曾凡木,蔣曉雨

(西北農(nóng)林科技大學(xué) 人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院，陜西 楊凌 712100)

一、問題的提出

集體經(jīng)濟(jì)管理如何進(jìn)一步規(guī)范化，進(jìn)而有效適應(yīng)新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展，是各界廣泛關(guān)注的重要議題。十九屆四中全會(huì)繼續(xù)強(qiáng)調(diào)，要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。本文將結(jié)合田野調(diào)查，從鄉(xiāng)村治理變遷的角度，考察集體經(jīng)濟(jì)管理過程中的合同治理問題。集體經(jīng)濟(jì)中的合同治理進(jìn)入規(guī)范化的過程，屬于鄉(xiāng)村關(guān)系變遷過程的一部分。

集體經(jīng)濟(jì)一直以來都是農(nóng)村研究的重點(diǎn)，集體經(jīng)濟(jì)與鄉(xiāng)村政治、治理的關(guān)系是其中一個(gè)重要方面。集體經(jīng)濟(jì)制度有著內(nèi)在的政治意涵。集體經(jīng)濟(jì)制度是共產(chǎn)黨人領(lǐng)導(dǎo)的新民主主義和社會(huì)主義改造的成果，是社會(huì)主義公有制的一部分。集體經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)之初，國(guó)家為了工業(yè)化和現(xiàn)代化的原始積累而進(jìn)行了社會(huì)經(jīng)濟(jì)變革[1]。改革開放后，村民自治成為基層治理的基本形式，而集體土地制度便成為村民自治的基礎(chǔ)，起到了激活村莊政治、銜接國(guó)家政策和村規(guī)民約的作用[2]。因此，在一定程度上，集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有助于鄉(xiāng)村民主的發(fā)展。一些特定地區(qū)出現(xiàn)了再集體化現(xiàn)象，在再集體化的不同路徑中，相較新傳統(tǒng)主義模式，新集體主義能更好地平衡個(gè)人、集體、國(guó)家之間的關(guān)系，更有利于鄉(xiāng)村民主[3]。

集體經(jīng)濟(jì)對(duì)鄉(xiāng)村治理的影響，歷來為學(xué)界所關(guān)注。一些學(xué)者強(qiáng)調(diào)了集體經(jīng)濟(jì)的正向作用，認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)強(qiáng)大能為村莊提供更好的公共服務(wù)，進(jìn)而優(yōu)化村級(jí)治理[4]；在鄉(xiāng)村振興的新形勢(shì)下，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)能通過治理權(quán)威形塑、治理資源強(qiáng)化等方式，改變村級(jí)組織弱化的情況[5-6]，且能在各個(gè)層面上對(duì)村級(jí)治理有正向推動(dòng)作用[7]。但集體經(jīng)濟(jì)對(duì)村級(jí)治理的影響機(jī)制復(fù)雜多樣，并非只有正向機(jī)制。有學(xué)者指出，集體經(jīng)濟(jì)的多少?zèng)Q定了村級(jí)民主化治理的類型，但集體經(jīng)濟(jì)的壯大并不必然導(dǎo)致有效的村級(jí)治理[8]。我國(guó)各地集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著巨大的區(qū)域差異，不同地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)制度形成了不同的產(chǎn)權(quán)秩序，這些不同的產(chǎn)權(quán)秩序?qū)Υ迩f治理能力產(chǎn)生了深刻的影響，保持公有產(chǎn)權(quán)秩序的地區(qū)和村莊能維持較強(qiáng)的治理能力[9]。在內(nèi)地農(nóng)業(yè)型村莊中，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變革通過資本要素下鄉(xiāng)、鄉(xiāng)村主體再造、鄉(xiāng)村治理秩序的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)重構(gòu)等過程，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理秩序發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化，也重塑了鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)部秩序[10]。在沿海的珠三角地區(qū)，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革試圖在集體經(jīng)濟(jì)組織建立法人治理結(jié)構(gòu)，股民利益最大化成為股份合作社的目標(biāo)，他們可能聯(lián)合起來對(duì)抗國(guó)家自上而下的力量，形成城市化建設(shè)過程中的“土圍子”[11-12]。從國(guó)家治理層面看，集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和地權(quán)的實(shí)踐過程，對(duì)農(nóng)民的地權(quán)意識(shí)產(chǎn)生影響，進(jìn)而影響集體資源的配置方式，最終影響國(guó)家能力對(duì)村莊的滲入，降低國(guó)家治理效果[13]。

