西北大學(xué)公共管理學(xué)院 楊林濤

一、瀛湖流域水環(huán)境管理概況

（一）瀛湖流域概況

安康市地處秦巴腹地、漢水之濱，與湖北、四川、重慶接壤，是“西安后花園”“陜西南大門”。漢江自西向東貫穿安康全市，流長340公里。瀛湖位于安康市漢江上游約16km處，是安康水電站大壩攔蓄漢江水所形成的陜西省最大的河道型湖泊，正常水位為323m，水域面積約77km2，庫容量約26億m3。

（二）瀛湖流域水污染概況

隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，城鎮(zhèn)化加速和瀛湖庫區(qū)風(fēng)景旅游的開發(fā)，瀛湖庫區(qū)生活面源、農(nóng)業(yè)面源污染逐年加重，加之網(wǎng)箱養(yǎng)殖曾在“十一五”期間迅速發(fā)展，導(dǎo)致瀛湖水質(zhì)不斷惡化，目前水體已處于中營養(yǎng)化，有向富營養(yǎng)化的趨勢。瀛湖流域水污染問題有：

（1）生活面源污染。流域范圍內(nèi)居民生活污水和垃圾缺乏統(tǒng)一收集和處理設(shè)施，加之集鎮(zhèn)污水管網(wǎng)建設(shè)滯后，污水收集率較低，一些生活污水直排入水體，對水體造成污染。

（2）農(nóng)業(yè)面源污染。安康水電站大壩蓄水使原水面抬高近80m，原下部河岸被淹沒，上部河岸發(fā)展為湖岸帶，新形成的湖岸帶較陡且窄，且沿岸坡地多被開墾為農(nóng)田，易引起水土流失。水土流失過程中土壤失去氮、磷、鉀肥等，降低了土地的生產(chǎn)力，植被生長困難，莊稼則需施用更多化肥以穩(wěn)定產(chǎn)量；而雨量充沛時，土壤中的化肥、吸附態(tài)氮和磷和顆粒物、營養(yǎng)物質(zhì)等進(jìn)入湖區(qū)，導(dǎo)致湖水氮、磷、可溶性有機(jī)污染物等含量增加，加重水污染壓力。

（3）網(wǎng)箱養(yǎng)殖污染。“十一五”期間，安康市大力發(fā)展網(wǎng)箱養(yǎng)殖。至2012年，庫區(qū)的養(yǎng)殖戶已達(dá)280余戶，網(wǎng)箱養(yǎng)殖已經(jīng)從2006年的100余口發(fā)展到20000余口。由于養(yǎng)殖密度過大，餌料過度投放，投放的餌料營養(yǎng)元素流失比例高，加上魚類排泄物進(jìn)入水體，導(dǎo)致水體營養(yǎng)程度不斷增加，給水生生物帶來了極大的危害，影響了生態(tài)系統(tǒng)的完整性和穩(wěn)定性。2018年瀛湖完成所有養(yǎng)殖網(wǎng)箱拆除，但網(wǎng)箱養(yǎng)殖帶來的營養(yǎng)物質(zhì)仍會沉積在庫區(qū)底部。

（4）旅游航運(yùn)污染嚴(yán)重。瀛湖旅游景點(diǎn)集中，游船和快艇產(chǎn)生的船舶排放物未通過污水處理設(shè)施處理直接排放，影響湖泊水質(zhì)。

（三）瀛湖流域水環(huán)境管理現(xiàn)狀

1.政府主導(dǎo)，部門聯(lián)動

目前，瀛湖流域的水污染治理是由安康市政府主導(dǎo)，漢陰縣、紫陽縣、嵐皋縣、漢濱區(qū)政府分段負(fù)責(zé)、相關(guān)市級職能部門分塊管理的模式。如水利部門負(fù)責(zé)水資源統(tǒng)一監(jiān)管，生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)水污染防治，同時農(nóng)業(yè)、住建、自然資源、交通等部門也承擔(dān)部分水生態(tài)保護(hù)職能。

