陳英杰

0 引言

為建立“企業(yè)負責(zé)、社會監(jiān)督、政府督促”的質(zhì)量安全保障體系，加大監(jiān)管力度，督促責(zé)任主體落實責(zé)任，防止工程事故發(fā)生，要求強化政府安全監(jiān)督管理。以美、英等國建設(shè)工程質(zhì)量的法律法規(guī)研究為例，Wani 和Gharaibeh[1]深入對形成工程質(zhì)量全過程的檢測數(shù)據(jù)進行分析，指出監(jiān)測數(shù)據(jù)對保證工程質(zhì)量的可靠性評價；Umetani[2]等研究了建設(shè)方在實施政府監(jiān)督后如何提升主體責(zé)任意識，建立質(zhì)保體系，降低工程質(zhì)量風(fēng)險。國內(nèi)學(xué)者致力于建設(shè)工程質(zhì)量政府監(jiān)管模式的研究方面已經(jīng)有很多研究成果。王素卿、趙宏彥等[3]分析研究了英、德兩國的建設(shè)工程政府監(jiān)管模式，指出中國的建設(shè)工程政府質(zhì)量安全監(jiān)管與國際監(jiān)管的體系大體一致，并提出了減員增效的舉措；潘延平[4]分析了我國當(dāng)前工程質(zhì)量監(jiān)督體制機制、監(jiān)督手段和方法的矛盾和不適應(yīng)問題，建議以優(yōu)質(zhì)優(yōu)價引進社會咨詢機構(gòu)參與工程質(zhì)量監(jiān)管的新型機制，達到改善監(jiān)管的目的。姚勵冰[5]認為適合當(dāng)前政府工程質(zhì)量監(jiān)管需要建立新的監(jiān)管體系，實現(xiàn)監(jiān)管體系創(chuàng)新完善的關(guān)鍵在于監(jiān)督機構(gòu)職能改革。本文以漳州市西湖生態(tài)園片區(qū)（渡頭）棚戶區(qū)改造項目為例，從政府建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)管現(xiàn)狀分析目前監(jiān)管存在的問題及制約性因素，對改善監(jiān)管現(xiàn)狀提出相關(guān)建議。

1 房建工程政府質(zhì)量監(jiān)督管理的內(nèi)容

1.1 開工許可審查

房建項目開工前需對項目現(xiàn)場施工條件進行審查，當(dāng)施工條件審查通過后方可開工。為避免工程安全隱患，在開工前由建設(shè)單位及施工單位根據(jù)政府質(zhì)量監(jiān)督管理要求進行事先檢查，包括設(shè)備安全、施工前安全培訓(xùn)、安全生產(chǎn)技術(shù)交底等，確保具備生產(chǎn)經(jīng)營和施工的安全性條件后，才可開始施工。當(dāng)工程進行首次質(zhì)量監(jiān)督檢查時，主要關(guān)注項目現(xiàn)場是否配備足夠的安全管理人員；是否具備安全生產(chǎn)許可證等相關(guān)有效、合格證件；開工許可審查文件、手續(xù)等是否齊全，相關(guān)負責(zé)人是否簽字蓋章完全；重點排查項目是否存在重大危險分部分項工程；項目生活、臨時設(shè)施搭建是否滿足安全文明施工要求等。凡審查不合格的，均不允許開工。

1.2 施工過程中的質(zhì)量監(jiān)督

為保障工程的安全與質(zhì)量要求，質(zhì)量監(jiān)督管理應(yīng)貫穿工程項目施工的全過程，除了每三個月進行一次固定的執(zhí)法檢查外，監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)結(jié)合工程施工進度進行不定期的隨機抽查，針對檢查過程中出現(xiàn)的安全隱患及質(zhì)量問題，應(yīng)進行處罰、停工整改等，以保證工程施工人員的高度警惕性，將質(zhì)量監(jiān)督管理落實到日常工程管理中。通過動態(tài)、隨機的過程監(jiān)督，提高技術(shù)人員的安全生產(chǎn)意識，強調(diào)安全文明施工的重要性，從而提高房建工程項目的安全管理水平。

