石 錦,曹于芮

(1.四川省環(huán)境應(yīng)急與事故調(diào)查中心，成都 610000;2.四川省成都市邛崍生態(tài)環(huán)境局，成都 610000)

前 言

隨著改革開放的深入，經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展，城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，環(huán)境污染的歷史舊賬和新增問題集中顯現(xiàn)，很多問題在短期內(nèi)都難以得到明顯改善，由環(huán)境問題引發(fā)的矛盾日益凸顯。黨的十九大報(bào)告指出，當(dāng)前我國社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，這一點(diǎn)在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域表現(xiàn)的尤為明顯。隨著群眾環(huán)保意識(shí)的不斷增強(qiáng)，對(duì)環(huán)境質(zhì)量的要求越來越高，環(huán)境問題成了當(dāng)前社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)，由環(huán)境污染問題引發(fā)的矛盾糾紛問題也越來越多，導(dǎo)致的不穩(wěn)定因素也逐漸增加，在一定程度上影響了經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定。

1 四川省當(dāng)前環(huán)境污染矛盾糾紛現(xiàn)狀

2017年以來，四川省以解決群眾身邊突出生態(tài)環(huán)境問題為目標(biāo)，通過建機(jī)制、通渠道、搭平臺(tái)，不斷改革完善信訪投訴工作機(jī)制，使全省環(huán)境信訪工作再上新臺(tái)階，但部分地區(qū)仍發(fā)生了一些群眾反映強(qiáng)烈、涉及面廣、社會(huì)關(guān)注度高、久拖不決的突出環(huán)境矛盾糾紛，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成一定影響。根據(jù)四川省生態(tài)環(huán)境廳統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全省各類環(huán)境污染投訴呈下降趨勢(shì)，環(huán)境信訪形勢(shì)總體平穩(wěn)(見下表)，因污染問題造成的環(huán)境矛盾糾紛逐漸減少，但問題依然突出。

表 2017年以來環(huán)境信訪總量、環(huán)境矛盾糾紛數(shù)量統(tǒng)計(jì)

2 環(huán)境矛盾糾紛產(chǎn)生的主要原因及存在的主要問題

從四川省當(dāng)前環(huán)境矛盾糾紛的現(xiàn)狀和特點(diǎn)分析，環(huán)境矛盾糾紛產(chǎn)生的主要原因和存在的主要問題歸納起來有以下幾個(gè)方面。

2.1 環(huán)境矛盾糾紛產(chǎn)生的主要原因

一是政府方面的原因。片面追求發(fā)展，落實(shí)環(huán)保要求不夠。由于歷史原因，在改革開放的初期，片面追求發(fā)展，對(duì)環(huán)保重視程度不高，落實(shí)環(huán)保準(zhǔn)入要求不夠，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目不論有無污染，污染大小都來者不拒?？v然環(huán)保部門據(jù)理力爭(zhēng)也阻擋不了，致使一些污染項(xiàng)目在當(dāng)?shù)卣谋幼o(hù)下紛紛落地，這為日后的環(huán)境污染糾紛的產(chǎn)生埋下了隱患。二是企業(yè)方面的原因。不辦環(huán)評(píng)，規(guī)避監(jiān)管。企業(yè)業(yè)主環(huán)保法律意識(shí)淡薄，在新建項(xiàng)目時(shí)，沒有規(guī)范選址，沒有規(guī)范治理，未經(jīng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)擅自上馬，沒有完善手續(xù)，以至于投產(chǎn)之日就是污染之時(shí)。由于規(guī)避了政府的監(jiān)管，使污染得不到及時(shí)控制。三是政府和企業(yè)的雙重原因。企業(yè)在設(shè)立之初并不都在市區(qū)，或者附近沒有居民，又因規(guī)模不大，導(dǎo)致企業(yè)重生產(chǎn)，輕環(huán)保，片面追求經(jīng)濟(jì)效益，忽視污染防治工作，在當(dāng)時(shí)并未引發(fā)環(huán)境矛盾糾紛，但隨著城市發(fā)展，政府規(guī)劃滯后，在不受科學(xué)規(guī)劃的約束下，城市無序擴(kuò)張，區(qū)域功能不清，形成了居住區(qū)和工業(yè)區(qū)，你中有我，我中有你的混亂局面。

