張宇飛,宋躍洋,周 姝

(1.東北財經大學 體育經濟研究中心，遼寧 大連 116025；2.東北財經大學 財政稅務學院，遼寧 大連 116025；3.東北財經大學 薩里國際學院，遼寧 大連 116025)

隨著2022年北京-張家口冬奧會的申辦成功，中國的冰雪產業(yè)得到前所未有的關注與發(fā)展，冰雪運動推廣效果顯著，冰雪經濟規(guī)模迅速擴大，有關冰雪運動發(fā)展的政策文件陸續(xù)出臺。2016年11月，國家體育總局、國家發(fā)改委等23部門聯(lián)合發(fā)布《群眾冬季運動推廣普及計劃(2016—2020年)》后，國家體育總局等部門又聯(lián)合發(fā)布了《冰雪運動發(fā)展規(guī)劃(2016—2025年)》及《全國冰雪場地設施建設規(guī)劃(2016—2022年)》[1]。在國家宏觀政策文件的引領下，北京、河北、東北三省，以及內蒙古、新疆等地區(qū)也陸續(xù)出臺針對本地區(qū)的冰雪產業(yè)政策文件，這些政策陸續(xù)實施對當地的冰雪產業(yè)發(fā)展起到一定的引導和促進作用，對于提升中國冰雪產業(yè)的整體發(fā)展發(fā)揮了政策聯(lián)動效益。

當前，具有規(guī)范經營行為、促進社會公平、保障經濟效率等功能的財稅政策工具被廣泛應用于金融行業(yè)、服務行業(yè)、新興產業(yè)、文化產業(yè)等眾多領域之中，逐漸成為影響我國經濟發(fā)展效率和質量的關鍵性工具[2]。然而對于當前我國大力發(fā)展的冰雪產業(yè)，以財稅政策工具進行規(guī)范性分析研究卻極為有限。因此，本文通過對冰雪運動先發(fā)之勢和資源稟賦條件最好的東北三省相關冰雪產業(yè)財稅政策工具進行研究分析，進而揭示東北地區(qū)冰雪產業(yè)財稅政策工具的存在問題，并嘗試提出具有適應性和實效性的財稅政策工具優(yōu)化策略，旨在為東北地區(qū)的冰雪產業(yè)高質量發(fā)展提供政策參考與理論借鑒，也為國內其他地區(qū)冰雪產業(yè)發(fā)展的政策工具優(yōu)化帶來新的思路與政策啟示。

1 冰雪產業(yè)發(fā)展的財稅政策文本梳理

財稅政策工具是指國家采取財政和稅務的一系列手段和措施，以此來實現國家既定的政策目標，基本可分為稅收、公債等收入型政策工具，以及政府購買、財政補貼、財政貼息、項目獎勵等支出型政策工具[3]。隨著財稅在現代社會經濟中的作用日益增強，政策地位也在顯著提高，財稅政策工具被大量應用于我國經濟調控的發(fā)展中，目前國家頒布實施的冰雪運動發(fā)展政策中，有關財稅政策工具的條款亦有所涉及。

1.1 國家政策文本中的財稅政策工具

2016年11月至今，國家體育總局會同其他國家相關部門先后制定出臺了《冰雪運動發(fā)展規(guī)劃(2016-2025年)》《群眾冬季運動推廣普及計劃(2016-2020年)》《全國冰雪場地設施建設規(guī)劃(2016-2022年)》和《冰雪旅游發(fā)展行動計劃(2021-2023年)》四份文件[4-6]。借助這四份文件政策效力，我國冰雪運動形成了公共體育設施優(yōu)惠與免費開放、稅收優(yōu)惠、政府購買公共服務、項目補助等部分財稅政策工具體系(見表1)。其中，收入型政策工具中的稅收優(yōu)惠使用頻次最高，每份文件都提及了享受房產稅和城鎮(zhèn)土地使用稅優(yōu)惠政策，而支出型政策工具中的政府購買服務也在三份文件中被提及，項目補助、財政投資和公共體育設施優(yōu)惠和免費開放也被列入相關保障措施的內容當中。