1.3 竣工驗收的質(zhì)量監(jiān)督管理

建設(shè)工程竣工驗收是對工程參建各方質(zhì)量行為進行規(guī)范化、制度化約束的強制性手段，也是加強政府監(jiān)督管理，防止不合格建設(shè)工程流向社會的重要行政監(jiān)管手段。當(dāng)工程完工后，項目需進行竣工驗收，在此期間，監(jiān)督機構(gòu)將根據(jù)相關(guān)規(guī)范要求及質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)對消防、環(huán)保、電梯、無障礙設(shè)施、供電、供水、供氣、城市規(guī)劃、防雷裝置等進行驗收，針對各環(huán)節(jié)的驗收形式、驗收標(biāo)準(zhǔn)及驗收結(jié)果均會重點關(guān)注。任一環(huán)節(jié)驗收結(jié)果不合格、工程出現(xiàn)任何質(zhì)量問題或任一方對驗收結(jié)果產(chǎn)生爭議的，建設(shè)單位均需聯(lián)合參建方及監(jiān)理單位對工程進行整改，整改合格后方可再次組織驗收，驗收合格后方可交付使用。驗收階段的質(zhì)量監(jiān)督管理對于項目工程而言至關(guān)重要，監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)，既需要從宏觀上引導(dǎo)建設(shè)工程竣工驗收，又需要從微觀上處置惡意違反建設(shè)工程竣工驗收規(guī)定的行為，加強行業(yè)協(xié)會自律能力和社會信用體系建設(shè)，形成強有力的事實監(jiān)管體系。

2 房建工程質(zhì)量監(jiān)督的重要作用

房建工程的質(zhì)量監(jiān)督主體通常是工程所在地的建設(shè)行政主管部門或者是該主管部門另行委托的第三方監(jiān)督機構(gòu)，由監(jiān)督機構(gòu)按照目前的國家規(guī)范、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或當(dāng)?shù)匾?guī)范要求，對房建工程開工前、施工全過程及竣工驗收階段進行全面的質(zhì)量監(jiān)督及安全文明審查，從而保證工程交付質(zhì)量和安全性[6]。作為房建工程管理中重要的工作內(nèi)容之一，質(zhì)量監(jiān)督管理也發(fā)揮著很大的作用。在房建工程中，加強質(zhì)量監(jiān)督管理，不僅可以保證工程質(zhì)量、提升建筑施工安全性，還可以提升企業(yè)的經(jīng)濟效益，有利于建筑行業(yè)的未來發(fā)展。具體分析如下：

第一，提升房建工程的整體質(zhì)量，加強施工質(zhì)量監(jiān)督管理的重視程度，不僅可以最大限度地避免各種因素的影響，還可以對施工人員的操作進行嚴(yán)格的規(guī)范，保證建筑工程質(zhì)量得到進一步提升，同時對建筑行業(yè)的未來發(fā)展也具有很大的促進作用；

第二，提升建筑的安全性以及可靠性。加強建筑工程質(zhì)量監(jiān)督管理，可以很大程度上保證建筑物的安全性以及穩(wěn)定性，降低因質(zhì)量問題而引發(fā)安全事故的概率；

第三，全面提升企業(yè)的經(jīng)濟效益，在建筑工程實際的建設(shè)過程中，質(zhì)量是其施工順利開展的重要因素。在建筑工程項目竣工之后，通常會交由質(zhì)檢部門進行嚴(yán)格的檢測。在檢測的過程中，如果出現(xiàn)質(zhì)量問題則需要返工，這種情況的出現(xiàn)，不僅會增加建筑工程的整體成本，還會降低企業(yè)的經(jīng)濟效益，不利于企業(yè)的未來發(fā)展。并且，如果工程存在質(zhì)量問題，則會引發(fā)一系列的安全事故，給人們的生命安全造成很大威脅，也為企業(yè)的發(fā)展造成巨大影響。因此，加強建筑工程質(zhì)量監(jiān)督管理，可以有效地避免上述情況，提升企業(yè)的經(jīng)濟效益，進而推動我國建筑行業(yè)的發(fā)展進程。

