張 遙

(內(nèi)蒙古大學(xué) 民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院， 內(nèi)蒙古 呼和浩特 010021；內(nèi)蒙古自治區(qū)宏觀經(jīng)濟(jì)研究中心 對(duì)外開放處， 內(nèi)蒙古 呼和浩特 010010)

興邊富民行動(dòng)是一項(xiàng)由國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)聯(lián)合多部委倡議發(fā)起并于1999年中央民族工作會(huì)議決定實(shí)施的綜合性國(guó)家戰(zhàn)略決策。經(jīng)過20余年的實(shí)踐，興邊富民行動(dòng)極大地促進(jìn)了我國(guó)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和邊境居民生活水平的提升，展示了我國(guó)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。內(nèi)蒙古境內(nèi)的陸地邊境線總長(zhǎng)度為4263公里，占全國(guó)陸地邊境線的20%，分布在20個(gè)旗市(1)本文中的邊境旗市主要指內(nèi)蒙古自治區(qū)的20個(gè)縣級(jí)邊境旗、市、區(qū)。，在建設(shè)我國(guó)北方重要生態(tài)安全屏障、祖國(guó)北疆安全穩(wěn)定屏障的背景下，發(fā)展建設(shè)內(nèi)蒙古邊境地區(qū)具有多方面的重要意義。本文以內(nèi)蒙古邊境旗市發(fā)展為視角，以興邊富民行動(dòng)的實(shí)際效果為內(nèi)容，結(jié)合統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析與實(shí)地調(diào)查研究，對(duì)當(dāng)前內(nèi)蒙古興邊富民行動(dòng)取得的成效和存在的主要問題進(jìn)行深入分析，系統(tǒng)提出新發(fā)展階段深入推進(jìn)穩(wěn)邊固邊、興邊富民行動(dòng)的對(duì)策建議。

一、內(nèi)蒙古實(shí)施興邊富民行動(dòng)的成效

內(nèi)蒙古結(jié)合邊境地區(qū)實(shí)際，堅(jiān)持以“因地制宜、統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)、穩(wěn)步推進(jìn)”為原則促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展，著重改善民生、活邊富民。在國(guó)家民族政策的支持和指引下，內(nèi)蒙古積極推進(jìn)興邊富民行動(dòng)，持續(xù)加強(qiáng)交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及農(nóng)牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支持抵邊產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鼓勵(lì)和扶持邊境地區(qū)常住居民抵邊居住生產(chǎn)，制定和完善抵邊旗市的政策保障，使興邊富民行動(dòng)取得了良好成效。

(一)邊境旗市經(jīng)濟(jì)總體保持較快增長(zhǎng)，特色產(chǎn)業(yè)進(jìn)步明顯

“十五”時(shí)期，內(nèi)蒙古結(jié)合西部大開發(fā)戰(zhàn)略和興邊富民行動(dòng)，不斷完善發(fā)展思路，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十五”時(shí)期末內(nèi)蒙古邊境旗市平均GDP為18.34億元(2)本文數(shù)據(jù)皆來自歷年的內(nèi)蒙古統(tǒng)計(jì)年鑒，或根據(jù)統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)計(jì)算得出。，“十三五”時(shí)期末達(dá)到71.34億元，增幅為289%。“十五”時(shí)期末，內(nèi)蒙古邊境旗市人均GDP為22129元，是內(nèi)蒙古人均GDP的1.51倍、全國(guó)人均GDP的1.54倍；“十三五”時(shí)期末，內(nèi)蒙古邊境旗市人均GDP為130974元，增幅為492%，是內(nèi)蒙古人均GDP的2.05倍、全國(guó)人均GDP的2倍。

在興邊富民行動(dòng)中，內(nèi)蒙古結(jié)合邊境旗市的資源稟賦狀況，以資金支持與強(qiáng)牧惠牧政策相結(jié)合的方式不斷推進(jìn)農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，打造特種畜產(chǎn)品、林下經(jīng)濟(jì)、沙產(chǎn)業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)，持續(xù)增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力，有效發(fā)揮了支撐群眾居邊致富的作用。在內(nèi)蒙古的20個(gè)邊境旗市中，共有牧業(yè)旗14個(gè)、半農(nóng)半牧業(yè)旗1個(gè)，約占內(nèi)蒙古牧區(qū)總面積的2/3。第一產(chǎn)業(yè)是內(nèi)蒙古邊境地區(qū)的傳統(tǒng)和特色產(chǎn)業(yè)，是內(nèi)蒙古興邊富民行動(dòng)扶持優(yōu)化的重點(diǎn)內(nèi)容?！笆濉睍r(shí)期末，內(nèi)蒙古邊境旗市第一產(chǎn)業(yè)平均產(chǎn)值為3.36億元，“十三五”時(shí)期末為11.96億元，增長(zhǎng)了約256%，高于內(nèi)蒙古平均水平40個(gè)百分點(diǎn)，高于全國(guó)平均水平33個(gè)百分點(diǎn)。

(二)邊境農(nóng)村牧區(qū)居民收入持續(xù)增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)了全面脫貧