由上文綜述可知，在不同區(qū)域，集體經(jīng)濟(jì)對(duì)治理的影響復(fù)雜多樣。在這一背景下，探討國(guó)家治理和鄉(xiāng)村治理是如何影響集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，尤其是能否通過積極引導(dǎo)使其產(chǎn)生積極的治理效果，有重要意義。這一領(lǐng)域，學(xué)界雖有研究，但并未充分展開。其中，鄉(xiāng)村關(guān)系是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村社集體兩級(jí)治理主體之間的關(guān)系，是國(guó)家行政力量與村民自治領(lǐng)域互動(dòng)最為頻繁、最為復(fù)雜的地帶。本研究以筆者于2019年7月在珠三角地區(qū)調(diào)研的經(jīng)驗(yàn)案例為基礎(chǔ)，探討鄉(xiāng)村關(guān)系的變化對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的影響。

二、集體經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)與鄉(xiāng)村關(guān)系

集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)有雙重屬性，即從所有權(quán)來看是集體經(jīng)濟(jì)組織集體所有，但要接受各級(jí)人民政府的指導(dǎo)和監(jiān)督。集體經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的一部分，為集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員共同所有。在集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)過程中，村社有著更多的權(quán)利，村社組織擁有集體經(jīng)濟(jì)相關(guān)資產(chǎn)的所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)，其中集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)可分為自主經(jīng)營(yíng)、發(fā)包給集體經(jīng)濟(jì)組織成員經(jīng)營(yíng)、租賃給外來組織或個(gè)人經(jīng)營(yíng)等多種方式，集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)集體經(jīng)濟(jì)有自下而上的監(jiān)督權(quán)。在集體經(jīng)濟(jì)的管理過程中，集體經(jīng)濟(jì)組織要接受各級(jí)人民政府的指導(dǎo)和監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最接近村社組織的一級(jí)政府，在對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織管理過程的指導(dǎo)和監(jiān)督上擁有更多的權(quán)力和責(zé)任，這種監(jiān)督屬于自上而下的監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織管理過程的指導(dǎo)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

本文即從集體經(jīng)濟(jì)的雙重屬性出發(fā)，從兩個(gè)方面來探討發(fā)達(dá)地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)管理中的問題：一方面是村組集體對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的“三資”進(jìn)行的管理，主要涉及與土地相關(guān)的資源資產(chǎn)；另一方面是村組集體與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間圍繞集體經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的關(guān)系安排。在當(dāng)前集體經(jīng)濟(jì)改革探索的背景下，集體經(jīng)濟(jì)的規(guī)范化管理便是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過這一過程來加強(qiáng)其對(duì)村組集體的監(jiān)督，進(jìn)而重新梳理鄉(xiāng)村關(guān)系；加強(qiáng)其對(duì)村社的控制，進(jìn)而使國(guó)家治理目標(biāo)在村莊落地。

珠三角地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了從粗放型到集約型的過程。在改革開放初期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，動(dòng)員更多主體參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、招商引資，對(duì)村社集體經(jīng)濟(jì)的約束相對(duì)較少，并未充分行使指導(dǎo)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這種開放寬松的管理方式，給村社集體很大的自主性和積極性，推動(dòng)了集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但由于缺乏有效的監(jiān)督，村社集體或集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人出現(xiàn)了許多機(jī)會(huì)主義行為。這些行為有的給村社集體帶來了重大損失，進(jìn)而引發(fā)了村莊內(nèi)的一系列治理難題。同時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)際管理權(quán)被村社集體掌握，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以有效約束村社集體，國(guó)家政策和意志難以貫徹，尤其是涉及一些區(qū)域規(guī)劃的公共項(xiàng)目難以有效落實(shí)。當(dāng)粗放式發(fā)展的弊端在各個(gè)方面凸顯時(shí)，轉(zhuǎn)型升級(jí)的壓力會(huì)傳導(dǎo)到基層的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展與管理過程中，倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更加積極有效地引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)，使其更加健康地發(fā)展。為了約束集體經(jīng)濟(jì)管理中機(jī)會(huì)主義行為以便國(guó)家意志在鄉(xiāng)村社區(qū)得到落實(shí)，各級(jí)政府推動(dòng)了一系列關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)的改革，尤其是集體經(jīng)濟(jì)管理規(guī)范化改革，試圖通過規(guī)范化的管理來調(diào)整集體經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，即強(qiáng)化監(jiān)督權(quán)和指導(dǎo)權(quán)，約束管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，進(jìn)而提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在集體經(jīng)濟(jì)管理中的地位。下文將從集體經(jīng)濟(jì)管理方式的變遷切入，通過歷時(shí)的比較考察鄉(xiāng)村關(guān)系對(duì)集體經(jīng)濟(jì)管理方式的影響。