表1 國家層面冰雪產業(yè)政策文本中的財稅政策工具及內容

1.2 東北三省政策文本中的財稅政策工具

國家層面頒布的冰雪產業(yè)政策文本中提出要“以東北地區(qū)為基礎，穩(wěn)步推進和建設冰雪產業(yè)”，可見東北地區(qū)的冰雪產業(yè)發(fā)展是國家的“根基”，其發(fā)展成果和效應也將對全國其他地區(qū)冰雪產業(yè)發(fā)展具有示范效果，因此，國家對于東北地區(qū)的冰雪產業(yè)發(fā)展給予高度重視。

在國家冰雪產業(yè)發(fā)展的政策引領和指導下，東北三省也迅速行動，各自頒布了本省的冰雪產業(yè)發(fā)展政策。作為中國冰雪旅游資源最為充足、冰雪場地設施最多的黑龍江省制定了《黑龍江省冰雪裝備產業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2017-2022年)》，提出以冰雪裝備產業(yè)發(fā)展推動冰雪經濟強省建設；吉林省政府以習近平總書記提出的“冰天雪地也是金山銀山”和“三億人參與冰雪運動”的重要指示精神為指導發(fā)布了《關于做大做強冰雪產業(yè)的實施意見》，將冰雪產業(yè)發(fā)展確定為吉林省經濟新的戰(zhàn)略增長極；遼寧省在2020年也印發(fā)了《關于加快推進冰雪運動發(fā)展的實施意見》，為遼寧省冰雪產業(yè)發(fā)展提出明確目標、各項任務和具體要求。根據東北三省出臺的三份文件可以看出，各省基本形成了以稅收優(yōu)惠、項目補貼、貸款貼息、獎勵等為核心的財稅政策工具體系(見表2)[7-9]。

表2 東北三省關于冰雪產業(yè)發(fā)展文件中的財稅政策工具及內容

2 東北三省冰雪產業(yè)財稅政策工具運用現狀及問題

相對于國家層面出臺的冰雪運動發(fā)展政策，東北三省在一定程度上保留了已有的財稅政策：黑龍江省保留了稅收優(yōu)惠、政府購買和項目補助工具；吉林省保留了稅收優(yōu)惠和獎勵的財稅工具；遼寧省則保留了免費或低收費開放公共冰雪健身場所這一政策。在財稅政策工具補充上東北三省也根據各自實際填充了部分內容：黑龍江省提出了貸款貼息、后期獎勵的財稅政策工具；吉林省提出了財政預算的工具；遼寧省設立了冰雪運動發(fā)展專項基金，由此可見，東北三省出臺的冰雪發(fā)展相關文件在沿用國家的財稅政策工具的基礎上，進行了部分內容的拓展和具體措施的補充，但是地方政府政策目標文本的“政績化”和政策措施的“籠統(tǒng)化”仍然是制約東北三省針對冰雪產業(yè)政策再制定的障礙因素[10]，主要問題集中在以下三點。

2.1 地方差異性缺失，且與本地區(qū)的契合性不足

從冰雪產業(yè)財稅政策的制定到實施，再到政策效力產生的復雜過程中，地方政府是落實國家冰雪產業(yè)財稅政策目標的執(zhí)行者，政策實施的效果與政策目標的實現，必須由地方政府對國家冰雪產業(yè)政策支持程度以及再制定方針決定。如果地方政府對國家冰雪產業(yè)政策傾向與預期契合度不符或與國家政策基本一致，導致出現選擇執(zhí)行、機械執(zhí)行、象征執(zhí)行和曲解執(zhí)行等問題，那么不僅會失去產業(yè)政策供給的本源效力，還會影響冰雪產業(yè)既有規(guī)律的正常發(fā)展[11]。雖然國家政策大多都具有普適性，但東北三省制定的政策忽略了各省冰雪產業(yè)之間的內部差異，未能契合各自地區(qū)的冰雪產業(yè)發(fā)展實際。由于地緣、資源與降雪量等自然因素的不同影響，東北三省對于各自冰雪產業(yè)的發(fā)展目標和發(fā)展內容不同，勢必要在政策工具文本的具體條款上有所體現，但目前制定的政策中依然是對國家政策文本中的簡單平移，黑龍江和吉林只提出了簡單的貸款貼息和財政預算兩項其他的財稅政策，遼寧省對稅收優(yōu)惠的政策工具未曾提及。綜合來看，東北三省在財稅政策工具的內容制定上不夠豐富，創(chuàng)新不足、力度不大；在條款的選擇上與本地區(qū)發(fā)展不夠契合，大多政策內容較為趨同，沒有針對各自的冰雪產業(yè)發(fā)展規(guī)劃制定更有針對性、更為具體的產業(yè)發(fā)展政策，未能體現出政策工具的地緣性和實效性，因此導致政策效力發(fā)揮不足，執(zhí)行效果不佳，難以實現東北三省冰雪產業(yè)發(fā)展高質量的既定目標[12]。