自興邊富民行動(dòng)實(shí)施以來，內(nèi)蒙古第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體向好，邊境農(nóng)村牧區(qū)居民整體收入水平穩(wěn)步增長(zhǎng)。2005年內(nèi)蒙古邊境旗市農(nóng)村牧區(qū)人均可支配收入為3666元，2020年提升到22498元，增幅約為514%，是內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)平均水平的1.36倍、全國(guó)農(nóng)村平均水平的1.31倍。

“十三五”期間，針對(duì)內(nèi)蒙古邊境旗市的專項(xiàng)扶貧資金年度總額從3.43億元增加到6.76億元，年均遞增14.5%，五年累計(jì)投入33.15億元，建檔立卡貧困人口人均投資強(qiáng)度3萬多元。[1]內(nèi)蒙古堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧與區(qū)域發(fā)展相結(jié)合，通過京蒙對(duì)口幫扶、金融扶貧富民、龍頭企業(yè)帶動(dòng)等多種開發(fā)式扶貧模式，有效降低了邊境旗市的貧困發(fā)生率。2020年，在總體基礎(chǔ)相對(duì)薄弱、邊境嚴(yán)格管控的背景下，內(nèi)蒙古邊境貧困旗市全部摘帽，同步實(shí)現(xiàn)了脫貧目標(biāo)。

(三)邊境旗市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到明顯改善，民生保障能力不斷提高

薄弱的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長(zhǎng)期制約著內(nèi)蒙古邊境地區(qū)居民的正常生產(chǎn)生活和與外界的溝通聯(lián)系，強(qiáng)基固邊是解決這一問題的重要舉措。截至2020年底，內(nèi)蒙古邊境旗市已全部貫通一級(jí)或高速公路，具備條件的152個(gè)蘇木(鄉(xiāng)鎮(zhèn))和1164個(gè)建制村全部實(shí)現(xiàn)了通硬化路、通客車，對(duì)俄蒙開放的12個(gè)公路口岸全部鋪設(shè)了二級(jí)及以上公路，口岸公路交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)初步形成。[2]

“十三五”期間，內(nèi)蒙古累計(jì)投資46.28億元用于邊境旗市的電網(wǎng)改造升級(jí)工程，占全區(qū)農(nóng)網(wǎng)改造升級(jí)總投資的14.42%。為了滿足抵邊群眾的生產(chǎn)生活用電需求，從2018年起內(nèi)蒙古啟動(dòng)實(shí)施了抵邊村寨電網(wǎng)改造升級(jí)攻堅(jiān)三年行動(dòng)。[3]目前，20個(gè)邊境旗市已實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)全覆蓋，分散居住的農(nóng)牧民可以通過新能源設(shè)備發(fā)電用電。

(四)邊境旗市基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化服務(wù)水平有效提升

近年來，內(nèi)蒙古邊境旗市實(shí)施了義務(wù)教育薄弱環(huán)節(jié)改善與能力提升工程，不斷加大對(duì)邊境旗市職業(yè)學(xué)校的建設(shè)支持力度。邊境旗市的教育資源質(zhì)量明顯提升，小學(xué)學(xué)生與教師比例從2009年的11.53∶1下降到2016年的10.21∶1，領(lǐng)先內(nèi)蒙古及全國(guó)平均水平。

針對(duì)邊境地區(qū)實(shí)際，內(nèi)蒙古發(fā)展固定醫(yī)療站點(diǎn)與流動(dòng)醫(yī)療服務(wù)相結(jié)合的邊境醫(yī)療服務(wù)體系，推廣“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療健康”的服務(wù)模式，探索蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院與敬老院、嘎查村衛(wèi)生室與幸福院統(tǒng)籌規(guī)劃、毗鄰建設(shè)，開展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)。在興邊富民行動(dòng)的推動(dòng)下，內(nèi)蒙古邊境醫(yī)療衛(wèi)生條件有了明顯改善，每萬人醫(yī)療衛(wèi)生床位數(shù)由2009年的42.5張穩(wěn)步提升至2019年的57.88張。

內(nèi)蒙古高度重視邊境地區(qū)公共文化設(shè)施建設(shè)。截至目前，內(nèi)蒙古邊境旗市已有全國(guó)文化先進(jìn)縣2個(gè)、自治區(qū)文化先進(jìn)縣6個(gè)，自治區(qū)政府每年下達(dá)邊境旗市圖書館、文化館免費(fèi)開放經(jīng)費(fèi)800余萬元。不斷加強(qiáng)邊境旗市基層公共文化隊(duì)伍建設(shè)，提升邊境旗市農(nóng)牧民文化生活水平，繼續(xù)實(shí)施“數(shù)字文化走進(jìn)蒙古包”工程，利用興邊富民支持資金，為邊境貧困旗市配備流動(dòng)圖書車、流動(dòng)文化車等[4]，邊境旗市的醫(yī)療衛(wèi)生、文化服務(wù)水平有效提升。

(五)邊境地區(qū)生態(tài)建設(shè)和生態(tài)保護(hù)能力全面加強(qiáng)