2.2 存在的主要問題

一是組織網(wǎng)絡(luò)不夠健全。一些地方的環(huán)境矛盾糾紛調(diào)解組織還沒有建立或沒有真正發(fā)揮作用。特別是在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的專職調(diào)解員隊(duì)伍還未建立，工作中缺乏具有專業(yè)知識(shí)、有較強(qiáng)調(diào)解能力、熱愛調(diào)解工作的專職調(diào)解員隊(duì)伍。二是信息預(yù)警機(jī)制不夠完善?；鶎迎h(huán)境矛盾糾紛信息預(yù)警、排查、分析工作仍很薄弱，容易激化的環(huán)境矛盾糾紛苗頭和群體性事件、越級(jí)上訪信息未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和控制。由于一些部門參與意識(shí)不強(qiáng)，各自為政的現(xiàn)象較為普遍，部門之間難以形成信息聯(lián)動(dòng)、矛盾聯(lián)調(diào)聯(lián)處的格局。三是基礎(chǔ)能力建設(shè)不夠強(qiáng)。一些地方環(huán)保部門監(jiān)測(cè)技術(shù)水平較低，裝備比較落后，現(xiàn)場(chǎng)快速反應(yīng)能力較差，對(duì)一些特殊污染物還無法進(jìn)行科學(xué)鑒定，給定性與定量解決環(huán)境矛盾糾紛帶來一定困難。還有一些地方監(jiān)察設(shè)備缺乏，人員嚴(yán)重不足，難以達(dá)到新的監(jiān)察能力建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，難以在第一時(shí)間妥善處置和調(diào)解環(huán)境矛盾糾紛。

3 對(duì)策和建議

3.1 加強(qiáng)各級(jí)政府對(duì)環(huán)境矛盾糾紛調(diào)解和維穩(wěn)工作的領(lǐng)導(dǎo)

對(duì)于各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)而言，必須站在政治的角度出發(fā)點(diǎn)，必須顧全大局，任何工作都要穩(wěn)扎穩(wěn)打，將信訪工作為一項(xiàng)長期性的群眾工作、政治工作來抓，將其歸類到重要政治事物的內(nèi)容中，對(duì)具體的工作進(jìn)行系統(tǒng)深入的分析和研究，做到嚴(yán)密部署，實(shí)行嚴(yán)格的管理和檢查[1]。對(duì)因工作失職、決策失誤、處置失當(dāng)?shù)仍蛟斐擅芗せ⒂绊憪毫拥?，?shí)行“一票否決”。改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核制度，建立科學(xué)的考核體系，細(xì)化指標(biāo)，增加調(diào)解工作的考核比重，將調(diào)解責(zé)任落實(shí)到政府、職能部門和環(huán)境矛盾糾紛的產(chǎn)生地，確保在調(diào)解環(huán)境矛盾糾紛的同時(shí)，不再產(chǎn)生新的矛盾。特別要強(qiáng)化各級(jí)政府維穩(wěn)責(zé)任，對(duì)轄區(qū)內(nèi)存在的突出環(huán)境矛盾糾紛和環(huán)保領(lǐng)域涉穩(wěn)突出問題，要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，整合各種有利資源，形成合力，想方設(shè)法化解環(huán)境矛盾糾紛。要將垃圾處理廠、垃圾焚燒廠和重大環(huán)境敏感項(xiàng)目作為重點(diǎn)問題，有針對(duì)性地解決問題。企業(yè)該治理的必須治理，衛(wèi)生防護(hù)距離內(nèi)的居民必須搬遷，對(duì)容易引發(fā)不穩(wěn)定因素的敏感問題，應(yīng)安排領(lǐng)導(dǎo)包案，限期予以解決。

