杜成勝

（華東政法大學法律學院，上海 200042）

黨的十九大以來，習近平總書記提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強調農業(yè)農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重。要堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，鞏固和完善農村基本經營制度。這對推動農村農業(yè)發(fā)展，保障農民的根本權益，推動共同富裕和實現(xiàn)中華民族的偉大復興具有重要意義。農業(yè)農村發(fā)展已經成為推動我國城鄉(xiāng)一體化和社會不斷向前發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)。

為了貫徹落實黨中央的重大決策部署，全面推動鄉(xiāng)村振興法治化和規(guī)范化，全國人大常委會通過了《鄉(xiāng)村振興促進法》，這為全面推動鄉(xiāng)村振興提供了法律方面的指引。馬克思主義法律思想具有深厚的理論和現(xiàn)實依據(jù)，能為促進鄉(xiāng)村發(fā)展提供宏觀上的指引和深刻的現(xiàn)實反思。因此，開展馬克思主義法律思想融入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略研究具有一定的理論價值和現(xiàn)實緊迫感。

一、振興鄉(xiāng)村過程中法律制度供給存在的問題

《鄉(xiāng)村振興促進法》的實施能給振興鄉(xiāng)村提供法律上的制度供給和保障，這對依法推動我國鄉(xiāng)村實現(xiàn)持續(xù)和健康發(fā)展具有至關重要的作用。這部法律總結了我國鄉(xiāng)村建設過程中的實踐經驗，對之前鄉(xiāng)村工作中存在的問題進行了積極回應。在分析法律的不完善時，只有結合現(xiàn)實問題才更具有針對性和現(xiàn)實性。

（一）考核評價制度與農民權益的沖突

鄉(xiāng)村振興對政府實行考核評價制度，這不利于農民合法權利的保障。國家支農資源在向鄉(xiāng)村傾斜時，應當解決農村農民最基本的生產生活保障問題，《鄉(xiāng)村振興促進法》則對此提供了法律保障。依據(jù)該法第九條規(guī)定，各級人民政府應當將鄉(xiāng)村振興促進工作納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并建立鄉(xiāng)村振興考核評價制度、工作年度報告制度和監(jiān)督檢查制度。把鄉(xiāng)村振興工作作為各項工作的終點，并實行考核、報告和監(jiān)督檢查制度。這對鄉(xiāng)村振興工作中確保農民權益不受損害提出了新的挑戰(zhàn)?！多l(xiāng)村振興促進法》第四條明確規(guī)定，在鄉(xiāng)村振興過程中，要充分尊重農民意愿，保障農民民主權利和其他合法權益，調動農民的積極性、主動性、創(chuàng)造性，維護農民根本利益。這為保障農民合法權益提供了法律依據(jù)。

《鄉(xiāng)村振興促進法》的規(guī)定導致兩者之間很難實現(xiàn)平衡。一方面，只有在完成了鄉(xiāng)村振興過程中的各項指標，政府及其工作部門才能通過考核，而這些指標很可能出現(xiàn)和農民權利沖突的情況；另一方面，如果堅持指標化的考評制度，人民合法權利受到損害的可能性會增加。如果行政主體堅持保障農民合法權益，就會面臨行政工作無法正常開展的局面，尤其是當考核評價指標設計的不科學和不合理的時候。這二者之間往往存在矛盾，而且很難進行協(xié)調。具體到現(xiàn)實工作中，在實行城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策以來，在政府考核評價制度的要求下，為了推進農村宅基地復墾，進一步增加城鎮(zhèn)建設用地，侵犯農民合法權益的事件時有發(fā)生。比如，在山東省撤村并居過程中，有的農民的合法權益受到了侵犯。山東省省委書記劉家義說，決不能把民心工程搞成“民怨工程”，“對不作為、慢作為、亂作為的，強行拆遷、損害群眾利益的，要依法依規(guī)嚴肅查處。”正是在考核評價制度的要求下，行政主體做出了損害農民合法權益的行為。這牽扯到了農民的宅基地，造成了惡劣的社會影響，也損害了政府在人們心目中的形象。