2.2 工具組合缺乏多樣性與靈活性，對人才吸引力不高

東北地區(qū)各省出臺的宏觀政策多，微觀細則少，財政政策扶持手段單一，對于工具的組合與合理運用缺乏清晰、靈活的政策導向，大多都是圍繞稅收政策中的稅收優(yōu)惠為主，且稅收優(yōu)惠的廣度和深度不足，多局限于房產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅優(yōu)惠，涉及冰雪產業(yè)經營管理方面的稅收優(yōu)惠政策較為缺乏，且缺乏政策的多樣性與靈活性，這既不利于發(fā)揮政策的完整度與效力性，也有礙于各種政策工具之間的銜接性與關聯(lián)性[13]。此外，當前財稅政策中對于冰雪產業(yè)發(fā)展中居于核心主導力量的高層次、創(chuàng)新型的人才的獎勵相對不足，而對人才的吸引應該是政策工具制定中最不可忽略的要素。從外在因素看，東北地區(qū)本來具有較好的人才基礎，區(qū)域內科研院所眾多、高校林立，但由于大城市和東南沿海地區(qū)經濟發(fā)展速度快，產業(yè)門類發(fā)達，對勞動密集型人才吸引程度較高，導致東北地區(qū)人才外流現象嚴重[14]。從內在因素看，在冰雪產業(yè)現有政策工具中，一方面缺少必要的激勵機制留住現有本地人才，另一方面政策與相關待遇也很難吸引外來人才。僅從現行個人所得稅政策來說，缺乏地方性個人所得稅優(yōu)惠政策，現有政策實踐極少突破稅收優(yōu)惠、稅前扣除等思路，不利于吸引更多的人才投身冰雪產業(yè)的建設、運營與管理。財稅政策工具在冰雪產業(yè)運用中無論是政策種類還是政策力度以及政策工具設置的合理性都亟待改進與提升[15]。

2.3 產業(yè)屬性欠缺，專門性的冰雪產業(yè)財稅政策工具有待挖掘

在北京冬奧會的背景下，冰雪產業(yè)所覆蓋的領域不斷拓寬，產業(yè)質量逐漸提高，產業(yè)效益也在逐步增長，但在東北三省出臺的相關政策中，對冰雪產業(yè)獨特規(guī)律與自身屬性的準確把握仍有欠缺，與其他產業(yè)領域財稅政策工具的使用相比缺少明確具體且專業(yè)的政策設計，政策涉及的領域廣度和深度不足，缺乏對冰雪產業(yè)發(fā)展本質的深度分析，在這種政策覆蓋的范圍相對較小又缺少針對性的情況下，會導致冰雪產業(yè)自主創(chuàng)新能力不強，政策刺激效果不高，形式上雖然保持了產業(yè)之間的工具統(tǒng)一，但實質上難以對冰雪產業(yè)發(fā)展績效形成積極推進，既違背了冰雪產業(yè)自身的發(fā)展規(guī)律，又缺少對各省冰雪產業(yè)差異的考量，結果只能是引起財稅政策工具效率的降低、冰雪產業(yè)績效的低下和實際運營風險的升高，勢必失去了設立冰雪產業(yè)財稅政策工具的應有之義[16]。上述觀點的表達并不是說東北三省冰雪產業(yè)稅收優(yōu)惠政策的內容不應該從國家現行的冰雪產業(yè)乃至其他產業(yè)稅收優(yōu)惠政策中加以提煉，而是強調無論是創(chuàng)新，還是借鑒既有的產業(yè)稅收優(yōu)惠政策，都不應機械、簡單地平移各類現行政策文本中的產業(yè)稅收優(yōu)惠規(guī)定，而應以科學的政策設計準則和思路對其進行全方位審視，確保選取的稅收優(yōu)惠政策工具內容不僅具有正當性和合理性，還應符合冰雪產業(yè)自身的產業(yè)發(fā)展規(guī)律[17]。