三、松散型鄉(xiāng)村關(guān)系與集體經(jīng)濟(jì)的粗放管理

(一)集體經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下沉——一種激勵(lì)機(jī)制

珠三角地區(qū)的H鎮(zhèn)在1984年分田到戶，并成立經(jīng)濟(jì)社和經(jīng)濟(jì)聯(lián)社。經(jīng)濟(jì)社由原來的生產(chǎn)小隊(duì)轉(zhuǎn)化而成，而經(jīng)濟(jì)聯(lián)社由多個(gè)經(jīng)濟(jì)社合并而成，也即從原來的生產(chǎn)大隊(duì)轉(zhuǎn)化而來。集體所有權(quán)仍然沿襲了人民公社時(shí)期“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的體制，而集體經(jīng)濟(jì)管理和發(fā)展的基礎(chǔ)則從原來的生產(chǎn)隊(duì)轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟(jì)社。1999年，村民分田到戶的一輪承包合同到期，為了方便管理土地，以及從在集體土地上發(fā)展起來的制造業(yè)中獲得更高收益，經(jīng)濟(jì)社并沒有像其他地區(qū)進(jìn)行第二輪延包，而是將土地收回，由其統(tǒng)一管理，尤其是向外租賃或建設(shè)廠房。因?yàn)榇迩f內(nèi)的大多數(shù)農(nóng)戶的主業(yè)是第二、第三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)收入占比非常低，經(jīng)濟(jì)社可向少數(shù)希望種地的農(nóng)戶發(fā)包土地，收取租金。

珠三角地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的早期發(fā)展較為粗放，其起步與擴(kuò)張都與外來資本涌入有很大的關(guān)系。此時(shí)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于積極擴(kuò)展的階段，各方面制度規(guī)范尚未充分建立起來，使珠三角地區(qū)能夠在各方面經(jīng)濟(jì)改革中先試先行。在大量外資涌入時(shí)，地方政府提倡“四個(gè)輪子一起轉(zhuǎn)”，將縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組都動(dòng)員起來招商，尤其是村組可以利用集體土地進(jìn)行招商。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村組的約束并不多，甚至動(dòng)員其積極招商，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。在各方經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力都非常充足的情境下，集體經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)限更多掌握在村組手中，村組便利用這一權(quán)力為村莊治理和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)幦「嗫臻g和實(shí)際利益。這類管理權(quán)限的下沉成為促進(jìn)村社集體積極發(fā)展經(jīng)濟(jì)的一種重要激勵(lì)。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、利潤(rùn)豐厚促成了相對(duì)寬松融洽的松散型鄉(xiāng)村關(guān)系。松散型鄉(xiāng)村關(guān)系主要體現(xiàn)在對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的管理和控制，尤其是對(duì)土地的控制上。

(二)集體經(jīng)濟(jì)的粗放管理與地租型集體經(jīng)濟(jì)的繁榮

珠三角地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展高度依賴地租經(jīng)濟(jì)的繁盛，在集體經(jīng)濟(jì)管理過程中，合同的管理便成為集體經(jīng)濟(jì)生活中的重要內(nèi)容，其中占比最高的一類便是租賃合同。由于珠三角制造業(yè)發(fā)展較早，當(dāng)時(shí)并未在全國(guó)范圍內(nèi)制定實(shí)施規(guī)范完善的有關(guān)合同的法律政策(《合同法》1999年才開始實(shí)施)。同時(shí)，在積極進(jìn)取發(fā)展經(jīng)濟(jì)的情況下，村社集體經(jīng)濟(jì)中“三資”的發(fā)包主體是掌握集體“三資”所有權(quán)的村社，他們要為外來資本提供便利的條件，降低外來資本落地的成本，為村組集體爭(zhēng)取更多利益。因此，當(dāng)時(shí)的發(fā)包方式非常簡(jiǎn)單隨意，發(fā)包合同的簽訂流程和內(nèi)容相對(duì)寬松、靈活，并不存在由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行統(tǒng)一的嚴(yán)格規(guī)范的招標(biāo)。由此，在珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)展早期簽訂的合同有許多不規(guī)范的地方。