（二）村委會自治可能受到行政權干涉

行政權不當行使會干涉村民自治的行使。我國村民委員會實行基層自治。依照我國憲法第一百一十一條規(guī)定，城市和農村按居民居住地區(qū)設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。換句話說，村民委員會自主管理屬于其自治范圍內的事務，人民政府及其工作部門不得干涉屬于村民委員會自治范圍內的事務。也就是說，村民委員會在其職權范圍內有權決定和執(zhí)行自己的事務。這對村民委員會實行自我自主、自我管理和自我服務，推動基層民主政治建設具有重要意義。當然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府可以依法對村民委員會的工作進行指導。當村委會人員協(xié)助鄉(xiāng)政府開展特定工作時，這時候他們就屬于《刑法》第九十三條第二款規(guī)定的“其他依照法律從事公務的人員”。

在推行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中，縣政府及其有關部門和鄉(xiāng)政府都會把振興鄉(xiāng)村作為工作重點。而且，還制定了鄉(xiāng)村振興計劃的考核指標。在這種背景下，為了完成工作指標，政府工作人員在開展工作過程中會更容易對鄉(xiāng)村工作進行不當干涉。這樣一來，屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府職權范圍內的事務和村民委員會自治范圍內的工作很容易發(fā)生混淆。政府工作人員在鄉(xiāng)村振興過程中擁有很大職權。一旦失去約束，就很可能會對村民自治范圍內的事情造成不當影響。除此之外，依據(jù)新修訂通過的《行政處罰法》，在符合法定條件時，行政處罰權會下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處。執(zhí)法人員在行使行政處罰權時，如果把握不好權力行使的界限，很容易和村委會自治范圍內的事項發(fā)生沖突，干擾村民自治的正常行使。

（三）村基層組織職責和責任的沖突

在鄉(xiāng)村振興工作中，村委會等基層組織的職權和責任不匹配。《鄉(xiāng)村振興促進法》中村民委員會等基層組織依法從事公務人員的責任缺失。在協(xié)助政府從事行政管理工作時，村民委員會等村基層組織人員屬于《刑法》第九十三條第二款中的其他依照法律從事公務的人員。從事公務人員的范圍并不限于村民委員會，村委會下設的村民小組組長，村黨支部人員也可能成為《刑法》中的依法從事公務的人員，判斷的實質標準就在于他們是否協(xié)助政府從事扶貧、救災等行政管理工作。

然而，我國《鄉(xiāng)村振興促進法》只規(guī)定了各級人民政府及其有關部門工作人員的行政責任和刑事責任。當各級人民政府及其有關部門的工作人員在鄉(xiāng)村振興工作中行政不作為或者違法作為時，可以依法要求其承擔法律責任。法律的規(guī)定也會對行政人員形成威懾作用。在鄉(xiāng)村振興過程中，村委會等基層組織有關人員仍會協(xié)助政府從事行政管理工作。這些人員有授予從事行政管理工作的職權，《鄉(xiāng)村振興促進法》中卻沒有明確這些人員的法律責任。法律責任的缺失不利于對這些人進行專門法的約束。這樣一來，村民委員會等基層組織中依法從事公務的人員很可能在從事行政管理工作過程中不當使用職權，這對農民的合法權益保護是不利的。而且，這也不利于法治政府建設。法治最根深意是依法行政，其所強調者為國家知法守法，非人民知法守法。

二、馬克思主義法律思想關于發(fā)展的有關論述

（一）法律的目標是每個人自由和全面發(fā)展

1.法的最終目標是每個人自由發(fā)展。自由對每個人的發(fā)展至關重要。馬克思認為，“法律不是壓制自由的手段，正如重力定律不是阻止運動的手段一樣”，“恰恰相反法律是肯定的、明確的、普遍的規(guī)范，在這些規(guī)范中自由的存在具有普遍的、理論的、不取決于個別人的任性的興致。法典就是人們自由的圣經”。馬克思主義強調人的自由發(fā)展。首先，法律確認和保護人的權利和自由。只要不損害他人合法權利和社會公共利益，人們可以在法律的范圍內自由行事。其次，法以權利和義務為內容。每個人的自由發(fā)展的實現(xiàn)，需要通過落實法律的有關規(guī)定。在這一過程中，只有人們的法定權利和義務得以實現(xiàn)了，才能最終實現(xiàn)每個人的自由發(fā)展。最后，法作為上層建筑，體現(xiàn)了統(tǒng)治階級的意志。只有人的自由發(fā)展得到實現(xiàn)了，統(tǒng)治階級的統(tǒng)治才能得到人們的認可。

