城市更新中舊城改造的發(fā)展路徑與機(jī)制研究

廣東省宏粵規(guī)劃咨詢有限公司 鐘毅嘉

我國正處于城市化高速發(fā)展階段，在大部分一二線城市中心城區(qū)已完成了或已初步完成舊城改造的基礎(chǔ)上，不少衛(wèi)星城和三四線城市也陸續(xù)開展舊城改造。舊城改造作為城市空間重塑和社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要舉措，對(duì)社會(huì)效益和城市建設(shè)發(fā)揮了重要作用。但舊城改造包括環(huán)境治理、資源分配、社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等一系列復(fù)雜的工程，既是城市文明形象的重塑，也是城市資源再次合理分配的重要渠道。因此，完善城市更新中舊城改造的發(fā)展路徑，對(duì)傳承城市歷史文化、促進(jìn)城市健康有效發(fā)展有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、城市更新中舊城改造原則

（一）注重對(duì)歷史文化的傳承和保護(hù)

城市更新舊城改造過程中，要充分結(jié)合城市歷史文化保護(hù)的需求，兼顧舊城居住環(huán)境與保護(hù)歷史文化的發(fā)展，對(duì)于一些歷史文化遺存，如歷史建筑、文物、街區(qū)肌理等，做好保護(hù)工作，切實(shí)將歷史文化保護(hù)與舊城改造相結(jié)合，避免大拆大建。

（二）舊城改造的適用性

舊城改造是為了創(chuàng)造更好的居住環(huán)境，因此對(duì)舊城改造的規(guī)劃設(shè)計(jì)要注重適用性原則，以此對(duì)資源進(jìn)行合理分配，在遵循適用性原則的基礎(chǔ)上，對(duì)舊城區(qū)的環(huán)境、地理?xiàng)l件等進(jìn)行綜合考量，營造良好的居住環(huán)境。適用性也可以理解為因地制宜，舊城規(guī)劃應(yīng)盡可能保留城區(qū)的歷史風(fēng)貌，在當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)中進(jìn)行規(guī)劃改造，保護(hù)舊城歷史文化和生態(tài)文明。一方注重提升城市形象和人們的居住環(huán)境質(zhì)量；另一方面加強(qiáng)綠色環(huán)保理念，注重舊城區(qū)改造規(guī)劃設(shè)計(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）優(yōu)化城市居住環(huán)境

城市舊城改造需要綜合考量城市功能、生態(tài)環(huán)境、城市形象等多項(xiàng)要素，結(jié)合舊城區(qū)實(shí)際情況，在推進(jìn)改造過程中要對(duì)各要素進(jìn)行綜合考量，尊重政府主導(dǎo)，群眾主體和市場推薦的原則，立足城市規(guī)劃和改造理論，因地制宜地進(jìn)行城市改造規(guī)劃設(shè)計(jì)，其改造方案在推動(dòng)社會(huì)效益發(fā)展的同時(shí)，要綜合考量生態(tài)環(huán)境的發(fā)展，兼顧城市形象和城市功能，美化居民生活環(huán)境。

二、城市更新中舊城改造所存在的主要問題

（一）破壞了老城區(qū)歷史文脈與肌理

當(dāng)前，舊城改造項(xiàng)目在事前缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，為了適應(yīng)城市建設(shè)的快速發(fā)展，整片拆除舊城區(qū)，使得很多具有歷史價(jià)值的傳統(tǒng)建筑物被破壞，舊城改造中歷史文化沒有得到保護(hù)和傳承，破壞了原有舊城區(qū)發(fā)展肌理，讓老城區(qū)喪失了原有韻味。另一方面，舊城改造的急功近利忽視了城市發(fā)展特色，不同城市之間呈現(xiàn)出相同的改造元素和文化IP。不少開發(fā)商在不同城市改造工程中復(fù)制其標(biāo)桿項(xiàng)目的建筑風(fēng)格、建造模式、商業(yè)業(yè)態(tài)，導(dǎo)致了“千城一面”的情況。同時(shí)，改造的不完全導(dǎo)致新舊之間缺乏延續(xù)性的問題，一些地區(qū)的老舊社區(qū)與現(xiàn)代化高樓景觀格格不入。

（二）舊城改造規(guī)劃不合理導(dǎo)致“紳士化”現(xiàn)象出現(xiàn)

城市化的加快使得城市規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，城市人口也不斷增加，導(dǎo)致新舊城區(qū)在土地規(guī)劃上產(chǎn)生了矛盾和沖突。對(duì)于舊城區(qū)而言，不僅要重視城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，也要考慮好舊城區(qū)居民的正當(dāng)權(quán)益，這就要求平衡好對(duì)舊城改造與新城區(qū)的土地分配問題。但是在舊城區(qū)實(shí)際改造過程中，沒有制定科學(xué)的嚴(yán)密的管控系統(tǒng)，導(dǎo)致舊城改造工作效率低下，沒有對(duì)舊城區(qū)群眾進(jìn)行科學(xué)合理的補(bǔ)償，出現(xiàn)了“驅(qū)貧引富”的問題，即出現(xiàn)了“紳士化”的現(xiàn)象，舊城區(qū)內(nèi)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，高檔化的產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)不斷注入，引入了大批中高收入人群，迫使無法承擔(dān)高昂租金的居民和商戶以及缺乏就業(yè)機(jī)會(huì)的人士被迫離開老城，一些居民不愿意到遠(yuǎn)離生活區(qū)域的小區(qū)內(nèi)生活，也為舊城改造帶來了一定的困難。