內(nèi)蒙古邊境地區(qū)是我國(guó)重要生態(tài)功能區(qū)的集中區(qū)域，具有守護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的戰(zhàn)略意義，生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量直接影響著邊境居民的生產(chǎn)生活狀況。2013～2018年，內(nèi)蒙古邊境旗市共完成林業(yè)生態(tài)建設(shè)任務(wù)1844.9萬畝，其中三北防護(hù)林工程建設(shè)任務(wù)420.7萬畝，占全區(qū)總?cè)蝿?wù)的42.6%；京津風(fēng)沙源治理工程建設(shè)任務(wù)358.6萬畝，占全區(qū)總?cè)蝿?wù)的20.5%；天然林資源保護(hù)工程建設(shè)任務(wù)288萬畝，占全區(qū)總?cè)蝿?wù)的39.8%；退耕還林工程建設(shè)任務(wù)36萬畝，占全區(qū)總?cè)蝿?wù)的12.5%；完成草原生態(tài)建設(shè)任務(wù)3667.9萬畝。目前，內(nèi)蒙古已劃定生態(tài)保護(hù)紅線面積38.67萬平方公里，占邊境地區(qū)國(guó)土面積的65.83%。[5]結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，內(nèi)蒙古在興邊富民行動(dòng)中嚴(yán)格落實(shí)禁牧休牧和草畜平衡政策。針對(duì)俄羅斯和蒙古國(guó)山火、草原火災(zāi)頻發(fā)的生態(tài)危害特點(diǎn)，邊境旗市結(jié)合邊防公路、守邊設(shè)施建設(shè)，在沿邊境線區(qū)域布置了以森林、草原防火系統(tǒng)為主體的生態(tài)防護(hù)體系，生態(tài)保護(hù)能力得到了全面提升。

(六)邊境居民守土固邊意識(shí)不斷增強(qiáng)

邊境居民是邊境地區(qū)國(guó)家安全的守護(hù)者。興邊富民行動(dòng)重視邊防民防融合建設(shè)，著力構(gòu)建群防群控、社會(huì)聯(lián)防的社會(huì)化守邊戍邊體制機(jī)制。內(nèi)蒙古邊境地區(qū)的抵邊居民主動(dòng)承擔(dān)巡邊任務(wù)，積極進(jìn)行邊境國(guó)防設(shè)施的保護(hù)以及對(duì)非法跨境行為、草原火情、野生動(dòng)物遷徙等方面的監(jiān)控和通報(bào)。筆者在對(duì)抵邊嘎查的實(shí)地走訪中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)居民都表現(xiàn)出對(duì)守土固邊的認(rèn)同和熱情，有的家庭還自豪地展示了因表現(xiàn)突出而被當(dāng)?shù)剡吘彻芾頇C(jī)構(gòu)授予的“護(hù)邊堡壘戶”榮譽(yù)牌匾等。

二、內(nèi)蒙古邊境地區(qū)發(fā)展存在的突出問題

在興邊富民行動(dòng)實(shí)施的20余年間，內(nèi)蒙古邊境旗市在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得巨大成效的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)關(guān)系、國(guó)土空間布局等均發(fā)生了根本變化。以城市發(fā)展為核心的現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)推動(dòng)著城鎮(zhèn)化發(fā)展，以促進(jìn)人的發(fā)展、提高人民生活水平為出發(fā)點(diǎn)的社會(huì)保障體系、公共服務(wù)體系建設(shè)為農(nóng)村牧區(qū)人口向城市遷徙提供了便利。生態(tài)文明建設(shè)的地位不斷提升，內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)全面停止生產(chǎn)性采伐，荒漠半荒漠草原實(shí)行嚴(yán)格的禁牧措施，邊境地區(qū)的傳統(tǒng)生產(chǎn)方式進(jìn)入到轉(zhuǎn)型的快車道，對(duì)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。從實(shí)現(xiàn)守邊、戍邊、固邊的角度看，當(dāng)前內(nèi)蒙古邊境地區(qū)存在的問題也較為突出。

(一)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力相伴

在興邊富民行動(dòng)實(shí)施初期，內(nèi)蒙古邊境地區(qū)依托豐富的草原、森林、礦產(chǎn)資源開發(fā)，形成了以資源型產(chǎn)業(yè)、粗加工產(chǎn)品為主的特色產(chǎn)業(yè)形態(tài)?！笆晃濉逼陂g，內(nèi)蒙古邊境旗市的GDP年均增長(zhǎng)率為26.67%，第二產(chǎn)業(yè)的年均增長(zhǎng)率為35.83%，均遠(yuǎn)超內(nèi)蒙古和全國(guó)平均水平。2010年，內(nèi)蒙古邊境旗市第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比達(dá)到62.9%。從“十二五”時(shí)期開始，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入到轉(zhuǎn)型調(diào)整階段，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不斷深入，淘汰落后產(chǎn)能、強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)等政策措施對(duì)邊境旗市原有的產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了極大影響。第二產(chǎn)業(yè)收縮、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)育不足、勞動(dòng)力流入的渠道收窄等使邊境旗市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)出現(xiàn)了由快轉(zhuǎn)慢、先強(qiáng)后弱的態(tài)勢(shì)?！笆濉逼陂g，內(nèi)蒙古邊境旗市的GDP年均增長(zhǎng)率為9.06%，落后于內(nèi)蒙古和全國(guó)平均水平。“十三五”期間，內(nèi)蒙古邊境旗市的GDP年均增長(zhǎng)率為-0.05%，第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比由2010年的62.9%降低到2019年的42.3%，除第一產(chǎn)業(yè)呈正向增長(zhǎng)外，第二、第三產(chǎn)業(yè)的負(fù)增長(zhǎng)程度非常明顯，均未實(shí)現(xiàn)“到2020年邊境地區(qū)生產(chǎn)總值年均增速高于全國(guó)平均水平”的預(yù)定目標(biāo)。