當然，每個人的自由發(fā)展與國家是分不開的。國家是一個龐大的機構，在這個機構里必須實現(xiàn)法律的、倫理的、政治的自由，同時個別公民服從國家的法律也就是服從自己本身理性的即人類理性的自然規(guī)律。一方面，法律本身符合人類的理性。人們在遵守法律的同時也是在服從自己的理性。在服從法律的過程中，人們變得更加理性，也更能實現(xiàn)個人的自由發(fā)展。在這一過程中，法律的指引作用、教育作用、評價作用和預測作用得到了充分的發(fā)揮。當然，國家這個機構的自由內涵豐富。除了法律自由以外，還有政治自由，倫理自由和其他方面的自由。國家在治理社會過程中，除了要充分發(fā)揮法律的作用之外，還要充分強調道德的作用。通過綜合運用各種方式和手段實現(xiàn)國家在各方面的自由，從而推動人在各方面的自由。只有這樣，人的自由才能充分得以實現(xiàn)。

2.法的最終目標是每個人的全面發(fā)展。自由發(fā)展是每個人發(fā)展的一方面，馬克思主義還強調人的全面發(fā)展。其中的全面是指人的智慧和潛能都能得到充分的發(fā)揮。就全面發(fā)展的內容而言，既包括人的體力發(fā)展，也包括人的智力發(fā)展，還包括人的道德發(fā)展。人的全面標志著人的自由和權利得到了實現(xiàn)，法的最終目標也得到了實現(xiàn)。當然，這是馬克思主義在針對工業(yè)革命下，人的片面發(fā)展提出來的。也只有在社會主義社會，每個人才能實現(xiàn)全面的發(fā)展。

人的全面發(fā)展離不開社會物質財富的增長。在這一過程中，要積極汲取和借鑒全人類在生產、管理、技術等方面的積極成果，不斷發(fā)展和壯大中國特色社會主義。當然，在發(fā)展時還需要處理好人與自然環(huán)境之間的關系。法律通過產權的規(guī)定增加個人創(chuàng)造財富的積極性，也可以通過法律為社會經濟的發(fā)展創(chuàng)造良好的生產環(huán)境。除此之外，法律還通過對教育，體育和文化等各個方面進行規(guī)定，促進人們在德智體美勞等方面的全面發(fā)展。只有人和人們生活的社會都實現(xiàn)這樣的發(fā)展了，法律的最終目標，即每個人的全面和自由發(fā)展也就得到了實現(xiàn)。

（二）人們通過自己的行為來實現(xiàn)法定權利

1.人們有權自主決定其行為。就自身行為而言，人們是自由的。關于自由，恩格斯認為，“只有本身包含著必然性的那種自由才是真正的自由；而且，這種自由是真理，是必然性的合乎理性?！碑斎?，為了實現(xiàn)這種自由，國家應當制定法律。法律是人們理性的表達，在人們從事客觀實踐活動時，如果行為符合法律，這種自由才真正得以實現(xiàn)。相反，那種非理性的自由不是真正的自由。當人們在行使自由時妨礙了他人的權利和自由，或者損害到社會公共利益時，這種自由就是非理性的和違背真理的。人們也是自主的，能夠自己決定是否行為和如何行為。在行為過程中，人們可以在法律規(guī)定的范圍內按照自己的意愿行事。這一過程是充分發(fā)揮主觀能動性的過程，也是通過行為實現(xiàn)個人自由和全面發(fā)展的過程。

