村級(jí)工業(yè)園升級(jí)改造策略研究*
——基于順德經(jīng)驗(yàn)的啟示

順德職業(yè)技術(shù)學(xué)院 張志強(qiáng)，龍蕓

一、研究背景

村級(jí)工業(yè)園升級(jí)改造是順德的“頭號(hào)工程”，也是順德產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的關(guān)鍵。順德是中國經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)縣區(qū)第一名，2019年全區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）3523.18億元，比上年增長7.1%。其中，第一產(chǎn)業(yè)增加值50.69億元，增長2.5%；第二產(chǎn)業(yè)增加值2048.71億元，增長6.7%；第三產(chǎn)業(yè)增加值1423.79億元，增長7.8%，為近10年最快。與此同時(shí)，順德作為中國制造業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)，仍有很多的制造業(yè)為傳統(tǒng)制造業(yè)，這些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)面臨著后勁不足的問題，嚴(yán)重影響行業(yè)發(fā)展。在原有的382個(gè)村級(jí)工業(yè)園中，舊廠房布局散亂、產(chǎn)能落后、形態(tài)破舊、安全隱患大，已成為制約順德發(fā)展的主要矛盾[1]，其主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

一是土地利用粗放低效，嚴(yán)重制約新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。從1978年到2018年，在土地面積不變的情況下，順德常住人口數(shù)量增長了3.5倍，國內(nèi)生產(chǎn)總值增長了600多倍，導(dǎo)致人口、產(chǎn)業(yè)與土地的矛盾更加突出。全區(qū)土地開發(fā)強(qiáng)度已達(dá)52%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了30%的國際警戒線，直接影響了本地優(yōu)質(zhì)企業(yè)增資擴(kuò)產(chǎn)[2]。二是產(chǎn)能落后安全隱患突出，嚴(yán)重威脅人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。順德村級(jí)工業(yè)園內(nèi)約有1.9萬家工業(yè)企業(yè)，主要是以五金、塑料、涂料等低端產(chǎn)業(yè)為主，順德目前已成立村環(huán)境保護(hù)管理辦公室，構(gòu)建了區(qū)、鎮(zhèn)、村環(huán)保管理三級(jí)網(wǎng)絡(luò)體系。但村級(jí)工業(yè)園仍有部分企業(yè)廢氣、廢水、廢渣的排放現(xiàn)象嚴(yán)重，缺乏廢物資源循環(huán)利用的技術(shù)體系，安全隱患突出[2]。三是破舊、臟亂的環(huán)境，嚴(yán)重影響順德城鄉(xiāng)融合綠色發(fā)展。村級(jí)工業(yè)園的廠房總體以鋅鐵棚為主，形態(tài)低矮破舊，規(guī)劃不合理，公共配套設(shè)施缺乏，環(huán)境臟亂差，管理不到位，嚴(yán)重制約著順德城鎮(zhèn)品質(zhì)的提升。

二、村級(jí)改造之成功做法

順德村級(jí)工業(yè)園改造是順德高質(zhì)量發(fā)展的“頭號(hào)工程”，也是全國開展村級(jí)工業(yè)園改造的試點(diǎn)工程，因此，順德區(qū)政府乃至佛山市政府都十分重視。兩年來，全區(qū)村改全面開花，連片改造成效凸顯，捷報(bào)頻傳。截至2020年8月10日，順德全區(qū)382個(gè)村級(jí)工業(yè)園已有153個(gè)園區(qū)358個(gè)項(xiàng)目啟動(dòng)改造，130個(gè)園區(qū)啟動(dòng)拆遷，在建工程項(xiàng)目122個(gè)，累計(jì)完成土地整理57907畝，復(fù)墾復(fù)綠4512畝，新建廠房1270萬平方米，改造紅利初顯[3]。

