譚 波，夏清明

(海南大學 法學院， 海南 ?？?570228)

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅定不移地全面推進黨的自身建設(shè)，系統(tǒng)闡述了治黨必依黨規(guī)、黨規(guī)必成體系、立規(guī)必重質(zhì)量、執(zhí)規(guī)必動真格等基本原則，突出強調(diào)了依規(guī)治黨理念(1)宋功德：《堅持依規(guī)治黨》，《中國法學》，2018年第2期。，提出堅持依法治國與依規(guī)治黨、依規(guī)治黨與以德治黨的有機統(tǒng)一，并構(gòu)成了為鞏固黨的建設(shè)和國家發(fā)展的重要理論支撐。黨內(nèi)法規(guī)在黨的自身建設(shè)乃至國家能力建設(shè)中的功能日益凸顯。2020年11月，中央依法治國工作會議正式提出“習近平法治思想”重要范疇，再次強調(diào)中國特色社會主義法治體系中“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”的目標。2021年1月，中共中央印發(fā)《法治中國建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》(以下簡稱《建設(shè)規(guī)劃》)，重申“建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一”。可見，依規(guī)治黨理念不僅是習近平法治思想的內(nèi)在組成部分，也是推動法治中國建設(shè)的重要抓手。當下學界對依規(guī)治黨已有一定的學術(shù)探討(2)筆者在中國知網(wǎng)以“習近平依規(guī)治黨”為主題詞進行檢索，截至2021年1月20日，相關(guān)研究共有204篇，其中學術(shù)期刊論文138篇，學位論文10篇，新聞?wù)撌?7篇。，但總體而言，主要關(guān)注依規(guī)治黨的內(nèi)涵、邏輯與實現(xiàn)路徑(3)部分代表性論文例示如下。謝慧：《改革開放以來中國共產(chǎn)黨法治話語體系建構(gòu)》，《理論學刊》，2020年第1期；王若磊：《黨內(nèi)法規(guī)制度實踐興起的政治邏輯》，《吉林大學社會科學學報》，2019年第3期；蔡文華：《論依規(guī)治黨的內(nèi)涵、目標及其實踐路徑》，《探索》，2016年第4期；黃家茂、王海軍：《全面從嚴治黨視域下制度治黨的基本路徑探析》，《湖湘論壇》，2016年第2期。，對其與習近平法治思想、法治中國建設(shè)的聯(lián)系闡釋不多。更好理解“治國”“治黨”的“中國語境”關(guān)鍵及其相互關(guān)系，首要之處在于關(guān)注依規(guī)治黨理念的形成過程，進而回答好“為何治”“誰來治”“治什么”“如何治”等基本議題。

一、習近平法治思想中依規(guī)治黨理念的形成過程

準確把握習近平法治思想中依規(guī)治黨理念的形成脈絡(luò)，是正確理解習近平法治思想的重要基礎(chǔ)。全面從嚴治黨始終是黨的自身建設(shè)的頭等大事，事關(guān)黨的長期執(zhí)政及國家的長治久安。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持全面從嚴治黨，把“管黨治黨”擺到突出位置，更注重黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量增長迅速(4)截至2018年8月底，現(xiàn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)約4 200部，其中規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則超過4 100部，約占法規(guī)總量的98%?，F(xiàn)行有效地方黨內(nèi)法規(guī)約3 700部，約占法規(guī)總量的88%。又，現(xiàn)行有效的中央黨內(nèi)法規(guī)超過220部，現(xiàn)行有效部委黨內(nèi)法規(guī)約240部。黨的監(jiān)督保障方面共制定1 460多部相關(guān)法規(guī)，而且條例一級的法規(guī)多達14部。黨的自身建設(shè)現(xiàn)行有效的法規(guī)約1 400部，黨的領(lǐng)導法規(guī)約900多部。5年多來共制定修訂140多部法規(guī)，約占220多部現(xiàn)行有效中央黨內(nèi)法規(guī)的60%。參見宋功德：《全方位推進黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)》，《人民日報》，2018年9月27日，第7版。，圍繞黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量提升和體系化的舉措也得到不斷強化。同時，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)呈現(xiàn)出一些重要節(jié)點現(xiàn)象：2013年頒布的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017)》中首次提出“到建黨100周年時全面建成內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”(5)2018年2月，中共中央印發(fā)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃(2018—2022年)》，旨在到建黨100周年時形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，并對今后5年黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進行頂層設(shè)計和系統(tǒng)部署，是推進新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要指導性文件。參見《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》，《人民日報》，2013年10月28日，第10版。；2016年10月，在黨的十八屆六中全會上，中共中央首次以中央全會的形式專題審議黨內(nèi)法規(guī)，研究全面從嚴治黨重大問題；2017年，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，這是黨的歷史上首次頒布黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的綱領(lǐng)性文件(6)宋功德、張文顯：《黨內(nèi)法規(guī)學》，北京：高等教育出版社，2020年，第106-107頁。。在以習近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導下，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)已經(jīng)邁進了全面發(fā)展的新時代，為推進全面從嚴治黨、依規(guī)治黨、依法治國提供了制度保障。