3.2 從源頭上預(yù)防和減少環(huán)境矛盾糾紛的產(chǎn)生

實(shí)踐證明,抓好超前防范,加強(qiáng)源頭堵控,是減少群眾上訪,緩解環(huán)境矛盾的行之有效的辦法[2]。要從貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的高度，重視環(huán)境矛盾糾紛的源頭防范工作，著力從以下幾個(gè)方面加大力度，減少環(huán)境矛盾糾紛的產(chǎn)生。一是要科學(xué)規(guī)劃，進(jìn)一步明確區(qū)域功能。各級(jí)政府和相關(guān)部門要科學(xué)規(guī)劃城市空間布局，注重規(guī)劃的科學(xué)性、合理性、長遠(yuǎn)性和前瞻性。防止因規(guī)劃不合理，區(qū)域功能不清產(chǎn)生環(huán)境矛盾糾紛。二是要嚴(yán)把建設(shè)項(xiàng)目準(zhǔn)入門檻。在引進(jìn)新項(xiàng)目時(shí)，各級(jí)政府和相關(guān)部門前期要通過充分科學(xué)的論證，嚴(yán)把審核關(guān)，從源頭減少污染源誘發(fā)的環(huán)境矛盾糾紛。三是要加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估力度。深入推進(jìn)重大項(xiàng)目和重污染項(xiàng)目環(huán)境污染社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，對(duì)重大項(xiàng)目必須按照法律法規(guī)要求進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，切實(shí)征求群眾的意見，增加相關(guān)信息的透明度。要提前對(duì)項(xiàng)目的選址和衛(wèi)生防護(hù)距離、污染治理工藝和設(shè)施選取等進(jìn)行充分論證，最大可能地降低污染，減少擾民，未通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的項(xiàng)目，不予動(dòng)工建設(shè)，不予投產(chǎn)。

3.3 探索根本之策破解“鄰避效應(yīng)”和“達(dá)標(biāo)擾民”

結(jié)合垃圾焚燒發(fā)電廠、垃圾填埋場(chǎng)、垃圾中轉(zhuǎn)站等容易引發(fā)“鄰避效應(yīng)”和“達(dá)標(biāo)擾民”的項(xiàng)目，探索一套破解之法。一是強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)，減少設(shè)施負(fù)面影響。通過環(huán)境指標(biāo)限制和技術(shù)提升，加強(qiáng)對(duì)設(shè)施建設(shè)方的約束，切實(shí)減少對(duì)環(huán)境的影響。二是信息公開，以良性互動(dòng)安撫公眾焦慮情緒?！班彵堋痹O(shè)施遭遇過度排斥一個(gè)重要原因是居民信息不足，對(duì)設(shè)施建設(shè)的利弊缺乏客觀了解。在項(xiàng)目立項(xiàng)前期，企業(yè)和政府要主動(dòng)與群眾進(jìn)行良性互動(dòng)。在不涉及商業(yè)秘密的情況下，主動(dòng)向公眾公開企業(yè)生產(chǎn)原料和過程，特別是公眾關(guān)注的是否具有毒性、是否屬于易燃易爆物品，該設(shè)施對(duì)當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境、生活環(huán)境帶來的變化，以及對(duì)健康、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)帶來的影響等詳盡資料。加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目生產(chǎn)工藝等相關(guān)情況的宣傳，主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，引導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐用穹e極參與，爭(zhēng)取居民對(duì)設(shè)施建設(shè)的理解和危害性的客觀認(rèn)識(shí)。要以極大的耐心做好溝通解釋工作，達(dá)到“以時(shí)間換空間” 的目的，減少群體性事件的發(fā)生。三是公眾參與，以科學(xué)監(jiān)測(cè)破解信任危機(jī)。項(xiàng)目建成后，要主動(dòng)公開各項(xiàng)排污指標(biāo)，還可以公開邀請(qǐng)市民進(jìn)場(chǎng)參觀。環(huán)保部門、環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)可以在企業(yè)全面進(jìn)行生產(chǎn)的情況下，邀請(qǐng)公眾參與各項(xiàng)污染物的檢測(cè)檢驗(yàn)，保障當(dāng)事人對(duì)企業(yè)排放污染物的知情權(quán)，從心理上消除對(duì)監(jiān)測(cè)結(jié)果的不信任，繼而消除心理上的不適感。四是合理補(bǔ)償，維護(hù)周邊居民利益。垃圾處理場(chǎng)等民生工程在新建時(shí)遭遇“鄰避”效應(yīng)，一個(gè)重要原因是少數(shù)人付出，多數(shù)人受益所導(dǎo)致的心里失衡，利益博弈在所難免。政府要建立合理的補(bǔ)償機(jī)制，采取如貨幣補(bǔ)償、安排就業(yè)、稅收減免、免費(fèi)體檢等利益補(bǔ)償，或者在項(xiàng)目周邊興建運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、公園、綠地等設(shè)施回饋居民，維護(hù)周邊居民利益。五是以法律為準(zhǔn)繩，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益。在環(huán)保信訪案件中，揭露檢舉環(huán)保違法案件的占大多數(shù)。面對(duì)這類檢舉環(huán)保違法案件，環(huán)保局要充分利用法律手段來處理，這樣就能使一些難度較大的信訪案件順利解決[3]。一些企業(yè)達(dá)標(biāo)排放并不代表不對(duì)周邊居民生活造成影響，也不能因此免除其進(jìn)一步采取措施減少污染物排放的法定責(zé)任和對(duì)周邊居民身心健康造成損害時(shí)的民事賠償責(zé)任。因此，對(duì)“達(dá)標(biāo)擾民”的糾紛，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)依法責(zé)令排污單位采取措施消除或減緩影響。同時(shí)，推動(dòng)企業(yè)與“被擾者”溝通以市場(chǎng)化的方式解決問題。

