楊阿莉，張文杰

(西北師范大學(xué) 旅游學(xué)院，甘肅 蘭州 730070)

一、研究緣起

2013年11月，我國首次提出建立國家公園體制。2017年9月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》(以下簡稱《總體方案》)指出，“國家公園屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域管控范圍，實行最嚴(yán)格保護(hù)”?！犊傮w方案》旨在對“病態(tài)”的自然保護(hù)地進(jìn)行有效治理，并保護(hù)重要生態(tài)系統(tǒng)的完整性與原真性，維護(hù)國家公園國土空間安全，推動生態(tài)文明進(jìn)程，進(jìn)而實現(xiàn)美麗中國的愿景。2017年10月，黨的十九大報告提出的“建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”，進(jìn)一步強調(diào)了以最嚴(yán)格措施加大對國家公園環(huán)境資源保護(hù)力度和生態(tài)監(jiān)管強度，明確了國家公園兼具保護(hù)與利用的多項功能以及實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與改善民生雙贏的宗旨。2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)再次要求，“國家公園要堅持嚴(yán)格保護(hù)，世代傳承；堅持生態(tài)為民，科學(xué)利用”等基本原則。這些頂層設(shè)計，一方面強調(diào)，為維護(hù)國家公園國土空間安全必須實行最嚴(yán)格的措施，保護(hù)好具有良好生態(tài)環(huán)境的“綠水青山”；另一方面強調(diào)，國家公園兼具科研、教育、游憩等功能，以及為公眾提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品、造福子孫后代、成為“金山銀山”的使命與擔(dān)當(dāng)。

祁連山自然保護(hù)區(qū)事件[1]讓“最嚴(yán)格保護(hù)”理念深入人心。在此事件影響下，我國對各類自然保護(hù)區(qū)及國家公園體制試點區(qū)深入開展了生態(tài)環(huán)保督察工作，對人類活動和開發(fā)建設(shè)活動進(jìn)行了有力管控，促使最嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)制度全面實施。例如，在祁連山國家公園試點區(qū)建設(shè)過程中，按照“最嚴(yán)格保護(hù)”要求，地方政府開展了生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理修復(fù)工作，即關(guān)停了保護(hù)區(qū)內(nèi)所有的探采礦項目；水電開發(fā)項目采取退出、關(guān)?；騻€別保留措施；旅游項目實施了關(guān)停景區(qū)、拆除旅游設(shè)施等差別化措施；對核心區(qū)和緩沖區(qū)的居民執(zhí)行異地搬遷方案；實施了全面禁牧措施。筆者在調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，雖然這些整改措施使祁連山生態(tài)環(huán)境惡化趨勢得到了有效遏制，但是國家公園內(nèi)和周邊社區(qū)多樣化的人地關(guān)系矛盾日益顯現(xiàn)，國家公園全民公益性功能發(fā)揮受限。這表明，相關(guān)部門對國家公園“最嚴(yán)格保護(hù)”理念的理解還存在認(rèn)識模糊現(xiàn)象，進(jìn)而在具體實施過程中出現(xiàn)權(quán)職不清、協(xié)同不力等問題。根據(jù)國家林草局工作部署，我國10處國家公園體制試點區(qū)將于2021年初完成評估驗收，并逐步正式設(shè)立一批國家公園。在國家公園體制試點即將收官時，深入領(lǐng)會“最嚴(yán)格保護(hù)”理念的主旨，按照自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境演變的自然規(guī)律，厘清最嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)與社區(qū)發(fā)展的關(guān)系，分類指導(dǎo)并實現(xiàn)國家公園生態(tài)保護(hù)與區(qū)域發(fā)展共贏，是當(dāng)前亟待解決的重要議題，也是我國國家公園科學(xué)踐行習(xí)近平總書記“綠水青山就是金山銀山”思想的當(dāng)務(wù)之急。因此，正確把握“最嚴(yán)格保護(hù)”理念的核心要義，打破認(rèn)識誤區(qū)，尋求破解之策，對解決國家公園生態(tài)保護(hù)的關(guān)鍵問題、促進(jìn)國家公園體制建設(shè)與管理創(chuàng)新、推動國家公園生態(tài)環(huán)境持續(xù)健康發(fā)展、實現(xiàn)人民福祉與生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)具有重大的現(xiàn)實意義。

