面上去,地方社會(huì)的失序,民衆(zhòng)反抗鬥爭(zhēng)一浪高過(guò)一浪,最終也會(huì)推翻王朝統(tǒng)治。

      ——明清時(shí)期府縣社會(huì)治安防範(fàn)體系是自上而下推行的,官府幾乎沒(méi)有財(cái)政投入,卻對(duì)下進(jìn)行勒索,也就很難取得民衆(zhòng)的信任,更難得到民衆(zhòng)的配合。以明代而言,地方“每遇使客入境,一切夫馬供應(yīng),皆額外取之里甲”③〔明〕吳桂芳:“條陳民瘼疏”,《明經(jīng)世文編》,第3664頁(yè)。。府縣官們“止論里甲科派,其有錢(qián)糧,近上人戶,類有役佔(zhàn),反不與焉。所以窮民逃竄,閭里或空”④〔明〕桂蕚:“請(qǐng)修復(fù)舊制以足國(guó)安民疏”,《明經(jīng)世文編》,第1836頁(yè)。。朝廷有事則責(zé)成地方,“至於陝西十萬(wàn)之稅,皆係各州縣裁減各役工食,科派各行銀錢(qián),間架之括,無(wú)分城鄉(xiāng);蔬果之微,莫逃徵索”⑤〔明〕余懋衡:“惡璫荼毒乞正國(guó)法疏”,《明經(jīng)世文編》,第5171頁(yè)。。府縣官向里甲科派名目繁多,里甲負(fù)擔(dān)很重,“一身衆(zhòng)役,一事衆(zhòng)害,而貧者愈貧。自抄沒(méi)法重,株連數(shù)多,坐以轉(zhuǎn)寄則並籍家貲,誣以多贓則互攀親識(shí),宅一封而雞犬豕羊大半饑死,人一出而親戚骨肉不敢收留。加以官吏法嚴(yán),兵番搜苦”,百姓因爲(wèi)“一字相牽,百口難解”①〔明〕呂坤:“憂危疏”,《明經(jīng)世文編》,第4498頁(yè)。,無(wú)論是里甲還是民衆(zhòng),都苦不堪言。不僅僅是府縣官,就是京官也勒索百姓,“各衙門(mén)官雖無(wú)事權(quán)者,亦皆出票令皂隸買(mǎi)物。其價(jià)但半給,如扇子值二錢(qián)者衹給一錢(qián),他物類是,鋪戶甚苦之”。他們派皂隸去買(mǎi),“其票上標(biāo)出至本衙交納,其頭次來(lái)納者言其不好,責(zé)十板發(fā)出,此皂隸持票沿門(mén)需索。其家計(jì)算,若往交納,差人要錢(qián)。至衙門(mén)中,門(mén)上皂隸要錢(qián),書(shū)辦要錢(qián)。稍有不到,又受責(zé)罰,不如買(mǎi)免爲(wèi)幸,遂出二三錢(qián)銀與之。一家得銀,復(fù)至一家。京城中糖食鋪戶約有三十餘家,遍歷各家,而其人遂饜所慾矣”。②〔明〕何良?。骸端挠妖S叢說(shuō)?史八》(北京:中華書(shū)局,1959),第98頁(yè)。明代如此,清代更有過(guò)之而無(wú)不及,公私一切費(fèi)用,皆取給於里民,“若日用之米蔬供應(yīng),新任之器具案衣,衙署之興修蓋造,宴會(huì)之席面酒肴,上司之鋪設(shè)供奉,使客之小飯下程,提事之打發(fā)差錢(qián),戚友之抽豐供給,節(jié)序之賀慶禮儀,衙役之幫貼工食,簿書(shū)之紙劄心紅,水陸之人夫答應(yīng),官馬之餵養(yǎng)走差,與夫保甲牌籍,刊刷由單,報(bào)查災(zāi)荒,編審丈量等項(xiàng)”,名目繁多,“無(wú)事不私派民間,無(wú)項(xiàng)不苛斂里甲,而且用一派十,用十派千,以飽贓官婪蠹之貪腹”。③〔清〕湖南巡撫趙申喬:“禁絕火耗私派以甦民困示”,《清經(jīng)世文編?吏政》,第510頁(yè)。在地方,“有當(dāng)月里長(zhǎng),有值日里長(zhǎng),凡有司日用、心紅紙張、油燭柴炭,一切供應(yīng)食物及答應(yīng)往來(lái)差使,慶賀節(jié)令生辰,皆取給焉。乃至各衙門(mén)雇募胥役,取用夫匠,無(wú)一不派諸里甲”④〔清〕蔡毓榮:“敬陳治滇實(shí)政疏”,《清經(jīng)世文編?治體》,第303頁(yè)。。對(duì)於這些科派,“封疆大吏亦心知其不合而徐原之,甚至上下相矇,莫能究詰”⑤〔清〕趙青藜:“耗羨請(qǐng)仍歸公疏”,《清經(jīng)世文編?戶政》,第669頁(yè)。。強(qiáng)行科派必然引起民衆(zhòng)強(qiáng)烈不滿,有些府縣官則採(cǎi)取籌集經(jīng)費(fèi)的辦法,以爲(wèi)從地方殷實(shí)富戶那裏募捐之後,讓他們自己管理,就可以消除科派之苦,實(shí)際上是讓殷實(shí)富戶盤(pán)剝貧民,最終民出費(fèi)用,百姓沒(méi)有從中得到實(shí)惠,卻要承當(dāng)維護(hù)社會(huì)治安的責(zé)任,又如何讓他們配合官府去維護(hù)社會(huì)治安呢?