邊境旗市資源型產(chǎn)業(yè)的退出不僅直接導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的放緩，隨著邊境地區(qū)工作崗位的不斷減少，勞動(dòng)力向其他地區(qū)流失，進(jìn)而造成服務(wù)業(yè)萎縮和基礎(chǔ)設(shè)施的閑置，這也是內(nèi)蒙古邊境地區(qū)城鎮(zhèn)空心化和產(chǎn)業(yè)空心化的重要原因。

(二)邊境居民收入提升不足，與內(nèi)地差距逐漸拉大

在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩的情況下，內(nèi)蒙古邊境地區(qū)城鎮(zhèn)居民收入增長(zhǎng)難度不斷加大。2009年內(nèi)蒙古邊境旗市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為16129元，分別低于內(nèi)蒙古和全國(guó)平均水平1569元和2980元。2015年內(nèi)蒙古邊境旗市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為27818元，分別比內(nèi)蒙古和全國(guó)少2776元和3377元。2020年，內(nèi)蒙古邊境旗市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為37797元，分別比內(nèi)蒙古和全國(guó)少3556元和6037元。“十三五”期間，邊境旗市城鎮(zhèn)居民可支配收入增速為7.4%，低于內(nèi)蒙古0.05個(gè)百分點(diǎn)、全國(guó)0.55個(gè)百分點(diǎn)。

《興邊富民行動(dòng)“十三五”規(guī)劃》明確提出，要以“適度超前”的原則構(gòu)建沿邊境線輻射延伸的城鎮(zhèn)帶，內(nèi)蒙古邊境旗市的城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和居民收入與全國(guó)乃至全區(qū)平均水平的差距日益拉大，對(duì)邊境城鎮(zhèn)功能的全面提升極為不利，不僅不能有效防止勞動(dòng)力的流失，而且也無法吸引高素質(zhì)人才參與邊境建設(shè)，這些都將阻礙邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

(三)基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)與邊境居民切實(shí)需求相脫節(jié)

基本公共服務(wù)設(shè)施均等化是興邊富民行動(dòng)的重點(diǎn)目標(biāo)，也是脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興等多個(gè)國(guó)家戰(zhàn)略的目標(biāo)交集。相比扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的效果更加直接，是興邊富民行動(dòng)資金支持的重點(diǎn)項(xiàng)目?jī)?nèi)容，但當(dāng)前部分基本公共服務(wù)設(shè)施的興建還無法從根本上滿足邊境居民的實(shí)際需求，存在一定程度的“為建而建”現(xiàn)象，不但無法真正提升邊境居民的獲得感，而且對(duì)興邊富民資金的浪費(fèi)也間接損害了邊境居民守土固邊的積極性。

盡管內(nèi)蒙古邊境旗市已經(jīng)在交通運(yùn)輸領(lǐng)域完成了高標(biāo)準(zhǔn)公路的建設(shè)，但許多邊境嘎查到蘇木(鎮(zhèn))還沒有通硬化路，在遭遇極端雨雪天氣時(shí)，或道路泥濘，或大雪封門，農(nóng)牧民出行十分不便。雖然內(nèi)蒙古邊境旗市已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了電網(wǎng)全覆蓋，分散居住的農(nóng)牧民也可以通過新能源設(shè)備發(fā)電用電，但許多農(nóng)牧戶安裝的新能源設(shè)備功率較低，發(fā)電效率不高，停電現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。安全飲水工程是為保證邊境居民飲用水安全而進(jìn)行的一項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施保障工程，目前已經(jīng)在邊境旗市實(shí)現(xiàn)了普及，但在實(shí)踐調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分清潔水源點(diǎn)距農(nóng)牧民居住地較遠(yuǎn)，加之道路狀況不佳，飲用水只能依靠車輛運(yùn)輸，一些邊境居民飲水依然不便。在手機(jī)通信普及的現(xiàn)代社會(huì)，內(nèi)蒙古邊境地區(qū)還未實(shí)現(xiàn)移動(dòng)信號(hào)全覆蓋，不少抵邊嘎查經(jīng)常出現(xiàn)手機(jī)無法撥打接聽的情況，在某種程度上限制了與外界的信息交流，嚴(yán)重影響著邊境地區(qū)的數(shù)字化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型。