二、國家公園“最嚴(yán)格保護(hù)”理念的核心要義

(一)“最嚴(yán)格保護(hù)”強調(diào)特定的“核心區(qū)保護(hù)”

在“建立統(tǒng)一規(guī)范高效的管理體制”方面，《指導(dǎo)意見》強調(diào)，對自然保護(hù)地要實行差別化管控，保護(hù)措施既要嚴(yán)格又要便于操作，分區(qū)要合理。國家公園按照保護(hù)級別實行核心保護(hù)區(qū)與一般控制區(qū)二級管控體系。“核心保護(hù)區(qū)”是指自然保護(hù)區(qū)內(nèi)保存完好的天然狀態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)以及珍稀和瀕危動植物集中分布的區(qū)域，是維護(hù)其生態(tài)系統(tǒng)的自然演替的區(qū)域，強調(diào)實行全面保護(hù)。[2]一般控制區(qū)是指具有較好的自然資源和風(fēng)景資源，在資源保護(hù)的前提下可以適當(dāng)開展科研、教育、游憩等人為利用活動的區(qū)域(屬于核心保護(hù)區(qū)之外的區(qū)域)，注重保護(hù)與利用的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，“最嚴(yán)格保護(hù)”并非是對整個區(qū)域都實行的保護(hù)，而是指“核心區(qū)”這一范圍特定、人員規(guī)定等條件的“最嚴(yán)格”。就管控力度而言，核心保護(hù)區(qū)屬于最嚴(yán)格管控措施的區(qū)域，禁止人為活動，除科研工作者外，不允許任何人進(jìn)入。對于一般控制區(qū)，原則上嚴(yán)格禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動，僅允許開展不破壞生態(tài)功能的、有限的人為活動，允許保留當(dāng)?shù)鼐用竦脑鷳B(tài)生活方式、科教文化活動和游憩利用活動，前提是居民必須在不破壞自然環(huán)境的基礎(chǔ)上開展生產(chǎn)活動，游憩利用要以生態(tài)低碳環(huán)保的方式進(jìn)行。

(二)“最嚴(yán)格保護(hù)”注重科學(xué)的“適應(yīng)性保護(hù)”

生態(tài)系統(tǒng)具有復(fù)雜性、不確定性等特點，適應(yīng)性研究作為一種能夠靈活解決復(fù)雜系統(tǒng)的不確定性問題的工具，被廣泛運用于生態(tài)系統(tǒng)研究中。我國國家公園各試點區(qū)的地域特征、資源狀況、文化內(nèi)涵、環(huán)境條件等各不相同，決定了最嚴(yán)格保護(hù)必須通過科學(xué)的方法、靈活的應(yīng)對措施，實行科學(xué)的“適應(yīng)性保護(hù)”，實現(xiàn)對山水林田湖草重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性及系統(tǒng)性保護(hù)的目標(biāo)，并且尊重原住居民對生態(tài)資源的傳統(tǒng)利用方式，實現(xiàn)人與自然和諧共生。例如，加拿大國家公園針對不同區(qū)域及對象，實施了“盡可能地不加干涉、適度的干涉、以干涉為主”等三種措施，對生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行了系統(tǒng)保護(hù)。在對大西洋區(qū)域的三文魚和熊的保護(hù)措施中指出，對三文魚只需停止過度捕撈，對熊只需尊重它們的領(lǐng)地和習(xí)性等。在我國國家公園生態(tài)核心區(qū)，最嚴(yán)格保護(hù)是指要按照科學(xué)合理的保護(hù)手段，對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行強有效的整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理。在一般控制區(qū)，最嚴(yán)格保護(hù)需兼顧保護(hù)與利用，通過細(xì)化保護(hù)需求、科學(xué)環(huán)境監(jiān)測等，協(xié)調(diào)各方矛盾，進(jìn)而達(dá)到既能保護(hù)資源又為訪客提供游憩、享用和教育等機會的目的。這種模式既強調(diào)尊重和保護(hù)自然，又遵循了生態(tài)為民和科學(xué)利用的原則，也可緩解保護(hù)與發(fā)展之間的矛盾，實現(xiàn)國家公園因地制宜保護(hù)及科學(xué)管控。

三、國家公園“最嚴(yán)格保護(hù)”理念的實踐誤區(qū)