任何思想理論及其核心理念的形成都有其特定的歷史脈絡(luò)。通過對習近平總書記在幾個重要時點的系列重要講話、文章、指示等進行梳理，我們就不難發(fā)現(xiàn)習近平法治思想中依規(guī)治黨理念的邏輯主線。早在1988年，習近平同志在福建省寧德地區(qū)壽寧縣調(diào)研時就談到了“為政清廉、從嚴治黨”，重點闡述了為政清廉與從嚴治黨的關(guān)系(7)《習近平在壽寧縣談為政清廉與從嚴治黨》(2015年5月8日)，http:∥pinglun.youth.cn/ll/201505/t20150508_6622633.htm。。2004年7月，習近平同志在擔任浙江省委書記時提出，加強黨內(nèi)監(jiān)督和紀律建設(shè)，必須要有嚴格的制度規(guī)范，要建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗的體系(8)習近平：《之江新語》，杭州：浙江人民出版社，2007年，第68頁。。2006年1月，習近平提出要將黨章學習與黨風廉政建設(shè)工作和反腐敗斗爭工作結(jié)合起來，切實做好反腐倡廉工作(9)戴立興、邢孟軍：《習近平從嚴治黨思想探源》，《浙江日報》，2016年1月14日，第15版。。2007年4月，習近平同志在中共上海市委常委的學習會上闡述了用制度管權(quán)、按制度辦事、靠制度管人的有效機制(10)習近平：《作風建設(shè)是上海發(fā)展的根本保證》，《人民日報》，2007年4月17日，第10版。。2012年3月，習近平作為中央黨校校長在出席中央黨校春季學期開學典禮時，集中闡發(fā)了他對黨的純潔性及其與黨的先進性關(guān)系的思考(11)魏榮、吳波：《習近平關(guān)于堅定共產(chǎn)主義理想信念的重要論述研究》，《中國特色社會主義研究》，2016年第5期。。2015年6月，習近平總書記在聽取十八屆中央第六輪巡視工作情況匯報時明確提出“要堅持依法治國、依規(guī)治黨”，第一次正式提出“依規(guī)治黨”范疇(12)宋功德、張文顯：《黨內(nèi)法規(guī)學》，第47頁。。同年10月，習近平總書記在黨的十八屆五中全會上的講話中首次提出“全面從嚴治黨，依規(guī)治黨”，明確了全面從嚴治黨的根本路徑。2016年12月，習近平總書記在黨內(nèi)法規(guī)工作會議上強調(diào)“堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設(shè)”(13)習近平：《堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設(shè)》，《經(jīng)濟日報》，2016年12月16日，第1版。。