3 東北地區(qū)冰雪產業(yè)財稅政策工具優(yōu)化策略

東北三省冰雪運動的發(fā)展在很大程度上取決于地方政府的重新設計、改進優(yōu)化本地區(qū)的冰雪產業(yè)發(fā)展政策，而政府制定出臺的相關政策又是對國家頒布關于冰雪產業(yè)政策重塑的具體表現形式[18]。因此，綜合評價地方政府對國家冰雪產業(yè)財稅政策再制定的協(xié)同力與創(chuàng)新力，對了解把控我國冰雪產業(yè)財稅政策的執(zhí)行落實情況、科學調整冰雪產業(yè)財稅政策的發(fā)展軌跡具有重要的現實意義。

3.1 構建一體化政策聯(lián)盟，加快形成政策合力和提升治理效能

加快東北三省冰雪產業(yè)發(fā)展，一是需要細化并完善“一省一策”的政策工具，根據三省各自的資源稟賦特點，經濟水平、發(fā)展目標、營銷戰(zhàn)略等因素以及在頒布本省政策執(zhí)行中遇到的突出問題進行文本內容的增減、修改和完善，使之更進一步契合本省發(fā)展實際。在政策的執(zhí)行上，打破原有的部門固化、條塊分割、各自為政的發(fā)展思路，加強協(xié)調各政府部門之間的聯(lián)動，嚴密統(tǒng)籌全面的協(xié)調銜接，通過對各種政策工具的組合、指導與配合，發(fā)揮政策的激勵導向作用，全力推進政策合力效果最大化。二是為消除東北三省冰雪產業(yè)政策發(fā)展之間的壁壘，防止惡性競爭，實現本地區(qū)冰雪產業(yè)價值最大化和最優(yōu)發(fā)展效益，需要三省凝聚地域合作、協(xié)同發(fā)展的共同理念，在遵循前期制定的“一省一策”冰雪產業(yè)政策前提下，通過對政府層面、行業(yè)部門、社會組織、企業(yè)內部四個維度的協(xié)調對接，加快構建東北地區(qū)冰雪產業(yè)一體化發(fā)展政策聯(lián)盟，形成“三省一策”，特別是在冰雪產業(yè)財稅政策方面，借鑒國內長三角、京津冀等區(qū)域政策協(xié)同發(fā)展經驗，統(tǒng)一謀劃，協(xié)商共議，共同促進地區(qū)冰雪產業(yè)協(xié)調發(fā)展。三是在制定政策工具文書內容方面，著重突出政策內容的實效性和落地性，完善行政組織和投入的權責清單制度，明晰冰雪產業(yè)組織的職權，改進政策執(zhí)行的反饋調控。四是需要進一步完善財政、稅收等政策制度體系，制定規(guī)范統(tǒng)一的激勵政策。在財政補貼方面，明確完善補貼的標準和范圍，建立健全的資金使用規(guī)范體系，強化監(jiān)測制度，加大監(jiān)測范圍，提升對資金流入和流出的動態(tài)監(jiān)控，加強財政資金的合規(guī)性及安全性；在稅收方面，政策制定應采取“規(guī)則組合、多規(guī)合一”的方式，結合使用增值稅、消費稅和所得稅等相關稅收工具，政府要轉變工作職能，從管理到服務，從領導到指導，鼓勵社會組織和商業(yè)資源參與冰雪產業(yè)發(fā)展，加強市場各主體之間協(xié)調發(fā)展，減少規(guī)制性措施的大范圍使用，使社會組織和企業(yè)資源盡可能向冰雪產業(yè)靠攏集聚。在政策工具方面，有必要擴大市場有效需求型政策工具的使用力度，適當降低供給型與環(huán)境型政策工具的使用頻次，切實有效提高冰雪產業(yè)政策工具對產業(yè)發(fā)展的治理效能。

