陜西省土地工程建設(shè)集團(tuán)咸陽(yáng)分公司 賈芷薇

隨著我國(guó)農(nóng)村土地整治向著全域規(guī)劃、全要素治理的綜合整治方向轉(zhuǎn)變。整體性治理背景下開(kāi)展土地整治，需要及時(shí)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理理念，提高土地整治工作的實(shí)效性。要意識(shí)到傳統(tǒng)管理模式下土地整治工作存在的問(wèn)題，影響到土地整治效果，需要及時(shí)調(diào)整土地整治體制機(jī)制、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)。

一、土地整治整體性治理的基本特征

土地整治整體性治理有著很多基本特征，主要體現(xiàn)為以下方面：

（一）治理方式的多樣性

土地整治整體性治理工作復(fù)雜化，因此治理方式呈現(xiàn)出多樣化。通常開(kāi)始治理實(shí)踐時(shí)運(yùn)用整合與協(xié)調(diào)手段，政策制定者需要考慮不同方的利益分歧，還需要協(xié)調(diào)政府外部的協(xié)作主體。

如土地整治過(guò)程中整體性治理需要職能部門(mén)之間橫向聯(lián)系，還需要不同層級(jí)之間縱向配合，同時(shí)需要技術(shù)部門(mén)、基層組織及農(nóng)民個(gè)體的參與。因此，治理方式多樣化已成為必然，這也是其最顯著的特征。

（二）解決人民需求問(wèn)題

解決人民生活問(wèn)題是土地整治整體性治理的另一個(gè)顯著特點(diǎn)，這已成為土地整治改革的目標(biāo)之一。政府行政工作的中心就是人民，應(yīng)考慮公眾最重要與迫切的需求。

政府本身有能力給民眾提供相應(yīng)的公共服務(wù)，從這個(gè)角度分析，土地整治本身就是社會(huì)公共服務(wù)的一種，直接關(guān)系到糧食安全與農(nóng)村發(fā)展。

（三）共同目標(biāo)的一致性

明確滿足人民需求治理基礎(chǔ)上，土地整體性治理過(guò)程中強(qiáng)調(diào)共同目標(biāo)的一致性，通過(guò)協(xié)調(diào)、整合及出臺(tái)其他政策方式實(shí)現(xiàn)土地治理目標(biāo)。同時(shí)，整體性治理目標(biāo)的綜合性特點(diǎn)，使得治理手段呈現(xiàn)出綜合性。

二、整體性治理背景下土地整治的具體措施

土地整治整體性治理時(shí)，要綜合考慮各方面因素，制定合適的整體性治理方案，改善傳統(tǒng)土地整治方案的不足，具體可以從以下幾方面著手：

（一）做好監(jiān)測(cè)預(yù)警，全面開(kāi)展土地整治

為了進(jìn)一步提升土地質(zhì)量監(jiān)測(cè)的水平，監(jiān)測(cè)站需要增加經(jīng)濟(jì)投入，積極爭(zhēng)取經(jīng)費(fèi)，為后續(xù)監(jiān)測(cè)點(diǎn)的覆蓋提供重要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，積極建立并健全土地質(zhì)量監(jiān)測(cè)體系。對(duì)監(jiān)測(cè)區(qū)域內(nèi)土地質(zhì)量實(shí)際情況進(jìn)行了解，并動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的變化趨勢(shì)，從而構(gòu)建完善的、層次分明的、網(wǎng)絡(luò)化的土地監(jiān)測(cè)質(zhì)量體系。需要注意的是動(dòng)態(tài)化監(jiān)測(cè)工作的開(kāi)展需要保持長(zhǎng)效性，并結(jié)合動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù)的構(gòu)建情況，為相關(guān)土地決策的制定提供科學(xué)的信息數(shù)據(jù)依據(jù)。

在實(shí)際土地質(zhì)量的監(jiān)測(cè)過(guò)程中，為了進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)測(cè)工作，需要結(jié)合實(shí)際情況在特定的區(qū)域做好土壤酸堿度、磷元素、有機(jī)質(zhì)的深入調(diào)查，通過(guò)對(duì)各類(lèi)數(shù)據(jù)的進(jìn)一步分析，也能發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)赝恋氐谋晃廴厩闆r，從而及時(shí)有效地采取解決措施，提升土地的綜合效益。另一方面，對(duì)于監(jiān)測(cè)站而言，對(duì)監(jiān)測(cè)區(qū)的土地潛力進(jìn)行評(píng)估判斷，從而提出科學(xué)化的建議，提升土地的質(zhì)量，使資源的利用率得到最大化。

