劉 玲

（中國社會科學(xué)院，北京 100081）

保障少數(shù)民族權(quán)益是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國革命取得勝利的重要法寶，也是人權(quán)保障與民族平等憲法原則的具體體現(xiàn)，其核心要旨就是實現(xiàn)各民族平等團結(jié)。中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)中華民族實現(xiàn)獨立與解放過程中，不斷推進馬克思主義民族理論中國化并在其理論指導(dǎo)下，根據(jù)中國社會實際謀求有效保障各民族平等權(quán)利和少數(shù)民族合法權(quán)益，實施民族區(qū)域自治，以保障民族平等、促進民族團結(jié)，探索出中國特色解決民族問題的正確道路。學(xué)界圍繞少數(shù)民族權(quán)益（利）基礎(chǔ)理論、權(quán)利內(nèi)容、權(quán)利主體和保障途徑等眾多理論與實踐問題展開討論，取得了豐富的研究成果。在已有研究成果中，更多地在保護少數(shù)人權(quán)利的國際共識下尋找少數(shù)民族權(quán)益保護的正當性緣由，注重國際比較，對中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和推進依法保障少數(shù)民族權(quán)益的思想主張、法律文本和實踐探索的系統(tǒng)梳理尚有不足。本文回顧新民主主義革命時期中國共產(chǎn)黨保障少數(shù)民族權(quán)益的具體實踐，總結(jié)經(jīng)驗與規(guī)律，以期對新時期更好保障少數(shù)民族合法權(quán)益有所啟示。

一、馬克思主義經(jīng)典作家關(guān)于少數(shù)民族權(quán)益保障思想

少數(shù)民族權(quán)益是少數(shù)民族權(quán)利和利益的總稱。國家保障少數(shù)民族合法權(quán)益，這是在革命時期就已經(jīng)確立并貫徹實施的基本原則。這一原則繼承和發(fā)展了馬克思主義經(jīng)典作家關(guān)于民族平等和少數(shù)民族權(quán)利保護的基本觀點。

馬克思主義經(jīng)典作家從實現(xiàn)無產(chǎn)階級平等聯(lián)合的歷史使命出發(fā)，反對一切民族偏見和民族利己主義，反對任何民族壓迫和民族特權(quán)，要求各民族平等，無條件地保護一切少數(shù)民族的權(quán)利。在經(jīng)典作家看來，對少數(shù)民族權(quán)利的保護基于以下理由：首先，每個民族都具有特殊性，都為豐富和充實世界文化寶庫作出了貢獻，因此，一切民族，不論大小，都具有同等重要的地位。［1］其次，保護少數(shù)民族權(quán)利符合民主主義和社會主義的根本要求。民主主義特別是社會主義反對一切民族壓迫與民族特權(quán)，要求各民族平等，要求民族區(qū)域自治，這些構(gòu)成了少數(shù)民族權(quán)利的基本內(nèi)容。［2］第三，實行民族平等、保護少數(shù)民族權(quán)利是解決民族問題的必要條件。少數(shù)民族需要在語言、教育、宗教信仰、風(fēng)俗習(xí)慣等方面享有真正的自由和權(quán)利，這是少數(shù)民族以平等身份加入共和國的前提，也是“解決民族問題的一個必要條件”。［3］

馬克思主義經(jīng)典作家強調(diào)依照政策和法律來給少數(shù)民族權(quán)利以特別保護。他們認為，應(yīng)頒布憲法性法律以保護少數(shù)民族權(quán)利，原則性地宣布任何賦予民族特權(quán)、破壞民族平等、侵犯或縮小少數(shù)民族權(quán)利的措施為非法和無效。［4］從權(quán)利內(nèi)容來看，是借助自決、自治等手段實現(xiàn)民族平等。首先是民族平等權(quán)，一切民族“都應(yīng)當在社會一切經(jīng)濟生活、社會生活、國家生活和文化生活方面享有同等的權(quán)利”［5］；其次是民族區(qū)域自治權(quán)，“凡在經(jīng)濟上構(gòu)成一個整體、居民具有特殊的生活習(xí)慣和民族成分、并用本民族語言進行‘文牘工作’和‘教學(xué)工作’的區(qū)域都可以實行政治自治”［6］；第三是民族自決權(quán)，“凡由于某種原因不能留在國家整體范圍內(nèi)的民族都有自決權(quán)”。［7］總之，建立在民族平等基礎(chǔ)上的自決、自治是“真正消滅民族壓迫和保證在資本主義制度下所能實行的最高限度的民族自由的道路”［8］。除此之外，為了使憲法或法律原則具體化，鼓勵將“關(guān)于民族平等的全國性法律”在各層級地方的專門法令和決定中詳細加以規(guī)定并加以發(fā)展。［9］

經(jīng)典作家注意到了少數(shù)民族權(quán)利保護的時代性和階級性。一方面，民族平等在帝國主義條件下是不能實現(xiàn)的，“當一些民族靠剝削另一些民族生存的時候，所謂‘民族平等’不過是對于被壓迫民族的嘲弄”。［10］因此，無產(chǎn)階級政黨應(yīng)直接援助被壓迫民族的解放斗爭，以促使其爭取真正的民族平等，成立獨立國家。另一方面，“資產(chǎn)階級民主由它的本性所決定的一個特點就是抽象地或從形式上提出平等問題，包括民族平等問題”，［11］而無產(chǎn)階級所理解的平等，在政治方面是指權(quán)利平等，在經(jīng)濟方面則是指消滅階級［12］。這就要求既實行社會革命推翻階級統(tǒng)治，又要從形式平等向事實平等轉(zhuǎn)變。在民族間存在事實上的不平等的情形下，民族問題就具有一種形式，這種形式要求規(guī)定一些措施來幫助各落后民族在經(jīng)濟、政治和文化上繁榮起來。［13］這些措施包括“研究落后民族的經(jīng)濟狀況、生活習(xí)慣和文化；發(fā)展它們的文化；對他們進行政治教育；把它們逐步地?zé)o痛苦地引向高級的經(jīng)濟形式”［14］等促進少數(shù)民族全面發(fā)展的措施。在各民族共同發(fā)展繁榮的基礎(chǔ)上，建立落后民族勞動者和先進民族勞動者之間的經(jīng)濟合作，以最終實現(xiàn)無產(chǎn)者的平等聯(lián)合。

