縣域治理現(xiàn)代化視閾下基層訴源治理路徑研究
——以D市為例

中共東陽市委黨校 徐搖萍

一、訴源治理內(nèi)涵解讀

隨著立案登記制和法官員額制等司法改革的實施，案多人少的矛盾成為長期困擾法院工作的老大難問題，司法作為“最后一道防線”的功能逐漸前移轉(zhuǎn)變成“第一道防線”。在這一背景下，習近平總書記提出健全完善非訴糾紛解決機制，從根源上減少訴訟案件數(shù)量。訴源治理隨即進入大眾視野，并最終被最高人民法院吸納進其“五五改革綱要”。

訴源治理，意指對訴訟案件開展源頭治理，即在矛盾糾紛遞交到法院啟動訴訟程序前就將其化解。它是對新時代“楓橋經(jīng)驗”的繼承與發(fā)展，其核心在于利用非訴糾紛解決機制開展矛盾糾紛的訴前分流與調(diào)解，把矛盾糾紛化解在前端，扼殺在萌芽階段，從源頭上控制進入法院的訴訟案件數(shù)量，減少訴訟增量。

二、D市訴源治理實踐圖譜

訴源治理最直接的影響是減少法院立案數(shù)量，但其根本目的在于提升社會治理現(xiàn)代化水平。因此，訴源治理并不是法院一個單位的任務，也絕不是憑借法院一己之力就能完成的，要將其置于黨委領(lǐng)導、政府主導、法治保障的工作機制下，構(gòu)筑多元化、立體式的糾紛化解體系。近年來，D市信訪數(shù)量雖呈逐年遞減態(tài)勢，但在全省排名位次仍然靠前，且信訪積案、重復訪、越級訪等問題層出不窮，D市法院每年的立案量和人均辦案量高居全省前列，平安建設水平落后。為改變這一現(xiàn)狀，2020年以來，在D市市委的科學決策、統(tǒng)一領(lǐng)導下，D市采取了一系列舉措，推動訴源治理工作打開新局面。

（一）堅持黨委領(lǐng)導，統(tǒng)籌全局

（1）戰(zhàn)略引領(lǐng)。2020年，D市市委創(chuàng)新性地作出開展“五大會戰(zhàn)”的戰(zhàn)略部署，通過這一載體，把D市重點工作和重點任務進行分類、分解、分工，明確職責范圍，由相應職能部門、單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）認領(lǐng)任務、開展工作?！拔宕髸?zhàn)”中包括基層治理大會戰(zhàn)，訴源治理工作被納入該會戰(zhàn)當中。依托基層治理大會戰(zhàn)，D市充分調(diào)動司法局、信訪局、綜治中心、公檢法、“老娘舅”、網(wǎng)格員等多方面力量，形成了以黨委政法委牽頭，政法各單位為主體，其他行政機關(guān)、社會組織、基層自治組織等各方參與的訴源治理大格局，充分發(fā)揮黨委領(lǐng)導核心作用。

（2）政策落實。在基層治理大會戰(zhàn)總體戰(zhàn)略布局下，D市政府相繼出臺了一系列政策來具體落實工作。2020年，D市大力開展基層矛盾糾紛和重大風險隱患排查化解行動、“最多訪一次”專項行動等。2021年，在總結(jié)前期基層治理大會戰(zhàn)做法的經(jīng)驗與不足的基礎(chǔ)上，D市市委進一步提出基層治理大會戰(zhàn)2.0版的“現(xiàn)代治理大會戰(zhàn)”，深入開展“最多訪一次”活動和“大走訪、大排查、大化解、大提升”專項活動，出臺《D市構(gòu)建“136”社會矛盾糾紛化解工作體系的實施辦法》《D市矛盾糾紛調(diào)處化解中心重大疑難矛盾糾紛揭榜化解工作實施辦法》等，構(gòu)建長效機制，進一步增強了訴源治理制度化、規(guī)范化、法治化水平。

（二）加強平臺建設，數(shù)字賦能

（1）深化“矛調(diào)中心”建設。習總書記指出，要讓老百姓遇到事情能有地方“找個說法”，矛調(diào)中心就是這樣的“地方”，也是“基層治理四平臺”發(fā)揮作用的重要一環(huán)。D市于2019年建成市級社會矛盾糾紛調(diào)處化解中心，鎮(zhèn)、村級綜治中心建設也緊跟其后。市級矛調(diào)中心投入使用后，法院訴訟服務中心便整體入駐，2020年共訴前成功調(diào)解各類糾紛2853件，基本形成“信訪打頭、調(diào)解在先、訴訟斷后”的模式。同時，矛調(diào)中心集合了社會治理綜合指揮中心、12345（8890）話務平臺、視頻監(jiān)控、視聯(lián)網(wǎng)等各類線上資源，暢通群眾舉報投訴渠道，促進“矛盾糾紛早預防、早發(fā)現(xiàn)、早化解”。

