淺析我國(guó)林草濕荒資源調(diào)查存在問題及對(duì)策

曹蓉芬，孫中元，曲宏輝，于曉明，陳妮娜，李海勇，張建梅

（煙臺(tái)市森林資源監(jiān)測(cè)保護(hù)服務(wù)中心，山東 煙臺(tái) 264000）

近年來，在“兩山理論”指引下，我國(guó)加強(qiáng)了對(duì)陸地生態(tài)系統(tǒng)中林地、草地、濕地、荒漠的資源保護(hù)及監(jiān)測(cè)。依據(jù)《森林法》《草原法》《防沙治沙法》《濕地保護(hù)法》及相關(guān)法律、法規(guī)，國(guó)家相關(guān)部門加大了對(duì)生態(tài)資源監(jiān)測(cè)的力度，生態(tài)資源監(jiān)測(cè)的體系不斷優(yōu)化，調(diào)查監(jiān)測(cè)技術(shù)不斷提高，信息化逐漸加強(qiáng)[1]。林地、草地、濕地、荒漠調(diào)查是我國(guó)自然資源監(jiān)測(cè)體系的重要組成部分，從小尺度來看，調(diào)查清楚一塊地的邊界、屬性、質(zhì)量好壞關(guān)乎到鄉(xiāng)村的用地規(guī)劃、生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)?，從大尺度來看，關(guān)乎到生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、生態(tài)修復(fù)、生態(tài)資產(chǎn)核算等，可見調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)工作對(duì)于國(guó)計(jì)民生的重要性。

2014 年，國(guó)家林業(yè)局印發(fā)了《關(guān)于開展林地年度變更調(diào)查工作的通知》，在全國(guó)范圍實(shí)施林地年度變更調(diào)查，即每年進(jìn)行一次森林資源變更調(diào)查，目的在于了解林地林木資源的種類、數(shù)量、質(zhì)量和分布變化情況[2]。2016—2021 年，穿插進(jìn)行了森林一類清查、公益林變更、沙化調(diào)查、草地調(diào)查等。2021 年，國(guó)家林業(yè)和草原局印發(fā)了《關(guān)于開展國(guó)家林草生態(tài)綜合監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)工作的通知》[3]，創(chuàng)新了資源監(jiān)測(cè)方法體系，目的在于查清全國(guó)和各省森林、草原、濕地、荒漠等林草資源的種類、數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、分布，掌握年度消長(zhǎng)動(dòng)態(tài)變化情況。經(jīng)過歷年的林地變更調(diào)查及第三次國(guó)土資源調(diào)查，林地、草地、濕地、荒地的地類邊界逐漸清晰。生態(tài)資源監(jiān)測(cè)的廣度、深度連年提高，但就監(jiān)測(cè)情況來看，還存在一些普遍性問題，亟待重視和優(yōu)化。

1 資源調(diào)查監(jiān)測(cè)存在的問題

1.1 工作時(shí)序的問題

我國(guó)于2014 年開始實(shí)施林地年度變更工作，2021年升級(jí)為林草濕綜合監(jiān)測(cè)，監(jiān)測(cè)工作以年為單位，每年工作開始起始時(shí)間不固定，不利于基層資源監(jiān)測(cè)工作，為市縣級(jí)部門在人力、物力上的保障增加了困難。同時(shí)，去除各級(jí)培訓(xùn)、各級(jí)質(zhì)量檢測(cè)、多輪業(yè)務(wù)修改，留給縣級(jí)作業(yè)單位進(jìn)行圖斑監(jiān)測(cè)、外業(yè)樣地核實(shí)的時(shí)間往往平均一個(gè)月，任務(wù)繁重，調(diào)查內(nèi)業(yè)、外業(yè)時(shí)間短暫，使調(diào)查監(jiān)測(cè)工作的質(zhì)量難以得到有效保障。