經(jīng)典作家的論述以無產(chǎn)者的平等聯(lián)合為出發(fā)點和落腳點，為民族平等的實現(xiàn)和少數(shù)民族權(quán)利保護提供了理論依據(jù)和實踐范例。中國共產(chǎn)黨作為馬克思主義政黨，在新民主主義革命的不同歷史時期，緊扣中國實際和革命形勢運用馬克思主義基本原理，尊重和保障少數(shù)民族權(quán)益，團結(jié)帶領(lǐng)各族人民完成民族民主革命的歷史使命。

二、兩次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期（1921～1937年）的少數(shù)民族權(quán)益保障

中國共產(chǎn)黨成立初期就重視保障少數(shù)民族權(quán)益。這一時期中國共產(chǎn)黨對少數(shù)民族權(quán)益保障的推動更多地體現(xiàn)在平等保護理念的宣傳、平等聯(lián)合的動員和憲法性文件中關(guān)于民族平等與民族自治的原則的提出。

中國共產(chǎn)黨在第二次全國代表大會上首次闡明其民族政策，明確提出了各民族自決自治原則。會議指出，帝國主義所提倡的民族平等、民族自決、人類平等是具有欺騙性的，“只有打倒資本帝國主義以后，才能實現(xiàn)平等和自決”［15］。會議提出的奮斗目標中包含自決自治的要求，即：“打倒軍閥”“推翻國際帝國主義的壓迫”是實行民族自決自治的前提，實現(xiàn)自決自治的步驟則是“統(tǒng)一中國本部為真正民主共和國”，少數(shù)民族各部“實行自治，成為民主自治邦”，再通過聯(lián)邦制實現(xiàn)全國范圍的真正民主主義的統(tǒng)一。［16］這里的民族自決既包括中華民族對國際帝國主義的自決，要“達到中華民族完全獨立”，又包括少數(shù)民族擺脫封建軍閥統(tǒng)治和壓迫的自決，要實現(xiàn)民族平等。中華民族、少數(shù)民族與“工人”“農(nóng)人”“婦孺”等一道，成為中國共產(chǎn)黨人權(quán)保障的權(quán)利主體。

中國共產(chǎn)黨三大通過的《中國共產(chǎn)黨黨綱草案》依據(jù)共產(chǎn)國際原則和當時中國的歷史條件提出：“西藏、蒙古、新疆、青海等地和中國本部的關(guān)系由各該民族自決”［17］。這一原則在二大提出的奮斗目標中未明確列出，但在二大宣言關(guān)于中國政治經(jīng)濟現(xiàn)狀的描述中，有“蒙古等民族自決自治”［18］的提法。因此，三大黨綱草案的規(guī)定應(yīng)視為對二大相關(guān)內(nèi)容的重申和補充。因此，中國共產(chǎn)黨提倡的民族自決是中華民族和國內(nèi)各民族兩個層面的自決，分別指向帝國主義和封建勢力的壓迫。這一點在1924年《中國國民黨第一次全國代表大會宣言》中也有體現(xiàn)。該宣言是在國共合作的背景下，由共產(chǎn)國際和中國共產(chǎn)黨推動通過的，其中明確了國民黨民族主義包括“中國民族自求解放”和“中國境內(nèi)各民族一律平等”雙層含義。［19］這里的民族有兩個層次的指向：一是國家層面的“中國民族”，其自決的目標指向是反對帝國主義侵略，實現(xiàn)中華民族的獨立與自由；二是“中國境內(nèi)各少數(shù)民族”，其自決的指向是推翻國內(nèi)民族壓迫，實現(xiàn)國內(nèi)各民族的平等聯(lián)合。

1927年，黨中央關(guān)于民族自決權(quán)實踐的范圍和程度以及對少數(shù)民族權(quán)益保障考量更為具體化，中國共產(chǎn)黨承認蒙古等民族自決的權(quán)利，同時關(guān)注回族聚居區(qū)域，并“估計當?shù)靥厥獾耐恋仃P(guān)系”；對于苗黎等族的主張則是“消滅對于這些土著民族之一切種種方式的剝削，而贊助他們進于更高的文化程度”。［20］一方面，中國共產(chǎn)黨從無產(chǎn)者平等的角度將民族自決視為得到回、苗、黎等民族無產(chǎn)者合作的戰(zhàn)略方法，另一方面，又將這些民族的民族自決權(quán)與民族獨立區(qū)分開來，認為民族獨立會分裂“工農(nóng)與少數(shù)民族的聯(lián)合戰(zhàn)線”［21］。這些策略既是在當時世界民族解放運動日益高漲的趨勢下，根據(jù)國內(nèi)各民族經(jīng)濟社會發(fā)展程度和階級分化情況所做的判斷，也與中國共產(chǎn)黨早期采取的聯(lián)邦制建國構(gòu)想相吻合。

1928年黨的六大首次提出《關(guān)于民族問題的決議案》，全面關(guān)注中國境內(nèi)少數(shù)民族問題，“北部之蒙古、回族、滿洲之高麗人、福建之臺灣人，以及南部苗、黎等原始民族、新疆和西藏”［22］，實際上也擴大了黨關(guān)注少數(shù)民族人權(quán)保護的范圍。1930年《中華蘇維埃的十大綱領(lǐng)》之少數(shù)民族綱領(lǐng)明確提出：“根據(jù)民族自決的原則，一切少數(shù)民族有完全分離與自由聯(lián)合之權(quán)”［23］。這種承認直至分離獨立的民族自決權(quán)既是在共產(chǎn)國際的指導(dǎo)下，與當時的反帝運動和土地革命互動的必然要求，也是中國共產(chǎn)黨在第一次國共合作破裂的惡劣形勢下最大程度爭取少數(shù)民族的策 略之 舉。［24］