(四)抵邊村屯勞動(dòng)力流失嚴(yán)重，“空心化”趨勢(shì)明顯

無論是在邊境國(guó)防安全方面還是在保證抵邊群眾生活質(zhì)量方面，抵邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村屯建設(shè)都具有重要意義。在城鎮(zhèn)化建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及村鎮(zhèn)布局調(diào)整過程中，內(nèi)蒙古邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況發(fā)生了較大變化，出現(xiàn)了抵邊地區(qū)“空心化”、抵邊地區(qū)人口外流等新動(dòng)向，許多本地居民選擇離開抵邊一線，到相對(duì)發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)定居生活，為守邊、戍邊、固邊帶來了挑戰(zhàn)。

多年來，內(nèi)蒙古抵邊地區(qū)的實(shí)際常住人口不斷下降，而且遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于戶籍人口數(shù)量，“空心化”現(xiàn)象較為嚴(yán)重。為激發(fā)邊境居民守土固邊的積極性，內(nèi)蒙古從2016年起開始施行《內(nèi)蒙古自治區(qū)邊境居民生活補(bǔ)助管理辦法》，對(duì)一線抵邊居民發(fā)放補(bǔ)助，標(biāo)準(zhǔn)從最初的每戶每年補(bǔ)助1000元提高到2020年的每人每年3000元，但還無法從根本上解決邊地空心化問題。

造成抵邊居民流失的主要原因有以下兩個(gè)方面。一是邊境地區(qū)基層組織建設(shè)薄弱，對(duì)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的組織和對(duì)居民的保障力度不夠；二是公共服務(wù)總體水平與內(nèi)地差距較大。相對(duì)于抵邊地區(qū)，在城鎮(zhèn)生活、就醫(yī)和社會(huì)交流都更加方便。抵邊嘎查騰格淖爾位于達(dá)爾罕茂明安聯(lián)合旗，距離包頭市區(qū)僅200多公里，交通相對(duì)方便。據(jù)嘎查干部反映，騰格淖爾嘎查的戶籍人口為375人，但目前的常住人口只有100多人，許多人長(zhǎng)期生活在旗政府所在地或包頭市區(qū)，靠打工生活，而且一些人在當(dāng)?shù)匾呀?jīng)有了相對(duì)穩(wěn)定的工作、居住地和社會(huì)關(guān)系，嘎查中有相當(dāng)數(shù)量的常住人口需要在城鎮(zhèn)工作和生活的家人的貼補(bǔ)。

(五)邊境地區(qū)生態(tài)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)系失衡

內(nèi)蒙古邊境旗市擁有全區(qū)2/3的草原面積，粗放式的資源開發(fā)模式對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成了較為嚴(yán)重的破壞，壓縮了邊境地區(qū)居民的生產(chǎn)生活空間。隨著國(guó)家生態(tài)保護(hù)制度和邊境發(fā)展政策的不斷完善，內(nèi)蒙古邊境旗市越來越重視對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，生態(tài)紅線的確立和生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施讓邊境居民得以安心生產(chǎn)生活。但嚴(yán)格執(zhí)行的生態(tài)保護(hù)政策在保障邊境居民生產(chǎn)生活環(huán)境的同時(shí)，也限制了生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，受禁牧、限羊等政策的制約，普通牧戶難以靠提升養(yǎng)殖數(shù)量來增加收入，部分邊境旗市的農(nóng)牧業(yè)發(fā)展受阻，卻又沒有新的發(fā)展途徑。

相對(duì)于其他農(nóng)牧區(qū)，內(nèi)蒙古邊境地區(qū)由于距離經(jīng)濟(jì)中心較遠(yuǎn)，交通不便，獲得飼草、獸醫(yī)藥和其他必要畜養(yǎng)生產(chǎn)資料的難度更大、成本更高。邊境地區(qū)居民雖然享有較其他地區(qū)更多的補(bǔ)貼，但由于通信網(wǎng)絡(luò)不便，邊境地區(qū)居民的信息獲取能力較弱，了解政策優(yōu)惠和市場(chǎng)行情的難度較大。更重要的是，邊境地區(qū)的固防功能要求邊境居民不斷提升守土固邊的積極性，諸如進(jìn)城就業(yè)和大規(guī)模移民等適用于其他農(nóng)牧區(qū)的解決措施在邊境地區(qū)并不適用。邊境地區(qū)的自然環(huán)境特點(diǎn)使舍飼和集約化養(yǎng)殖方法無法推廣，農(nóng)牧民生產(chǎn)生活中存在的一系列問題使內(nèi)蒙古邊境地區(qū)走具有自身特點(diǎn)的生態(tài)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的平衡之路步履維艱。

三、新發(fā)展階段深入推進(jìn)內(nèi)蒙古興邊富民行動(dòng)的對(duì)策建議

“十四五”時(shí)期，我國(guó)進(jìn)入到全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新發(fā)展階段，內(nèi)蒙古深入推進(jìn)穩(wěn)邊固邊、興邊富民行動(dòng)，需要在總結(jié)過去工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展。