H鎮(zhèn)處于機(jī)場(chǎng)附近，而機(jī)場(chǎng)的建設(shè)和擴(kuò)張產(chǎn)生了土地需求。由于征地賠償款的80%留在經(jīng)濟(jì)社，剩下的20%才分到農(nóng)戶，征地賠償款成為周邊眾多經(jīng)濟(jì)社和經(jīng)濟(jì)聯(lián)社開展建設(shè)、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的重要條件。2009年，政府為擴(kuò)建本市機(jī)場(chǎng)跑道征收土地，規(guī)劃范圍涉及H鎮(zhèn)3個(gè)村的土地，賠償征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為12萬(wàn)元/畝。有一些經(jīng)濟(jì)社便利用這筆錢在經(jīng)濟(jì)社的土地上興建廠房對(duì)外出租，從而成為經(jīng)濟(jì)社收入的主要來源。還有一些經(jīng)濟(jì)社的土地區(qū)位較好，位于路邊，可以建成多層商鋪對(duì)外出租，收益更高。這類主要是村組集體通過土地，以及與土地相關(guān)的廠房、門面獲得的收益，表現(xiàn)形式為租金。集體經(jīng)濟(jì)的管理主要是在經(jīng)濟(jì)社，當(dāng)年經(jīng)濟(jì)社的收益一般都會(huì)在年終時(shí)在全社范圍內(nèi)按照人頭平均分配，每個(gè)經(jīng)濟(jì)社都會(huì)根據(jù)自身情況形成分紅方案，一般5年調(diào)整一次，事實(shí)上分紅方案在一個(gè)村內(nèi)基本是統(tǒng)一的。從全鎮(zhèn)范圍來看，由于各種原因，不同經(jīng)濟(jì)社的集體經(jīng)濟(jì)狀況有一定差異，年終分紅時(shí)每人少則數(shù)千元，多則上萬(wàn)元，一家人在年終可以獲得數(shù)萬(wàn)元的分紅收入。

(三)松散型鄉(xiāng)村關(guān)系的意外后果

松散型鄉(xiāng)村關(guān)系使集體經(jīng)濟(jì)管理過程中出現(xiàn)權(quán)限下沉，能夠充分激勵(lì)村社兩級(jí)投入招商引資的工作，對(duì)繁榮地方經(jīng)濟(jì)起到極大的作用，但與此同時(shí)，也會(huì)帶來兩方面意外后果，包括經(jīng)濟(jì)社和經(jīng)濟(jì)聯(lián)社的機(jī)會(huì)主義行為、村社集體成為國(guó)家難以介入并貫徹意志的領(lǐng)域。

第一，基層的機(jī)會(huì)主義行為有兩類：一類是為了村莊、經(jīng)濟(jì)社的發(fā)展，為不規(guī)范的合同提供了便利；另一類是為個(gè)人謀利。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)這兩類機(jī)會(huì)主義行為會(huì)采取不同的治理方式。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角度來說，第一類行為雖然在一定程度并不符合管理規(guī)定，更多是經(jīng)濟(jì)社先試先行，并無(wú)嚴(yán)格規(guī)范可以遵行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以接受；第二種行為便不可以接受，因?yàn)樗鼡p害了經(jīng)濟(jì)社、經(jīng)濟(jì)聯(lián)社的集體利益，同時(shí)會(huì)引發(fā)村民的不滿，導(dǎo)致上訪增多，給基層治理帶來很大壓力。在經(jīng)歷多年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展后，村組集體雖積累了大量財(cái)富，但在集體經(jīng)濟(jì)管理上都出現(xiàn)了一系列問題，導(dǎo)致監(jiān)督不力情況下的混亂。但問題在于，經(jīng)濟(jì)社、經(jīng)濟(jì)聯(lián)社的很多行為在村莊范圍內(nèi)發(fā)生，即使生活在村莊內(nèi)的村民試圖進(jìn)行有效的監(jiān)督都有一定難度，村莊外的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就算試圖有效掌握各個(gè)經(jīng)濟(jì)社和經(jīng)濟(jì)聯(lián)社的具體行為，也會(huì)遭遇信息不對(duì)稱的窘境，無(wú)法有效區(qū)別這兩類不同的機(jī)會(huì)主義行為，只能一刀切，盡可能約束所有可能出現(xiàn)的機(jī)會(huì)主義行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過引入更加規(guī)范的合約，來強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制。這種監(jiān)督機(jī)制依賴行政監(jiān)督(自上而下的監(jiān)督)，而不依賴內(nèi)部監(jiān)督(自下而上的監(jiān)督)。