2012年，安康市委、市政府成立了安康瀛湖生態(tài)旅游區(qū)管委會，主要負(fù)責(zé)瀛湖的旅游開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)等工作。同時，針對流域內(nèi)重、難點(diǎn)污染問題，根據(jù)問題的性質(zhì)類型將其分配給對應(yīng)的業(yè)務(wù)部門，如安康水力發(fā)電廠和瀛湖生態(tài)旅游區(qū)管委會負(fù)責(zé)河岸垃圾和漂浮物打撈，市生態(tài)環(huán)境局負(fù)責(zé)工業(yè)污染源、入河湖排污口排查整治，市水利局負(fù)責(zé)區(qū)域河段岸坡建設(shè)等。

2.制定規(guī)劃，項目支撐

2012年，瀛湖湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)項目被納入國家重點(diǎn)良好湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，并于2013年被確定為全國首批15個重點(diǎn)良好湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)項目之一。項目包括污染源治理、生態(tài)保育與修復(fù)、水源地保護(hù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)環(huán)境保護(hù)基線調(diào)查和環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)六大類59個子項目，建設(shè)覆蓋漢濱區(qū)的瀛湖、流水、新壩、大竹園、洪山、雙龍6個鎮(zhèn)107個行政村和5個居委會，3.70萬戶12.40萬人。

此外，由市生態(tài)環(huán)境局牽頭，市發(fā)改委、財政局、水利局、林業(yè)局、瀛湖旅游區(qū)管委會等參與，根據(jù)《水質(zhì)較好湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃》要求制定了《瀛湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃（2019-2025年）》《安康市瀛湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)2020年工作要點(diǎn)》等瀛湖的中長期保護(hù)規(guī)劃和方案。

3.積極執(zhí)行“河（湖）長制”

安康市委市政府緊緊圍繞加快西北生態(tài)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市的發(fā)展目標(biāo)，以加強(qiáng)水環(huán)境管理、防治水污染、改善水生態(tài)為主要任務(wù)，印發(fā)《安康市全面深化河長制實(shí)施方案》，在全市全面深化執(zhí)行河長制。隨后，市委市政府又印發(fā)了《安康市推行湖長制實(shí)施意見》《方案》中對常年水域面積1平方公里以上的天然湖泊及水庫（含水電站水庫）實(shí)施湖長制。其中，瀛湖市級湖長由任安康瀛湖生態(tài)旅游區(qū)管委會黨工委書記擔(dān)任，瀛湖市級責(zé)任湖長由任漢江安康段市級責(zé)任河長的市級領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。

實(shí)行湖長制既是責(zé)任制，又是工作協(xié)調(diào)促進(jìn)機(jī)制。湖長主要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和組織作用。各有關(guān)部門按照相關(guān)規(guī)定，結(jié)合自身職責(zé)開展湖泊水環(huán)境保護(hù)工作。

二、瀛湖水污染治理存在問題

（一）流域治理主體的碎片化

一是流域內(nèi)縣區(qū)政府各自為戰(zhàn)。在對流域內(nèi)重點(diǎn)污染源的治理中，各縣區(qū)政府自行施策。比如從瀛湖庫區(qū)網(wǎng)箱養(yǎng)殖取締工作來看，流域內(nèi)4縣區(qū)就呈現(xiàn)出不同的工作表現(xiàn)。面對位于流域的漢濱區(qū)對所轄區(qū)域內(nèi)網(wǎng)箱養(yǎng)殖、水上餐廳等進(jìn)行的執(zhí)法行動，不少漁民將自有的網(wǎng)箱、水上浮動設(shè)施帶到上游的嵐皋縣轄區(qū)的流域段進(jìn)行躲避，同時，相關(guān)縣區(qū)的整治進(jìn)度和工作力度也不一樣，對整體整治效果產(chǎn)生負(fù)面影響。