(一)“最嚴(yán)格保護(hù)”并非“嚴(yán)防死守式保護(hù)”

《總體方案》要求，“國家公園內(nèi)禁止一切開發(fā)利用行為”。在此禁令下，目前我國各類自然保護(hù)地基本執(zhí)行“無人區(qū)”目標(biāo)的嚴(yán)防死守式保護(hù)措施。[3]筆者通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這一保護(hù)模式忽視了人在特定時空條件下對生態(tài)系統(tǒng)完整性的正面影響，忽略了諸多野生動植物與原住民在適當(dāng)?shù)纳罘绞街兴纬傻墓采P(guān)系，是將保護(hù)與利用對立起來、違背自然規(guī)律的保護(hù)。受諸多因素限制，嚴(yán)防死守式保護(hù)不僅難以操作，還有可能影響地方政府開展正常工作，這只可能做到有限保護(hù)而不能做到有效保護(hù)。全球性環(huán)保組織——世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)——早在1956年就將組織名稱從最初的IUPN調(diào)整為IUCN，其主要變化就是把“保護(hù)”一詞由原來的“Protection”改為“Conservation”，其內(nèi)涵既強調(diào)保護(hù)，也講求合理的利用或“寓保于用”。筆者在祁連山國家公園調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，草原上的原住民世代生活在保護(hù)區(qū)，以放牧為生，與自然和諧共處，牛羊適度啃食草場能夠促進(jìn)牧草生長，其糞便還具有施肥作用，適度被干擾的生態(tài)系統(tǒng)是自然界比較穩(wěn)定的系統(tǒng)，長期禁牧反而容易使草場退化，全面禁牧的做法更不利于生態(tài)保護(hù)。由此可見，“最嚴(yán)格保護(hù)”不是“嚴(yán)防死守式”的保護(hù)，更不是“用力過猛”的絕對性保護(hù)。[4]國家公園實施最嚴(yán)格保護(hù)措施，應(yīng)準(zhǔn)確掌握不同區(qū)域人地關(guān)系的差異性，針對不同功能區(qū)提出差異化、科學(xué)的管理要求，厘清開發(fā)利用程度與生態(tài)安全的關(guān)系，最嚴(yán)格地進(jìn)行適應(yīng)性保護(hù)和合理利用，實現(xiàn)環(huán)保效益與民生效益雙贏。

(二)“最嚴(yán)格保護(hù)”并非“全域式最嚴(yán)保護(hù)”

國家公園保護(hù)是在準(zhǔn)確識別被保護(hù)對象的特性和滿足生態(tài)系統(tǒng)多樣性需求的基礎(chǔ)上，考慮邊緣效應(yīng)，劃分不同保護(hù)強度區(qū)域，并分析每個群落演替所處的階段，明確其處于正向演替還是逆向演替，從而給予恰當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)與利用。事實上，國家公園的核心區(qū)與一般控制區(qū)承載的保護(hù)目標(biāo)和功能不同，決定了其在實行最嚴(yán)格保護(hù)理念時，需要進(jìn)行分類指導(dǎo)、區(qū)別對待，并非實施全域式的最嚴(yán)格保護(hù)。當(dāng)前，將國家公園試點區(qū)內(nèi)的景點一概關(guān)閉并且拆除已建設(shè)施的做法，是對國家公園游憩資源利用風(fēng)險未進(jìn)行綜合調(diào)研評估、忽視其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的簡單粗放的全域式的保護(hù)措施，也是對“最嚴(yán)格保護(hù)”理念的認(rèn)識存在誤區(qū)和偏差的表現(xiàn)。目前，我國個別國家公園采取“小面積利用，大面積保護(hù)”的做法，可以實現(xiàn)保護(hù)與利用并行發(fā)展，即以較小面積的資源開發(fā)利用換取大面積的生態(tài)環(huán)保效果。例如，普達(dá)措國家公園開發(fā)利用面積僅為4.58%，卻實現(xiàn)了對整個國家公園95.42%的有效保護(hù)。[5]國家公園實行最嚴(yán)格保護(hù)，需要花費大量的人力、物力與財力，還有可能付出巨大代價。因此，我們應(yīng)準(zhǔn)確分析每一片區(qū)域生態(tài)問題的嚴(yán)重性和緊迫性，分區(qū)域、分階段、分重點制定保護(hù)方案，把最應(yīng)該保護(hù)的、必須維持生態(tài)系統(tǒng)自然狀態(tài)的區(qū)域嚴(yán)格地保護(hù)起來，做到應(yīng)保盡保，給子孫后代留下寶貴的自然遺產(chǎn)。同時，不斷探索保護(hù)與利用新模式，發(fā)展以生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟(jì)，滿足人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境、優(yōu)良生態(tài)產(chǎn)品、優(yōu)質(zhì)生態(tài)服務(wù)的需要，實現(xiàn)資源效益最大化。