此后，依規(guī)治黨理念開始逐漸貫徹到各類黨內(nèi)文件之中。2017年，黨的十九大報告明確了“全面推進依法治國，堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一”。2018年，黨的十九屆三中全會提出，堅持依規(guī)治黨，完善相應(yīng)體制機制，提升協(xié)調(diào)能力，把黨中央各項決策部署落到實處，進一步加強黨對重大工作的領(lǐng)導。2019年，黨的十九屆四中全會將“依規(guī)治黨”建設(shè)納入并統(tǒng)籌于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化布局中。2020年，“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展指導方針和主要目標明確提出“落實全面從嚴治黨主體責任、監(jiān)督責任，提高黨的建設(shè)質(zhì)量”。2021年1月，《建設(shè)規(guī)劃》在第七部分將“建設(shè)完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅定不移推進依規(guī)治黨”單列出來，強調(diào)“建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一”，明確了法治中國建設(shè)的重要抓手。

二、習近平法治思想中依規(guī)治黨理念的理論要點

理解習近平法治思想中依規(guī)治黨理念的關(guān)鍵是把握其理論體系，尤其是要把握好依規(guī)治黨的價值、主體、客體和方式等要素，并將其貫穿于法治中國建設(shè)的全過程。

(一)價值要素：“為何治”

依規(guī)治黨的價值要素聚焦于“為何治”的問題，即為什么“依規(guī)治黨”。一方面，“完備的法律規(guī)范體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是建設(shè)中國特色社會主義法治體系題中之義，二者均為國家治理體系的重要組成部分”(14)同①：第60頁。。另一方面，政黨治理是國家治理體系的重要組成部分(15)張文顯教授將中國治理體系分為政黨治理、國家治理、社會治理、互聯(lián)網(wǎng)治理和全球治理五個方面，參見 何躍軍：《基層政府社會穩(wěn)定治理的法治指標體系構(gòu)建》，北京：法律出版社，2019年，序第2頁。，黨內(nèi)法規(guī)制度是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)治理的根本之策，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必然要將政黨治理統(tǒng)籌推進。中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》(以下簡稱《意見》)指出：“治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴，從嚴必依法度?！?16)《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，《人民日報》，2017年6月26日，第1版。這一方針揭示了從嚴治黨的根本路徑和治國治黨的內(nèi)在聯(lián)系。依規(guī)治黨是全面從嚴治黨的前提，而全面從嚴治黨又是依法治國的基石。從“依規(guī)治黨—從嚴治黨—依法治國—法治中國—國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的邏輯譜系看，發(fā)展方向及路徑環(huán)環(huán)相扣、步步為營。

(二)主體要素：“誰來治”

主體要素，回答了“誰來治”的問題?！耙酪?guī)治黨”的依據(jù)在于“規(guī)”，因此，這里有權(quán)“立規(guī)”的黨內(nèi)主體就顯得非常關(guān)鍵，但“治黨”主體又不完全局限于“立規(guī)”主體?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡稱《制定條例》)規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的專門規(guī)章制度?！边@些主體是掌握整個國家發(fā)展大局的核心，同時也成為“依法治國”“依法執(zhí)政”的先導，是“依憲治國”“依憲執(zhí)政”的標桿，也必然要先成為“依規(guī)治黨”的表率。此外，《意見》也提出“探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)”(17)《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，《人民日報》，2017年6月26日，第1版。，這說明黨在致力于促進這種先導、標桿和表率的作用，讓“依法執(zhí)政”“依憲執(zhí)政”“依規(guī)治黨”具備更廣泛的基礎(chǔ)和更強大的引領(lǐng)力。自21世紀初以來，權(quán)力與責任統(tǒng)一一直是我們黨和國家在公權(quán)力建設(shè)中的核心主旨。無論是在“依法治國”中，還是在“依法執(zhí)政”抑或“依規(guī)治黨”中，黨委都承擔著重要責任乃至主體責任。習近平總書記曾深刻闡述黨委的主體責任：“加強領(lǐng)導，堅決糾正損害群眾利益的行為；強化對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，從源頭上防治腐?。活I(lǐng)導和支持執(zhí)紀執(zhí)法機關(guān)查處違紀違法問題；黨委主要負責同志要管好班子，帶好隊伍，管好自己，當好廉潔從政的表率。”(18)中共中央紀律檢查委員會、中共中央文獻研究室：《習近平關(guān)于嚴明黨的紀律和規(guī)矩論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2016年，第114-115頁。據(jù)此，依規(guī)治黨的主體可歸為三類：一是直接主體，即中國共產(chǎn)黨，依規(guī)治黨是黨在新形勢下自我革命的關(guān)鍵，中國共產(chǎn)黨作為一個整體性的集合概念承擔起管黨治黨的時代職責(19)湯景業(yè)：《論中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨的基本構(gòu)造》，《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》，北京：社會科學文獻出版社，2020年，第149頁。；二是作為執(zhí)行(責任)主體的各級黨組織，主要是一定級別以上的黨組織，該主體構(gòu)成了依規(guī)治黨的中堅力量，既是黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行落實主體，又是最直接的責任主體；三是專門監(jiān)督主體，即黨的各級紀律檢查委員會，它用實踐行動推進全面從嚴治黨向縱深發(fā)展，以形成巨大的震懾效果，是依規(guī)治黨的重要一極。