（二）完善監(jiān)管機(jī)制，堅(jiān)持走綠色發(fā)展的道路

通過(guò)相互監(jiān)督和配合，做到對(duì)各項(xiàng)工作要求的進(jìn)一步完善，制定一個(gè)符合當(dāng)前土地工作發(fā)展的監(jiān)管機(jī)制，將各部門(mén)職責(zé)完美發(fā)揮。在此過(guò)程中，各部門(mén)之間一定要摒棄前嫌，一切以大局為重，強(qiáng)化合作意識(shí)，對(duì)土地資源管理和建設(shè)工作的開(kāi)展報(bào)以全力支持。另外，在實(shí)際操作過(guò)程中，還要遵循當(dāng)?shù)赝恋刭Y源平衡發(fā)展的基本原則，關(guān)注土地資源的整體化發(fā)展，切忌急功近利，將所有努力付之一炬。

針對(duì)目前土地整治項(xiàng)目操作而言，應(yīng)保證各項(xiàng)工程措施和操作的實(shí)用性。同時(shí)，廣泛征詢并聽(tīng)取當(dāng)?shù)卮迕竦慕ㄗh，尤其是待到后期監(jiān)護(hù)階段，一定要安排相關(guān)工作人員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、跟蹤并聽(tīng)取實(shí)際使用效果。在土地項(xiàng)目整治中，工作人員需要在處理好主要矛盾的基礎(chǔ)上，對(duì)于次要矛盾也需進(jìn)行合理解決。并以此為目標(biāo)，全面開(kāi)展工作，對(duì)于工作中需要突破的項(xiàng)目范圍線，包括必要的排水、馬路、道渠等，根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行擴(kuò)張和延伸，確保項(xiàng)目區(qū)內(nèi)所有工程村莊相互聯(lián)通。確保項(xiàng)目區(qū)內(nèi)工程建設(shè)和周邊村莊環(huán)境相適應(yīng)和相協(xié)調(diào)，達(dá)到相互共生、和諧相處的目的。

（三）豐富資金來(lái)源，保證整治工作開(kāi)展

整體性治理資源要素的核心是土地資源。永久基本農(nóng)田調(diào)整是一連串良性激發(fā)效應(yīng)的導(dǎo)火索和啟動(dòng)器，已成為整體性治理釋放的重大利好政策。試點(diǎn)應(yīng)充分利用這一政策，協(xié)同建設(shè)用地騰挪轉(zhuǎn)換，騰出產(chǎn)業(yè)落地空間，積極謀劃和布局產(chǎn)業(yè)，準(zhǔn)確評(píng)估產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值，為項(xiàng)目資金籌措筑牢基礎(chǔ)。整體性治理試點(diǎn)應(yīng)在深入了解試點(diǎn)區(qū)域發(fā)展需求的前提下，明晰試點(diǎn)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入后的營(yíng)利方式，因地制宜制定和綜合運(yùn)用政策，豐富資源指標(biāo)交易類(lèi)型，塑造和顯化資源價(jià)值，結(jié)合空間與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，滿足市場(chǎng)預(yù)期，吸引社會(huì)資本投入，規(guī)范資源價(jià)值轉(zhuǎn)化渠道，破解資源開(kāi)發(fā)利用中地方資金投入不足的問(wèn)題，打通整體性治理資源價(jià)值轉(zhuǎn)化的“最后一公里”。

整體性治理并不能解決所有問(wèn)題，更不能直接提供建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)不在整體性治理的支撐政策范疇，即使有，也是項(xiàng)目實(shí)施后的獎(jiǎng)補(bǔ)性政策。因此，要理性地認(rèn)識(shí)整體性治理的內(nèi)涵和能力范圍。針對(duì)試點(diǎn)啟動(dòng)資金不足的問(wèn)題，需要地方政府摒棄“等靠要”的傳統(tǒng)項(xiàng)目式思維，發(fā)揮主觀能動(dòng)性，群策群力，協(xié)同配合解決。需要注意的是，鑒于整體性治理項(xiàng)目資金投入量大、項(xiàng)目周期長(zhǎng)，如何吸引社會(huì)資本進(jìn)入該領(lǐng)域，并保障投資者合法權(quán)益不受侵犯，是解決整體性治理資金問(wèn)題的關(guān)鍵。

（四）合理規(guī)劃建設(shè)，落實(shí)整體性治理

在加強(qiáng)城市系統(tǒng)應(yīng)用的基礎(chǔ)上，地理信息系統(tǒng)能在現(xiàn)有基礎(chǔ)上針對(duì)城市環(huán)境進(jìn)行監(jiān)控，針對(duì)各類(lèi)可能或已經(jīng)產(chǎn)生污染的因素進(jìn)行預(yù)防。如針對(duì)城市環(huán)境發(fā)展建設(shè)需要，進(jìn)行樹(shù)木種植，減少對(duì)環(huán)境的污染，保證土壤吸收并凈化水質(zhì)的同時(shí)，對(duì)于水中的有害物質(zhì)進(jìn)行凈化等等，促進(jìn)城市綠化工作的開(kāi)展，實(shí)現(xiàn)生態(tài)城市建設(shè)。實(shí)際上，生態(tài)城市在居民意識(shí)中比較模糊，相關(guān)部門(mén)需要結(jié)合當(dāng)前城市發(fā)展現(xiàn)狀，積極宣傳其概念，幫助居民加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，實(shí)現(xiàn)人與生態(tài)和諧相處，促進(jìn)綠色文化的發(fā)展。