      ——以官府爲(wèi)主導(dǎo)的府縣社會(huì)治安體系,有治人,無(wú)治法,對(duì)官員的個(gè)人能力要求很高,所需要的是人治。在人治的情況下,典章制度與實(shí)際執(zhí)行情況往往會(huì)出現(xiàn)很大的偏差。人存政存,人亡政息,人治的隨意性和可變性也就決定事在人爲(wèi)。從明清時(shí)期府縣社會(huì)治安維護(hù)情況來(lái)看,有些府縣官在任期間能夠認(rèn)真推行,“行之半年,四境之內(nèi),夜不閉戶,雞犬不驚,儼然太平景象”⑥〔清〕黃六鴻:《?;萑珪?shū)?刑名部?土番點(diǎn)卯》,收入《官箴書(shū)集成(3)》,第419頁(yè)。,有些府縣官在任期間不能夠認(rèn)真推行,“欺誑上司,以卸己責(zé),而盜賊因得以肆志,無(wú)所忌憚矣”⑦《清實(shí)錄?高宗》,乾隆七年三月己丑條。。正因爲(wèi)如此,爲(wèi)政貴在得人,乃是當(dāng)時(shí)的普遍認(rèn)識(shí),“若所在牧守得人,政務(wù)修舉”⑧《明太祖實(shí)錄》,洪武十五年二月壬子條,“牧民之官茍非其人,則賦役不均而貧弱者受害”⑨《明太祖實(shí)錄》,洪武十七年秋七月乙卯條。。爲(wèi)政在人而不在制度規(guī)範(fàn),也就使明清時(shí)期府縣社會(huì)治安防範(fàn)體系缺乏穩(wěn)定的基礎(chǔ),與之有關(guān)的制度也容易爲(wèi)人治所左右。

      ——王朝政體在社會(huì)發(fā)展的時(shí)候,往往不能夠在制度上尋求變革以適應(yīng)之,而且還會(huì)將自己推向絕境。隨著社會(huì)的發(fā)展,士紳階層參與地方事務(wù),對(duì)社區(qū)組織的控制力也得到加強(qiáng),但他們並不擁有不受官府控制的自治權(quán),也缺少自律性與自治性。也就是說(shuō),國(guó)家權(quán)力與民間社會(huì)在維護(hù)社會(huì)秩序方面是同心的,但在具體利益方面還是有衝突的。面對(duì)日益發(fā)展的民間社會(huì),統(tǒng)治者並沒(méi)有將他們引導(dǎo)入共同秩序之內(nèi),一方面牢牢掌控賦稅徵收、維護(hù)治安、水利建設(shè)等事關(guān)國(guó)家命脈的事務(wù),一方面將一些無(wú)關(guān)國(guó)家權(quán)力卻關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定的事務(wù)交與民間社會(huì),期望國(guó)家權(quán)力與民間社會(huì)能夠互補(bǔ)。這種理念及具體措施,應(yīng)該說(shuō)是符合社會(huì)發(fā)展需求的,然而在具體實(shí)施過(guò)程中,官府與民間缺乏最基本的互信。官府的事務(wù),諸如司法、行政、財(cái)政等,均不讓民間參與;官府難以承辦的事務(wù),諸如收養(yǎng)孤老、賑恤災(zāi)民、修橋築路、醫(yī)療救助等,卻交與民間辦理。民間沒(méi)有政治參與權(quán),衹有出資協(xié)助承辦權(quán),還要接受官府的稽查,這就打擊了民間的積極性。由於官府與民間不能相互信任,所建構(gòu)的官民相得的府縣社會(huì)治安防範(fàn)體系,不但很難發(fā)揮作用,還容易產(chǎn)生矛盾。在政治日益腐敗的情況下,民間與官府相脫離,甚至成爲(wèi)王朝的反抗者,社會(huì)秩序也遭到破壞。

      總之,明清王朝在府縣構(gòu)建的社會(huì)治安防範(fàn)體系,從理念上看,是將國(guó)家與社會(huì)結(jié)合在一起,試圖在官民相得的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)彼此共有的共同秩序。但是,官民相得需要建立在平等的基礎(chǔ)上,而在王朝中央集權(quán)制度下,國(guó)家的權(quán)威不容質(zhì)疑,以官府爲(wèi)主導(dǎo),這就難免盛氣淩人——府縣官員視民間組織如奴僕,呼來(lái)喝去,敲詐勒索,根本沒(méi)有把他們當(dāng)成平等的人,日久天長(zhǎng),也就失去了官民相得存在的基礎(chǔ)。即便如此,從中國(guó)國(guó)情和歷史發(fā)展的角度來(lái)觀察,明清時(shí)期的府縣社會(huì)治安防範(fàn)體系還是發(fā)揮過(guò)積極作用的,曾經(jīng)有效地維護(hù)了府縣社會(huì)的穩(wěn)定,但也不能忽視這一體系的缺陷,以及所起的消極作用。

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