1931年11月，中華蘇維埃第一次全國代表大會通過的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》中，對于包括分離權(quán)的民族自決權(quán)的規(guī)定更加詳備。在此之前，中央發(fā)布的憲法原則要點中，關(guān)于民族自決的規(guī)定體現(xiàn)在“宣布中國民族的完全自主與獨立”“承認中國境內(nèi)少數(shù)民族的民族自決權(quán)”［25］兩個方面。隨后通過的憲法大綱將憲法原則具體化為對外實現(xiàn)中華民族的自決，“消滅一切封建殘余，趕走帝國主義列強在華的勢力，統(tǒng)一中國”，對內(nèi)承認國內(nèi)少數(shù)民族自決權(quán)，“一直承認到各弱小民族有同中國脫離，自己成立獨立的國家的權(quán)利”；關(guān)于自決權(quán)的實施方式包括“加入或脫離中國蘇維埃聯(lián)邦，或建立自己的自治區(qū)域”兩個方面。［26］憲法大綱不僅規(guī)定了國家不干涉少數(shù)民族自決權(quán)的消極義務(wù)，而且規(guī)定了國家?guī)椭跣∶褡迕撾x帝國主義和民族壓迫，得到完全的自由以及在這些民族中發(fā)展“他們自己的民族文化和民族語言”［27］的積極義務(wù)。

在這次會議上通過的《關(guān)于中國境內(nèi)少數(shù)民族問題的決議案》系統(tǒng)闡釋了中華蘇維埃共和國依法保障少數(shù)民族權(quán)益的政策原則。首先，“中華蘇維埃共和國的目的是建立一個沒有民族界限的國家”［28］，各民族一律平等，中華蘇維埃的一切法令，“不分男女，不分種族（如漢，滿，蒙，回，藏，苗，黎以及高麗，安南等族）不分宗教的信仰”［29］，平等地應(yīng)用于中國境內(nèi)各民族勞苦群眾，不因民族的界限而有所區(qū)別。其次，民族平等意味著“反對一切對少數(shù)民族的壓迫”“消滅民族間的仇視與成見”“絕對地?zé)o條件地承認這些少數(shù)民族自決權(quán)”“由他們自己決定”是和中華蘇維埃共和國分離而單獨成立自己的國家，還是加入蘇維埃聯(lián)邦，或是在中華蘇維埃共和國之內(nèi)成立自治區(qū)。［30］承認少數(shù)民族自決權(quán)、“堅決贊助各少數(shù)民族反帝國主義反漢族地主與封建勢力的民族解放斗爭，并贊助其建立蘇維埃制度”［31］是最徹底的民族平等的體現(xiàn)。第三，為實現(xiàn)真正的民族平等，除了平等的地位和權(quán)利之外，也需要有與之相適應(yīng)的行使權(quán)利的能力。這就要求不僅在法律條文上規(guī)定各項自由權(quán)利，而且在事實上“保障勞動群眾取得這些自由的物質(zhì)基礎(chǔ)”［32］，要求實際上提高少數(shù)民族地區(qū)的生產(chǎn)力和文化水平，“為國內(nèi)少數(shù)民族設(shè)立完全應(yīng)用民族語言文字的學(xué)校、編輯館與印刷局，允許在一切政府的機關(guān)使用本民族的語言文字，盡量引進當?shù)孛褡宓墓まr(nóng)干部擔(dān)任國家的管理工作，并堅決的反對一切大漢族主義的傾向。”［33］

1935年和1936年中華蘇維埃中央政府發(fā)布的《對內(nèi)蒙古人民宣言》和《對回族人民宣言》是革命時期保障少數(shù)民族權(quán)利宣言，集中闡釋了在平等基礎(chǔ)上的自決自治原則。宣言指出，“民族是至尊的”“一切民族都是平等的”，根據(jù)民族自決的原則，只有蒙古、回民族自己才有權(quán)利解決內(nèi)部問題；宣言肯定了蒙古、回族享有生活習(xí)慣、宗教信仰以及其他的一切權(quán)利免遭暴力干涉的權(quán)利，享有土地不被占領(lǐng)或借辭剝奪的權(quán)利；而且規(guī)定了權(quán)利平等保護原則，即在內(nèi)蒙古區(qū)域的各民族都與蒙古族享有同等待遇，有應(yīng)用自己的語言文字和信仰與居住等自由。［34］

綜上所述，中國共產(chǎn)黨堅持用民族平等的理念來爭取各民族群眾支持和加入國內(nèi)革命，指出人民民主的政權(quán)“能實行一國里面一切民族的真正平等！而一切被壓迫民族群眾的聯(lián)合和團結(jié)，是達到這種真正解放和平等的唯一道路”。［35］當然，如果只是一般性地提出權(quán)利保護，難免會淪為：“民族改良的政綱”。中國共產(chǎn)黨同時提出聯(lián)合各民族群眾共同推翻帝國主義和國民黨軍閥統(tǒng)治的戰(zhàn)斗綱領(lǐng)，“提出反對一切對少數(shù)民族的壓迫，以實現(xiàn)無產(chǎn)階級們的徹底解放”。［36］這一時期，中國共產(chǎn)黨提出以民族平等為基礎(chǔ)的、包含分離權(quán)的民族自決，來實現(xiàn)對帝國主義和國民黨軍閥的雙重自決，同時也將自治作為自決的實現(xiàn)方式。當然，解放少數(shù)民族和保護少數(shù)民族權(quán)益，不只是民族自決問題，而是針對不同民族提出了不同的方案。對于苗瑤民族的做法很有典型性?！盀榻夥琶绗幤鹨姟薄罢堈P(guān)于這一點頒布解放苗瑤的明令，使其與漢人政治經(jīng)濟一律平等”，在平等思想的引領(lǐng)下，“嚴禁漢族侵占苗瑤土地”“開辦苗瑤簡易學(xué)?！薄皾h族不得故意誣造侮辱苗瑤的言論”等規(guī)定分別指向少數(shù)民族財產(chǎn)權(quán)、教育權(quán)、促進民族團結(jié)等內(nèi)容。［37］總之，少數(shù)民族權(quán)益保護是實現(xiàn)民族平等的必然選擇，是在追求民族自由與解放的道路上實現(xiàn)各民族工農(nóng)一致聯(lián)合的重要舉措。在平等保護的原則下，各民族解放運動與全中國的解放運動更加緊密地結(jié)合在一起。