3.4 加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)

在縣一級(jí)建立環(huán)境污染糾紛調(diào)解工作綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，分工一名常委牽頭，負(fù)責(zé)對(duì)復(fù)雜疑難環(huán)境矛盾糾紛協(xié)調(diào)處置，以彌補(bǔ)環(huán)保部門獨(dú)家處理環(huán)境矛盾糾紛中面臨的裝備、技術(shù)和能力不足問題，增強(qiáng)環(huán)境矛盾糾紛的處置效果。

3.5 加大調(diào)解工作的保障體系建設(shè)

一是加強(qiáng)組織保障。在縣級(jí)環(huán)保部門增設(shè)編制，建立專兼結(jié)合的調(diào)解工作隊(duì)伍。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取以政府購買服務(wù)的形式，聘用一定數(shù)量的專職調(diào)解員，同時(shí)，積極發(fā)展法律工作者、專業(yè)領(lǐng)域人員為兼職調(diào)解員或志愿者。加強(qiáng)調(diào)解員的培訓(xùn)，提高調(diào)解隊(duì)伍的理論水平、工作技能和實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)。二是加大經(jīng)費(fèi)和物資保障。著力解決基層環(huán)保部門監(jiān)測(cè)、監(jiān)察裝備不足和技術(shù)落后的問題，為調(diào)解組織增設(shè)辦公用房、辦公經(jīng)費(fèi)、交通和通訊設(shè)備等，特別是要加強(qiáng)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提高工作效率。三是構(gòu)建制度保障。對(duì)調(diào)解工作的范圍、職責(zé)、程序，人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等調(diào)解方式的銜接配合予以明確，使調(diào)解制度、程序更加規(guī)范，符合實(shí)際。

3.6 抓好重大環(huán)境矛盾糾紛的調(diào)解工作

重大環(huán)境矛盾糾紛中特別是群體性事件，雖然數(shù)量較少，但社會(huì)影響大、調(diào)解難度高，牽涉黨政領(lǐng)導(dǎo)精力也較多，是調(diào)解工作的重點(diǎn)。對(duì)此，要從事前、事中、事后三個(gè)方面，全面提高對(duì)重大環(huán)境矛盾糾紛的管控和駕馭能力。事前，針對(duì)環(huán)境污染的類型，分門別類，制定應(yīng)急預(yù)案，明確責(zé)任部門和責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)。要細(xì)化工作流程，加強(qiáng)實(shí)戰(zhàn)演練，確保一旦發(fā)生群體性事件，能夠快速反應(yīng)、應(yīng)對(duì)有序。事中，發(fā)生群體性事件后，黨委、政府分管領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)部門和單位要按照應(yīng)急預(yù)案要求，迅速趕赴現(xiàn)場(chǎng)，認(rèn)真履行職責(zé)。參與處置的部門和人員要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，相互配合，共同做好處置工作。對(duì)事態(tài)發(fā)展嚴(yán)重，形成違法犯罪活動(dòng)的，要迅速采取措施，依法果斷處置。事后，處置工作結(jié)束后，要認(rèn)真做好善后工作，特別是對(duì)承諾的問題要及時(shí)兌現(xiàn)，防止反復(fù)。對(duì)造成群體性事件的相關(guān)部門和人員，要嚴(yán)格追究責(zé)任，并以一定形式向社會(huì)公開。同時(shí)，要繼續(xù)堅(jiān)持完善“領(lǐng)導(dǎo)接待日”制度。堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)接訪、帶案下訪等行之有效的做法，暢通領(lǐng)導(dǎo)干部與群眾溝通對(duì)話的渠道。不斷加強(qiáng)群眾來訪接待工作，優(yōu)化接訪環(huán)境，密切干群關(guān)系，不斷改進(jìn)工作方法，及時(shí)化解矛盾糾紛[4]。