（一）堅(jiān)持問題導(dǎo)向改革開路，堅(jiān)定先行先試突破土地政策制約

順德在進(jìn)行村級(jí)工業(yè)園改造的過程中，遇到了大大小小的問題，例如：基層執(zhí)行力度不夠、村民普遍改造意識(shí)不強(qiáng)、資金分配滯后、程序流程繁瑣等。因此，針對(duì)以上這些問題，順德先行先試，在充分調(diào)研和數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上，提出了12項(xiàng)新做法和11項(xiàng)政策支持；同時(shí)，制定了68份配套文件，不斷升級(jí)和完善現(xiàn)有的政策體系，有力破解了政策瓶頸以及長租期、低租金等歷史遺留問題[4]。

（二）堅(jiān)持合理補(bǔ)償與強(qiáng)力執(zhí)法相結(jié)合，建立健全利益平衡機(jī)制

對(duì)于落后產(chǎn)能，順德建立了快速查處機(jī)制，固化多部門聯(lián)合執(zhí)法常規(guī)隊(duì)伍，以聯(lián)合強(qiáng)執(zhí)法和企業(yè)誠信管理為軟硬手段，對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)隱患和環(huán)境污染實(shí)行“零容忍”，倒閉相關(guān)企業(yè)主動(dòng)協(xié)商推出；對(duì)園區(qū)業(yè)主，采取市場機(jī)制協(xié)商補(bǔ)償，并組建律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所規(guī)范合同管理和成本核算。

（三）堅(jiān)持保障好農(nóng)村農(nóng)民長遠(yuǎn)收益，夯實(shí)鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)

對(duì)應(yīng)農(nóng)民受益問題，政府一方面按土地規(guī)劃和政策標(biāo)準(zhǔn)，給農(nóng)民一定的補(bǔ)償；另一方面配件物業(yè)由村集體持有，物業(yè)價(jià)值占村集體獲得總收益的20%以上，大部分村集體達(dá)到40%以上，保障農(nóng)村農(nóng)民獲得長期穩(wěn)定收益。例如，黃龍村黃涌項(xiàng)目改造土地出讓后，預(yù)計(jì)配件超10萬平方米村集體物業(yè)，占改造總收益60%以上，年租金收益達(dá)原來簡單出租土地的3.2倍[4]。

（四）堅(jiān)持“工改工”為主原則，努力管控好工業(yè)用地成本，激發(fā)市場活力

順德堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)立區(qū)不動(dòng)搖，一方面從規(guī)劃上確保70%以上的“村改”項(xiàng)目為“工改工”，對(duì)“工改工”項(xiàng)目用地容積率不設(shè)上限，在審批流程、改造資金獎(jiǎng)勵(lì)、招商建設(shè)全產(chǎn)業(yè)鏈等方面給予政策扶持，確保實(shí)體經(jīng)濟(jì)有足夠發(fā)展空間[5]；另一方面管控工業(yè)用地成本，探索實(shí)施單一主體歸宗改造視同收儲(chǔ)，切實(shí)減輕企業(yè)改造稅負(fù)，并引進(jìn)專業(yè)化園區(qū)管理運(yùn)營商，國資牽頭布局創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)園區(qū)，為科創(chuàng)型中小微企業(yè)提供低成本的成長空間。

（五）堅(jiān)持規(guī)劃先行、連片改造，逐步建設(shè)集約高效、生態(tài)宜業(yè)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園

順德研究制定村級(jí)工業(yè)園改造總體規(guī)劃，堅(jiān)持以“工改工”為主，宜工則工、宜商則商、宜居則居、宜綠則綠，重點(diǎn)建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園，重塑順德產(chǎn)業(yè)格局。重點(diǎn)將382個(gè)村級(jí)工業(yè)園整合成20個(gè)左右連片現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和30個(gè)左右現(xiàn)代主題產(chǎn)業(yè)園，引導(dǎo)培育以智能制造和高端裝備為主導(dǎo)、以未來新興產(chǎn)業(yè)為引領(lǐng)、以特色產(chǎn)業(yè)為支點(diǎn)的“2+4+X”的產(chǎn)業(yè)體系。2020年，全區(qū)10個(gè)鎮(zhèn)街將至少建成1個(gè)超千畝現(xiàn)代主題產(chǎn)業(yè)園[5]。