(三)“最嚴(yán)格保護(hù)”并非禁止游憩利用的保護(hù)

《總體方案》中的“禁止開發(fā)”“環(huán)保紅線”“最嚴(yán)格保護(hù)”等表述，使近年來國家公園的“游憩”功能發(fā)揮和“旅游”活動開展等相關(guān)問題變得十分敏感。由于擔(dān)心游憩利用可能會給生態(tài)保護(hù)帶來不利影響，因此在我國國家公園試點區(qū)的規(guī)劃中特意回避了“旅游”一詞，甚至提出禁止旅游的觀點。1994年世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)出版的《保護(hù)區(qū)管理類別指南》指出，國家公園作為六類自然保護(hù)地類型之一，其設(shè)立的目的是要保護(hù)大規(guī)模生態(tài)系統(tǒng)的完整性，使其成為人們精神、科學(xué)、教育、娛樂及旅游等活動的重要環(huán)境及文化兼容的基地?！恫紓愄靥m報告》(The Brundtland Report，1987)也強調(diào)，旅游及其相關(guān)娛樂業(yè)是國家公園的重要特征。如美國建立的世界上第一個國家公園——美國黃石公園——就兼具保護(hù)生態(tài)環(huán)境和開展游憩利用功能。當(dāng)然，國家公園與生俱來的優(yōu)質(zhì)自然風(fēng)景、豐富的野生動植物資源和獨特的歷史遺址，使國家公園變得獨特和更加需要被保護(hù)。另外，保持一定水平的生態(tài)旅游收入，也是降低公園保護(hù)成本所必需的，即生態(tài)旅游收益可以進(jìn)一步反哺國家公園資源保護(hù)事業(yè)。從作用機制上講，國家公園的生態(tài)旅游活動能夠充分發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)中的娛樂和文化功能，進(jìn)而提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值。因此，國家公園生態(tài)旅游是實現(xiàn)“綠水青山”向“金山銀山”跨越的重要載體和實踐范式。另外，只考慮生態(tài)保護(hù)而將生態(tài)旅游職能從國家公園中剝離，這既不現(xiàn)實也違背了世界各國設(shè)立國家公園的初衷，而且會打消全民參與生態(tài)保護(hù)公益活動的積極性，使社區(qū)居民利益受損，從而導(dǎo)致公眾和居民不再關(guān)心和支持國家公園的建設(shè)。

四、國家公園落實“最嚴(yán)格保護(hù)”理念的路徑

(一)破解“人地”矛盾

土地權(quán)屬的復(fù)雜性一直是制約我國各類自然保護(hù)地發(fā)展的重要因素。國家公園的保護(hù)目標(biāo)、保護(hù)對象和保護(hù)需求都涉及國家公園內(nèi)及周邊的土地產(chǎn)權(quán)、土地格局及其統(tǒng)籌調(diào)整等問題。按照土地所有權(quán)主體不同，我國土地被劃分為國有土地(即全民所有的土地)和集體土地?！犊傮w方案》中提出，國家公園要確保全民所有自然資源資產(chǎn)(包括土地)占主體地位(即全民所有自然資源資產(chǎn)占國家公園總資產(chǎn)的60%或者更高)。我國大部分國家公園試點區(qū)生活著大量的原住民，土地權(quán)屬大多屬于集體，如錢江源、武夷山、南山國家公園試點區(qū)的集體土地面積占公園總面積比重均超過了一半，分別為84%、71.2%、58.5%[6]，這與《總體方案》的要求相差甚遠(yuǎn)。如果要實現(xiàn)國有土地的主體地位，只能通過征收的方式將集體土地所有權(quán)變?yōu)閲型恋厮袡?quán)，但在具體操作上將會增加社區(qū)居民產(chǎn)生不滿情緒甚至引發(fā)沖突的概率，是一種罔顧客觀實際難以落地的舉措。另外，“最嚴(yán)格保護(hù)”理念要求，在國家公園內(nèi)禁止“養(yǎng)殖、種植、砍伐、放牧”，不準(zhǔn)“居民擴建、新建建筑物”以及禁止“發(fā)展旅游”等，使得一些地方政府在執(zhí)行管控過程中采取了“一刀切”的退出做法，限制居民對宅基地使用權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的利用[7]，引發(fā)了嚴(yán)重的“人地約束”矛盾。究其原因，是在“最嚴(yán)格保護(hù)”要求下，相關(guān)部門對國家公園涉及的各利益相關(guān)者的既有權(quán)益考慮失當(dāng)、公權(quán)管制邊界不明晰、對原住民生態(tài)補償不足。