1.2 數(shù)據(jù)質(zhì)量的問題

根據(jù)《國(guó)家林草生態(tài)綜合監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)程》[4]，林草資源現(xiàn)狀數(shù)據(jù)屬性數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)表由三調(diào)地類、一張圖地類、樹種、林種、林齡、郁閉度、區(qū)位、蓄積量、胸徑等94 項(xiàng)因子組成，森林專題數(shù)據(jù)屬性數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)表由47項(xiàng)因子組成，草原專題屬性數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)表由45項(xiàng)因子組成，濕地專題數(shù)據(jù)屬性數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)表由20 項(xiàng)組成，荒漠化/沙化專題數(shù)據(jù)屬性數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)表由40 項(xiàng)組成，屬性因子系統(tǒng)、詳細(xì)。每年一次的林地變更調(diào)查，地類、邊界基本數(shù)據(jù)逐漸清晰，但在短時(shí)間、高強(qiáng)度工作壓力下，諸如蓄積量、郁閉度、生物量等其他生態(tài)屬性數(shù)據(jù)很難保證其準(zhǔn)確性，質(zhì)量參差不齊也在情理之中。

1.3 數(shù)據(jù)應(yīng)用的問題

近年來，國(guó)家加大了對(duì)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)模式的路徑探究，其中包括生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境損害賠償、生態(tài)資源資產(chǎn)核算、林權(quán)水權(quán)指標(biāo)交易、森林銀行等等，此項(xiàng)工作均是以精準(zhǔn)的生態(tài)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為依據(jù)。2021年6月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于科學(xué)綠化的指導(dǎo)意見》，11 月國(guó)家林草局、自然資源部印發(fā)《造林綠化落地上圖技術(shù)規(guī)范（試行）》，其中人工造林、人工更新、退化林修復(fù)等，均需要林草資源圖上的郁閉度、齡組作為參考。生態(tài)補(bǔ)償也逐漸以蓄積量增長(zhǎng)作為參考因子，火災(zāi)后的損害評(píng)定，如果沒有精準(zhǔn)蓄積量的核算，如果沒有地上植被的評(píng)價(jià)，也很難為司法鑒定提供參考價(jià)值。

1.4 第三方服務(wù)問題

近年來，政府購(gòu)買服務(wù)的方式逐漸滲透到各級(jí)生態(tài)資源調(diào)查監(jiān)測(cè)工作中，具體由外包第三方作業(yè)隊(duì)伍實(shí)施。由第三方作業(yè)隊(duì)伍實(shí)施，在一定程度上增加了調(diào)查工作參與面，提高了調(diào)查人員的數(shù)量，保障了調(diào)查監(jiān)測(cè)工作的進(jìn)度。以往的生態(tài)資源調(diào)查監(jiān)測(cè)工作是由縣級(jí)林業(yè)部門獨(dú)立完成，市場(chǎng)上具有生態(tài)調(diào)查規(guī)劃資質(zhì)且參與過生態(tài)資源調(diào)查監(jiān)測(cè)的單位較少，承接生態(tài)資源調(diào)查監(jiān)測(cè)工作的作業(yè)隊(duì)伍多為承接國(guó)土調(diào)查的隊(duì)伍，對(duì)國(guó)土調(diào)查較為熟悉，林業(yè)專業(yè)知識(shí)薄弱，對(duì)林業(yè)屬性數(shù)據(jù)掌握不熟練，容易出現(xiàn)屬性判斷錯(cuò)誤的問題。

1.5 體制機(jī)制的問題

體制機(jī)制是調(diào)查監(jiān)測(cè)工作能夠順利開展和進(jìn)行的組織前提，以往的森林資源調(diào)查監(jiān)測(cè)工作，在國(guó)家層面是由國(guó)家林業(yè)局資源司部署，各規(guī)劃院指導(dǎo)，在省級(jí)是由省林業(yè)廳部署，省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院技術(shù)指導(dǎo)，在市、縣兩級(jí)是由市級(jí)林業(yè)局部署、縣級(jí)林業(yè)局具體實(shí)施。機(jī)構(gòu)改革后，各地區(qū)的森林資源調(diào)查監(jiān)測(cè)工作分由不同部門負(fù)責(zé)，如有的地區(qū)森林資源管理“一張圖”年度更新工作由自然資源部門負(fù)責(zé)，有的由林草部門負(fù)責(zé)，上下協(xié)調(diào)不順。