三、全民族抗日戰(zhàn)爭時期（1937～1945年）的少數(shù)民族權(quán)益保障

隨著日本的全面侵華，動員全民族抗日成為中國共產(chǎn)黨的主要任務(wù)。在經(jīng)歷了紅軍長征期間一系列的革命動員和政權(quán)建設(shè)后，中國共產(chǎn)黨對國內(nèi)民族問題的構(gòu)成和現(xiàn)狀有了更為深刻的認知。與人民民主建設(shè)目標相適應(yīng)，這一時期少數(shù)民族權(quán)利保障更加具體明確，不斷探索少數(shù)民族平等權(quán)保障的途徑，在施政綱領(lǐng)、憲法文件、選舉法規(guī)中均有保障少數(shù)民族權(quán)益的規(guī)定。

（一）有關(guān)保障民族平等和民族區(qū)域自治權(quán)的規(guī)定

這一時期保障民族平等和民族區(qū)域自治權(quán)的規(guī)定體現(xiàn)在施政綱領(lǐng)和中央相關(guān)文獻中，且出現(xiàn)了保障民族平等權(quán)利的專項法規(guī)。

從施政綱領(lǐng)來看，有一個重要的變化就是將民族自決和民族自治并提，共同作為抗日救國行動綱領(lǐng)的原則。1937年8月的《中國共產(chǎn)黨抗日救國十大綱領(lǐng)》表述為“動員蒙民回民及其他一切少數(shù)民族，在民族自決民族自治的原則下，共同抗日?！保?8］

1938年黨的六屆六中全會上，毛澤東同志所做的題為《論新階段》的報告系統(tǒng)闡釋了這一時期黨的民族政策，少數(shù)民族權(quán)益保障是其核心內(nèi)容。第一，對民族平等權(quán)、民族自治權(quán)與民族自決權(quán)的確認?！霸试S蒙、回、藏、苗、瑤、彝、番各民族與漢族有平等權(quán)利，在共同的對日原則之下，有自己管理自己事務(wù)之權(quán)，同時與漢族聯(lián)合建立統(tǒng)一的國家?！保?9］第二，少數(shù)民族權(quán)益保障的組織基礎(chǔ)，即“少數(shù)民族與漢族雜居的地方，當?shù)卣氃O(shè)置由當?shù)厣贁?shù)民族人員組成的委員會，作為省縣政府的一個部門，管理和他們有關(guān)的事務(wù)，調(diào)節(jié)各族間的關(guān)系，在省縣政府委員中應(yīng)有他們的位置。”［40］第三，規(guī)定了國家保障少數(shù)民族權(quán)益的義務(wù)，即“尊重各少數(shù)民族的文化、宗教、習(xí)慣，不但不應(yīng)強迫他們學(xué)習(xí)漢文漢語，而且應(yīng)贊助他們發(fā)展用各族自己語言文字的文化教育”［41。第四，將反對大漢族主義和反對民族歧視作為民族平等的基本保障和重要原則。上述權(quán)利保障措施，各少數(shù)民族作為權(quán)利主體應(yīng)團結(jié)起來去主張和爭取，且國家作為義務(wù)主體應(yīng)自動實施，才能達到團結(jié)一致對外的目的。［42］

在上述政策原則指導(dǎo)下，1940年中共中央西北工作委員會先后擬定《關(guān)于回回民族問題的提綱》和《關(guān)于抗戰(zhàn)中蒙古民族問題的提綱》，兩個文件以蒙古、回民族為具體對象，將中國共產(chǎn)黨保障少數(shù)民族權(quán)益的政策原則轉(zhuǎn)化為行動綱領(lǐng)，具體包括：蒙古、回民族在政治上應(yīng)與漢族享有平等的權(quán)利，在共同抗日的原則下，允許蒙古、回民族有管理自己事務(wù)之權(quán)；保障蒙古、回人民有言論、出版、集會、結(jié)社、遷徙之自由；尊重蒙古、回民族的風(fēng)俗、習(xí)慣、宗教、語言、文字；幫助蒙古、回民族建立抗日武裝部隊，幫助其改善生活和實施抗戰(zhàn)教育，扶助其發(fā)展農(nóng)業(yè)手工業(yè)生產(chǎn)；改善各民族間的關(guān)系，鞏固抗日團結(jié)；蒙古、回民族與漢族及國內(nèi)各民族在平等原則之下共同聯(lián)合抗日，建立統(tǒng)一的三民主義的新共和國。［43］

在此前后制定的陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)均包含保障少數(shù)民族權(quán)益的內(nèi)容，從文本表述上也體現(xiàn)了從自決自治到民族區(qū)域自治的變化：1937年11月的施政綱領(lǐng)在“保護民族的民主權(quán)利與既得利益”方面的表述是：“幫助蒙回民實行民族自決，聯(lián)合蒙民回民及其他一切少數(shù)民族，在民族自決和民族自治的原則下共同抗日。”［44］1939年4月的施政綱領(lǐng)要“實現(xiàn)蒙回民族在政治上、經(jīng)濟上與漢族的平等權(quán)利”，“尊重蒙回民族之信仰、宗教、文化、風(fēng)俗、習(xí)慣，并扶助其文化的發(fā)展”。［45］1941年5月的施政綱領(lǐng)更進一步，在“依據(jù)民族平等原則，實行蒙回民族與漢族在政治、經(jīng)濟、文化上的平等權(quán)利，建立蒙回民族的自治區(qū)，尊重蒙回民族的宗教信仰與風(fēng)俗習(xí)慣”。［46］上述規(guī)定既擴大了民族平等權(quán)利的范圍（增加了文化權(quán)利），又明確提出了建立民族自治區(qū)的可行方案。［47］

（二）有關(guān)保障少數(shù)民族選舉權(quán)和被選舉權(quán)的規(guī)定

選舉的過程是民主的訓(xùn)練場和實踐場。中國共產(chǎn)黨重視民主選舉并力行“普遍、直接、平等、無記名”選舉，保障各級政權(quán)在民主選舉的基礎(chǔ)上建立起來。在國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期的選舉法規(guī)中，僅有保障各民族勞動群眾“最普及的最廣泛的選舉權(quán)”［48］和“不分男女、民族、宗教”平等享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的原則規(guī)定，針對少數(shù)民族選舉的專門規(guī)定并未出現(xiàn)。經(jīng)過紅軍長征和在此前后的根據(jù)地政權(quán)建設(shè)，中國共產(chǎn)黨逐漸認識到少數(shù)民族的特殊利益，其選舉權(quán)利需要得到特殊保護。但由于其人數(shù)較少且居住不集中，按照一般居民選舉很難選舉出代表，應(yīng)該進行單獨的民族選舉。［49］為保障少數(shù)民族的參政權(quán)，各項選舉法規(guī)在對居民人口與被選舉人的比例作出一般規(guī)定后，針對少數(shù)民族作出特殊規(guī)定。同時，為了方便選舉，對少數(shù)民族選舉委員會和選舉區(qū)域等作了專門規(guī)定。