(三)客體要素：“治什么”

依規(guī)治黨的客體要素，主要是回答“治什么”這一對象問題。從習近平依規(guī)治黨理念來看，就是要用黨內(nèi)法規(guī)制度“管權(quán)管事管人”，扎緊扎牢不能腐的籠子。2014年9月，習近平在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話中指出：“要堅持用制度管權(quán)管事管人，抓緊形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效機制?！?20)中共中央紀律檢查委員會、中共中央文獻研究室：《習近平關(guān)于黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2015年，第130頁。2015年，習近平總書記在參加十二屆全國人大三次會議上海代表團審議時再次強調(diào)，“要建立健全相關(guān)制度，用制度管權(quán)管事管人”(21)同②：第59頁。。這說明，“依規(guī)治黨”的針對性是十分明確的。

首先，用制度管權(quán)。馬克思主義者歷來認為，對于工人階級及其政黨來說，權(quán)力具有兩重性。恩格斯指出：“國家再好也不過是在爭取階級統(tǒng)治的斗爭中獲勝的無產(chǎn)階級所繼承下來的一個禍害?！?22)李君如：《加強黨的全面領(lǐng)導 堅持依規(guī)管黨治黨》，《中國井岡山干部學院學報》，2019年第4期。國家政權(quán)是矛盾綜合體。對于如何制約權(quán)力，習近平總書記形象地提出“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子”的隱喻，從頂層設(shè)計上架構(gòu)好黨內(nèi)法規(guī)制度體系，提高法規(guī)質(zhì)量，完善黨內(nèi)法規(guī)制度，形成橫向到邊、縱向到底的制度框架，針對一些亂作為、不作為、慢作為等問題進行嚴肅問責。

其次，用制度管事。要清醒地認識到，堅持用制度管事，管的是“天下事”，只要事關(guān)黨和國家事業(yè)的發(fā)展，都在“管”的范圍之內(nèi)(23)李晉、楊卓：《習近平用制度管權(quán)管事管人的思想及時代價值》，《中共云南省委黨校學報》，2019年第4期。。