1.6 調(diào)查資費(fèi)的問題

調(diào)查經(jīng)費(fèi)是調(diào)查監(jiān)測(cè)工作順利開展的前提，沒有足夠的經(jīng)費(fèi)保障，難以有效地開展調(diào)查工作。各類生態(tài)資源調(diào)查監(jiān)測(cè)工作尤其是森林資源管理“一張圖”年度更新工作，沒有統(tǒng)一的收費(fèi)指導(dǎo)意見，近年來各地區(qū)的調(diào)查工作經(jīng)費(fèi)呈現(xiàn)多樣化，有的地區(qū)多達(dá)百萬，有的地區(qū)不足10萬元。各級(jí)部門在申請(qǐng)調(diào)查監(jiān)測(cè)工作經(jīng)費(fèi)時(shí)，難以找到準(zhǔn)確的依據(jù)，多為市場(chǎng)估價(jià)。調(diào)查監(jiān)測(cè)工作的任務(wù)不斷增加，尤其是2021年開展的林草生態(tài)綜合監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)工作，調(diào)查監(jiān)測(cè)任務(wù)異常繁重，但市、縣兩級(jí)的工作經(jīng)費(fèi)未增加，增加了調(diào)查監(jiān)測(cè)工作開展難度。

1.7 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的問題

機(jī)構(gòu)改革后，自然資源部要求以第三次國(guó)土調(diào)查成果為基礎(chǔ)，集成森林、濕地、草原草地等資源調(diào)查數(shù)據(jù)，建立自然資源“一張底圖”。2020年森林資源管理“一張圖”年度更新工作，全面對(duì)接融合第三次國(guó)土調(diào)查工作成果，重新構(gòu)建了森林資源管理“一張圖”，2021 年林草生態(tài)綜合監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)工作，依據(jù)2020年國(guó)土變更調(diào)查工作成果，對(duì)接融合成果進(jìn)行了進(jìn)一步完善。在和國(guó)土數(shù)據(jù)對(duì)接過程中，存在不同的地類調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致一塊土地在數(shù)據(jù)庫(kù)中存在兩種地類，尤其是2021 年林草綜合監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)工作，調(diào)查數(shù)據(jù)中存在3種地類，不僅增加調(diào)查工作人員填寫的難度，將給后續(xù)管理工作增加了困難。

2 優(yōu)化資源監(jiān)測(cè)的相關(guān)建議

2.1 從地類圖斑監(jiān)測(cè)向生態(tài)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)轉(zhuǎn)變

自然資源“一張圖”包含著山水林田湖草沙各類生態(tài)要素，地類及邊界的劃定是我國(guó)生態(tài)事業(yè)的“骨架”，在這個(gè)框架下的生態(tài)屬性數(shù)據(jù)就是生態(tài)事業(yè)的“血肉”，生態(tài)屬性數(shù)據(jù)關(guān)乎生態(tài)事業(yè)的發(fā)展。目前，我國(guó)已經(jīng)完成了第三次國(guó)土資源調(diào)查，準(zhǔn)確性極高，但生態(tài)屬性數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和時(shí)效性有待提高。就生態(tài)屬性數(shù)據(jù)普查來看，全國(guó)各省的森林、草原、濕地、沙化監(jiān)測(cè)不定期開展，但因?yàn)榻┠炅值啬甓茸兏?、?guó)家級(jí)、省級(jí)公益林年度變更等客觀因素的影響，有的省份已經(jīng)延遲了這些生態(tài)資源的普查，或者更新不及時(shí)。因此，在完成各類地類生態(tài)圖斑區(qū)劃后，把重心從圖斑的年度監(jiān)測(cè)向生態(tài)屬性數(shù)據(jù)的年度監(jiān)測(cè)轉(zhuǎn)變，適時(shí)組織各地開展森林、草地、濕地、荒漠化等各類生態(tài)資源普查，提升各省生態(tài)普查的系統(tǒng)性、規(guī)范性及數(shù)據(jù)的時(shí)效性，為數(shù)據(jù)應(yīng)用于各層級(jí)生態(tài)事業(yè)打好基礎(chǔ)[5]。