二是屬地管理職責(zé)不清。漢濱區(qū)政府、瀛湖生態(tài)旅游區(qū)管委會在履行生態(tài)環(huán)境屬地管理職能時，存在著職責(zé)認(rèn)識不清、職責(zé)劃分不明確的問題；瀛湖生態(tài)旅游區(qū)涉及核心區(qū)內(nèi)的環(huán)境保護(hù)、水資源管理、林業(yè)資源管理等行政執(zhí)法監(jiān)督工作，市、區(qū)相關(guān)主管部門委托授權(quán)尚未進(jìn)一步落實(shí)。漢濱區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法大隊未將環(huán)保行政執(zhí)法工作委托給瀛湖生態(tài)旅游區(qū)綜合執(zhí)法大隊（目前僅承擔(dān)國土、規(guī)劃、建設(shè)、漁業(yè)執(zhí)法工作）；瀛湖生態(tài)旅游區(qū)還未設(shè)立生態(tài)環(huán)境管理專門工作機(jī)構(gòu)，環(huán)境保護(hù)監(jiān)管能力不足，以及庫區(qū)周邊鎮(zhèn)沒有生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)和人員編制，相關(guān)工作落不實(shí)、能動性低，導(dǎo)致在生態(tài)環(huán)境工作也“單打獨(dú)斗”，沒有形成合力。

（二）現(xiàn)有協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不完善

現(xiàn)階段專門的瀛湖流域綜合管理機(jī)構(gòu)尚未建立。現(xiàn)有區(qū)域的管理機(jī)構(gòu)瀛湖生態(tài)旅游區(qū)管理委員會存在行政級別低、職能單一、職責(zé)不明等諸多問題。加之瀛湖旅游區(qū)未設(shè)立生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)，缺乏環(huán)境行政監(jiān)管主體，行政管理手段受限，綜合執(zhí)法力量薄弱，導(dǎo)致瀛湖管委會對庫區(qū)屬地的縣區(qū)政府治污行為實(shí)施監(jiān)督方面缺乏行政實(shí)權(quán)。

（三）水環(huán)境執(zhí)法力量薄弱

一是流域庫區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門間缺少統(tǒng)一的制度安排和行動規(guī)劃，沒有形成長期穩(wěn)固的工作模式。二是執(zhí)法人員少，隊伍水平參差不齊。水污染防治的執(zhí)法工作技術(shù)水平要求高，專業(yè)化要求強(qiáng)，很多執(zhí)法人員在法律法規(guī)知識、環(huán)境科學(xué)技術(shù)知識等方面素質(zhì)往往達(dá)不到專業(yè)執(zhí)法隊伍的水平。三是聯(lián)合執(zhí)法力量不足，受到聯(lián)合執(zhí)法職權(quán)交叉沖突、聯(lián)合執(zhí)法責(zé)任主體不明確、監(jiān)督主體不完善、責(zé)任追究缺乏程序性規(guī)定等機(jī)制影響，瀛湖庫區(qū)的尚未形成有效的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。

（四）多元主體參與缺乏

目前，瀛湖流域水污染治理主要以政府部門為主體，基本沒有公眾和企業(yè)的參與。一方面，政府部門缺少完備的公眾參與機(jī)制，比如瀛湖項目實(shí)施時，缺乏對水污染治理項目進(jìn)展信息的定期公開，無法讓大眾了解到工程項目信息，自然也不能吸引到更多社會資源。另一方面，社會公眾也缺乏主體意識，在缺少主動積極參與和投入水污染治理的意識。比如在瀛湖庫區(qū)網(wǎng)箱養(yǎng)殖的治理中，庫區(qū)兩岸居民仍十分被動，對于網(wǎng)箱養(yǎng)殖引起的水質(zhì)惡化、引起的水質(zhì)發(fā)臭現(xiàn)象置之不理，沒有積極監(jiān)督舉報。因為附近村民基本沒有在意這種行為，維權(quán)意識也是缺乏，導(dǎo)致社會公眾監(jiān)督空白。

三、相關(guān)建議

（一）流域內(nèi)政府間深化合作，統(tǒng)籌推進(jìn)水污染治理

一是流域內(nèi)漢濱區(qū)、漢陰縣、紫陽縣、嵐皋縣政府政府及部門間要擯棄傳統(tǒng)治理理念，打破行政區(qū)和職能部門局限，形成共同的瀛湖水環(huán)境保護(hù)的價值理念，相互依存，共同合作，提升整體治理水平。二是以流域規(guī)劃編制為抓手，區(qū)域間共同開展流域環(huán)境承載能力分析。結(jié)合流域水環(huán)境、水資源、水生態(tài)狀況、流域各行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展特征等，確定流域生態(tài)空間，優(yōu)化流域產(chǎn)業(yè)布局等，從根本上強(qiáng)化流域污染源頭管控。