（三）居民安置問題未能妥善處理

中國人安土重遷的觀念根深蒂固。城市改造之后，大部分原居民都有原地安置的意愿。政府為了保障居民利益，也必須保證一部分人口得以回遷。一方面部分居民因?yàn)閷?duì)舊城改造的未知恐懼而出現(xiàn)了“釘子戶”的現(xiàn)象；另一方面，對(duì)于經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)的居民來說，改造過程中多次搬遷產(chǎn)生了巨大的時(shí)間成本和重新安置費(fèi)用。

（四）舊城改造工程資金限制造成后續(xù)質(zhì)量問題

舊城改造項(xiàng)目資本匱乏一直是開發(fā)建設(shè)過程中的重點(diǎn)問題。舊城改造過程中，一系列的開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目將不斷拆遷大量的棚戶區(qū)，因此建設(shè)安置房也就迫在眉睫，但是由于資金有限，安置房用地儲(chǔ)備有限，建設(shè)滯后等問題直接影響了舊城改造工作的進(jìn)展。舊城改造環(huán)境治理和項(xiàng)目的展開離不開大量資金和資源，資金數(shù)額量大，資金瓶頸問題日益突出，這就導(dǎo)致舊城改造無法按照預(yù)定計(jì)劃和進(jìn)度進(jìn)行，舊城區(qū)設(shè)施配套和生活環(huán)境改造無法得到保障。如北京某街道2012年到2015年進(jìn)行了30多萬平方米老舊小區(qū)改造，改造后出現(xiàn)了眾多質(zhì)量問題，缺乏相關(guān)部門負(fù)責(zé)，甚至成了基層政府的包袱，其他便民設(shè)施也缺乏后續(xù)服務(wù)與責(zé)任主體。

三、城市更新中舊城改造中存在問題的原因分析

（一）舊城改造相關(guān)部門缺少協(xié)同規(guī)劃

舊城改造項(xiàng)目在推進(jìn)之前，雖然各地區(qū)設(shè)置了指揮部，加強(qiáng)了對(duì)舊城改造的組織領(lǐng)導(dǎo)，但總體來說各單位部門之間缺乏協(xié)同作戰(zhàn)的管理機(jī)制。一方面，雖然市級(jí)政府同意了實(shí)施意見，制定了科學(xué)的規(guī)劃和方案，但是在落實(shí)過程中，各區(qū)域和街道主關(guān)系本轄內(nèi)的情況和利益，沒有站在一個(gè)全局的角度上落實(shí)改造工作，相互之間協(xié)調(diào)不足。另一方面，發(fā)改、自然資源、城管、財(cái)政等各部門在設(shè)計(jì)舊城改造征收補(bǔ)償上存在著權(quán)責(zé)不清、各自為政的情況，影響了舊城改造的順利進(jìn)行。

（二）舊城區(qū)私搭亂建推高開發(fā)成本

舊城區(qū)居民收入低、住房面積小、建筑面積密度大，私搭亂建問題也逐漸顯現(xiàn)出來。而且在舊城區(qū)征收過程中，存在著個(gè)別居民不配合的情況，致使住房征收進(jìn)程慢，成本上升。雖然《國家城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》中明文規(guī)定了違章建筑不給予補(bǔ)償，但是拆遷戶亂搭亂建的情況仍非常嚴(yán)重，造成了拆遷難，同時(shí)也容易引發(fā)舊城區(qū)群眾的矛盾糾紛。

（三）利益失衡導(dǎo)致舊城改造延續(xù)性缺失

舊城改造涉及較大的資金投入，較大地依賴開發(fā)商的資金進(jìn)行開發(fā)。而開發(fā)商為了追求利益最大化，主要關(guān)注有利可圖的項(xiàng)目和地段，以及融資地塊的開發(fā)，對(duì)于安置地塊的開發(fā)基本只能做到達(dá)標(biāo)。因此一些難以產(chǎn)生客觀的經(jīng)濟(jì)利益的地塊，以及涉及重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的內(nèi)容較容易被忽略，城市的整體環(huán)境難以得到改善。

（四）政策指導(dǎo)防風(fēng)險(xiǎn)力度加大

在“打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)”的國家政策環(huán)境下，各地方政府加強(qiáng)了對(duì)債務(wù)規(guī)模的管理，這一防風(fēng)險(xiǎn)的政策導(dǎo)向，導(dǎo)致地方政府不敢采取對(duì)財(cái)政資金的整合使用，項(xiàng)目資金緊缺的問題逐漸加強(qiáng)，尤其是舊城改造需要大量的資本，地方政府嚴(yán)控融資規(guī)模，這就導(dǎo)致舊城改造的貸款資金渠道受限，這在客觀上加強(qiáng)了舊城改造融資的難度。