針對我國國家公園最嚴(yán)格保護(hù)與社區(qū)發(fā)展之間的矛盾、土地所有者與經(jīng)營者的權(quán)責(zé)矛盾等，我們應(yīng)進(jìn)行科學(xué)的分區(qū)管理，分類指導(dǎo)規(guī)劃公園用地。第一，對國家公園土地資源進(jìn)行勘界立標(biāo)、確權(quán)登記(大多數(shù)國家公園試點區(qū)已經(jīng)開展了相應(yīng)的工作)，明確國有土地資源與集體所有土地資源權(quán)屬。第二，界定公權(quán)管制邊界，制定合理的管控措施，實現(xiàn)原住民、訪客等對自然資源使用權(quán)的有效利用。第三，實行依托地役權(quán)制度的適應(yīng)性管理，針對核心區(qū)或具有很高保護(hù)價值的區(qū)域，采取贖買、置換、長期租用、穩(wěn)定補償?shù)刃问?，解決土地所有權(quán)或使用權(quán)[8]，在一般控制區(qū)采取股份制、合作社、買斷經(jīng)營權(quán)等方式，細(xì)分并限制土地使用者的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)及所有權(quán)，有針對性地建立權(quán)責(zé)清晰的行為監(jiān)測評估機制，以地役權(quán)合同形式實現(xiàn)空間管制，并給予利益受損者多元化補償。第四，基于保護(hù)地普遍存在的“人地”約束和多樣化的人地關(guān)系，應(yīng)當(dāng)綜合考慮生態(tài)系統(tǒng)與原住民生產(chǎn)生活、訪客行為之間的關(guān)系，將“山水林田湖草人”作為一個生命共同體來統(tǒng)籌安排。同時要落實國家公園的全民公益性，重視各利益相關(guān)者的利益訴求，使各利益主體能夠自覺地承擔(dān)對自然保護(hù)的道德責(zé)任，進(jìn)而在利益共享中實現(xiàn)人地關(guān)系和諧的目標(biāo)。[9]

(二)理順“權(quán)責(zé)”關(guān)系

《總體方案》明確指出，“國家公園要建立統(tǒng)一事權(quán)、分級管理體制，合理劃分中央和地方事權(quán)，構(gòu)建主體明確、責(zé)任清晰、相互配合的國家公園中央和地方協(xié)同管理機制”。具體是指，中央和地方以自然資源資產(chǎn)所有權(quán)為基礎(chǔ)進(jìn)行權(quán)利劃分，在資源管理上，產(chǎn)權(quán)所有者負(fù)有相應(yīng)的權(quán)責(zé)，在保護(hù)上，以國家公園管理機構(gòu)為基礎(chǔ)執(zhí)行統(tǒng)一且唯一的管理，在其他政府事務(wù)中以地方政府為主。[10]然而，從目前國家公園體制試點現(xiàn)狀看，國家公園生態(tài)保護(hù)仍存在重疊設(shè)置、邊界不清、權(quán)責(zé)不明、職能交叉、保護(hù)與發(fā)展矛盾突出等問題。[11]就祁連山國家公園體制試點區(qū)而言，如何理順國家公園與祁連山已有的國家級自然保護(hù)區(qū)之間的責(zé)權(quán)關(guān)系、如何處理國家公園國有所有權(quán)與地方政府履行生態(tài)文明建設(shè)主體責(zé)任之間的關(guān)系、如何建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的協(xié)調(diào)管理聯(lián)動機制等問題，還缺乏清晰合理的制度安排。由此導(dǎo)致的管理部門之間管理職責(zé)不明晰、發(fā)展與保護(hù)之間博弈、基層干部與牧民之間沖突等問題，都在“最嚴(yán)格保護(hù)”制度下面臨巨大挑戰(zhàn)。同時，權(quán)責(zé)不清還衍生出了“權(quán)錢”難題，中央與地方事權(quán)劃分和支出責(zé)任尚未明確。本應(yīng)由中央政府承擔(dān)的管理職責(zé)，因資金承擔(dān)不足而管理不力；宜由地方負(fù)責(zé)的事務(wù)，因中央管理過多致使地方未能擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的責(zé)任。權(quán)責(zé)不明導(dǎo)致保護(hù)地原住民的相關(guān)權(quán)益未能得到有效保障。