當然，我們也應當看到，個人自由行為的實現(xiàn)是受限制的，法人或者非法人組織的行為也要在法定范圍內進行。具體而言，這里的法人包括了機關法人和企事業(yè)單位。國家制定的法律既是對個人的要求，也為法人和非法人組織的行為提供了法律依據(jù)。如果行政機關或者企事業(yè)單位的行為違反了法律，這種自由就不是真正的自由，也不是法律范圍內的自由。只有行政機關，企事業(yè)單位都依法行事時才能實現(xiàn)自由，行為方式也才能符合人們的預期。否則，法人或者非法人組織要承擔因違法行為帶來的不利法律后果。行政主體的非法行為對行政相對人造成損害的要給予賠償。通過對個人，法人和非法人組織自由行為的實現(xiàn)，從而推動社會不斷向前發(fā)展。

2.人們的權利受法律保護。馬克思強調人的價值。他認為，“所謂徹底，就是抓住事物的根本。但人的根本就是人本身?！倍鴱娬{人本身，就要注重對人的權利進行保護。只有人的權利受到保護了，人才能生活得更有尊嚴。在這一基礎上，人才能通過努力實現(xiàn)自由而全面的發(fā)展。當然，人的權利是需要通過法律來確認和保障的。因此，法律內容本身的正當性就顯得十分重要。法律通過對權力和權利進行分配，從而最大限度地實現(xiàn)社會公平和正義。只有這樣的法律才是合乎理性的法律，也只有這樣的法律才能得到人們的認可和信仰。反之，如果法律在權力和權利分配方面不適當，無論是過于強調權力而忽視責任，還是注重權力而忽視權利的保護，這樣的法律都不利于權利的保護。

法律保護人們的權利。與此同時，人們也應當承擔法律義務。權利和義務是法律的內容，二者具有統(tǒng)一性。通過義務的履行，最終確保每個人的權利都能得以實現(xiàn)。除此之外，法律還規(guī)定了權利救濟的方式。具體而言，當個人行為對他人造成損害以后，受到損害的人可以依法獲得救濟。只有這樣，受害者的權利才能得以補償。當行政主體侵犯了行政相對人的合法權益時，權利受侵害者可以通過提起行政復議或者行政訴訟來依法維護自身權益?？傊赏ㄟ^對權力和權利進行分配的方式劃清了各自的界限。通過規(guī)定權利，義務和法律責任的方式，確保權利能夠最終得以實現(xiàn)。只有個人的權利得到實現(xiàn)了，人們才能夠得以全面和自由的發(fā)展，法律的價值才能得以實現(xiàn)。

（三）法律中對人的懲罰權是國家的專有權

1.懲罰不能轉讓給私人。關于國家的強制力，恩格斯指出：“這種公共權力在每一個國家里都存在。構成這種權力的，不僅有武裝的人，而且還有物質的附屬物，如監(jiān)獄和各種強制機關，這些東西都是以前的氏族所沒有的?！碑斎藗兊男袨檫`法時，國家只能依照法定職權和法定程序進行懲罰。這種懲罰權只能由法定的國家機關行使，而不能轉由其他沒有法定職權的個人或者組織行使。因為，國家的權利來自人民，人民通過讓渡權利的方式使國家獲得了權力。人們這樣做是為了使自己的合法權利和自由能夠得到充分保障。作為人民權利的代言人，國家只能依法行使懲罰權，從而使人們的權利得到救濟，也能使法律確認的權利和權力能夠充分實現(xiàn)。

2.懲罰應當要依法進行。法律在規(guī)定權利和義務的同時，也規(guī)定了法律責任。如果行為人依法行事，法律關系就得到了實現(xiàn)。反之，如果行為人違反了法律規(guī)定，他就要承擔法律責任。當然，國家在對人的違法行為進行處罰時，應當依照法律規(guī)定進行，避免處罰的肆意性。具體而言，法律規(guī)定了具體情形下應當如何處罰，國家機關都應當依照法律規(guī)定進行。如果國家的懲罰背離了法律，那么國家機關的處罰行為本身也是違法的，應當要依法接受懲罰。只有個人和國家機關的行為都依法進行了，法律規(guī)定才能得到落實。也只有人們都遵照法律規(guī)定行事了，建設法治社會和法治國家的目標才能得以實現(xiàn)。