（六）堅(jiān)持樹立擔(dān)當(dāng)有為選人用人導(dǎo)向，鍛造出一支日夜兼程攻堅(jiān)克難的干部隊(duì)伍

首先區(qū)委區(qū)政府帶頭擔(dān)當(dāng)，區(qū)幾套班子領(lǐng)導(dǎo)靠前掛點(diǎn)指揮協(xié)調(diào)，全區(qū)超千名優(yōu)秀干部奮戰(zhàn)在村改一線戰(zhàn)場，“5+2”“白加黑”全力攻堅(jiān)。疫情防控期間，順德及時(shí)發(fā)出“任務(wù)不減、目標(biāo)不改”的戰(zhàn)斗指令，主動(dòng)實(shí)行“工作一刻不停、干部科學(xué)輪休”，努力搶回因疫情而“失去的時(shí)間”[6]。其次樹立鮮明用人導(dǎo)向，選用了一批在村改戰(zhàn)斗中敢擔(dān)當(dāng)、善作為的干部，建立內(nèi)容具體明確的履職容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制，讓干部“輕裝上陣”。再者用心用情用腳走好新時(shí)代群眾路線，為趕在村民外出務(wù)工前宣傳政策、解釋方案，在服務(wù)群眾中錘煉作風(fēng)，在化解矛盾中磨練耐力，在攻堅(jiān)克難中比拼干勁，營造出魚水般的黨群干群關(guān)系，村級(jí)工業(yè)園改造項(xiàng)目多以超過90%甚至100%的得票率表決通過[7]。

三、順德村改實(shí)踐帶來的啟示

順德區(qū)建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展體制機(jī)制改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)設(shè)立時(shí)間不長，但是其工作設(shè)想極具前瞻性，將對(duì)順德經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重大推進(jìn)作用，對(duì)全省地方（特別是各區(qū)縣）走好高質(zhì)量發(fā)展之路具有重要借鑒意義。

一是創(chuàng)新用地規(guī)模調(diào)節(jié)機(jī)制。連片改造的村級(jí)工業(yè)園改造整治提升項(xiàng)目，通過區(qū)內(nèi)平衡的方式調(diào)整土地利用總體規(guī)劃，做好頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)，通過分門別類地、有針對(duì)性地推出一系列土地資源保護(hù)、企業(yè)入園標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)的法律法規(guī)，使之具體化、精細(xì)化，并加強(qiáng)立法、執(zhí)法力度，解決土地權(quán)屬問題，自上而下推動(dòng)戰(zhàn)役戰(zhàn)略性改革和創(chuàng)造型引領(lǐng)型改革攻堅(jiān)突破。順德把村級(jí)工業(yè)園改造作為黨委政府“頭號(hào)工程”，強(qiáng)化“頂層設(shè)計(jì)”，既統(tǒng)籌推進(jìn)又重點(diǎn)突破，成為破解高質(zhì)量發(fā)展瓶頸的關(guān)鍵一招。順德區(qū)的改革發(fā)展實(shí)踐證明，加快村級(jí)工業(yè)園升級(jí)改造，為新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展騰出空間，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，提升城鄉(xiāng)面貌，是推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的必然途徑[8]。在前期探索出多種改造模式的基礎(chǔ)上，繼續(xù)探索建立不同改造方向的利益平衡機(jī)制，將企業(yè)熱情轉(zhuǎn)化為推動(dòng)村改的內(nèi)動(dòng)力，形成政府、村居、企業(yè)、群眾多方共贏格局。

二是研究制定村級(jí)工業(yè)園升級(jí)改造的實(shí)施意見。順德探索開展多元化鎮(zhèn)村級(jí)工業(yè)園改造升級(jí)，通過連片改造、混合開發(fā)、探索地券制度等辦法，釋放和改善村級(jí)產(chǎn)業(yè)園的土地面積，創(chuàng)造更多的發(fā)展空間。對(duì)于不適用于商業(yè)的用地，可以通過混合開發(fā)的方法，把它改造為娛樂、文藝、公益等項(xiàng)目，更好地實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體投資收益平衡。政府向鎮(zhèn)街充分放權(quán)，優(yōu)化審批流程。下級(jí)部門提前介入解決產(chǎn)權(quán)歸屬審批存在的問題，最大限度提高效率，按“先決策，后手續(xù)”方式倒逼審批最大限度提速，對(duì)于沒有違反規(guī)劃大原則的項(xiàng)目，實(shí)施多部門集中審批，優(yōu)化行政審批體系[9]。建立不同改造方向的利益分配機(jī)制，借鑒順德黃龍村的成果經(jīng)驗(yàn)，制定減量村居的收益保障和增量村居的平衡分配方案，區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)統(tǒng)籌安排物業(yè)置換，保障村集體和農(nóng)民長遠(yuǎn)收益。