最后，用制度管人。加強黨的自身建設(shè)關(guān)鍵在人，即“關(guān)鍵少數(shù)”，只有抓住了“關(guān)鍵少數(shù)”，才能帶動“絕大多數(shù)”?！爸醒胝尉值耐疽稣紊系拿靼兹耍皇〔考夘I(lǐng)導干部要守住底線，層層負責、人人擔當；縣委書記要帶頭抓班子隊伍建設(shè)，帶頭依法辦事，帶頭廉潔自律，帶頭接受黨和人民監(jiān)督，帶頭清清白白做人、干干凈凈做事、堂堂正正做官”(24)祝捷、伍華軍：《永遠在路上：全面從嚴治黨關(guān)鍵詞》，北京：人民出版社，2017年，第364-365頁。。這種明確的目標，實際上已經(jīng)貫徹到各級各類黨內(nèi)法規(guī)之中，成為“從嚴治黨”的具體責任和義務(wù)要求；其中，監(jiān)督保障類黨內(nèi)法規(guī)中的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》(以下簡稱《處分條例》)、《中國共產(chǎn)黨問責條例》等都成為落實該項要求的重點黨規(guī)。

(四)方式要素：“如何治”

方式要素，主要是回答“如何治”這一關(guān)鍵性問題。進入新時代以來，黨內(nèi)政治生態(tài)存在的突出問題尚未得到根本解決?！霸陂L期執(zhí)政條件下，各種弱化黨的先進性、損害黨的純潔性的因素無時不有，各種違背初心和使命、動搖黨的根基的危險無處不在，‘四大考驗’‘四種危險’依然復雜嚴峻”(25)習近平：《全黨必須始終不忘初心牢記使命 在新時代把黨的自我革命推向深入》，《黨建》，2019年第7期。。依規(guī)治黨是國家治理體系的重要一環(huán)，也是治理能力提升的關(guān)鍵場域，需要有全面的頂層設(shè)計。基于此，方式要素大致涵蓋了以下幾方面。

1.主旨：堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導

在當代中國，辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨。堅持依規(guī)治黨，關(guān)鍵是堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導。作為國家根本大法和黨內(nèi)最高法規(guī)，《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)和《中國共產(chǎn)黨章程》(以下簡稱《黨章》)都從社會主義制度的本質(zhì)屬性對堅持和加強黨的全面領(lǐng)導進行了規(guī)定。更具體地說，依規(guī)治黨的核心宗旨就是要通過黨的領(lǐng)導法規(guī)和自身建設(shè)法規(guī)等行為類法規(guī)來鞏固黨的領(lǐng)導，保證黨長期執(zhí)政的地位不動搖。

2.依據(jù)：堅持以《黨章》為根本

《黨章》是管黨治黨的總依據(jù)，在黨內(nèi)法規(guī)中具有最高效力，其對“依規(guī)治黨”的作用恰如《憲法》之于“依法治國”。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視《黨章》在管黨治黨中的重要作用。2016年，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在全體黨員中開展“學黨章黨規(guī)、學系列講話，做合格黨員”學習教育方案》；2017年，習近平總書記對推進“兩學一做”學習教育常態(tài)化制度化作出重要指示，強調(diào)“兩學一做”學習教育是推進思想建黨、組織建黨、制度治黨的有力抓手，是全面從嚴治黨的基礎(chǔ)性工程，要堅持不懈抓下去。

3.過程：堅持以民主集中制為核心

民主集中制是黨章規(guī)定的黨員和黨組織活動的根本組織原則，也是群眾路線在黨的生活中的運用，是力量之源。在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上，習近平總書記指出：“要堅持和完善民主集中制的制度和原則，促使各類國家機關(guān)提高能力和效率、增進協(xié)調(diào)和配合，形成治國理政的強大合力，切實防止出現(xiàn)相互掣肘、內(nèi)耗嚴重的現(xiàn)象”(26)習近平：《在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》，《中國人大》，2019年第19期。。換言之，實行民主集中制能科學有效進行權(quán)力配置，事前充分發(fā)揚民主，事后則堅決執(zhí)行黨的決策部署，進一步強化組織性與紀律性，保證黨的集中統(tǒng)一，保證國家機關(guān)協(xié)調(diào)高效運轉(zhuǎn)。因此，當務(wù)之急是要把民主集中制堅決貫徹到依規(guī)治黨中，應(yīng)用到黨和國家機構(gòu)改革之后，尤其是黨政合署合設(shè)等改革后的集體討論決策過程及其領(lǐng)導責任的承擔上。