3.7 開展環(huán)保法制宣傳教育和公民道德建設(shè)

借助新聞媒體，開展形式多樣的環(huán)保相關(guān)知識(shí)、法制宣傳和公民道德教育。深化區(qū)域性、行業(yè)性依法治理活動(dòng)，提高各類經(jīng)濟(jì)主體和廣大公民的法制意識(shí)與道德素養(yǎng)，引導(dǎo)廣大群眾了解環(huán)保、參與環(huán)保、支持環(huán)保，通過合理、合法的渠道反映訴求，在全社會(huì)營造民主法治、公平正義、誠信友愛、安定有序、和諧相處的良好氛圍。

3.8 探索環(huán)境矛盾糾紛化解的方法，有效推動(dòng)突出問題解決

為推進(jìn)突出疑難環(huán)境信訪矛盾糾紛的有效化解，四川省不斷拓寬工作思路，創(chuàng)新工作方法，以事要解決為目標(biāo)，多措并舉，推進(jìn)問題有效解決。一是開展“環(huán)境圓桌對(duì)話”，豐富發(fā)展四川特色的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。四川省生態(tài)環(huán)境廳在全省創(chuàng)新推廣開展“環(huán)境圓桌對(duì)話”推動(dòng)突出環(huán)境矛盾糾紛化解工作，要求各地深入排查和梳理轄區(qū)內(nèi)突出環(huán)境矛盾糾紛，選擇適合開展對(duì)話的重點(diǎn)化解事項(xiàng)，制定“環(huán)境圓桌對(duì)話”方案，搭建對(duì)話平臺(tái)，邀請(qǐng)信訪人、周邊群眾、律師、環(huán)保志愿者、專家學(xué)者、企業(yè)業(yè)主等社會(huì)各界人士，共同參與對(duì)話、平等協(xié)商，推動(dòng)疑難突出環(huán)境信訪問題有效解決，創(chuàng)造屬于生態(tài)環(huán)境問題化解領(lǐng)域的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。二是推廣“環(huán)保曝光臺(tái)”，探索輿論監(jiān)督助推生態(tài)環(huán)境保護(hù)向縱深發(fā)展。2017年7月，四川省樂山市在全國率先開設(shè)“環(huán)保曝光臺(tái)”，堅(jiān)持刀刃向內(nèi)、亮丑揭短，群策群力、合力攻堅(jiān)，推動(dòng)突出生態(tài)環(huán)境問題有效化解。 2020年7月，四川省生態(tài)環(huán)境廳在全省推廣“環(huán)保曝光臺(tái)”做法，充分發(fā)揮新聞媒體和輿論監(jiān)督在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的作用，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作向縱深發(fā)展。三是開展環(huán)境信訪“痛點(diǎn)、堵點(diǎn)、難點(diǎn)”問題化解專項(xiàng)行動(dòng)，推動(dòng)重復(fù)信訪問題有效化解。四川省生態(tài)環(huán)境廳組織開展環(huán)境信訪“痛點(diǎn)、堵點(diǎn)、難點(diǎn)”問題化解專項(xiàng)行動(dòng)，全省生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)集中開展重復(fù)信訪問題化解工作，進(jìn)行全面檢視，直面合理訴求未解決的“痛點(diǎn)”信訪，疏通久拖不解的“堵點(diǎn)”情緒，攻克積重難返的“難點(diǎn)”問題，建立詳實(shí)“痛點(diǎn)堵點(diǎn)難點(diǎn)”問題清單，集中力量，采取領(lǐng)導(dǎo)包案，分類化解等有效措施，推動(dòng)環(huán)境問題有效化解。

4 結(jié) 論

總而言之，環(huán)境污染矛盾糾紛化解工作是堅(jiān)持以人民為中心發(fā)展思想的具體實(shí)踐，是維護(hù)群眾合法環(huán)境權(quán)益的具體表現(xiàn)，是生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)和工作抓手，解決好群眾身邊突出生態(tài)環(huán)境問題，才能更好的為經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定作出貢獻(xiàn)。