三是科學(xué)定位產(chǎn)業(yè)園升級(jí)規(guī)劃，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)群聚集格局。順德積極運(yùn)用市場機(jī)制推進(jìn)工業(yè)園改造，不斷在服務(wù)、成本、效益方面大膽創(chuàng)新，進(jìn)一步解決歷史用地遺留問題。通過激活農(nóng)村土地資源，釋放集體土地活力，鼓勵(lì)引入社會(huì)資本對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行合理開發(fā)。通過對(duì)各類改造項(xiàng)目進(jìn)行總體利益平衡，加大項(xiàng)目收益反哺農(nóng)村和企業(yè)的力度，全力支持企業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興，同步推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村綜合改革。

四是完善公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系。順德充分發(fā)揮各類商會(huì)協(xié)會(huì)的橋梁紐帶作用，調(diào)動(dòng)順德企業(yè)和僑胞鄉(xiāng)賢參與村改，由政府引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)基金、金融資本等積極因素服務(wù)村改，主動(dòng)融入粵港澳大灣區(qū)現(xiàn)代創(chuàng)新體系，加大招商引資引智力度，打造以智能制造、高新科技為核心的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，引進(jìn)國內(nèi)外優(yōu)秀運(yùn)營團(tuán)隊(duì)和商業(yè)模式，打造招商→運(yùn)營→發(fā)展一體化的現(xiàn)代化園區(qū)，通過金融創(chuàng)新，積極爭取銀行及金融機(jī)構(gòu)的政策資金支持，打通“股份制類金融資金”等參與的路徑，激活本地民營資本，吸引市內(nèi)外企業(yè)、資金[10]。探索建立資產(chǎn)證券化機(jī)制，將鎮(zhèn)村級(jí)工業(yè)園改造整治提升后的資產(chǎn)證券化，使參與資金可靈活退出，提升社會(huì)參與改造資金的使用效率。

五是加強(qiáng)政府扶持力度，引入第三方治理。順德以政府為主導(dǎo)，推進(jìn)環(huán)保設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化，采用第三方專業(yè)化治理，降低治理成本，提高達(dá)標(biāo)排放率；引導(dǎo)村級(jí)產(chǎn)業(yè)園實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)載體建設(shè)兼顧城市功能，產(chǎn)業(yè)布局與城市配套同步、產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚同頻、產(chǎn)業(yè)環(huán)境改造和人居環(huán)境提升同軌，強(qiáng)化環(huán)境配套體系建設(shè)[11]。順德以村級(jí)工業(yè)園改造鐵腕淘汰污染嚴(yán)重的落后產(chǎn)能，從源頭上解決污染問題。采用先進(jìn)技術(shù)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，壯大美麗產(chǎn)業(yè)、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、清潔生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)、清潔能源產(chǎn)業(yè)，加快建設(shè)綠色低碳、循環(huán)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系。

四、結(jié)論

村級(jí)工業(yè)園改造是城市現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中必須經(jīng)歷的過程，也是順德高質(zhì)量發(fā)展的首要任務(wù)，順德區(qū)順應(yīng)市場發(fā)展大趨勢，以及國家推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的工作要求，充分發(fā)揮順德人勇于創(chuàng)新，敢于挑戰(zhàn)困難的精神，為區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展探索提供可復(fù)制、可推廣的發(fā)展路徑，其經(jīng)驗(yàn)做法具有重要啟示意義。本文通過借鑒順德村改成功經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)村級(jí)工業(yè)園升級(jí)改造的策略，為全省推進(jìn)鄉(xiāng)村治理改革探索了一條新的路徑。