3 房建工程質(zhì)量監(jiān)管上存在的問題

3.1 建筑市場環(huán)境混亂

由于當(dāng)下建筑市場環(huán)境較亂，房建工程的質(zhì)量監(jiān)督管理面臨困難。施工單位管理及技術(shù)水平參差不齊，掛靠現(xiàn)象較為嚴(yán)重，在工程項目招標(biāo)過程中，部分單位存在惡意低價競爭項目后，采取偷工減料或轉(zhuǎn)包、違法分包等手段，導(dǎo)致項目出現(xiàn)較大質(zhì)量缺陷隱患。由于施工單位無法獲得合理的利潤，為了保證影響則會通過各種方法降低施工成本，影響工程質(zhì)量，甚至發(fā)生重大安全施工。大多數(shù)施工人員未通過系統(tǒng)性的安全文明施工培訓(xùn)或無證上崗，缺乏安全生產(chǎn)意識，在施工過程中容易產(chǎn)生較大的安全隱患。針對當(dāng)下混亂的建筑市場，為了保障工程的質(zhì)量與安全，應(yīng)加強對施工單位成本條件的審查，嚴(yán)禁掛靠、轉(zhuǎn)包或圍標(biāo)串標(biāo)現(xiàn)象，加強安全生產(chǎn)許可審查。

3.2 質(zhì)量監(jiān)督管理工作執(zhí)法地位的不明確

工程質(zhì)量監(jiān)督站是受相關(guān)行政主管部門的委托，對區(qū)域內(nèi)在建工程的建設(shè)質(zhì)量進行查驗監(jiān)督的執(zhí)法部門，具有監(jiān)督、反饋、查驗、溝通的工作職能。但在實際工程質(zhì)量監(jiān)督工作中，相關(guān)行政主管部門只是將少部分的監(jiān)督檢查職能委托給了質(zhì)監(jiān)站，這導(dǎo)致了工程監(jiān)督站權(quán)責(zé)不對等問題的產(chǎn)生[7]。作為工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)，不具備完整的監(jiān)督管控授權(quán)，嚴(yán)重影響了工程質(zhì)量監(jiān)督工作成效，難以針對工程展開全方位質(zhì)檢工作，極易產(chǎn)生工作紕漏，造成較大的社會負面影響。由于工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)是受行政主管部門委托，僅對工程的質(zhì)量監(jiān)督工作負責(zé)，而工程執(zhí)法相關(guān)后果則是由發(fā)布委托的行政主管部門來承擔(dān)責(zé)任，導(dǎo)致質(zhì)監(jiān)機構(gòu)執(zhí)法工作責(zé)任相對弱化。故在當(dāng)今工程質(zhì)量監(jiān)督工作中，由于質(zhì)監(jiān)機構(gòu)執(zhí)法權(quán)責(zé)任的弱化，規(guī)避了法律責(zé)任，最終導(dǎo)致工程質(zhì)量監(jiān)督站不作為、亂作為等現(xiàn)象頻頻發(fā)生。