(一)樹立推進(jìn)內(nèi)蒙古興邊富民行動(dòng)的新思路

針對(duì)新發(fā)展階段內(nèi)蒙古邊境地區(qū)發(fā)展存在的問題，推進(jìn)穩(wěn)邊固邊、興邊富民行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)邊境地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的總體思路是：全面貫徹黨的民族工作的理論、方針、政策和國(guó)家對(duì)民族地區(qū)發(fā)展的決策部署，以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為發(fā)展主線，以貫徹新發(fā)展理念、融入新發(fā)展格局、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)共同富裕為總體要求，以建設(shè)“兩個(gè)屏障”“兩個(gè)基地”和“一個(gè)橋頭堡”為戰(zhàn)略定位，以統(tǒng)籌推進(jìn)強(qiáng)基固邊、民生安邊、產(chǎn)業(yè)興邊、開放睦邊、生態(tài)護(hù)邊、團(tuán)結(jié)穩(wěn)邊為戰(zhàn)略重點(diǎn)，使興邊富民行動(dòng)向更高層次和更高水平邁進(jìn)。

新發(fā)展階段賦予邊境地區(qū)興邊富民、強(qiáng)化守邊戍邊新的發(fā)展機(jī)遇和新的發(fā)展任務(wù)。2021年，習(xí)近平總書記在中央民族工作會(huì)議上指出，民族地區(qū)要立足資源稟賦、發(fā)展條件、比較優(yōu)勢(shì)等實(shí)際，找準(zhǔn)把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、融入新發(fā)展格局、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)共同富裕的切入點(diǎn)和發(fā)力點(diǎn)。要加大對(duì)民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的支持力度，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)整體布局，不斷增強(qiáng)各族群眾的獲得感、幸福感、安全感。推進(jìn)興邊富民行動(dòng)、實(shí)現(xiàn)邊境地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展應(yīng)堅(jiān)持民為中心、系統(tǒng)思維、統(tǒng)籌兼顧、創(chuàng)新引領(lǐng)、綠色發(fā)展、整體提升的指導(dǎo)原則，做好兩方面的重點(diǎn)工作。一是樹立產(chǎn)業(yè)興邊富民的總體原則，集中興邊富民國(guó)家支持資金，打造技術(shù)領(lǐng)先、環(huán)境適宜的新產(chǎn)業(yè)，推廣清潔能源、無人技術(shù)、循環(huán)利用等技術(shù)，在邊境地區(qū)打造經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，利用涓滴效應(yīng)帶動(dòng)邊境地區(qū)相應(yīng)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，有效彌補(bǔ)粗放型工業(yè)退出造成的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶動(dòng)力的不足，增加工作崗位，不僅要留住本地居民，更要引進(jìn)高技術(shù)人才，在完善邊境城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的基礎(chǔ)上，打造邊境居住的宜居環(huán)境新引力，形成實(shí)業(yè)—服務(wù)業(yè)的良性循環(huán)，吸引其他地區(qū)勞動(dòng)力進(jìn)入邊境地區(qū)。二是加強(qiáng)基層治理和集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)，強(qiáng)化軍民融合，打造邊境發(fā)展特殊產(chǎn)業(yè)政策區(qū)，參考發(fā)達(dá)國(guó)家“打工旅行”簽證模式，在保證社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全的前提下，建立全國(guó)性的邊境地區(qū)勞務(wù)市場(chǎng)，滿足邊境地區(qū)不同層次的勞動(dòng)力需求。

(二)加強(qiáng)邊境地區(qū)生態(tài)屏障建設(shè)，以生態(tài)產(chǎn)業(yè)化開辟富民新渠道

牢固確立和踐行“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”理念，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線，系統(tǒng)謀劃和推進(jìn)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)。堅(jiān)持“生態(tài)保護(hù)優(yōu)先，自然恢復(fù)為主”的基本原則，以沙化草地綜合治理、天然林保護(hù)、濕地水系保護(hù)、重點(diǎn)區(qū)域綠化為重點(diǎn)，全面加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)。深入實(shí)施草原生態(tài)修復(fù)國(guó)家試點(diǎn)項(xiàng)目、京津風(fēng)沙源治理、三北防護(hù)林等重大生態(tài)保護(hù)工程，搞好荒漠沙地治理、水源保護(hù)地建設(shè)、水系濕地保護(hù)修復(fù)、退耕退牧還林還草等重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)工程項(xiàng)目，改善礦區(qū)及周邊生態(tài)環(huán)境，分區(qū)分類開展受損自然生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)和重要棲息地恢復(fù)及廢棄地修復(fù)，堅(jiān)決防治好生產(chǎn)性污染與生活性污染，全力推動(dòng)邊境地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)向良性修復(fù)方向演進(jìn)，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的高水平保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的良性互動(dòng)，推進(jìn)邊境地區(qū)生態(tài)保護(hù)建設(shè)的跨國(guó)、跨區(qū)域合作，建設(shè)天藍(lán)地綠水清土沃的美麗邊疆。