4.保障：完善黨內(nèi)法規(guī)體系

“依規(guī)治黨”不僅需要《黨章》的統(tǒng)領(lǐng)，更需要其他各類各級黨內(nèi)法規(guī)的具體保障。目前，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)還存在如下一些有待解決的突出問題：一是各部分架構(gòu)之間尚不平衡，主要表現(xiàn)在一些黨內(nèi)法規(guī)偏重于黨的日常制度、黨的組織建設(shè)和紀律建設(shè)等方面；在另一些領(lǐng)域則略顯滯后，比如黨的意識形態(tài)領(lǐng)域黨規(guī)建設(shè)與落實落后于現(xiàn)實需要。二是程序性法規(guī)數(shù)量明顯不足，與實體性法規(guī)不匹配。因此，需要進一步補齊其他領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)短板，細化實體法與程序法的配套落實及銜接機制，堅持“立改廢釋”同步推進，完善清理工作，切實提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量。同時，要注重對黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度的運用。備案審查作為黨內(nèi)監(jiān)督的重要方式，不僅能提升黨內(nèi)法規(guī)制度的科學性與規(guī)范性，維護黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一與完整，更是推進依規(guī)治黨的重要保障?！吨贫l例》與《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》(以下簡稱《備案審查規(guī)定》)明確規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度，并為該項工作提供了制度保障，但目前黨內(nèi)法規(guī)的備案審查仍然存在著一些有待于改善的弊端：《備案審查規(guī)定》部分規(guī)定過于原則化，其表述含糊不清；備案審查范圍尚未全覆蓋；黨政聯(lián)合發(fā)文的文件備案審查還有待于具體的配套細則予以完善。因此，仍需對《制定條例》和《備案審查規(guī)定》的涵攝范圍與具體條款進行擴充和細化，盡快制定或修訂與之配套的實施細則，同時打通黨內(nèi)法規(guī)與國家各類法規(guī)之間的備案審查渠道，甚至強化合憲性審查的運用，切實提高黨規(guī)與國法之間的協(xié)調(diào)度。

三、“兩個統(tǒng)一”：依規(guī)治黨理念的長期遵循與深層追求

(一)依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一

依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，是以習近平同志為核心的黨中央在深刻總結(jié)中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政經(jīng)驗的基礎(chǔ)上所提出的新論斷，也是我們黨推進法治中國建設(shè)的具體行動。從順序上來看，依規(guī)治黨是實現(xiàn)依法治國的前提和基石，依法治國和依規(guī)治黨不僅是法治中國建設(shè)中“統(tǒng)籌推進”原則的重要內(nèi)容，也是法治中國建設(shè)的重要路徑之一。兩者的關(guān)系辯證統(tǒng)一，其統(tǒng)一性源于兩者在根本遵循、價值取向和根本手段上的高度統(tǒng)一。

從依法治國和依規(guī)治黨的根本遵循來看，兩者都必須堅持黨領(lǐng)導下的治理能力提升。不管是“治國”還是“治黨”本身，都需要自身領(lǐng)導力的不斷加強。只有自身更加強大，并不斷按照法治框架來鍛造自身的各項能力，才能最終領(lǐng)導全國人民完成“全面依法治國”的宏偉目標。

從兩者的價值取向來看，兩者都必須堅持以人民為中心。一切為了人民，一切依靠人民，這是《黨章》和《憲法》的關(guān)鍵詞及基本議題。黨是中國工人階級的先鋒隊，同時作為中國人民和中華民族的先鋒隊，是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導核心，代表中國先進生產(chǎn)力的發(fā)展要求、先進文化的前進方向和中國最廣大人民群眾的根本利益。作為源自人民群眾的先進分子，黨必須對依法依規(guī)率先垂范，通過法治手段實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好人民群眾的根本利益。