3.3 政府監(jiān)督管理體系不完善

建筑工程質(zhì)量管理中，政府監(jiān)督管理是指在工程建設(shè)過程中以建設(shè)工程實體質(zhì)量安全為重點，對責(zé)任主體質(zhì)量安全管理職責(zé)采取記分行政處理和信用評價相結(jié)合的方式進行監(jiān)管，被監(jiān)管的實體或行為樣本應(yīng)采取隨機抽（巡）查確定。當(dāng)前的政府監(jiān)督管理體系可以對建筑工程進行很好的監(jiān)管作用，但依然存在不完善的地方，比如：（1）政府的建筑工程質(zhì)量管理部門之間沒有進行明確的責(zé)任劃分，導(dǎo)致因為各部門之間溝通不及時，存在監(jiān)管真空地帶；（2）因為監(jiān)督機構(gòu)人員編制問題，通常會出現(xiàn)人手不足的情況，比如在文明創(chuàng)城等活動期間，監(jiān)管機構(gòu)會根據(jù)各省市的規(guī)定成立文明創(chuàng)城應(yīng)對小組，監(jiān)管機構(gòu)人員因此承擔(dān)了其他創(chuàng)城事務(wù)，導(dǎo)致主要精力無法集中到建筑項目的質(zhì)量監(jiān)管上來，非常不利于監(jiān)督工作的開展。

4 案例分析

4.1 工程概況

西湖生態(tài)園片區(qū)（渡頭）棚戶區(qū)改造項目位于漳州市薌城區(qū)規(guī)劃北環(huán)城路以南、規(guī)劃北江濱路以東、規(guī)劃瑞京路以西。項目總用地面積約57 324.27m2，總建筑面積238 435.64m2（其中地下65 012.68m2，上部173 422.96m2；人防10 313.94m2）。包括12 棟31～33 層的高層住宅及裙樓商業(yè)、1 棟4 層幼兒園、1 棟4 層商業(yè)樓及物業(yè)配套用房、社區(qū)公共配套用房、設(shè)備用房、公廁等。分南、北兩區(qū)，南區(qū)住宅下設(shè)一層地下室；北區(qū)住宅下設(shè)二層地下室?？傋≌瑧魯?shù)1 458 戶，機動車停車位1 614 個，非機動停車位2 988 個。西湖生態(tài)園片區(qū)（渡頭）棚戶區(qū)改造項目在漳州市規(guī)模較大，周邊居民密度大，屬于地標(biāo)性小區(qū)，建成后入住率高，為典型的房建項目，具備較高的參考價值。

4.2 項目監(jiān)管情況

西湖生態(tài)園片區(qū)（渡頭）棚戶區(qū)改造項目工期近36 個月，從2018 年12 月13 日至2021 年12 月27 日，監(jiān)督介入時間是2018 年12 月15 日，其間政府部門共下發(fā)監(jiān)督意見書30 份，工程安全質(zhì)量整改意見書4 份，針對項目主體結(jié)構(gòu)和質(zhì)量抽查4 次，針對主要建材、構(gòu)配件等監(jiān)督抽檢31 項，針對地基基礎(chǔ)等分項工程驗收抽檢4 次。政府單位總體的監(jiān)督頻率大概為23天一次，監(jiān)督人員包含結(jié)構(gòu)、暖通、給排水、土建等專業(yè)，職稱等級為工程師及以上。

4.3 案例結(jié)果分析

本文以去年竣工的西湖生態(tài)園片區(qū)（渡頭）棚戶區(qū)改造項目為例，通過分析本項目監(jiān)管水平的分析，增加研究的深度和廣度，分析監(jiān)管水平的優(yōu)劣及需要著重改進的方面和研究改善的對策，具體問題有：政府監(jiān)督工作的依據(jù)不夠完善，比如相應(yīng)的法律法規(guī)、規(guī)章制度等不健全或者缺失，在局部有限驗收標(biāo)準(zhǔn)方面，國家標(biāo)準(zhǔn)和福建省標(biāo)準(zhǔn)存在不一致問題；針對新工藝、新材料等沒有明確的檢驗制度，監(jiān)督小組在執(zhí)行過程中存在模糊地帶，并且針對監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為處罰的行政手段有限，存在執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不透明、不統(tǒng)一的情況。

