安徽大學(xué)管理學(xué)院 張靖

一、協(xié)商民主理論

哈貝馬斯說：“憲政民主正在成為一項工程，生活世界理性化的即刻結(jié)果和加速的催化劑遠遠超越了政治。這項工程的唯一實質(zhì)性目標就是逐步完善理性集體意志形成的制度化程序?！盵1]就協(xié)商民主的內(nèi)涵而言，協(xié)商民主理論主要是指公共協(xié)商過程中，自由平等的公民通過對話、討論審視各種相關(guān)理由而賦予立法和決策合法性的一種治理形式。[2]協(xié)商民主理論在經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展步伐中已然成為多元文化社會中回應(yīng)矛盾沖突的一種有效方式。協(xié)商民主理論雖起源于西方國家，但是與我國歷史文化傳統(tǒng)“和”文化在價值上相契合。儒家文化強調(diào)“君子和而不同”，多元社會中，利益主體多元化需要協(xié)商，需要在因此基于民主協(xié)商理論對于我國轉(zhuǎn)型期治理問題的探索以及民主政治建設(shè)的探討具有可行性和指導(dǎo)意義。當(dāng)前我國農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展、農(nóng)民主體意識增強、社會矛盾多發(fā)的過程中也需要建立起一種公共協(xié)商機制，從而使得多元利益主體間能夠通過平等的協(xié)商和對話中促進利益的協(xié)調(diào)和實現(xiàn)。

二、基層治理中村民參與的困境

（一）制度保障缺失

完善的制度是村民進行政治參與的重要保障。議事制度、公開制度、監(jiān)督制度的缺失或者不完善使得農(nóng)民對村務(wù)無法進行決策和管理，無從監(jiān)督村干部行為，村民自治功能虛化。農(nóng)民政治參與缺少完善的制度和程序上的保障，導(dǎo)致農(nóng)民政治參與在很大程度上是一種形式上的或是一種臨時的參與。其次，農(nóng)村地區(qū)缺少相應(yīng)社會組織。社會組織作為村民參與村莊公共事務(wù)的載體可以在更廣泛的范圍內(nèi)將村民動員起來。農(nóng)村地區(qū)缺乏社會組織把農(nóng)民的利益整合起來，即使有相應(yīng)的組織，也大多是臨時性組織，缺乏相應(yīng)的規(guī)章制度和管理制度，農(nóng)民的利益難以得到表達，問題也難以解決，挫傷農(nóng)民政治參與的積極性。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)嚴重

長期以來，我國習(xí)慣于通過行政命令、紅頭文件等行政方式將任務(wù)指標下達。而基層政府是連接國家與人民的樞紐，需要將國家意志傳遞給基層社會，但對村級組織的決策進行過多的干預(yù)則在實質(zhì)上違背了村民自治的精神。首先是對于村委會成員的任免和撤換，對于村人事的管控實質(zhì)上侵犯了村民的自主選舉權(quán)。其次，根據(jù)《村民委員會組織法》第四條規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項?！痹趯嶋H運作過程中，村委會有“附屬行政化”傾向，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬行政組織，村委會更像政府的得力助手，而不是村民的利益代表。村級組織的獨立性逐漸弱化,與基層政府逐漸形成了工作共同體。[4]

（三）農(nóng)民主體性作用缺失

國家的一切權(quán)力屬于人民，農(nóng)民是鄉(xiāng)村治理中的主體，如果沒有農(nóng)民的廣泛參與，村民自治只能是紙上談兵。首先，受政治文化的影響，我國農(nóng)民在一種以官為本、以官為貴、以官為尊為主要內(nèi)容的“官本位”思想的影響下，農(nóng)民主體意識比較淡薄，農(nóng)民或不問政治或回避政治。其次，農(nóng)民本身知識匱乏、參與能力有限使得他們更多實現(xiàn)利益的希望寄托于政府官員身上，并沒有意識到自己掌握著為自己謀求利益與幸福的權(quán)利。因此在農(nóng)村地區(qū)的民主，大多是村委會和黨委會催促下的被動式參與，甚至有些參與需要運用行政強制手段或者物質(zhì)激勵手段才能保證正常運行。農(nóng)民主體性作用得不到發(fā)揮，農(nóng)村發(fā)展則缺乏后勁。

三、路徑探索—協(xié)商民主理論與鄉(xiāng)村治理的融合發(fā)展

協(xié)商民主理論與村民自治制度的銜接需要綜合考慮理論嵌入的內(nèi)容、方式和環(huán)境。不斷完善制度設(shè)計，充實協(xié)商民主嵌入鄉(xiāng)村治理體系的內(nèi)容。采取試點與推廣的嵌入的方式不斷摸索，總結(jié)經(jīng)驗，因地制宜進行推廣。