2.2 建立穩(wěn)定的常態(tài)化工作開展機(jī)制

新時(shí)期為了滿足領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、林長(zhǎng)制、河長(zhǎng)制、山長(zhǎng)制督察考核、碳中和碳達(dá)峰戰(zhàn)略和各級(jí)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)等工作的要求，對(duì)調(diào)查監(jiān)測(cè)工作的年度出數(shù)準(zhǔn)確率和時(shí)效性提出了更高的要求。因林草資源監(jiān)測(cè)啟動(dòng)時(shí)間不固定，面臨時(shí)間緊任務(wù)重，年度出數(shù)質(zhì)量有待提高。各級(jí)主管部門亟需建立穩(wěn)定的常態(tài)化工作機(jī)制，合理調(diào)配國(guó)家、省、市、縣的工作時(shí)序，時(shí)間服從于質(zhì)量，因?yàn)榛鶎邮菙?shù)據(jù)的來源。如每年固定于3月培訓(xùn)啟動(dòng)工作，4～7月由縣級(jí)開展調(diào)查監(jiān)測(cè)內(nèi)業(yè)、外業(yè)工作，8～9月是國(guó)家、省、市三級(jí)核查時(shí)間，既給基層部門留足充足的時(shí)間開展工作，也給各級(jí)檢查留足時(shí)間。

2.3 建立第三方作業(yè)隊(duì)伍的準(zhǔn)入機(jī)制

林草濕荒等各類生態(tài)資源調(diào)查監(jiān)測(cè)工作技術(shù)含量高、專業(yè)性強(qiáng)，需要作業(yè)隊(duì)伍對(duì)生態(tài)資源各項(xiàng)分類知識(shí)都掌握和了解。目前，第三方隊(duì)伍已經(jīng)在我國(guó)各類自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)中發(fā)揮了巨大的作用，但也出現(xiàn)了很多問題，專業(yè)性、準(zhǔn)確性亟待提高。相關(guān)行業(yè)部門應(yīng)加大對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的資質(zhì)監(jiān)管，杜絕濫用資質(zhì)現(xiàn)象，同時(shí)建立第三方作業(yè)隊(duì)伍的準(zhǔn)入機(jī)制，上級(jí)部門嚴(yán)格制定生態(tài)資源調(diào)查監(jiān)測(cè)資質(zhì)審核和發(fā)放制度，加強(qiáng)培訓(xùn)和考核，在規(guī)范、合理的基礎(chǔ)上，增加市場(chǎng)上有生態(tài)資源調(diào)查監(jiān)測(cè)工作資質(zhì)的單位，提高參與調(diào)查監(jiān)測(cè)工作的作業(yè)隊(duì)伍水平，確保調(diào)查監(jiān)測(cè)工作質(zhì)量。此外，各級(jí)部門適時(shí)開展生態(tài)資源調(diào)查監(jiān)測(cè)工作的培訓(xùn)，所有參加調(diào)查監(jiān)測(cè)工作的人員要持證上崗，提高作業(yè)隊(duì)伍的專業(yè)技術(shù)水平。

2.4 建立統(tǒng)一的調(diào)查監(jiān)測(cè)服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