1939年2月陜甘寧邊區(qū)第一屆參議會通過的《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》針對選舉區(qū)域的少數(shù)民族給與特殊規(guī)定，“其人數(shù)不足各級參議會選舉法定人數(shù)五分之一者，參加區(qū)域選舉；有法定人數(shù)五分之一以上者，單獨進行該民族居民之選舉，得選出正式議員一人”。［50］1941年1月公布的《陜甘寧邊區(qū)各級選舉委員會組織規(guī)程》對有少數(shù)民族進行單獨選舉的地區(qū)的選舉委員會構(gòu)成做了專門規(guī)定，要求“選舉委員會須有少數(shù)民族人員參加，并于必要時，得設(shè)立少數(shù)民族的選舉委員會，從少數(shù)民族中提出委員人選”。［51］1944年《陜甘寧邊區(qū)各級選舉委員會組織規(guī)程》①對選舉委員會中少數(shù)民族的人數(shù)進行了規(guī)定：“有少數(shù)民族參加選舉的地區(qū)，選舉委員會得有少數(shù)民族人員參加。少數(shù)民族進行單獨選舉之地區(qū)，得設(shè)立少數(shù)民族選舉委員會，由少數(shù)民族中提出委員人選五人至九人，……呈請上級政府聘任組織之?！保?2］這些規(guī)定充分保障了少數(shù)民族的選舉權(quán)益。

1941年11月修正通過的《陜甘寧邊區(qū)各級參議會選舉條例》對少數(shù)民族選舉作了更為詳盡的規(guī)定。首先，有兩種情形可以進行單獨的民族選舉，其一：選區(qū)少數(shù)民族人數(shù)已達各級參議會選舉要求的居民法定人數(shù)的；其二，即使未達法定人數(shù)，但達到鄉(xiāng)市選舉五分之一、縣市選舉五分之一、邊區(qū)選舉八分之一的居民也可以單獨進行民族選舉，并選出參議員一人。其次，如果人數(shù)太少，連上述的最低要求都未達到，則與一般居民一樣參加區(qū)域選舉。第三，“少數(shù)民族選舉，得以各級參議會的地區(qū)為選舉單位，不受選舉單位的限制?！保?3］這就使得少數(shù)民族選舉不受一般選區(qū)劃分的限制，分散居住于各地的少數(shù)民族可以聯(lián)合起來選出一個邊區(qū)參議員，更大程度地保障了少數(shù)民族的政治權(quán)利。該條例在1944年12月邊區(qū)第二屆參議會第二次大會上修正通過，將第二款修改為“不足法定人數(shù)而已達鄉(xiāng)市選舉五分之一、縣市選舉五分之一、邊區(qū)選舉十分之一的居民，亦得單獨進行民族選舉，選出各該級參議會參議員一人”，［54］放寬了代表名額比例要求，最大限度地滿足少數(shù)民族群眾的民主需求。

這一時期其他根據(jù)地的選舉法規(guī)中也有保障少數(shù)民族選舉權(quán)益的內(nèi)容。如《晉察冀邊區(qū)選舉條例》（1943年1月20日通過）將民族與部隊、學(xué)校、團體一道作為選舉單位，并規(guī)定了法定的代表名額：“蒙、藏、滿各民族各選參議員一名，回民共選參議員五名”，如果實在無法實現(xiàn)選舉或選不出代表，則由邊區(qū)行政委員會聘請法定名額的參議員。［55］《晉綏邊區(qū)參議會選舉條例》（1945年4月5日公布）也有類似規(guī)定，同時根據(jù)當?shù)厍闆r，代表名額和少數(shù)民族范圍有所差別：“蒙、回、滿少數(shù)民族及日、韓民族每五百人以下者各選參議員一名，每增加五百人增選一名”［56］。根據(jù)選舉條例進行的民主實踐有效地保障了少數(shù)民族選舉權(quán)益，為全國性民主聯(lián)合政府的成立奠定了基礎(chǔ)。

（三）組織法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定

為爭取中華民族獨立解放，首先應(yīng)實行最適合于抗戰(zhàn)的徹底的民主制度。根據(jù)1937年5月通過的《陜甘寧邊區(qū)議會及行政組織綱要》，“少數(shù)民族有自由組織自治政府及自由加入或退出邊區(qū)政府之權(quán)。邊區(qū)議會內(nèi)設(shè)立少數(shù)民族委員會，保護少數(shù)民族的特殊利益?！保?7］

1939年4月公布的《陜甘寧邊區(qū)政府組織條例》中并未設(shè)立民族工作機構(gòu)，而是由民政廳負責(zé)“禮俗、宗教事項”。1943年1月通過的《晉察冀邊區(qū)行政委員會組織條例》將少數(shù)民族事項納入民政處職權(quán)范圍。

1941年10月25日，陜甘寧邊區(qū)政府民族事務(wù)委員會首次例會通過了該會暫行組織大綱草案，其中明確：民委負責(zé)邊區(qū)境內(nèi)“各民族區(qū)域自治”“各民族自治區(qū)之政治、自衛(wèi)、經(jīng)濟、文化、教育、衛(wèi)生等建設(shè)”“各民族工作之考核與領(lǐng)導(dǎo)”“各民族糾紛之調(diào)解”“保障各民族主權(quán)信仰生活風(fēng)俗習(xí)慣以及相關(guān)各種法規(guī)之擬訂與審核”“與邊區(qū)境鄰各民族間之交際團結(jié)”“愿移居邊區(qū)各民族人士之招待與安置”以及“邊區(qū)政府所交辦一切有關(guān)民族事務(wù)之事宜”。［58］由此，民族區(qū)域自治及其配套政策與制度的落實作為邊區(qū)政權(quán)建設(shè)的一項重要工作，不僅以法規(guī)形式確定下來，而且從組織上得到了保證，并進入付諸實施的新階段。