3.2 大力促進冰雪產業(yè)發(fā)展的財政激勵政策工具使用

按照學者張瑞林對東北地區(qū)政府與市場關系的界定，當前東北地區(qū)屬于“強政府、弱市場”的發(fā)展格局。冰雪產業(yè)的發(fā)展應充分考慮其發(fā)展格局和實際情況，一方面發(fā)揮“強政府”的主導優(yōu)勢，在財政資源相對有限的情況下注重財政資金配置的效率優(yōu)先，強化各級資金統(tǒng)籌；另一方面“強政府”要遵循國家提出的“放、管、服”改革，在冰雪產業(yè)發(fā)展上“放低姿態(tài)”、簡政放權，加快政府的體育治理職能轉變，培育與壯大市場與社會主體，為市場工具與自愿性工具選擇奠定基礎。在“弱市場”的扶植上，政府可專門設立“冰雪產業(yè)專項基金”或者“冰雪產業(yè)創(chuàng)業(yè)投資基金”，該方式是由政府聯(lián)合非政府組織如社會民間機構與資本方、冰雪產業(yè)相關生產經營企業(yè)，通過定向募捐的方式，由政府主導提取一定比例的財政資金，通過基金份額、股份等方式募集冰雪產業(yè)投資發(fā)展資金，交由專業(yè)金融機構進行專業(yè)管理和市場化運作，提高財政投資效率[19]。在企業(yè)層面上，為鼓勵自主創(chuàng)新，可以適當給予發(fā)展較弱的中小型冰雪企業(yè)專項補貼資金，培育中小型冰雪企業(yè)的成長壯大。其次，通過財政優(yōu)惠政策吸引和鼓勵社會資本投入冰雪產業(yè)，形成冰雪產業(yè)投資資本的有效聚集。以冰雪產業(yè)發(fā)展基礎中的冰雪場館設施為例，由于其存在投資大、周期長、風險高、盈利不確定等特點，具有較強的財政投入不確定性和融資風險，完全依靠國家或企業(yè)的單一力量和財政很難實現獨立建設和運營，因此采用公私合營PPP投融資模式是可行性方案之選，通過政府、社會和個人共同合作進行冰雪產業(yè)項目的開發(fā)，既可以發(fā)揮財政宏觀調控政策工具的激勵職能，減輕政府部分投資和管理維護費用，還可以通過引入社會資本和民營企業(yè)參與運營管理的方式發(fā)揮企業(yè)所長，也增加了企業(yè)參與冰雪產業(yè)建設的積極性。在市場層面上，需要建立針對冰雪產業(yè)的政府采購制度，推行政府向符合標準的冰雪運動經營性企業(yè)購買公共服務，促進優(yōu)質冰雪企業(yè)的生產和銷售能力，同時定期向居民發(fā)放免費的冰雪運動消費券，擴大冰雪產品覆蓋，鼓勵更多人參與冰雪運動，形成正向激勵效應。