第二，經(jīng)歷了改革開放以來村莊集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府一系列相關(guān)地權(quán)的實(shí)踐后，農(nóng)民形成了不同于現(xiàn)有國(guó)家規(guī)范的地權(quán)意識(shí)。他們對(duì)土地集體所有制的認(rèn)識(shí)是，集體所有等同于共有，即集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)單個(gè)成員土地權(quán)利的相加。集體經(jīng)濟(jì)組織基于地租形成了巨大的集體利益，并在全體成員內(nèi)分紅，因此集體有著對(duì)抗國(guó)家介入集體經(jīng)濟(jì)的意愿和能力[13]。

四、管控型鄉(xiāng)村關(guān)系的塑造與集體經(jīng)濟(jì)管理的規(guī)范化

(一)管控型鄉(xiāng)村關(guān)系的塑造

珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了一段時(shí)間的粗放發(fā)展后，越來越面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)、集約發(fā)展的壓力。相應(yīng)地，地方經(jīng)濟(jì)管理形式也面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)的壓力，尤其是土地開發(fā)方面，地方政府越來越趨向于將土地開發(fā)權(quán)上收，開發(fā)主體從分散走向集中，試圖在更大的區(qū)域范圍內(nèi)優(yōu)化發(fā)展規(guī)劃。土地開發(fā)權(quán)的集中意味著鄉(xiāng)、村兩級(jí)之間關(guān)系的重塑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有更強(qiáng)的動(dòng)力將國(guó)家意志貫徹到鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部。而全國(guó)范圍內(nèi)開始推動(dòng)的集體經(jīng)濟(jì)規(guī)范化管理的過程，恰恰給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府塑造管控型鄉(xiāng)村關(guān)系提供了契機(jī)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府試圖通過這次規(guī)范化管理行動(dòng)，來強(qiáng)化對(duì)村組經(jīng)濟(jì)管理的監(jiān)督，上收鄉(xiāng)村關(guān)系中集體經(jīng)濟(jì)管理的部分權(quán)限。

這種外部監(jiān)督不同于村社內(nèi)部的監(jiān)督，因?yàn)榇迳鐑?nèi)部監(jiān)督的主體是村民，由于特殊的地權(quán)觀念，在國(guó)家政策試圖深入鄉(xiāng)村時(shí)，村民傾向于維護(hù)集體利益，成為集體釘子戶[14]，這樣內(nèi)部監(jiān)督便失效了。而在集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人試圖利用職權(quán)損公肥私時(shí)，村民即使試圖監(jiān)督制止，但更多時(shí)候因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱而導(dǎo)致監(jiān)督失效。作為外部監(jiān)督的主要主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多從國(guó)家和地方長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度來看問題，試圖推動(dòng)國(guó)家政策和法律在鄉(xiāng)村的落地，有更強(qiáng)意愿來執(zhí)行監(jiān)督，并能通過有效的制度加強(qiáng)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的掌控，在一定程度上解決信息不對(duì)稱問題。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府介入集體經(jīng)濟(jì)管理是以政策、規(guī)范輸入的方式來完成，試圖通過這些政策規(guī)范實(shí)踐的過程來重新界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村社集體之間的關(guān)系，通過監(jiān)督和指導(dǎo)的方式加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的管理權(quán)限。珠三角地區(qū)原有的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，無(wú)論是招商引資、土地開發(fā)與利用、項(xiàng)目招投標(biāo)，還是集體收益的分紅方案，村社在具體操作過程中都有極大的自主性，可以充分利用政策的靈活性為自己爭(zhēng)取更多的利益。哪怕這些利益并不符合政府的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，鄉(xiāng)村關(guān)系中村社集體也有更多的主動(dòng)權(quán)。