各地方政府需要以實(shí)際為基礎(chǔ)，制定針對(duì)性的防治規(guī)劃，一方面充分考慮環(huán)境的承載能力；另一方面還需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，確定資源的開(kāi)發(fā)，避免由于人為開(kāi)發(fā)造成環(huán)境破壞。一旦發(fā)現(xiàn)異常立即引發(fā)警報(bào)系統(tǒng)，提升救援效率，降低災(zāi)害的影響，保護(hù)人民的生命財(cái)產(chǎn)安全。采用信息化技術(shù)，建立信息化平臺(tái)，可以提升反應(yīng)速度，降低不良影響。從城市規(guī)劃管理實(shí)踐來(lái)說(shuō)，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)人口和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的高效預(yù)測(cè)，可為人口估算和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨勢(shì)分析提供相應(yīng)的支持。目前來(lái)說(shuō)，借助GIS技術(shù)，發(fā)揮其空間數(shù)據(jù)管理優(yōu)勢(shì)和屬性數(shù)據(jù)管理優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，能夠降低數(shù)據(jù)收集以及更新的成本。

（五）落實(shí)整體治理，助力鄉(xiāng)村振興開(kāi)展

從具體運(yùn)作來(lái)看，政府和企業(yè)在農(nóng)村土地整治中占據(jù)主導(dǎo)地位，要以土地綜合整治推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，就要加大政府對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管力度。農(nóng)村土地整治管理部門(mén)應(yīng)向社會(huì)公開(kāi)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的具體流程、資金去向、職責(zé)權(quán)限等事項(xiàng)，主動(dòng)接受社會(huì)和媒體監(jiān)督；在規(guī)劃設(shè)計(jì)、投資主體準(zhǔn)入、新增土地指標(biāo)、新社區(qū)建設(shè)等諸多環(huán)節(jié)加強(qiáng)政府監(jiān)管，建立健全綜合監(jiān)測(cè)監(jiān)管平臺(tái)。在日常的項(xiàng)目監(jiān)管中，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新技術(shù)，對(duì)各類(lèi)數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)的匯總評(píng)估，實(shí)現(xiàn)信息資源共享和可追溯管理，做到動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。

農(nóng)民是土地整治的最終受益者，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主體。只有依靠農(nóng)民，為農(nóng)民參與整體性治理提供有效途徑，才能真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)。一是充分發(fā)揮村民的自治作用。通過(guò)在鄉(xiāng)村一級(jí)成立理事會(huì)和合作社，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)戶參與相關(guān)項(xiàng)目管理決策，以此來(lái)強(qiáng)化農(nóng)戶主體意識(shí)。二是在全域土地整治過(guò)程中，高度重視當(dāng)?shù)鼐用竦膶?shí)際需求與利益表達(dá)，構(gòu)建平等的合作關(guān)系。按以人民為中心的發(fā)展理念推進(jìn)整體性治理，保障農(nóng)民主體的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)，保障農(nóng)民的利益共享，妥善處理好項(xiàng)目規(guī)劃與農(nóng)戶生產(chǎn)生活實(shí)際需求的關(guān)系，從而保障農(nóng)民在整體性治理中的主體地位。整體性治理要摒棄城市導(dǎo)向，始終以鄉(xiāng)村振興為根本導(dǎo)向，通過(guò)整體性治理在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)宜居、生活富裕、治理有效、鄉(xiāng)風(fēng)文明等方面，全方位推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。通過(guò)整體性治理充分挖掘鄉(xiāng)村的多種功能，拓展鄉(xiāng)村的多樣化發(fā)展路徑；通過(guò)農(nóng)村土地綜合整治實(shí)現(xiàn)空間集約高效，優(yōu)化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)農(nóng)民收入增長(zhǎng)，擴(kuò)大農(nóng)民參與推動(dòng)治理成效，加大農(nóng)村傳統(tǒng)優(yōu)秀文化保護(hù)，用社會(huì)主義優(yōu)秀文化規(guī)范落后的文化陋習(xí)。

三、結(jié)語(yǔ)

總之，為能夠真正實(shí)現(xiàn)土地整治，提升土地效益、改善生態(tài)環(huán)境，一方面，國(guó)家必須制定相關(guān)法律法規(guī)、政策，加大整治力度，使群眾積極參與配合政府工作；另一方面，必須開(kāi)發(fā)新的技術(shù)，采用新的整治模式來(lái)滿足社會(huì)發(fā)展潮流。實(shí)現(xiàn)土地整治與生態(tài)文明建設(shè)的雙豐收，實(shí)現(xiàn)土地整治與生態(tài)文明建設(shè)可持續(xù)發(fā)展。