國家公園在維護(hù)國家生態(tài)安全關(guān)鍵區(qū)域中居于首要地位，同時在建設(shè)“美麗中國”、滿足人民群眾日益增長的精神文化需求方面居于引領(lǐng)地位。當(dāng)前，我們要將惠民與利民作為生態(tài)保護(hù)的出發(fā)點與落腳點，不斷加強國家公園生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，科學(xué)制定國家公園權(quán)力清單、責(zé)任清單，完善國家公園法律體系，實行權(quán)責(zé)一致、社會監(jiān)督、獎懲分明的動態(tài)管理機制，并且要為實現(xiàn)這一目標(biāo)，最大限度地調(diào)集社會資源參與，從財政渠道、市場渠道和社會渠道等多個方面籌集資金[12]，提高國家公園對各類資金的使用效率。同時，合理規(guī)劃資金流向，定期發(fā)布國家公園的年度報告，提高公民的知情權(quán)與參與權(quán)。

(三)解決生境破碎化問題

生境是指野生動植物生活和繁衍的場所。在國家公園生態(tài)系統(tǒng)中，野生動植物棲息地的生境景觀直接影響著野生動植物種群的生存與發(fā)展。由自然環(huán)境因素和人為因素造成的生態(tài)景觀從簡單、連續(xù)的整體向復(fù)雜、分散的斑塊變化的過程被稱為生境破碎化。[13]生境破碎化是威脅生物多樣性及導(dǎo)致物種瀕危和滅絕的重要原因之一。自我國國家公園體制試點開展以來，國家公園內(nèi)部依然存在保護(hù)地生境斑塊之間連通性不佳、自然生境的空間整合與主要保護(hù)物種的棲息地覆蓋不夠等問題。如大熊貓國家公園。自然災(zāi)害(地震)和居民進(jìn)山砍伐、打筍、放牧等現(xiàn)象的發(fā)生，阻隔了大熊貓的生境走廊，致使大熊貓國家公園產(chǎn)生了生境斑塊，生境連通性下降。

為切實保證國家公園自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，在“最嚴(yán)格保護(hù)”理念下，我們應(yīng)遵循景觀生態(tài)學(xué)及異質(zhì)種群理論[14](P.110)，采取三種措施防止生境破碎化，實現(xiàn)對國家公園基本物種和種群的有效保護(hù)。一是利用地理信息系統(tǒng)(GIS)、遙感技術(shù)(RS)及全球衛(wèi)星定位導(dǎo)航系統(tǒng)(GNSS)[15]，科學(xué)選址，合理利用，將適宜的生境廊道系統(tǒng)有機地聯(lián)系在一起，構(gòu)建野生動物生境廊道網(wǎng)絡(luò)，將國家公園內(nèi)的生境斑塊整體連通，實現(xiàn)國家公園內(nèi)部區(qū)域和外部環(huán)境的“連通性保護(hù)”。例如，為保護(hù)大熊貓國家公園生態(tài)系統(tǒng)的完整性，使大熊貓有一個適宜的生存環(huán)境，可以人為構(gòu)建大熊貓生境廊道，連接破碎化生境，增加種群間的基因交流。二是以生態(tài)保護(hù)優(yōu)先為目標(biāo)，依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性、人與自然和諧共生等諸多因素，合理劃定并整合國家公園行政邊界，建立綠道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和統(tǒng)一管理通道，對生態(tài)特征不同的地理區(qū)域?qū)嵭胁町惢Ｗo(hù)。三是加強國家公園生態(tài)保護(hù)的人性化管理，建立上下分工、左右協(xié)調(diào)、里外共贏的治理模式，致力于大尺度的空間保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展的保護(hù)，實現(xiàn)國家公園保護(hù)、利用及發(fā)展協(xié)同并進(jìn)。