四、城市更新中舊城改造的發(fā)展路徑

（一）注重舊城區(qū)歷史文脈的傳承和創(chuàng)新

對(duì)于舊城區(qū)的改造不僅要地區(qū)環(huán)境、地理?xiàng)l件等進(jìn)行規(guī)劃，同時(shí)也要注重舊城區(qū)歷史風(fēng)貌的傳承和創(chuàng)新。舊城改造應(yīng)著力避免對(duì)于古建筑、歷史街區(qū)的大拆大建，加強(qiáng)歷史文化保護(hù)和傳承，堅(jiān)持在歷史文化傳承上進(jìn)行改造，注重挖掘和尊重歷史文化內(nèi)涵，有效運(yùn)用舊城古建筑，將古建筑與現(xiàn)代城市文明建設(shè)進(jìn)行融合發(fā)展，保障區(qū)域文化的延續(xù)和空間改造的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）注入具有適應(yīng)性的創(chuàng)新業(yè)態(tài)

在策劃與規(guī)劃的前期充分考慮適應(yīng)本地發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系與產(chǎn)業(yè)招商策略，避免盲目復(fù)制其他城市的成功案例或項(xiàng)目。一是通過業(yè)態(tài)引入增加就業(yè)崗位，讓本地居民充分受惠；二是通過優(yōu)質(zhì)業(yè)態(tài)的引入，以及優(yōu)化產(chǎn)業(yè)方參與舊城改造的利益分配機(jī)制，推動(dòng)舊城滾動(dòng)開發(fā)，緩解資金壓力，提高舊城改造質(zhì)量。

（三）協(xié)同規(guī)劃改造區(qū)域與周邊地區(qū)整體環(huán)境

舊城改造改造規(guī)劃要注重與原有生態(tài)基底、功能布局、建筑風(fēng)格的充分協(xié)同，對(duì)舊城原有的水系、湖泊、公園等生態(tài)要素進(jìn)行優(yōu)先保留與提升，結(jié)合舊城文化進(jìn)行保護(hù)性改造。舊城區(qū)的功能轉(zhuǎn)變應(yīng)圍繞舊城區(qū)的文化特色，恢復(fù)其原有功能，讓舊城區(qū)與整體城市的面貌相符合，實(shí)現(xiàn)整體更新。

（四）建立健全多方利益的表達(dá)渠道

舊城改造涉及的利益主體較多，因此構(gòu)建利益表達(dá)渠道的多元化，保障舊城改造民主化、透明化以及法制化非常重要。首先要完善計(jì)劃管理，加強(qiáng)市、縣、區(qū)對(duì)舊城改造的監(jiān)督和管理，配合各相關(guān)部門做好協(xié)調(diào)工作；其次，推動(dòng)舊城改造信息充分公開，對(duì)于回遷安置的落實(shí)、資源的配置以及城區(qū)群眾的切實(shí)利益要進(jìn)行合理配置；最后，建立多元化的表達(dá)渠道，實(shí)施聽證會(huì)制度，積極引導(dǎo)開放商、企業(yè)、被征收等多方利益的協(xié)商，保障弱勢群體的話語權(quán)。

（五）創(chuàng)新舊城改造融資和開發(fā)模式

破解資金難題是推進(jìn)舊城改進(jìn)的重要路徑和舉措。探索發(fā)現(xiàn)政府專項(xiàng)債券、政策性銀行融資、政府與社會(huì)合作、商業(yè)銀行城市更新專項(xiàng)資金貸款、鼓勵(lì)集體企業(yè)投資等多種方式募集資金，拓寬資金籌措渠道。在開發(fā)模式上推動(dòng)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開發(fā)，捆綁建設(shè)高品質(zhì)的城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)載體建設(shè)，形成產(chǎn)城發(fā)展的持續(xù)動(dòng)力。

五、結(jié)論

舊城改造是推進(jìn)城市更新發(fā)展的一項(xiàng)民生建設(shè)工程，關(guān)系著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境建設(shè)等方方面面。因此，在舊城改造過程中，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)舊城改造路徑及機(jī)制研究，結(jié)合城市歷史文化，堅(jiān)持保護(hù)與開發(fā)相結(jié)合的方式，實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)效益和文化傳承、環(huán)境營造的統(tǒng)一。同時(shí)，注重對(duì)產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的前置策劃，將舊城改造與城市整體規(guī)劃發(fā)展充分協(xié)調(diào)，拓寬各級(jí)政府和部門、企業(yè)、居民等利益相關(guān)者參與舊城改造的渠道，優(yōu)化和創(chuàng)新舊城改造的融資與開發(fā)模式，穩(wěn)定、健康地推進(jìn)舊城改造工作。