（2）加強“ODR”等線上平臺的利用。2019年以來，D市人民法院充分運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)、新手段，通過購買智能化終端設備、推廣使用在線矛盾糾紛化解平臺、浙里調(diào)等網(wǎng)上平臺，實行“線上調(diào)”“掌上辦”，大批案件通過網(wǎng)上立案、網(wǎng)上調(diào)解順利解決。2019年線上調(diào)解糾紛1239件，2020年線上調(diào)解糾紛1100件。此外，2020年開始，D市公安局開始實施“一警情三推送”工作模式，公安接處警系統(tǒng)將矛盾糾紛類警情上傳至“一警情三推送”智能管理平臺，一推送處警民警、村官義警，現(xiàn)場調(diào)解無果情況下二推送派出所綜合指揮室，由責任領(lǐng)導確定責任民警、責任村官，仍無法化解的情況下，通過“基層治理四平臺”三推送政府職能部門，進行聯(lián)動聯(lián)調(diào)，從源頭上化解矛盾。此舉實現(xiàn)了公安接處警系統(tǒng)與“基層治理四平臺”的無縫對接，2020年公安涉警信訪總量大幅下降。

（三）實行分類治理、協(xié)同治理

（1）建立矛盾糾紛分類處理機制。按照分類處置原則，D市矛調(diào)中心內(nèi)除了設有一個“無差別受理窗口”，還設有18個部門窗口，無差別受理后分流到部門窗口予以處理，跨部門事項則進行聯(lián)調(diào)聯(lián)處，極大地提高了矛盾化解的效率。針對交通事故、物業(yè)、金融糾紛等多發(fā)易發(fā)的類型化糾紛，D市法院還分別創(chuàng)設交通事故、物業(yè)、金融糾紛調(diào)解委員會，推動這三類糾紛在訴前化解，避免進入訴訟程序。

（2）壯大調(diào)解隊伍力量。近年來D市十分重視加強專職調(diào)解員隊伍建設，全市共有調(diào)解員近3000名、“老娘舅”400余名，各農(nóng)村、規(guī)上企業(yè)都配備有“老娘舅”，實現(xiàn)了調(diào)解隊伍的無死角覆蓋。市級矛調(diào)中心也設立了專門調(diào)解區(qū)，吸收醫(yī)調(diào)委、仲裁院、法院訴前調(diào)解、公安信訪調(diào)解、消調(diào)委為常駐調(diào)解力量，其他物業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)性調(diào)委會按需要赴矛調(diào)中心配合調(diào)解。此外，D市還積極推動網(wǎng)格員隊伍參與群防群治、矛盾化解等工作，網(wǎng)格員通過深入農(nóng)戶、企業(yè)完成日常信息采集工作，并及時發(fā)現(xiàn)問題，第一時間進行調(diào)解，調(diào)解不了的逐級上報矛調(diào)中心，充分發(fā)揮網(wǎng)格員隊伍在維護社會和諧穩(wěn)定中的頭道防線作用。

三、D市訴源治理存在問題分析

（一）矛調(diào)中心運行機制不健全

市級矛調(diào)中心層面，雖然各大中心整體入駐，但其僅僅將各部門從空間上整合到了一起，管理上卻沒有進行整合。實際上它是一個部門集合的平臺，缺乏行政管理職能。入駐部門管理職能交叉，平臺由誰主管仍不明確，因此對于內(nèi)部各個機構(gòu)部門的考核管理也缺少了有效抓手，導致中心無法充分發(fā)揮各個部門的融合優(yōu)勢，難以形成合力。鎮(zhèn)村級矛調(diào)中心層面，工作體系較為繁瑣，內(nèi)部運行機制和流程尚未理順，并且缺少統(tǒng)一的考核評價體系。

（二）數(shù)據(jù)互聯(lián)互通程度不高

D市矛調(diào)中心目前采用的是省級信訪局統(tǒng)一開發(fā)的信訪超市系統(tǒng)，因此數(shù)據(jù)共享還存在局限，造成了許多部門雖然業(yè)務已經(jīng)入駐，但數(shù)據(jù)無法共享的情況，比如，智慧城管、消費投訴平臺等，信息互聯(lián)互通依然任重道遠。同時，目前的數(shù)據(jù)缺少有效的開發(fā)利用，不能及時、準確地為民眾提供服務，導致了大部分信息資源的浪費。

（三）矛調(diào)政策與途徑宣傳不到位

農(nóng)村基層是矛盾糾紛產(chǎn)生的集中點，且矛盾糾紛往往較為尖銳，因此村民傾向于通過信訪方式來向政府施壓以達到自己的目的。加上村民年紀普遍偏大、文化程度不高，只知道信訪這一途徑來表達訴求，不知道還有8890、12345政務服務熱線等問題反映渠道。許多群眾甚至不知道當?shù)爻闪⒘嗣{(diào)中心，對社會治理“最多跑一地”“最多訪一次”等相關(guān)改革政策也不了解。且大多數(shù)村民法治觀念較為淡薄，不懂得依法理性表達訴求，本能地會對調(diào)解員產(chǎn)生抵觸情緒而不配合調(diào)解工作，加大調(diào)解難度和信訪壓力。