集體經(jīng)濟(jì)管理規(guī)范化的過程便是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強(qiáng)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)控制能力的過程。珠三角地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)多是圍繞集體土地展開的，誰(shuí)擁有土地的開發(fā)權(quán)，誰(shuí)便能在開發(fā)中享受更多的收益。從地方政府的角度來看，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求轉(zhuǎn)型升級(jí)，要求集約高效地開發(fā)和利用土地，使土地發(fā)揮更大的價(jià)值。但從村社集體尤其是經(jīng)濟(jì)社的角度看來，經(jīng)濟(jì)社掌握土地開發(fā)權(quán)，其和村民都能分享到更多的利益，而土地被征收后，分享的收益有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所允諾的返還地也遲遲難以到位。在集體經(jīng)濟(jì)管理規(guī)范化的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠通過規(guī)范的管理來加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)，尤其是對(duì)土地的控制。當(dāng)經(jīng)濟(jì)社不配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展征地工作時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就會(huì)在經(jīng)濟(jì)社“三資”管理過程中找到其不規(guī)范的地方，對(duì)其進(jìn)行懲罰警告，如有重大過失，甚至?xí)苿?dòng)紀(jì)委配合公安機(jī)關(guān)進(jìn)行抓捕，以期達(dá)到震懾效果。而“三資”管理方式的變革，包括從代理記賬到實(shí)時(shí)記賬的轉(zhuǎn)變，以及合同管理的轉(zhuǎn)變等，都是以從外部輸入規(guī)范的方式加強(qiáng)對(duì)村社集體經(jīng)濟(jì)組織管理者的監(jiān)督和控制。這一過程的完成能更有效地約束村社干部行為，減少村社干部的機(jī)會(huì)主義行為，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村社集體經(jīng)濟(jì)的控制能力。

(二)會(huì)計(jì)記賬改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督權(quán)的加強(qiáng)

2016年中共中央國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》指出，要全面加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，開展集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資。在“三資”管理過程中，廣東省各級(jí)政府通過對(duì)一系列集體經(jīng)濟(jì)相關(guān)制度的建立和完善，不斷強(qiáng)化政府對(duì)村社集體經(jīng)濟(jì)管理過程的介入，尤其是通過經(jīng)營(yíng)管理、財(cái)務(wù)相關(guān)的正式規(guī)范的輸入強(qiáng)化對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)作過程的監(jiān)督，從而增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)管理過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的掌控能力。合同清理工作就是鄉(xiāng)村關(guān)系中權(quán)力轉(zhuǎn)移的一個(gè)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強(qiáng)對(duì)村組集體經(jīng)濟(jì)的管理是一個(gè)長(zhǎng)期的過程。2013年12月，H鎮(zhèn)“三資”中心成立，包括會(huì)計(jì)代理部和資產(chǎn)交易部，原來屬于鎮(zhèn)農(nóng)辦，在2019年初轉(zhuǎn)到財(cái)政所。2005年，H鎮(zhèn)開始進(jìn)行村財(cái)鎮(zhèn)管，全鎮(zhèn)25個(gè)村的會(huì)計(jì)賬都上收到鄉(xiāng)鎮(zhèn)來代管，有2個(gè)會(huì)計(jì)來進(jìn)行相關(guān)的工作，同時(shí)經(jīng)濟(jì)社的賬目則由經(jīng)濟(jì)聯(lián)社(村委會(huì))來負(fù)責(zé)。2015年下半年，上級(jí)要求各經(jīng)濟(jì)社的賬也要由“三資”中心來管理，使得“三資”中心管理的內(nèi)容涉及全鎮(zhèn)25個(gè)經(jīng)濟(jì)聯(lián)社、341個(gè)經(jīng)濟(jì)社的賬目。

“三資”中心的會(huì)計(jì)代理部之前一直采用代理記賬的方式來管理財(cái)務(wù)，2019年，實(shí)時(shí)記賬在10個(gè)村試點(diǎn)，并在當(dāng)年實(shí)現(xiàn)全鎮(zhèn)的全面推廣。代理記賬的方式是指每月月初，各經(jīng)濟(jì)聯(lián)社和經(jīng)濟(jì)社將上個(gè)月的賬交到“三資”中心會(huì)計(jì)代理部來審核，如果單據(jù)不合規(guī)，則要打回去，但實(shí)際上，因?yàn)橐呀?jīng)轉(zhuǎn)賬，并不追回。在實(shí)施實(shí)時(shí)記賬時(shí)，“三資”中心在審核通過后將賬目返給經(jīng)濟(jì)聯(lián)社和經(jīng)濟(jì)社，村社集體才到銀行付賬?！叭Y”中心發(fā)展完善的過程，實(shí)際上就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以更加規(guī)范嚴(yán)格的管理制度來約束經(jīng)濟(jì)聯(lián)社和經(jīng)濟(jì)社的過程。