上述政策措施是中國共產(chǎn)黨將馬克思主義民族平等原則應(yīng)用于我國具體實踐的體現(xiàn)。在全民族抗戰(zhàn)的歷史背景下，我們黨正是依據(jù)這些政策爭取和團結(jié)了各民族群眾，與他們一道建立抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，實現(xiàn)了全國各民族在抗戰(zhàn)中的平等和團結(jié)。

四、全國解放戰(zhàn)爭時期（1945～1949年）的少數(shù)民族權(quán)益保障

抗戰(zhàn)勝利后，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)解放區(qū)軍民和全國人民，為建立新中國而斗爭?！奥?lián)合工農(nóng)兵學(xué)商各被壓迫階級、各人民團體、各民主黨派、各少數(shù)民族、各地華僑和其他愛國分子，組成民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，打倒蔣介石獨裁政府，成立民主聯(lián)合政府”成為解放戰(zhàn)爭時期中國共產(chǎn)黨最基本的政治綱領(lǐng)。［59］這一時期，中國共產(chǎn)黨民族綱領(lǐng)政策集中體現(xiàn)在黨的七大政治報告《論聯(lián)合政府》和中國人民政治協(xié)商會議通過的《共同綱領(lǐng)》中。前者是解放戰(zhàn)爭時期中國共產(chǎn)黨制定民族政策的總原則，后者是這一時期中國共產(chǎn)黨民族綱領(lǐng)政策的總結(jié)和完善。［60］隨著實踐和認識的深入，民族綱領(lǐng)政策不斷完善并走向系統(tǒng)化，中國共產(chǎn)黨保障少數(shù)民族權(quán)益的政策體系初步形成。

1945年黨的七大政治報告明確將中國共產(chǎn)黨在民族問題上的具體綱領(lǐng)和人民要求概括為“要求改善國內(nèi)少數(shù)民族的待遇，允許各少數(shù)民族有民族自治的權(quán)利”［61］。1946年中國共產(chǎn)黨代表團在政治協(xié)商會議上提出的《和平建國綱領(lǐng)草案》再次強調(diào)了“在少數(shù)民族區(qū)域，應(yīng)承認各民族的平等地位及其自治權(quán)”［62］的原則。

在此前后，中共中央對內(nèi)蒙古工作發(fā)出一系列指示，明確提出了解決民族問題的方法由自決轉(zhuǎn)向自治，并指示了實行民族區(qū)域自治的具體步驟。根據(jù)這些指示，“對內(nèi)蒙的基本方針，在目前是實行區(qū)域自治”［63］，應(yīng)“根據(jù)和平建國綱領(lǐng)要求民族平等自治，但不應(yīng)提出獨立自決口號”［64］，“應(yīng)確定內(nèi)蒙自治政府非獨立政府，它在內(nèi)蒙民族自治區(qū)仍屬中國版圖，并愿為中國真正民主聯(lián)合政府之一部份?！保?5］“在綏遠蒙人地區(qū)，可以組織蒙人地方性的自治政府，并建立蒙人的軍隊”［66］等。

與這些具體工作指示相適應(yīng)，1946年4月23日，陜甘寧邊區(qū)參議會通過的《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》進一步規(guī)定：“邊區(qū)各少數(shù)民族，在居住集中地區(qū)，得劃成民族區(qū)，組織民族自治政權(quán)，在不與省憲抵觸的原則下，得訂立自治法規(guī)?！保?7］這就明確了在少數(shù)民族集中居住地區(qū)，劃定民族區(qū)，組織民族自治政權(quán)，自治政權(quán)有制定自治法規(guī)的權(quán)利，民族區(qū)域自治的文本表述日漸清晰。同年10月28日《陜甘寧邊區(qū)自治憲法草案（修正稿）》分總綱、人民之權(quán)利義務(wù)、陜甘寧邊區(qū)政府、縣鄉(xiāng)民主自治、少數(shù)民族、選舉制度、經(jīng)濟與財政、文化教育與衛(wèi)生、憲法之施行修正及解釋等九部分，共七十二條。該憲法草案從國家基本制度、公民權(quán)利、國家機構(gòu)組成等方面確立了解放區(qū)政治經(jīng)濟文化生活的基本法律準則，體例和內(nèi)容都更接近現(xiàn)代憲法。具體到少數(shù)民族權(quán)益，除了保障民族平等外，還在擔(dān)任公職和議會常務(wù)委員會人選中強調(diào)了少數(shù)民族權(quán)益，②同時專設(shè)“少數(shù)民族”一章對民族自治、少數(shù)民族權(quán)利和選舉權(quán)益予以明確規(guī)定。具體內(nèi)容包括：“聚居于邊區(qū)境內(nèi)一定區(qū)域之少數(shù)民族，設(shè)立民族自治區(qū)，其區(qū)域相當于縣者，適用縣自治之規(guī)定，相當于鄉(xiāng)者，適用鄉(xiāng)自治之規(guī)定”；“少數(shù)民族有權(quán)使用其民族語言、文字，保持其信仰、風(fēng)俗及辦理其民族文化教育與人民自衛(wèi)事業(yè)。為促進少數(shù)民族經(jīng)濟與文化之發(fā)展，各級政府應(yīng)予以必要之幫助”；“少數(shù)民族得單獨進行民族選舉，并可減低其居民人數(shù)比額及擴大其選舉單位，使其能選出參加各級議會之代表。少數(shù)民族應(yīng)有代表參加邊區(qū)行政委員會”。［68］根據(jù)該憲法草案，邊區(qū)境內(nèi)聚居少數(shù)民族之自治機關(guān)享有“在不違反憲法的前提下制定自治法，不違反邊區(qū)法令的前提下制定單行法規(guī)以及制定鄉(xiāng)自治公約的權(quán)利”。③這就將《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》中規(guī)定的“自治法規(guī)”具體化，增強了可操作性。