當然，懲罰依法進行主要是對國家行政機關提出的要求。一方面，懲罰要符合合法行政原則的規(guī)定。即行政主體要依照法律規(guī)定的職權和程序進行處罰。只有這樣，人們也才會認可懲罰，行政處罰也才能收到實效。一旦處罰違法了，行政機關就要承擔相應的行政責任或者刑事責任。另一方面，行政機關依法在行使職權時要符合合理行政原則的要求。具體而言，行政主體在實施裁量性行政行為時，應當在法定的權限，范圍和幅度內做出。行政機關超越法定職權和在法定幅度之外做出行政行為，這都是法律所不允許的。只有同時符合合法性和合理性的要求，行政行為才是合法的，法治政府才能推動人們自覺遵守法律。

三、馬克思主義法律思想對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的啟示

（一）鄉(xiāng)村振興要維護農民權益

鄉(xiāng)村振興的最終目的是為了實現(xiàn)每個人的自由和全面發(fā)展。在推動鄉(xiāng)村振興過程中，行政主體始終要把維護農民利益作為考核的根本依據(jù)。首先，國家機關不能為了完成政績考核而犧牲農民的利益。與此相反，在行使行政職權時，行政主體始終要以維護公民的利益為根本出發(fā)點和落腳點。在振興鄉(xiāng)村過程中，要真正實現(xiàn)農業(yè)發(fā)展、農村變樣和農民受惠。其次，當行政工作考核和保護農民合法利益發(fā)生沖突時，行政主體應當以農民合法利益為準作出行政行為?，F(xiàn)實生活中，行政主體正是一味注重完成考核指標而不惜做出損害農民權益的事情。再次，要堅決防止權大于法，領導個人意志凌駕于法律之上的問題出現(xiàn)。這對于鄉(xiāng)村振興工作是不利的，也不利于農民權益的保護。

行政主體還應當把維護農民合法利益作為檢視行政工作的標尺。一方面，當農民合法權益得到維護的時候，行政主體的工作就會得到農民的支持和認可。因此，科學和合理地制定工作指標就顯得尤為重要。另一方面，一旦行政主體片面為了政績而忽視對農民權利保護時，行政工作也不會得到廣大人民的贊成和擁護。反之，還會給農民的合法權利造成損害。例如，2016年12月6日，江西省撫州市資溪縣副縣長指使二十多個城管隊員拆除鶴城鎮(zhèn)瀘聲村徐某剛建起的屋墻，縣國土局執(zhí)法大隊大隊長表示，“反正一句話說到底，就是權大于法。”行政權為人民所授的，行政權的行使也應當為人民謀福利。否則，權力行使的正當性就會受到質疑，也會因此損害人民的合法權益。只有行政主體在工作中把農民合法權利放在首位，農民的權利才能切實得到保障。也只有這樣，人們才能在鄉(xiāng)村振興中獲益，也會激發(fā)人們振興鄉(xiāng)村的積極性和主動性。這樣一來，國家共同富裕的目標才能實現(xiàn)，每個人也才能最終實現(xiàn)自由和全面的發(fā)展。

（二）鄉(xiāng)村發(fā)展要尊重農民意愿

鄉(xiāng)村振興的主體是農民，尊重農民意愿尤為重要。農民意愿和農民利益是一個問題的兩個方面，農民意愿是農民利益的主觀表現(xiàn)。在村民自治的前提下，行政主體應當充分調動農民的主動性和積極性，創(chuàng)造條件增加農民收入和讓農民共享改革開放得來的成果。相反，如果違背農民意愿，鄉(xiāng)村振興計劃就無法得以正常開展。例如，實踐中大量的宅基地退出都是政府主導型的，大多數(shù)農戶不愿意甚至堅決反對退出宅基地。究其原因，根本上是農民權利造成損害，具體表現(xiàn)為宅基地退出中的補償標準過低，退出會給農民的生活帶來不便等現(xiàn)實問題。因此，在鄉(xiāng)村振興過程中，政府及其工作部門要相信農民，為農民創(chuàng)造各種條件和提供各種便利，充分發(fā)揮農民的主體地位，使農民最終依靠自己的行為通往致富之路。