（二）建立瀛湖流域權(quán)威管理機(jī)構(gòu)

目前瀛湖流域沒有一個統(tǒng)一的、專門的生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合管理機(jī)構(gòu)，建議設(shè)置瀛湖水環(huán)境保護(hù)管理委員會，按照“大瀛湖管理”“大瀛湖治理”的思路對流域內(nèi)所有水體的水量與水質(zhì)實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃和管理。具體來說，瀛湖水環(huán)境保護(hù)管理委員會可以下設(shè)專業(yè)規(guī)劃機(jī)構(gòu)、專家咨詢組、信息溝通機(jī)構(gòu)等多部門，構(gòu)建出多層次、系統(tǒng)化的體系，統(tǒng)籌流域水資源管理、水環(huán)境保護(hù)、水污染防治等合作事宜。

（三）建立健全聯(lián)合執(zhí)法長效機(jī)制

針對瀛湖流域污染源聯(lián)合執(zhí)法制度不健全，執(zhí)法專業(yè)要求高、難度大、人員缺乏等問題，建議探索建立瀛湖流域聯(lián)合執(zhí)法專項行動與基本監(jiān)管并行的長效工作機(jī)制。首先，建立瀛湖流域水污染防治行政執(zhí)法信息共享平臺，使各執(zhí)法主體可以通過該平臺及時掌握關(guān)鍵信息，便于開展聯(lián)合執(zhí)法；其次，各屬地執(zhí)法部門針對瀛湖水污染問題開展定期會商交流，對轄區(qū)內(nèi)各自監(jiān)測到的污染物數(shù)據(jù)信息進(jìn)行共享，為聯(lián)合執(zhí)法提供技術(shù)支撐。再次，加強(qiáng)水環(huán)境行政執(zhí)法隊伍建設(shè)，將更多專業(yè)知識強(qiáng)的人才納入執(zhí)法隊伍，提升執(zhí)法水平；最后，強(qiáng)化對聯(lián)合水污染防治行政執(zhí)法過程的監(jiān)督機(jī)制，既要完善水污染防治行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督和約束機(jī)制，規(guī)范跨區(qū)域水污染防治行執(zhí)法活動，又要充分發(fā)揮社會監(jiān)督職能，完善新聞媒體對流域執(zhí)法活動的監(jiān)督。

（四）鼓勵市場、社會協(xié)作共治

安康市作為陜西省較為貧困的地級市，觀念、信息都較落后，水污染的治理也一直都是完全以地方政府為主體，市場和社會公眾的參與。但隨著社會經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，流域水污染的治理這種典型的公共領(lǐng)域內(nèi)社會問題復(fù)雜程度加加深，不能只依靠政府“單打獨(dú)斗”，這里就要借助市場與社會的力量來共同為地方政府的水污染治理增添新的力量。

首先，需要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保宣傳。提高宣傳力度不僅有利于有效減少庫區(qū)附近居民污染水體的行為，還能號召更多群眾參與到瀛湖流域水環(huán)境管理和保護(hù)工作中。同時，面對瀛湖流域農(nóng)業(yè)面源污染治理乏力的局面，應(yīng)積極引導(dǎo)農(nóng)戶了解農(nóng)業(yè)面源的水污染治理項目，并鼓勵其主動接觸和參與治理進(jìn)展。屬地的縣區(qū)政府更應(yīng)組織專業(yè)機(jī)構(gòu)為農(nóng)戶提供專業(yè)的技術(shù)指導(dǎo)，促使農(nóng)民群體積極應(yīng)用更加生態(tài)環(huán)保的新農(nóng)業(yè)技術(shù)，例如配置比例合適的有機(jī)肥，以此來全方位地減少農(nóng)業(yè)面源污染。其次，從市場層面來看，建議政府在流域水污染的治理中積極引進(jìn)市場機(jī)制，拓寬水環(huán)境管理和水污染防治資金來源，提高水環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率。最后，建議市政府通過多種渠道積極引導(dǎo)各類非官方或者半官方的民間組織、高等院校、社會團(tuán)體等盡可能參與，與政府部門進(jìn)行協(xié)作治理，最大程度發(fā)揮社會智囊資源、共同改善瀛湖流域水環(huán)境。