依法治國和依規(guī)治黨的根本手段在于教育和懲戒相結(jié)合?！短幏謼l例》將“懲前毖后、治病救人”作為紀律處分工作的一項原則，第五條規(guī)定的“經(jīng)常開展批評和自我批評、約談函詢，讓‘紅紅臉’‘出出汗’成為常態(tài)”，屬于典型的黨內(nèi)民主和教育。換言之，在依規(guī)治黨中，教育這一手段將是“常態(tài)”(27)郝鐵川：《依法治國和依規(guī)治黨中若干重大關(guān)系問題之我見》，《華東政法大學學報》，2020年第5期。。這與依法治國中的法治手段，尤其是公法手段(如刑法、行政處罰法等)所提到的“處罰與教育相結(jié)合”原則是一致的。黨員作為特殊社團群體的成員，需要在社團中不斷提升自己的能力和素質(zhì)，而這與直接的“依規(guī)治黨”目標、政黨和黨員行為法治化及遠期的“全面依法治國”目標等各類行為法治化都相契合。其中，對于包括黨紀處分在內(nèi)的問責教育，以及各類相應(yīng)公法責任教育的預防功能在適用中的“制度配合”就顯得尤為關(guān)鍵。

(二)依規(guī)治黨與以德治黨相統(tǒng)一

堅持依規(guī)治黨和以德治黨相結(jié)合是中國共產(chǎn)黨加強自身建設(shè)、推動從嚴治黨向縱深發(fā)展的必然要求。在十八屆中央政治局常委會第一百一十九次會議關(guān)于審議《中國共產(chǎn)黨廉政準則》《處分條例(修訂稿)》時，習近平總書記深刻闡述了依規(guī)治黨和以德治黨的關(guān)系定位。全面從嚴治黨，必然要求依規(guī)治黨與以德治黨緊密結(jié)合。道德教化是黨紀的先手棋，黨紀則為道德提供制度保障。因此，堅持依規(guī)治黨和以德治黨相統(tǒng)一是全面從嚴治黨的內(nèi)在要求，二者之間不僅可以在法理學和發(fā)生學的層面找到依據(jù)，而且從歷史和現(xiàn)實的角度也能找到兩者相統(tǒng)一的正當性。

從法理學角度看，道德的出現(xiàn)先于法律，社會立法在很大程度上建立在一定的制度和道德價值觀的基礎(chǔ)上，法律制度的建立和執(zhí)行以對某一道德概念的確認為基礎(chǔ)(28)李文彬：《道德自律是法治秩序的最高實現(xiàn)形式》，《社會科學》，2000年第9期。。換言之，不管是國法還是黨規(guī)，都建立在一定程度的道德倫理之上，法與道德之間互相滲透、互相制約、互相保障(29)張文顯：《法理學》(第四版)，北京：高等教育出版社，2013年，第318頁。。從發(fā)生學意義上說, 任何法律規(guī)則的建立都以社會中占主導地位的道德價值體系為基礎(chǔ)?！皯?yīng)然”的道德理想首先被提出，“已然”的法律規(guī)則隨后形成，只有符合社會道德價值追求的“善法”才能得到成員的普遍承認，對社會產(chǎn)生持久的影響(30)同①。。依規(guī)治黨的正當性建立在以德治黨的合理性之上(31)劉長秋：《依規(guī)治黨與以德治黨相結(jié)合研究》，《探索》，2017年第6期。。一方面，黨內(nèi)法規(guī)的制定富含道德價值因素。在從嚴治黨中，中國共產(chǎn)黨只有在道德價值體系上先行一步，贏得道義上的支持，才能發(fā)揮道德的教化作用，涵育各級黨組織黨員的先進性和純潔性。另一方面，道德教化作用的實施仰賴于黨內(nèi)法規(guī)的支持與保障，這樣才能對各級黨組織的活動和黨員個人行為起到教益作用。