不同的記賬方式反映了合規(guī)審查的決定權(quán)最終在哪一方手中。代理記賬時(shí)，最終決定權(quán)是由經(jīng)濟(jì)聯(lián)社來掌握，即使有鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三資”中心審查這一環(huán)節(jié)，但并不重要。而實(shí)施實(shí)時(shí)記賬則不同，經(jīng)濟(jì)聯(lián)社和經(jīng)濟(jì)社的資金使用的最終決定權(quán)由“三資”中心來掌握，其審核通過之后，資金往來才能最終實(shí)現(xiàn)，從而資金管理被牢牢掌握在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府手中。村社在集體經(jīng)濟(jì)管理過程中的靈活空間逐漸減少，其機(jī)會(huì)主義行為操作的可能性也逐漸減少，集體經(jīng)濟(jì)管理走上了更加規(guī)范的道路。

(三)合同清理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強(qiáng)合同管理

全市都越來越重視“三資”的管理，從2013年“三資”中心成立后一直在逐漸加強(qiáng)。合同清理的工作從2018年5月開始，主要要求是清理重大合同，并將重大合同全部登入“三資”平臺(tái)。H鎮(zhèn)試圖借此機(jī)會(huì)，不僅清理重大合同，而且清理全鎮(zhèn)的所有合同，以此來加強(qiáng)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的管理。

在清理合同的過程中發(fā)現(xiàn)，全鎮(zhèn)共有與集體經(jīng)濟(jì)管理相關(guān)的合同7980多份，其中有問題的合同有4700多份。這些合同的問題主要有以下5類：一是沒有經(jīng)過民主程序；二是租金欠繳，或有遞增款而沒有收??；三是超長(zhǎng)期限，《合同法》在1999年才頒布實(shí)施，在此之前，合同制定中并未對(duì)租期進(jìn)行嚴(yán)格限定；四是沒有登入“三資”平臺(tái)；五是合同面積與實(shí)際面積不符。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村社采取不同的辦法來解決合同中出現(xiàn)的不同問題，合同問題主要是缺乏民主程序、租金欠繳、超長(zhǎng)期合同這3類。一是缺乏民主表決程序的合同有1110多份，有的是確實(shí)沒有經(jīng)過民主程序，有的是檔案保管不善導(dǎo)致相關(guān)文件丟失，這一類需要重新進(jìn)行民主表決、簽字。二是租金欠繳的合同有740多份，清理后要求追繳。截至2019年7月，大部分已經(jīng)追回，還有一些無(wú)法追回的是因?yàn)楹贤K止、到期、協(xié)商終止、合同乙方死亡或出國(guó)等情況，這一類寫出情況說明上報(bào)給“三資”中心，并由村社開會(huì)討論通過，以壞賬形式處理。三是超長(zhǎng)期合同有957份，主要簽訂于1990—2010年的20年間。這類合同的問題包括相關(guān)資產(chǎn)超過合同法規(guī)定的最長(zhǎng)時(shí)限，以及永久買斷。外來資本簽訂超長(zhǎng)期限的土地合同，對(duì)未來的投資有較長(zhǎng)的預(yù)期，可以開展穩(wěn)定的投資。處理這類問題合同的辦法一般是將其超期部分認(rèn)定為無(wú)效。但如果乙方出資建設(shè)，投資巨大，且確定土地已調(diào)規(guī)，則默認(rèn)違建歷史事實(shí)，轉(zhuǎn)成甲乙雙方的合作開發(fā)，需要重新商議租金，并加入租金遞增條款。

合同清理作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強(qiáng)對(duì)村社集體經(jīng)濟(jì)的管理手段，并更深層次地介入村莊事務(wù)，這與珠三角地區(qū)農(nóng)民的土地權(quán)利意識(shí)產(chǎn)生一定的沖突。在清理合同的過程中，村社依然試圖與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府周旋對(duì)抗，抵抗鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的介入，各方進(jìn)行了激烈的博弈。很多經(jīng)濟(jì)社的社長(zhǎng)認(rèn)為工作難度大，操作空間減少，紛紛到“三資”中心辭職，并變更經(jīng)濟(jì)社的法人代表，實(shí)際上是在向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府施壓。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有退讓，集體經(jīng)濟(jì)管理規(guī)范化的工作仍按部就班地進(jìn)行。

合同清理是對(duì)原有合同的一次梳理，使其管理更加規(guī)范有效。與此同時(shí)，新簽訂的合同要按照新的“三資”管理辦法來執(zhí)行，村社集體資產(chǎn)的招投標(biāo)相關(guān)活動(dòng)被上收到鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三資”中心來管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)社和經(jīng)濟(jì)聯(lián)社的所有涉及對(duì)外出租土地和其他資產(chǎn)的重大合同，都要通過“三資”平臺(tái)招投標(biāo)，這樣可以將機(jī)會(huì)開放給更多人，同時(shí)可以約束村社相關(guān)負(fù)責(zé)人的機(jī)會(huì)主義行為，避免他們低價(jià)租給乙方，并從乙方拿回扣，損害集體經(jīng)濟(jì)組織利益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過“三資”平臺(tái)對(duì)村社集體資產(chǎn)資源的發(fā)包進(jìn)行干預(yù)，限制了村莊對(duì)“三資”的管理權(quán)限。