（四）訴調(diào)對接平臺未建立健全

按照省高院出臺的《關(guān)于進一步推進訴源治理工作的意見》相關(guān)規(guī)定，法院訴訟服務中心整體入駐矛調(diào)中心后，應在矛調(diào)中心內(nèi)建立訴調(diào)對接平臺，由專門配置的訴調(diào)對接團隊負責訴調(diào)對接等工作，法院不再保留訴前調(diào)解團隊。但D市目前尚未建立訴調(diào)對接平臺，法院及人民法庭訴前調(diào)解與訴訟服務中心訴前調(diào)解存在職能重復、分工不明確的問題，造成司法資源的浪費。

四、推進D市訴源治理路徑思考

（一）優(yōu)化完善矛調(diào)中心運行機制

需進一步做好矛調(diào)中心的功能提升工作。一方面，著力優(yōu)化機構(gòu)運行體制，健全完善部門聯(lián)動、信息共享、督查考評等日常運行機制，推進系統(tǒng)、人員、職能、機制的大融合。理順部門運行機制，精簡人員編制，減少機構(gòu)職能交叉，真正發(fā)揮資源整合優(yōu)勢。另一方面，建立自上而下的層級管理考核體系，由考核部門建立考核評優(yōu)辦法，進行統(tǒng)一的考核管理，積極推進調(diào)解組織和網(wǎng)絡向下延伸，壓實鎮(zhèn)、村兩級以及事權(quán)單位的公共服務、矛盾化解、社會治理等職能。大力推行矛盾糾紛解決在基層，鼓勵村干部、黨員和調(diào)解員深入基層，一旦發(fā)現(xiàn)苗頭主動調(diào)解，努力實現(xiàn)矛盾糾紛不出村、不上交。

（二）整合數(shù)據(jù)平臺，加強系統(tǒng)集成

需進一步暢通線上線下各主體、各環(huán)節(jié)間的協(xié)調(diào)運行。一方面，借鑒麗水慶元“十臺合一”模式，整合“社會治理綜合指揮中心”“基層治理四平臺”“情指行一體化合成作戰(zhàn)中心”“12345政務服務熱線”等各個大數(shù)據(jù)智能平臺，實現(xiàn)一庫式數(shù)據(jù)共享，以數(shù)字化改革解決部門之間和行業(yè)之間信息不對稱、資源分散、數(shù)據(jù)利用率不高的問題，形成線上線下調(diào)處化解工作閉環(huán)。另一方面，建立訴調(diào)、警調(diào)、檢調(diào)、專調(diào)、訪調(diào)“五調(diào)聯(lián)動”體系，避免出現(xiàn)糾紛多頭受理、多頭管轄等情況，理順多元矛盾糾紛化解工作機制。

（三）強化法院訴前調(diào)解指導保障功能

需進一步打造法院訴前調(diào)解專門團隊。一方面，法院訴訟服務中心整體進駐矛調(diào)中心后，要把訴前調(diào)解工作全部遷移至訴訟服務中心，并在各基層法庭設立訴訟服務分中心。糾紛由訴訟服務中心和各分中心統(tǒng)一分流調(diào)處，法院或人民法庭親自調(diào)解或指導調(diào)解。另一方面，要為訴訟服務中心配備一支專門的訴訟服務團隊。團隊要深入基層、深入企業(yè)，主動加入網(wǎng)格員隊伍和人民調(diào)解員隊伍，第一時間了解轄區(qū)內(nèi)矛盾糾紛發(fā)生情況，并為網(wǎng)格員、“老娘舅”的日常工作提供法律咨詢，發(fā)揮法院訴前調(diào)解法治保障作用。

（四）加大宣傳力度，提高群眾法治意識

需進一步加大對群眾多元化糾紛化解機制的宣傳。一方面要加大政策宣傳力度，通過村民微信群、網(wǎng)格員上門走訪等方式對矛盾糾紛調(diào)處“最多跑一地”“最多訪一次”等政策進行宣傳，對矛調(diào)中心進行介紹和宣傳。另一方面，加強普法宣傳力度，常態(tài)化開展“普法入村”“普法進企”等活動，通過法律知識的普及，加強鄉(xiāng)村基層民主法制建設，引導群眾按照正常渠道反映訴求，運用法律手段解決紛爭，拋棄信“訪”不信“法”的不正常思維，并在依法進入調(diào)解程序后，正當、理性接受調(diào)解建議和調(diào)解結(jié)果，自覺維護調(diào)解秩序。