行政權下沉以后，鄉(xiāng)村振興有了更多機遇，同時也面臨著更多挑戰(zhàn)。首先，村民自治很可能受到影響。鄉(xiāng)村行政權力下沉的模式過于強調政府對鄉(xiāng)村的控制，導致了鄉(xiāng)村對政府的過于依賴，蠶食了村民自治的空間。依據(jù)馬克思主義法律思想，農民有權通過自己的行為來實現(xiàn)現(xiàn)實權利。在這一過程中，要充分尊重和保障農民的權利，要嚴格貫徹和落實法律關于基層自治的規(guī)定。只有堅持村民自治，才能保證農民參與鄉(xiāng)村振興過程中的主動性和積極性。其次，一旦農民的合法權利受到損害了，應當依法對農民的權利進行救濟。這種救濟應當是及時的和充分的。最后，在鄉(xiāng)村振興過程中，要堅持法治下的自治。政府要嚴格堅守法律的底線，不能干涉村委會自治范圍內的事務。只有這樣，才能確保村基層組織和各級政府及其有關部門在各自職權范圍內依法行事。

（三）行政主體要嚴格依法行事

推動鄉(xiāng)村振興還離不開政府守法。一方面，政府守法要求政府要依法行政和合理行政。在《鄉(xiāng)村振興促進法》中，法律規(guī)定了村民的各項權利和自由，也對政府及其有關部門人員的職責做出了規(guī)定。只有政府依法行事了，人們的各項權利才能得到保障，進而推動人們開展鄉(xiāng)村振興工作的自覺性。也只有政府及其工作人員守法了，行政權才能得到規(guī)范行使。另一方面，政府依法行政能為村民提供表率。相反，在鄉(xiāng)村振興過程中，一味強調人們要自覺守法而忽視政府依法行政這一關鍵，這很難實現(xiàn)法治的根本目標。

村基層組織等有關人員的職權和責任也要符合法治的要求。當村委會，村小組等基層組織人員在協(xié)助國家從事救災、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟款物的管理時，他們就屬于全國人民代表大會常務委員會關于《中華人民共和國刑法》第九十三條第二款的解釋中的其他依照法律從事公務的人員。當他們在工作中實施了違法行為時，對其處罰也應當按照《鄉(xiāng)村振興促進法》第七十三條的規(guī)定進行處罰。法律應當對此作出明確規(guī)定。只有規(guī)定村基層組織從事公務人員的法律責任，權力的行使才能在法定范圍內實現(xiàn)平衡。另外，我們也要看到，村基層組織等有關人員只有依法從事公務的職權，而沒有依法享有處罰的權力。如果村基層組織有關人員違法行使處罰權，就要依法受到法律的制裁。也只有所有的行政主體都依法行事了，即在行使職權時，嚴格按照法律規(guī)定的條件和程序進行，人們的意愿才能得到尊重，人們的合法權利才能得到維護。鄉(xiāng)村振興的目標也必定會如期實現(xiàn)。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是推動農村農業(yè)現(xiàn)代化的關鍵環(huán)節(jié)和重要步驟。也是推動我國實現(xiàn)共同富裕，最終實現(xiàn)中華民族偉大復興的有力舉措。推動鄉(xiāng)村振興工作同樣離不開法治的指引。《鄉(xiāng)村振興促進法》為推動鄉(xiāng)村建設提供了法律依據(jù)，明確了各級政府及其工作部門在工作中的職責。當然，我們也要看到法律制度供給中存在的問題。這需要充分借鑒馬克思主義相關法律思想?！爸卫碛行А睆娬{治理手段的多元化，并且能為廣大農民群眾所認可、所滿意。行政主體在推行考核評價制度時，應當時刻把保障農民權益放在各項工作的第一位。堅持農民在鄉(xiāng)村建設中的主體地位和明確村基層組織等依法從事公務人員的職責。與此同時，政府還應當主動堅持依法行政，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略才會充分改善民生，推動城鄉(xiāng)共同發(fā)展，最終實現(xiàn)每個人自由而全面的發(fā)展。