政府監(jiān)督機構(gòu)的人員設(shè)置不完善，由于行政機關(guān)的體制限制，監(jiān)督人員的專業(yè)不夠完善，監(jiān)督人員使用的監(jiān)督儀器等也有局限，內(nèi)部管理的硬件和軟件等也達不到一般水平。

政府監(jiān)督小組制定的監(jiān)督計劃未配備信息化條件，跟不上市面上的科技進步步伐，需進一步優(yōu)化。監(jiān)督計劃應(yīng)該根據(jù)項目的種類、施工工藝、主要使用的建筑材料等因素進行更新，需要通過信息化條件進行完善加強，同時對于新型概念，比如綠色施工、節(jié)能環(huán)保等監(jiān)督計劃尚未制定。

對政府監(jiān)督工作的評價機制需要系統(tǒng)性的加強，首先監(jiān)督機構(gòu)的上級部門對監(jiān)督機構(gòu)的評價是最直接有效的，上級單位應(yīng)該全方位地對監(jiān)督機構(gòu)進行綜合評價，促進監(jiān)督機構(gòu)的不斷完善。對于受監(jiān)督的工程參建單位的反饋意見，可以促進監(jiān)督人員合法合規(guī)、科學(xué)有效的執(zhí)法，能進一步自下而上的優(yōu)化監(jiān)督方式，豐富監(jiān)督手段[8]。

5 房建工程質(zhì)量監(jiān)督的應(yīng)對策略

5.1 完善工程風(fēng)險評估識別機制

建設(shè)工程項目風(fēng)險評估識別機制就是指項目管理人員對可能導(dǎo)致?lián)p失的風(fēng)險因素進行系統(tǒng)分析和權(quán)衡，并依據(jù)風(fēng)險對項目目標(biāo)的影響程度進行風(fēng)險分級排序，綜合評估項目風(fēng)險的整體水平。由于各種風(fēng)險的可接受或危害程度互不相同，產(chǎn)生了哪些風(fēng)險應(yīng)該首先或者是否需要采取措施的問題。風(fēng)險評價最簡單的方法是在所有項目風(fēng)險中找出最嚴(yán)重者，將其和風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn)相比較，若高于評價標(biāo)準(zhǔn)則拒絕該風(fēng)險；若低于其評價標(biāo)準(zhǔn)，則接受該風(fēng)險。針對房建項目，政府質(zhì)量監(jiān)管部門應(yīng)該完善工程風(fēng)險評估識別機制，主要從工程人員、施工管理、環(huán)境影響以及施工技術(shù)等方面對風(fēng)險進行分類，細化各風(fēng)險源。以環(huán)境影響風(fēng)險為例，環(huán)境影響來源應(yīng)該包括氣象條件及自然災(zāi)害、水文地質(zhì)條件、巖土地質(zhì)條件、工程項目周邊管線等，通過工程經(jīng)驗，總結(jié)歸納風(fēng)險發(fā)生后果以及風(fēng)險發(fā)展概率，完善風(fēng)險防范的應(yīng)對措施。同時政府質(zhì)量監(jiān)管部門要加強引導(dǎo)，使監(jiān)管人員和工程建設(shè)參與部門加深對風(fēng)險的認識，了解到風(fēng)險的性質(zhì)，從而能夠全面的掌握風(fēng)險，正確地進行風(fēng)險評估。

5.2 建設(shè)健全項目質(zhì)量管理制度

將質(zhì)量監(jiān)督納入建筑工程的法制化道路，是加強我國建筑工程質(zhì)量的重要方針，是進一步完善建筑工程質(zhì)量的法制保障。相關(guān)部門應(yīng)該清理和整頓當(dāng)下市場中和建筑工程質(zhì)量相關(guān)的法律法規(guī)，對于失效和過失的應(yīng)給予廢除處理并結(jié)合當(dāng)下市場制定新的規(guī)則；對于國家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)存在沖突的地方，要進行更正和完善，只有建立和健全規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)的法律體系，才能使我國的建筑工程質(zhì)量監(jiān)督變得法制化和規(guī)范化。