(三)優(yōu)先推進(jìn)抵邊村屯鄉(xiāng)村振興，實(shí)現(xiàn)抵邊村屯宜居宜業(yè)發(fā)展

興邊富民行動(dòng)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在戰(zhàn)略目標(biāo)、發(fā)展重點(diǎn)、政策措施等方面高度契合，要發(fā)揮二者的政策疊加優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌組合推進(jìn)，放大實(shí)施效應(yīng)。實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同農(nóng)村牧區(qū)振興的有效銜接，以優(yōu)化牧區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加快牧業(yè)牧區(qū)現(xiàn)代化、促進(jìn)畜牧業(yè)高質(zhì)高效、牧區(qū)宜居宜業(yè)、牧民富裕富足為戰(zhàn)略目標(biāo)，以實(shí)施產(chǎn)業(yè)振興工程為中心，以推進(jìn)畜牧業(yè)現(xiàn)代化為重點(diǎn)，帶動(dòng)農(nóng)村牧區(qū)全面現(xiàn)代化建設(shè)。支持脫貧地區(qū)發(fā)展壯大特色產(chǎn)業(yè)，健全防止返貧動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和幫扶機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村牧區(qū)低收入人口常態(tài)化幫扶。大力實(shí)施邊境農(nóng)村牧區(qū)建設(shè)工程，開展農(nóng)村牧區(qū)人居環(huán)境整治提升行動(dòng)，不斷提升農(nóng)牧民熱愛邊疆、護(hù)衛(wèi)邊疆、建設(shè)邊疆、發(fā)展邊疆的積極性。積極創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)，提升抵邊居民生產(chǎn)能力，培育興邊固邊基礎(chǔ)單元新模式，積極推進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新，在邊境地區(qū)開展牧區(qū)現(xiàn)代化試點(diǎn)工作，率先建成農(nóng)村牧區(qū)現(xiàn)代化示范區(qū)，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)和公共資源合理配置，強(qiáng)化優(yōu)質(zhì)資源要素向邊境地區(qū)聚集，增強(qiáng)農(nóng)村牧區(qū)的發(fā)展動(dòng)力和活力。[6]

(四)構(gòu)建邊境地區(qū)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，推進(jìn)抵邊產(chǎn)業(yè)發(fā)展

積極調(diào)整和優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局，增強(qiáng)區(qū)域中心城市的帶動(dòng)作用和地區(qū)重點(diǎn)城鎮(zhèn)、工礦區(qū)的支撐作用，以產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級(jí)化、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化為目標(biāo)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)綠色化轉(zhuǎn)型、新型化引領(lǐng)、高端化發(fā)展，培育發(fā)展地區(qū)優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)集群，形成邊境地區(qū)優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)帶，構(gòu)筑具有邊境地區(qū)特色的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。按照“優(yōu)化一產(chǎn)，提升二產(chǎn)，壯大三產(chǎn)”的發(fā)展要求，在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)做大做強(qiáng)做優(yōu)特色綠色畜產(chǎn)品；在推進(jìn)新型工業(yè)化上，重點(diǎn)發(fā)展特色畜產(chǎn)品加工、進(jìn)出口加工、現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)、生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)、綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)等優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)；推動(dòng)服務(wù)業(yè)的高品質(zhì)和多樣化升級(jí)，突出發(fā)展邊境特色文化旅游業(yè)，加快發(fā)展商貿(mào)流通、健康養(yǎng)生、養(yǎng)老育幼、家政物業(yè)等服務(wù)業(yè)。加大對(duì)特色邊境縣(旗)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持力度，推動(dòng)特色強(qiáng)縣(旗)戰(zhàn)略與固邊興邊富民行動(dòng)相互促進(jìn)。

優(yōu)先推動(dòng)科技成果在邊境地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)中的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化應(yīng)用，全面提升優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展質(zhì)量和水平。順應(yīng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求，積極發(fā)展數(shù)字農(nóng)牧業(yè)，加快智慧城鎮(zhèn)、智慧農(nóng)村牧區(qū)建設(shè)。協(xié)同推進(jìn)絲綢之路數(shù)據(jù)港與智慧口岸建設(shè)，大力發(fā)展跨境電子商務(wù)。進(jìn)一步加強(qiáng)邊境口岸城市、城鎮(zhèn)建設(shè)，形成以滿洲里和二連浩特為重點(diǎn)、其他特色邊境口岸相互聯(lián)動(dòng)的沿邊開放開發(fā)格局，推動(dòng)邊境口岸、邊境通道和各類開放載體聯(lián)動(dòng)運(yùn)作，強(qiáng)化開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、互市貿(mào)易區(qū)、綜合保稅區(qū)等開放平臺(tái)功能，提升邊境口岸綜合服務(wù)能力，創(chuàng)新發(fā)展邊境貿(mào)易，推動(dòng)加工與貿(mào)易結(jié)合、內(nèi)貿(mào)與外貿(mào)結(jié)合，擴(kuò)大對(duì)外經(jīng)貿(mào)合作，提高進(jìn)出口加工水平，依托開放平臺(tái)引進(jìn)更多資金、技術(shù)、項(xiàng)目，在更廣領(lǐng)域優(yōu)化資源要素配置，全面發(fā)展“大通道經(jīng)濟(jì)”和“泛口岸經(jīng)濟(jì)”[7]，支撐興邊富民行動(dòng)，提升內(nèi)蒙古進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開放的水平。