(四)完善生態(tài)補償機制

當(dāng)前，我國國家公園體制試點階段還存在生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相沖突、生態(tài)保護(hù)空間與原住民生產(chǎn)生活空間相重合以及生態(tài)脆弱區(qū)域與貧困區(qū)域相交叉等問題[16]，生態(tài)移民、生態(tài)補償?shù)热匀皇菚r下亟須解決的主要問題。對祁連山國家公園而言，祁連山保護(hù)區(qū)涵養(yǎng)著疏勒河、石羊河、黑河流域等內(nèi)陸河，對下游地區(qū)用水安全和繁榮發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。筆者在調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，保護(hù)區(qū)生態(tài)補償明顯不足。同時，在最嚴(yán)格保護(hù)令的管控之下，國家公園內(nèi)用以增加生態(tài)效益的林權(quán)、土地權(quán)、旅游資源等的使用權(quán)受到了限制，并且游憩利用的相關(guān)設(shè)施被拆除，旅游景點關(guān)停，導(dǎo)致廣大民眾無法充分享受到國家公園生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)所帶來的福祉，農(nóng)牧民增收渠道變窄。再者，中央和地方政府給予農(nóng)牧民的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)相對較低，使得農(nóng)牧民的生存權(quán)益受到一定影響。生態(tài)補償機制作為平衡經(jīng)濟(jì)利益和生態(tài)利益的重要方式，應(yīng)遵循“利用者補償，受益者付費”的原則，運用經(jīng)濟(jì)手段來規(guī)制國家公園各利益相關(guān)者的行為，有效調(diào)節(jié)各類矛盾，進(jìn)而保護(hù)生態(tài)資源。例如，對因建立國家公園而被迫遷移的居民，在其生態(tài)補償方式上，應(yīng)變被動式單一補償為主動式多元化幫扶，通過對原住民進(jìn)行自然教育、生計培訓(xùn)等幫扶手段，鼓勵原住民積極創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，從而使遷出居民獲得可持續(xù)生計；對于保護(hù)區(qū)內(nèi)原住民的生態(tài)補償，要明確生態(tài)保護(hù)對象與原住民生產(chǎn)生活方式之間的關(guān)系，制定鼓勵、限制或禁止原住民生產(chǎn)生活行為的相關(guān)規(guī)定，形成正負(fù)行為清單，以互惠互利且相互約束的合同形式形成多元化、可持續(xù)、能造血的生態(tài)補償方案。[17]

完善生態(tài)補償機制，還應(yīng)落實四項措施。一是加強國家公園生態(tài)補償法律法規(guī)建設(shè)，細(xì)化生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)體系，建立利益雙方責(zé)權(quán)相配套的政策框架，做到生態(tài)補償科學(xué)合理，有理有據(jù)。二是建立健全國家公園生態(tài)監(jiān)測和評估體系，科學(xué)核算自然資源價值和生態(tài)服務(wù)價值，編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，建立能夠反映資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值的資源有償使用制度和生態(tài)補償制度。三是建立可持續(xù)的社區(qū)參與機制，重視社區(qū)居民在國家公園保護(hù)中的地位，各項政策盡可能向社區(qū)居民傾斜。例如，國家公園工作崗位優(yōu)先考慮社區(qū)居民，非免費項目給予社區(qū)居民減免或一定折扣等，提高社區(qū)居民參與國家公園保護(hù)的積極性。四是借鑒國外經(jīng)驗，拓寬多元化生態(tài)補償資金來源渠道，如建立以中央財政為主、地方和企業(yè)為輔、以各個國家公園專項項目為補充的生態(tài)補償基金保障體系?？傊?，我們要通過明確補償主體、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償方法、資金來源、監(jiān)管措施等，完善國家公園生態(tài)補償機制建設(shè)，積極協(xié)調(diào)并平衡各利益相關(guān)者在保護(hù)、利用和發(fā)展國家公園中的關(guān)系，促進(jìn)社會公平, 推動國家公園可持續(xù)發(fā)展。