3.3 合理發(fā)揮冰雪產業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策工具功能

稅收優(yōu)惠因種類豐富、成效顯著、機動靈活等特性受到多方好評。原則上，稅收優(yōu)惠不應被采用，因為它背離了量能課稅的基本法理，有違稅收公平。但如果是基于國民經濟政策、社會政策等公共利益的理由時，則可以視為公平原則的排外適用[20]。因此，在選取冰雪產業(yè)稅收優(yōu)惠規(guī)范的具體內容時，既要恪守量能課稅的底線適用，也要確保擬定的冰雪產業(yè)稅收優(yōu)惠具有正當目的。綜合來看，采用“列舉+授權”的形式方案是更為穩(wěn)妥的選擇，因為這種方案既可兼顧稅收法定與授權立法的內在平衡，又可顧及冰雪產業(yè)稅收優(yōu)惠穩(wěn)定性與靈活性的有機統(tǒng)一。建議從以下三方面實行稅收優(yōu)惠政策。第一，加強對冰雪裝備制造企業(yè)的稅收激勵?？紤]到東北三省國有企業(yè)眾多，多數未建立完善的現代企業(yè)制度，可借助新一輪“東北振興”戰(zhàn)略和國企改革春風，推動國有控股下的冰雪產業(yè)相關上下游企業(yè)多主體持股、交叉持股，構造規(guī)范的混合所有制。在可選擇的稅收政策工具中采用“列舉+授權”的方式給予冰雪企業(yè)股權交易過程中發(fā)生的營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、增值稅等相關稅收減免優(yōu)惠，以及因企業(yè)兼并重組和轉型而形成的產品庫存按損失在應納稅所得額中予以扣除等，激發(fā)冰雪產業(yè)發(fā)展中的企業(yè)主體活力。根據我國現行企業(yè)所得稅法規(guī)定，國家重點扶持的高新技術產業(yè)，減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。因此，對擁有核心技術和自主知識產權的企業(yè)應予以一定比例的稅費返還獎勵或稅收減免政策。對于產品研發(fā)經費，無論數額多少均在稅前進行扣除，以此支持冰雪高新技術企業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定創(chuàng)新，促進長期推動相關產業(yè)的高速發(fā)展[21]。此外，對于上市兩年以上采用股權投資的高科技企業(yè)，可按其創(chuàng)業(yè)投資額的50%稅前抵扣其納稅所得額，以減輕企業(yè)的稅負。第二，提高對經營性冰雪場館及旅游景區(qū)的稅收優(yōu)惠政策。首先，靈活應用稅收減免、稅率優(yōu)惠、再投資退稅等直接稅收優(yōu)惠政策對參與冰雪場館和景區(qū)投資的國有資本予以稅收扣除、加速折舊、稅收抵免等間接稅收優(yōu)惠政策。其次，在民間資本投資建設冰雪場館及旅游景區(qū)，根據國際上冰雪發(fā)達國家的慣例和經驗，企業(yè)捐贈按照其利潤總額的30%，個人捐贈在稅前全額扣除，這一稅收優(yōu)惠政策將會極大鼓勵民間資本和個人對冰雪產業(yè)體育場館和旅游景區(qū)的投資。最后，涉及冰雪產業(yè)發(fā)展的房產、土地符合體育場館和旅游景區(qū)減免稅條件的，可以享受房產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅適當的優(yōu)惠減免，增加對社會力量利用廢棄土地、舊廠房等投資建設冰雪健身休閑娛樂項目的稅收支持力度。第三，加大對冰雪產業(yè)相關知識產權的保護與人才獎勵措施。相比于世界冰雪強國，我國冰雪產業(yè)領域還缺乏健全的自主知識產權保護措施。因此，為降低冰雪產業(yè)企業(yè)的稅收負擔，各級政府應允許相關冰雪知識產權如冰雪運動賽事轉播、冰雪文化品牌以及冰雪運動技術等在增值稅進項稅額中全額扣除。此外，對符合范圍的冰雪企業(yè)技術轉讓所得不超過500萬元的部分免征企業(yè)所得稅，而超過500萬元的部分則減半征收所得稅，使冰雪產品技術研發(fā)和成果轉化的稅收優(yōu)惠政策獲得更好的激勵效果。在人才獎勵方面，政府應明確并細化獎勵條件，利用稅收優(yōu)惠政策鼓勵更多人才投身到冰雪產業(yè)中去，可以考慮在冰雪產業(yè)中對有突出貢獻的人員或在旅游、服務、產業(yè)等方面創(chuàng)新的人才免征或減征個人所得稅；對外來人才提供非現金形式或實報實銷形式的住房補貼、伙食補貼、交通補助等，并對其免征或減征個人所得稅，減少其后顧之憂，保障人才隊伍的規(guī)模建設。

4 結語

冰雪產業(yè)政策工具是實現冰雪產業(yè)結構合理、破除冰雪產業(yè)發(fā)展瓶頸效應、促進冰雪產業(yè)的高質量發(fā)展的有效途徑和有力措施。東北地區(qū)作為我國冰雪旅游資源發(fā)達地區(qū)，應積極發(fā)揮政策引導優(yōu)勢、冬奧賽事優(yōu)勢、資源共享優(yōu)勢，著力構建冰雪產業(yè)發(fā)展一體化政策聯(lián)盟，形成政策合力和提升治理效能，持續(xù)促進冰雪產業(yè)發(fā)展的財政激勵政策工具，注重發(fā)揮冰雪產業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策工具等方面實施發(fā)展策略，助推東北地區(qū)冰雪產業(yè)的轉型升級與高質量發(fā)展。