隨著中國革命的發(fā)展和黨的各項工作的深入，中國共產(chǎn)黨對國內(nèi)民族問題的認識日漸透徹和全面，思路日益清晰?？谷諔?zhàn)爭爆發(fā)后，民族自決的設(shè)想逐步讓位于民族區(qū)域自治，在民族平等的前提下，強調(diào)以自治權(quán)為主，逐漸形成和確立民族區(qū)域自治的各項制度。民族區(qū)域自治的最終確立是在《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》中實現(xiàn)的。中國人民政治協(xié)商會議集中全國人民的意志，宣告中華人民共和國的成立，宣布以新民主主義即人民民主主義為新中國建國的政治基礎(chǔ)，全面確立了新中國的各項基本制度與政策。其中，在總綱第九條明確規(guī)定了“中華人民共和國境內(nèi)各民族，均有平等的權(quán)利和義務(wù)?！边@條規(guī)定在明確民族平等原則的同時，明確了各民族的國家歸屬，賦予了各民族平等的公民身份。［69］

《共同綱領(lǐng)》正文中專列“民族政策”一章，共四個條文，分別列舉了“民族平等、民族區(qū)域自治、參加人民解放軍及組織地方人民公安部隊的權(quán)利、發(fā)展各民族語言文字、保持或改革其風(fēng)俗習(xí)慣及宗教信仰的自由”等四項權(quán)利，同時規(guī)定了國家?guī)椭贁?shù)民族發(fā)展各項建設(shè)事業(yè)的義務(wù)，“人民政府應(yīng)幫助各少數(shù)民族的人民大眾發(fā)展其政治、經(jīng)濟、文化、教育的建設(shè)事業(yè)”。［70］這項起臨時憲法作用的法律文件奠定了新中國少數(shù)民族權(quán)益保障的法制基礎(chǔ)。

政權(quán)組織法規(guī)方面，1949年4月9日《陜甘寧邊區(qū)政府暫行組織規(guī)程》中增設(shè)了“邊區(qū)少數(shù)民族事務(wù)委員會”，并將其職能規(guī)定如下：一、關(guān)于西北少數(shù)民族問題之研究及方針政策之擬議事項。二、關(guān)于邊區(qū)境內(nèi)蒙、回各民族自治區(qū)之政治經(jīng)濟文化教育衛(wèi)生等項建設(shè)之研究擬議計劃事項。三、關(guān)于邊區(qū)蒙、回各民族團體之指導(dǎo)事項。四、其他有關(guān)少數(shù)民族事務(wù)之事項。［71］婚姻法規(guī)方面，《陜甘寧邊區(qū)婚姻條例》在規(guī)定婚姻自愿、一夫一妻制以及禁止強迫、包辦及買賣婚姻后，又規(guī)定：少數(shù)民族婚姻，在不違反本條例之規(guī)定下，得尊重其習(xí)慣。［72］這樣的規(guī)定為尊重和保障少數(shù)民族習(xí)慣法的效力奠定了法律基礎(chǔ)。

上述規(guī)定為新中國成立后少數(shù)民族權(quán)益保障奠定政治與法律基礎(chǔ)，這一時期少數(shù)民族權(quán)利內(nèi)容逐漸清晰完善，以平等權(quán)、民族區(qū)域自治權(quán)為核心的中國共產(chǎn)黨保障少數(shù)民族權(quán)益的政策體系初步形成。

五、革命時期中國共產(chǎn)黨保障少數(shù)民族權(quán)益的基本經(jīng)驗

（一）在追求中華民族獨立與解放過程中保障各民族平等權(quán)利

中國共產(chǎn)黨是馬克思主義指導(dǎo)下的無產(chǎn)階級政黨，但其對民族問題的思考和少數(shù)民族權(quán)益保障的實踐并沒有照搬蘇聯(lián)的模式，而是結(jié)合我國革命的具體實踐，適時調(diào)整政策制度，走出了一條有中國特色的少數(shù)民族人權(quán)保障道路。

對自決與自治的關(guān)系的解讀較好地詮釋了這一點。經(jīng)典作家認為，民族自決權(quán)是一種建立在民族自由意志基礎(chǔ)上的、分離和獨立成立國家的政治自決，“對我們綱領(lǐng)中關(guān)于民族自決的那一條，除了從政治自決，即從分離和成立獨立國家的權(quán)利這個意義上來解釋以外，我們決不能作別的解釋”［73］，反對將民族自決縮小為民族自治權(quán)的做法，認為這種理解有“使民族自決的思想從反對兼并政策的工具變成替兼并政策辯護的危險”［74］。中國共產(chǎn)黨依據(jù)中國革命具體實際實踐民族自決原則，將其解釋為中華民族對帝國主義的自決和國內(nèi)被壓迫民族對統(tǒng)治民族的自決，并依據(jù)革命形勢的變化調(diào)整其適用范圍。

中國共產(chǎn)黨承認自決權(quán)是以“承認中國境內(nèi)少數(shù)民族的民族自由權(quán)”為目的，將承認民族自決權(quán)作為幫助少數(shù)民族實現(xiàn)民族解放的重要途徑，作為解決民族問題的重要手段，以共同反對帝國主義、國民黨以及民族內(nèi)部的剝削階級。反之，日本在“大蒙古主義”“大回族主義”的名義下鼓動“民族獨立”和“民族自治”，與之配套的政策卻是對當?shù)鼐用裾Z言、居住、耕作、畜牧自由的剝奪，是對當?shù)鼐用裾谓?jīng)濟權(quán)利的剝奪，其鼓吹的“蒙古獨立”“回族獨立”是滅亡蒙古族、回族的陰謀。［75］因此，面對日本的偽自治，我們應(yīng)以真自治來發(fā)動民眾，以民主政治來團結(jié)全民族抗戰(zhàn)。［76］

中國共產(chǎn)黨不僅要把全中華民族從帝國主義和軍閥壓迫下解放出來，也要為解放其他弱小民族而斗爭。革命實踐一次次證明，沒有少數(shù)民族權(quán)利的保障，一切民主制度的建立、全民族抗戰(zhàn)以及民主聯(lián)合政府的成立，都是空談。中國民族問題是中國革命的一部分，少數(shù)民族問題的解決是中國革命勝利的必要條件。在實現(xiàn)中華民族解放過程中，擁護和援助中國境內(nèi)少數(shù)民族自決和解放運動本身就具有重要的歷史意義。