(五)創(chuàng)新人口發(fā)展的體制機(jī)制，強(qiáng)化邊境城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

按照優(yōu)化邊境地區(qū)國(guó)土空間布局的總體要求，立足各地資源環(huán)境承載能力，建設(shè)一批重點(diǎn)城鎮(zhèn)，形成區(qū)域中心城市輻射、重點(diǎn)城鎮(zhèn)支撐、特色小鎮(zhèn)鏈接的城鎮(zhèn)體系。推進(jìn)以邊境縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，建設(shè)一批興邊富民行動(dòng)中心城鎮(zhèn)，增強(qiáng)邊境中心城鎮(zhèn)人口和產(chǎn)業(yè)的承載能力，推進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展，培育特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)縣(旗)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，增強(qiáng)邊境城鎮(zhèn)現(xiàn)代化綜合服務(wù)功能，吸引更多的邊境居民到當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居住和創(chuàng)業(yè)就業(yè)，減少邊境地區(qū)人口外流。

要著力提高各族群眾的收入水平和生活水平，補(bǔ)齊就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)發(fā)展短板，縮小公共服務(wù)水平差距。推進(jìn)生活提升行動(dòng)，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)服務(wù)、生活補(bǔ)助等方面加大政策支持力度。推進(jìn)就業(yè)富民行動(dòng)，實(shí)施產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)工程。推進(jìn)教育提升行動(dòng)，改善辦學(xué)教學(xué)條件，不斷提高教育水平。推進(jìn)醫(yī)療惠民行動(dòng)，深化醫(yī)療體制改革，提升邊境醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)療水平，積極發(fā)展中(蒙)醫(yī)藥事業(yè)和養(yǎng)老事業(yè)。推進(jìn)社保利民行動(dòng)，提高城鄉(xiāng)特困群眾基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化保障水平。增強(qiáng)各級(jí)政府的統(tǒng)籌組織協(xié)調(diào)能力，提升社會(huì)公共服務(wù)水平化和均等化。依法加強(qiáng)社會(huì)治理，形成共建、共治、共享的社會(huì)治理格局，維護(hù)邊境地區(qū)社會(huì)安全穩(wěn)定。

(六)以黨建引領(lǐng)基層建設(shè)，豐富抵邊居民的文化生活

要進(jìn)一步強(qiáng)化基層黨組織建設(shè)，推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理，以黨建推動(dòng)農(nóng)村牧區(qū)基層組織建設(shè)和集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)。強(qiáng)化文化引領(lǐng)工程建設(shè)，大力實(shí)施文化強(qiáng)邊戰(zhàn)略，實(shí)施邊境地區(qū)重點(diǎn)文化建設(shè)工程，打造獨(dú)具特色的邊境“萬里文化長(zhǎng)廊”，全面提升邊境地區(qū)文化發(fā)展水平。將鑄牢中華民族共同體意識(shí)貫穿于興邊富民行動(dòng)的全過程，深化愛國(guó)主義、社會(huì)主義和黨的民族理論、民族政策、民族團(tuán)結(jié)教育。加強(qiáng)各族干部群眾的思想道德建設(shè)，培育踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，將推進(jìn)固邊興邊行動(dòng)與精神文明創(chuàng)建活動(dòng)有機(jī)結(jié)合起來，推動(dòng)文明城鎮(zhèn)、文明鄉(xiāng)村、文明社區(qū)、文明單位、文明家庭建設(shè)。繁榮發(fā)展邊境特色文化藝術(shù)，推出一批能夠滿足邊境居民生活需要的特色文藝活動(dòng)。完善邊境地區(qū)公共文化服務(wù)體系，深入實(shí)施文化惠民工程，豐富群眾性文化活動(dòng)。培育新型文化業(yè)態(tài)，大力發(fā)展具有邊境地區(qū)特色的文化旅游產(chǎn)業(yè)。

(七)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升發(fā)展支撐能力

堅(jiān)持適度超前原則，統(tǒng)籌推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施、融合型基礎(chǔ)設(shè)施、新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)暢聯(lián)互通、智能綠色、安全高效的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。按照國(guó)家、自治區(qū)和相關(guān)盟市的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略要求以及城鎮(zhèn)、口岸、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等布局，構(gòu)建和完善綜合運(yùn)輸大通道、向北開放陸海新通道、軍民兩用興邊富民大通道、綜合交通樞紐和物流網(wǎng)絡(luò)體系。重點(diǎn)推進(jìn)邊境中心城鎮(zhèn)供電、供水、供熱、消防、街道、綠化、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善公共服務(wù)設(shè)施條件。適應(yīng)邊境地區(qū)數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展的要求，建設(shè)新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施。加快實(shí)施5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)工程，實(shí)現(xiàn)邊境重點(diǎn)地區(qū)全覆蓋。融合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，聚焦政務(wù)服務(wù)和醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、社區(qū)服務(wù)等民生領(lǐng)域，建設(shè)智慧民生服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，不斷提高社會(huì)公共服務(wù)效能，提升地方政府治理能力現(xiàn)代化水平。