從歷史經(jīng)驗來看，“德法共治”可追溯到中國古代的治國理念。《唐律疏議》記載，“德禮為政教之本，刑罰為政教之用”(32)郝鐵川：《依法治國和依規(guī)治黨中若干重大關(guān)系問題之我見》，《華東政法大學學報》，2020年第5期。，在治國方面德禮和刑罰應(yīng)相互配合，相輔相成。2014年10月，習近平總書記在中共中央政治局第十八次集體學習時強調(diào)：“我國古代主張民惟邦本、政得其民，禮法合治、德主刑輔，為政之要莫先于得人、治國先治吏，為政以德、正己修身?！?33)習近平：《古代“禮法合治”有重要啟示》(2014年10月14日)，http:∥politics.people.com.cn/n/2014/1014/c70731-25826451.html。習近平總書記對“以德治黨”的詮釋，彰顯了中國傳統(tǒng)優(yōu)秀法律文化的精髓。

在國法的層面上，《監(jiān)察法》總則專門強調(diào)“加強法治教育和道德教育，弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化”，并通過強化道德責任的方式來促進包括中共黨員在內(nèi)的國家公職人員進一步強化自己的職業(yè)道德，成為“不想腐”的表率，以集群之力推進黨整體上更加強大，進而帶動和推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。從黨紀的角度看，《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》主要著重于以德治黨，《處分條例》則傾力于依規(guī)治黨。它們的頒布實施，體現(xiàn)了以依規(guī)治黨和以德治黨相結(jié)合的管黨治黨理念的不斷豐富和發(fā)展。因此，無論從國法抑或黨規(guī)來看，對國家公職人員的道德“內(nèi)化”實際上是未來“依規(guī)治黨”的重點，教人于無形，并形成公職人員內(nèi)省的道德約束心理，這正是中國古代“治官治吏”思想中“為政以德”原則的內(nèi)在訴求。

堅持以依規(guī)治黨和以德治黨相統(tǒng)一更是對依法治國和以德治國相統(tǒng)一的回應(yīng)。黨的十九大報告在“全面依法治國”部分明確提出，堅持依法治國和以德治國相結(jié)合，依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一。在新時代要推動法治中國建設(shè)，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，其必由之路正是在于推動依法治國和以德治國相結(jié)合，堅持依規(guī)治黨和以德治黨有機統(tǒng)一。因此，依規(guī)治黨與以德治黨統(tǒng)籌推進，是對依法治國和以德治國的時代回應(yīng)，是為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略思考和頂層設(shè)計(34)麻秀榮：《試述“規(guī)德并舉”常態(tài)化的內(nèi)在邏輯成因》，《學習與探索》，2020年第10期。。

總體來說，堅持依規(guī)治黨和以德治黨相統(tǒng)一是全面從嚴治黨的必然要求，依規(guī)治黨就是要堅持以道德為基礎(chǔ)，以黨內(nèi)法規(guī)為保障。要深刻理解兩者相統(tǒng)一的內(nèi)在聯(lián)系，以促進道德和黨內(nèi)法規(guī)在依規(guī)治黨中的良性互動。

四、結(jié) 語

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持以問題為導向，以刀刃向內(nèi)的勇氣加強黨的自身建設(shè)，深刻總結(jié)革命、建設(shè)、改革的經(jīng)驗基礎(chǔ)，最終形成了習近平法治思想中的依規(guī)治黨理念。在開啟“第二個百年”奮斗目標新征程中，中國面臨著加速演變的世界百年未有之大變局，中國共產(chǎn)黨也面臨著世情、國情、黨情的新考驗，各種影響黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導能力的因素復雜多變，“四大考驗”“四種危險”依然復雜嚴峻，依規(guī)治黨在黨和國家工作全局中的地位更顯突出、作用愈發(fā)重大。因此，貫徹落實好習近平法治思想中的依規(guī)治黨理念，緊扣“治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴，從嚴必依法度”的核心義理及指導精神，將“依規(guī)治黨理念”貫徹落實到黨的工作的每一處細枝末節(jié)，是其他各項事業(yè)發(fā)展及其目標快速實現(xiàn)的有力保障。