五、結(jié)論與討論

延續(xù)鄉(xiāng)村治理對(duì)集體經(jīng)濟(jì)影響的研究，本文探討了鄉(xiāng)村治理中鄉(xiāng)村關(guān)系對(duì)集體經(jīng)濟(jì)管理規(guī)范化的影響。本文在對(duì)珠三角H鎮(zhèn)進(jìn)行深入的田野調(diào)查的基礎(chǔ)上，探討了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過集體經(jīng)濟(jì)管理規(guī)范化的過程，來上收鄉(xiāng)村關(guān)系中關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)限，進(jìn)而加強(qiáng)對(duì)村莊治理的控制能力。通過上述分析，本文得到以下推論：改革開放后，圍繞集體經(jīng)濟(jì)管理，鄉(xiāng)村關(guān)系經(jīng)歷了從松散型向管控型的轉(zhuǎn)變。在改革開放后的很長(zhǎng)時(shí)間里，為了鼓勵(lì)村社發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，鄉(xiāng)村關(guān)系關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)的管理權(quán)限更多掌握在村社手中，村社集體因而有較大的自主權(quán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。但隨著村社在集體經(jīng)濟(jì)管理中的問題不斷暴露，村社集體相關(guān)負(fù)責(zé)人出現(xiàn)諸多機(jī)會(huì)主義行為。而且，當(dāng)?shù)胤秸恼吲c村社集體的利益發(fā)生沖突時(shí)，政策便很難落實(shí)。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加強(qiáng)調(diào)整體規(guī)劃，土地開發(fā)權(quán)從分散走向集中，地方政府開始推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)方面的制度建設(shè)，來強(qiáng)化政府對(duì)鄉(xiāng)村基層的控制能力，減少地方政府在開發(fā)過程中的阻力。

鄉(xiāng)村關(guān)系的轉(zhuǎn)變是集體經(jīng)濟(jì)管理規(guī)范化實(shí)踐的重要推動(dòng)力。在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了動(dòng)員各方積極招商而將很多權(quán)限下放，對(duì)村社集體“三資”的監(jiān)督權(quán)和指導(dǎo)權(quán)都未充分落實(shí)。村社集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)和管理長(zhǎng)期處于相對(duì)自主的狀況，這是松散型鄉(xiāng)村關(guān)系下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村社集體發(fā)展經(jīng)濟(jì)的一種激勵(lì)。由于政策法律的不完善、鄉(xiāng)鎮(zhèn)寬松的管理態(tài)度，村社集體在發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)時(shí)，更多考慮的是資本迅速落地，從而集體可以獲得更加穩(wěn)定豐厚的租金收益。無(wú)論是招投標(biāo)，還是招投標(biāo)后的合同訂立，都非常隨意。因此，珠三角地區(qū)集體管理中出現(xiàn)很多不完善不合規(guī)的地方。在土地開發(fā)模式轉(zhuǎn)變的情境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府試圖建構(gòu)起自身占主導(dǎo)地位的管控型鄉(xiāng)村關(guān)系，進(jìn)而約束集體經(jīng)濟(jì)管理過程中村社管理者的機(jī)會(huì)主義行為，并貫徹國(guó)家意志。在此背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展了集體經(jīng)濟(jì)管理規(guī)范化工作，包括會(huì)計(jì)記賬方式、合同管理的加強(qiáng)，使關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)管理中的各個(gè)方面更加規(guī)范化。

本文所探討的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展與鄉(xiāng)村關(guān)系的邏輯是基于珠三角的經(jīng)驗(yàn)，東部其他地區(qū)有很多集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)。在蘇南地區(qū)，地方政府在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期便牢牢掌握了鄉(xiāng)村關(guān)系的主動(dòng)權(quán)，深度介入集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程[15-16]，因此并沒有出現(xiàn)珠三角地區(qū)村社集體的機(jī)會(huì)主義行為和對(duì)抗國(guó)家介入村社集體的行為。因此，蘇南地區(qū)從另一個(gè)側(cè)面反映了鄉(xiāng)、村兩級(jí)之間關(guān)系對(duì)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。