（一）加強制度建設(shè)，為村民參與提供制度保障

1.完善制度設(shè)計

首先，應(yīng)該建立法制化的選舉制度。從提名、選舉到結(jié)果監(jiān)督都應(yīng)該規(guī)范在法律范圍以內(nèi)，防止徇私舞弊以及家族勢力干預(yù)的現(xiàn)象。其次，完善民主協(xié)商制度，建立村民參與公共事務(wù)的機制。協(xié)商民主的核心要義就是農(nóng)民能夠真正參與公共事務(wù)，村民掌握民主決策和民主管理的權(quán)利，涉及村民公共利益的事務(wù)村民有權(quán)進行討論并提出意見，建立村民會議，并擴大村民會議的決策管理權(quán)限?？刹捎谩班l(xiāng)村協(xié)商治理五步法”建立協(xié)商程序機制，設(shè)立“議事議題箱”，以此形成鄉(xiāng)村協(xié)商治理“善治”格局。[5]最后，應(yīng)該完善民主監(jiān)督制度。應(yīng)該確保村中事務(wù)信息及時公開，接受村民監(jiān)督，并成立村中專門監(jiān)督小組，就財務(wù)等各方面進行專門監(jiān)督。

2.理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的關(guān)系

理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系，不僅應(yīng)該建章立制，因地制宜地對鄉(xiāng)政府和村委會的職責(zé)權(quán)限作明確具體的規(guī)定，還應(yīng)該改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效考核制度，將績效考核的每個指標落實到村民身上，促進績效考核的村民參與。最后，可將村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大銜接起來，村委會委員原則上應(yīng)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的代表,村委會主任、副主任則是其當(dāng)然代表，從而將村委會“巧妙”地納入國家權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)，使之由完全的“體制外”力量變?yōu)橐欢ǔ潭壬系摹绑w制內(nèi)”力量。[6]

3.培育農(nóng)村社會組織

美國學(xué)者塞繆爾·亨廷頓認為，組織是通向權(quán)利之路，同時也是政治安定的基礎(chǔ)和政治自由的先決條件。[7]以社會組織為載體來提升村民參與的質(zhì)量和水平并提供農(nóng)民單個個體與龐大政府組織政治對話平臺，從而提升村民參與的廣泛性、有序性和有效性。首先，政府應(yīng)該積極引導(dǎo)農(nóng)村社會組織的培育和發(fā)展。建立基層社會組織備案管理制度，納入政府監(jiān)管范圍。根據(jù)農(nóng)村社會的發(fā)展變化的實際，建立覆蓋全體村民、駐村單位、外來人員的和諧共建理事會，加強區(qū)域協(xié)商意識組織體系建設(shè)。其次，通過思想教養(yǎng)轉(zhuǎn)變農(nóng)民的小農(nóng)思想，增強村民自身民主意識，鼓勵村民積極參與社會組織。最后，進行“積極的社會管理”，以服務(wù)、培育、調(diào)控和引導(dǎo)促進發(fā)展的社會管理方式，再造鄉(xiāng)土團結(jié)。[8]

（二）以經(jīng)濟促參與

馬克思原理曾指出，“經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑”，經(jīng)濟的發(fā)展?fàn)顩r與公民政治參與是息息相關(guān)的。政治參與動機實質(zhì)上是需求目標的呈現(xiàn)，合法且有組織的政治參與，不僅要滿足農(nóng)民個人參與的最低期望值，更要有效并且符合村民的公共利益。[9]農(nóng)民政治參與的動機歸根結(jié)底而言就是對于物質(zhì)利益的追求。如果缺乏物質(zhì)利益的刺激，農(nóng)民的政治參與動機強度自然大打折扣。因此，一方面應(yīng)該引導(dǎo)村民形成正確的物質(zhì)價值觀，避免政治參與的功利化傾向；另一方面應(yīng)該大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，以經(jīng)濟發(fā)展促政治參與，從物質(zhì)方面保障農(nóng)民政治參與。提供更多優(yōu)惠政策和補貼，減少農(nóng)村人才流失，吸引精英到農(nóng)村發(fā)展，為農(nóng)村政治參與提供經(jīng)濟保障和人才保障。

（三）營造參與文化,發(fā)揮農(nóng)民主體性作用

阿爾蒙德曾強調(diào)指出，特定的政治文化“在某種意義上是保持民主政體有效運行的一般動力來源”。[10]中國傳統(tǒng)文化中缺乏民主的基因，而農(nóng)村協(xié)商民主的發(fā)展需要農(nóng)村建立一種民主文化氛圍來支撐。因此，首先應(yīng)該提升鄉(xiāng)村居民的政治文化水平，培育農(nóng)民的民主、主體意識，培育農(nóng)民獨立的政治人格，培育村民思維方式和行為方式的公共理性，使鄉(xiāng)村治理民主協(xié)商建立在更加理性、充分討論基礎(chǔ)之上。同時，在農(nóng)村社會建立起更廣泛的信任范圍，形成較強的集體認同感，促進村民間的合作。其次，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村治理過程中“鄉(xiāng)賢”的作用。鄉(xiāng)賢在村莊中具有一定的權(quán)威性，鄉(xiāng)土權(quán)威是由內(nèi)生性權(quán)威和嵌入型權(quán)威共同組成的，鄉(xiāng)賢是鄉(xiāng)土權(quán)威中的內(nèi)生性權(quán)威，村兩委即為鄉(xiāng)土權(quán)威中的嵌入型權(quán)威。在村莊的治理中，兩者如果能夠團結(jié)一致，進行協(xié)作治理，那么，就會有利于提升村莊的治理績效，從而促進村莊走上善治之路。[11]在鄉(xiāng)賢的帶領(lǐng)下，村民政治參與的積極性也會被調(diào)動起來。