（二）從形式平等到實質(zhì)扶助，建立少數(shù)民族權(quán)利特殊保護制度

近代以來，中國社會各階級都闡述過自己對少數(shù)民族人權(quán)和人權(quán)保護的主張，也都或多或少地提出過民族平等的要求。特別是中華民國成立后宣稱“五族共和”實現(xiàn)了“民族統(tǒng)一”，而革命先驅(qū)孫中山雖然在國民黨一大宣布“扶持國內(nèi)弱小民族”，但是他始終是一個持同化論的資產(chǎn)階級民主革命者。孫中山逝世后，他的繼任者更是背離了扶持國內(nèi)弱小民族的主張，既不承認各民族的身份和平等地位，認為各少數(shù)民族是已經(jīng)同化于中華民族的“宗族”；又反對少數(shù)民族自決權(quán)，反對少數(shù)民族獨立，對行使民族自決權(quán)的民族采取殘暴的屠殺政策；還掠奪少數(shù)民族的資源，搶占少數(shù)民族的土地礦山藥山，禁止少數(shù)民族設(shè)立自己的學(xué)校和使用民族語言文字，其所宣稱的“民族平等”“五族共和”實際上淪為民族壓迫政策和民族同化政策，［77］“口說 ‘民族平等’‘五族共和’，實則奴役剝削較之歷代漢官還過之無不及”［78］。

中國共產(chǎn)黨采取了截然不同的做法。首先，客觀認識蒙古、回族的經(jīng)濟生活、語言文字、風(fēng)俗習(xí)慣的特殊性，明確“應(yīng)該確認內(nèi)蒙為一個民族單位”［79］，“應(yīng)正確認識回民是一個民族”［80］，堅持民族自決自治，堅持蒙、回民事情由蒙、回民自己辦，將少數(shù)民族爭取到抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線上來。不僅如此，還將否認回民的民族身份、革命作用和對回民工作認識不清、經(jīng)驗不足作為大漢族主義的表現(xiàn)予以明確反對。［81］其次，堅持直至分離的民族自決權(quán)，聯(lián)合各少數(shù)民族共同反對帝國主義和封建軍閥，并在民族民主革命勝利后實現(xiàn)各革命階層的平等聯(lián)合。再次，采取積極的措施幫助少數(shù)民族發(fā)展政治、經(jīng)濟、文化、教育等各項事業(yè)，發(fā)動土地革命將漢族統(tǒng)治階級過去掠奪的資源還給被壓迫的少數(shù)民族群眾。這些舉措有效地爭取了各少數(shù)民族對革命的理解、支持和參與，實現(xiàn)了各民族無產(chǎn)者的聯(lián)合。

（三）從實際出發(fā)，探索少數(shù)民族人權(quán)保障政策化、制度化與法治化實踐模式

在革命的不同歷史時期，中國共產(chǎn)黨將馬克思主義基本原理與中國實際相結(jié)合，探索出少數(shù)民族人權(quán)保障政策化、制度化與法治化實踐模式。兩次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期主要是馬克思主義與中國實際相結(jié)合的過程，也是馬克思主義民族理論中國化初期，中國共產(chǎn)黨接受共產(chǎn)國際的指導(dǎo)性意見，同時，不斷與“左”或右傾思想斗爭，根據(jù)革命形勢具體實際施策，形成了正確的政策原則。紅軍長征期間，從幫助少數(shù)民族實現(xiàn)民族自決、建立自治政權(quán)到幫助民族自治區(qū)發(fā)展各項事業(yè)，逐漸宣傳、實踐、完善民族政策。1942年，陜甘寧邊區(qū)建立了一些回、蒙古族自治區(qū)，在自治區(qū)內(nèi)，由少數(shù)民族自己選舉行政首長，管理自治區(qū)內(nèi)的政治經(jīng)濟文化事業(yè)，真正實踐了民族區(qū)域自治。1947年內(nèi)蒙古自治政府的成立更是民族區(qū)域自治在省級行政區(qū)域內(nèi)實踐的開端。解放戰(zhàn)爭時期，在解放區(qū)少數(shù)民族人權(quán)保障的法治化實踐進一步深化。至此，以體系化的政策、制度、法律實現(xiàn)民族平等、保障少數(shù)民族權(quán)益成為中國人權(quán)保護的重要路徑。

注釋：

①此件無頒發(fā)日期，依據(jù)條文所稱此件系根據(jù)1944年12月陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會第二次會議通過的《陜甘寧邊區(qū)各級參議會選舉條例》第八條制定，故它的頒發(fā)時間當在1944年12月或12月以后。參見韓延龍等編.革命根據(jù)地法制文獻選編[Z].北京：中國社會科學(xué)出版社，2013年版，第162頁。

②該憲法草案第九條第一款規(guī)定：“陜甘寧邊區(qū)人民，有服公職之權(quán)利。不因民族、階級、黨派或性別等關(guān)系有所歧視。”第十九條第二款規(guī)定：“從議員中按每縣一人及少數(shù)民族二人選舉常務(wù)委員，在議會休會期間組織常務(wù)委員會?！眳⒁姡宏兏蕦庍厖^(qū)自治憲法草案（修正稿）[A]//陜西省檔案局編.陜甘寧邊區(qū)法律法規(guī)匯編[Z].陜西：三秦出版社，2010年版，第20～21頁。

③該憲法草案第四章“縣鄉(xiāng)民主自治”第四十三條規(guī)定：“縣自治法由縣議會制定之，但不得與邊區(qū)憲法相抵觸?？h議會在不違反邊區(qū)法令之下，得制定單行法規(guī)?！钡谒氖龡l規(guī)定：“鄉(xiāng)為地方自治之基礎(chǔ)，得制定鄉(xiāng)自治公約。”第五章“少數(shù)民族”第四十七條規(guī)定：“聚居于邊區(qū)境內(nèi)一定區(qū)域之少數(shù)民族，設(shè)立民族自治區(qū)，其區(qū)域相當于縣者，適用縣自治之規(guī)定，相當于鄉(xiāng)者，適用鄉(xiāng)自治之規(guī)定?！眳⒁姡宏兏蕦庍厖^(qū)自治憲法草案（修正稿）[A]//陜西省檔案局編.陜甘寧邊區(qū)法律法規(guī)匯編[Z].陜西：三秦出版社，2010年版，第23～24頁。