政府監(jiān)督機構(gòu)在監(jiān)管過程中，應(yīng)該改變工作思路，依法履行監(jiān)督職責(zé)，不參與被監(jiān)督的企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營，讓被監(jiān)督企業(yè)可以實現(xiàn)獨立自主的管理能力，按照市場發(fā)展的規(guī)律實現(xiàn)自我調(diào)控和約束。同時，政府監(jiān)督機構(gòu)還應(yīng)該為企業(yè)營造良好的營商環(huán)境，確保各企業(yè)的合法權(quán)益，根據(jù)建筑行業(yè)的發(fā)展規(guī)律進行管理策略的動態(tài)調(diào)整，進一步提高建筑行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

房建工程質(zhì)量監(jiān)督管理制度是政府部門約束施工行為的重要手段，相關(guān)建筑施工企業(yè)必須結(jié)合其長效發(fā)展建立完善的安全文明管理制度，一方面要提高施工流程、施工環(huán)節(jié)的規(guī)范性和標(biāo)準(zhǔn)性，另一方面應(yīng)建立起有責(zé)可追、有人可查的安全責(zé)任制度，有效調(diào)動個人主觀能動性，所有的施工環(huán)節(jié)都必須由技術(shù)人員簽字并進行交底。另外，建筑施工企業(yè)要注重自身經(jīng)驗的積累以及合理運用，重視施工過程中出現(xiàn)的安全問題并記錄在案，為了有效避免同一事故再次發(fā)生，要總結(jié)事故經(jīng)驗，將防治手段運用到下次施工任務(wù)中，保證各個施工隊伍的團隊合作，并有效明確各自的責(zé)任與義務(wù)。在管理制度建立和完善過程中，作為管理部門，要大力加強對我國建筑工程質(zhì)量的監(jiān)督管理，進一步健全和完善教育機制，積極引導(dǎo)施工單位牢固樹立質(zhì)量意識、責(zé)任意識和大局意識，特別是要加強對一些違法違規(guī)行為的處理力度，對于出現(xiàn)嚴(yán)重質(zhì)量問題的施工單位要給予經(jīng)濟、行政甚至法律上的制裁，真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，還要結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，有的放矢，不斷優(yōu)化房建工程質(zhì)量監(jiān)督管理體系，進一步實現(xiàn)質(zhì)量監(jiān)督管理效能的全面提升，實現(xiàn)房建工程建設(shè)綜合效能的全面提升。

6 結(jié)論

房建工程對于國民經(jīng)濟發(fā)展具有重要影響，但是質(zhì)量監(jiān)督管理模式仍有可提升空間，需相關(guān)管理人員對房建工程管理過程中常見的問題進行分析，并結(jié)合實際情況綜合探討解決策略。通過加強質(zhì)量監(jiān)督管理，提升全社會房建工程綜合質(zhì)量，適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需求。通過全文分析，可以得到如下結(jié)論：

（1）政府監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)提高監(jiān)管人員專業(yè)素養(yǎng)，提升監(jiān)管設(shè)備及監(jiān)督計劃的信息化管理，監(jiān)督計劃應(yīng)根據(jù)項目的種類、施工工藝、主要使用的建筑材料等因素進行更新，對于綠色施工、節(jié)能環(huán)保等新型概念需專門制定監(jiān)督計劃指導(dǎo)監(jiān)督工作。

（2）質(zhì)量監(jiān)督納入法治化道路，是完善建筑工程質(zhì)量的法制保障，是加強建筑工程質(zhì)量的重要方針，政府監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)當(dāng)改變工作思路，在依法履行監(jiān)督職責(zé)的同時不參與被監(jiān)督的企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營，為企業(yè)營造良好的營商環(huán)境，確保各企業(yè)的合法權(quán)益，確保建筑行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。