鑒于現(xiàn)在的調(diào)查監(jiān)測(cè)工作沒有統(tǒng)一的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，建議行業(yè)主管部門聯(lián)合財(cái)政部門制定統(tǒng)一的調(diào)查監(jiān)測(cè)工作服務(wù)收費(fèi)參考標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)管體系，根據(jù)不同調(diào)查監(jiān)測(cè)工作的工作量和內(nèi)容制定不同的收費(fèi)指導(dǎo)意見，使各級(jí)部門在申請(qǐng)調(diào)查監(jiān)測(cè)工作經(jīng)費(fèi)時(shí)，能有依有據(jù)的申請(qǐng)合理工作經(jīng)費(fèi)，保證政府單位和第三方的合法利益。

2.5 建立不同調(diào)查監(jiān)測(cè)工作的協(xié)同機(jī)制

根據(jù)最新《森林法》，森林既可以位于林地上，亦可以位于非林地上。森林資源調(diào)查監(jiān)測(cè)工作應(yīng)對(duì)地表上的植被覆蓋情況、經(jīng)營(yíng)情況、保護(hù)情況、健康情況以及變化情況進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查和監(jiān)測(cè)。國(guó)土調(diào)查著重于土地的利用情況，主要對(duì)土地利用分類及變更進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查。林業(yè)監(jiān)測(cè)專注于生態(tài)屬性（林草濕荒植被覆蓋情況、生產(chǎn)力、多樣性等）監(jiān)測(cè)。需要將原林業(yè)地類分類標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)土地類分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步整合，制定統(tǒng)一的地類分類標(biāo)準(zhǔn)，地類調(diào)查監(jiān)測(cè)工作由國(guó)土調(diào)查工作開展，避免出現(xiàn)一塊土地包含兩種地類的情況，生態(tài)屬性調(diào)查監(jiān)測(cè)由專門林業(yè)調(diào)查人員開展。

3 結(jié)語

我國(guó)林地、草地、濕地、荒漠資源調(diào)查監(jiān)測(cè)進(jìn)入了新階段，對(duì)生態(tài)資源調(diào)查監(jiān)測(cè)提出了更高的要求，體系、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、技術(shù)都有了新的內(nèi)容，日趨科學(xué)化、精準(zhǔn)化、實(shí)時(shí)化，更好地為生態(tài)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源保護(hù)等事業(yè)提供了數(shù)據(jù)支撐。調(diào)查監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的獲取來自基層，本研究發(fā)現(xiàn)問題源于基層，基層工作關(guān)乎數(shù)據(jù)采集的準(zhǔn)確性，是我國(guó)自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系至關(guān)重要的一環(huán)。通過頂層設(shè)計(jì)、體系完善、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、監(jiān)督監(jiān)管、資質(zhì)監(jiān)管等措施，可以打通頂層到基層的工作通路，為基層自然資源調(diào)查工作做好服務(wù)，能夠更好地提高調(diào)查監(jiān)測(cè)工作的質(zhì)量。

近年來，我國(guó)林地、草地、濕地、荒漠資源調(diào)查監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)出數(shù)已經(jīng)進(jìn)入了動(dòng)態(tài)化、年度化，未來必將進(jìn)入實(shí)時(shí)化，數(shù)據(jù)調(diào)查、數(shù)據(jù)生產(chǎn)的最終目的是服務(wù)于生產(chǎn)實(shí)踐，加強(qiáng)數(shù)據(jù)應(yīng)用大勢(shì)所趨。未來如何提高生態(tài)屬性數(shù)據(jù)的及時(shí)性、準(zhǔn)確性，事關(guān)新時(shí)期生態(tài)環(huán)境考核的常態(tài)化、科學(xué)化。如何利用監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，為編制生態(tài)產(chǎn)品清單做出探索，也是未來各層級(jí)林業(yè)主管部門需要探索的方向。同時(shí)，調(diào)查監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)也為GEP核算奠定了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，如何與生態(tài)環(huán)境部門、農(nóng)業(yè)部門、海洋漁業(yè)部門、氣象部門、統(tǒng)計(jì)部門、發(fā)改部門等搭建數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)調(diào)查成果數(shù)據(jù)的擴(kuò)大應(yīng)用，也是未來需要著重考慮的問題。