黃章龍

管理者知道，他所認識的世界只是鬧哄哄和非?；靵y的現(xiàn)實世界的最簡單模型。他滿足于這種巨大的簡單化，因為他相信現(xiàn)實世界大半是空無的——大多數(shù)事實和他所面對的特定環(huán)境沒有任何關(guān)系，最重要的因果鏈條大多直接而簡單。(1)轉(zhuǎn)引自詹姆斯·斯科特： 《國家的視角：那些試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的》，王曉毅譯，社會科學文獻出版社，2019年，第56頁。

——赫伯特·西門

一、引言：現(xiàn)代國家如何生產(chǎn)“可治理的社會”

社會本質(zhì)上是抽象的，與我們?nèi)粘＞唧w經(jīng)驗往往隔著一層“窗戶紙”。而這層“窗戶紙”在伯格(Berger)和盧克曼(Luckmann)(2)參見彼得·伯格、托馬斯·盧克曼：《現(xiàn)實的社會建構(gòu)：知識社會學論綱》，吳肅然譯，北京大學出版社，2019年?？磥硎鞘娲?Schütz)(3)參見阿爾弗雷德·舒茨：《社會世界的意義構(gòu)成》，游淙祺譯，商務(wù)印書館，2012年?，F(xiàn)象學社會學意義上的“體驗式建構(gòu)”。在國家治理現(xiàn)代化的視閾下，這種概要式的論斷有了更加清晰的意蘊：治理的對象不是實際存在的固化物，與之相反，一個“可治理的社會”必須經(jīng)過和實際社會的分離、加工和具化。正如韋伯(Weber)(4)參見馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟與社會》，閻克文譯，上海人民出版社，2019年。所言，現(xiàn)代化是一種理性主導的“祛魅”過程，即人能夠通過技術(shù)和計算來實現(xiàn)自己的目的而無須祈禱于神秘力量。進而，重新經(jīng)由技術(shù)編碼建構(gòu)起來的社會為國家治理的現(xiàn)代化奠定了基礎(chǔ)。

在斯科特(Scott)看來，建構(gòu)一個“可治理的社會”需要發(fā)明各種指標，把混雜的“原始事實”轉(zhuǎn)化為簡單清晰的“紙面事實”，使它們可以被識別、觀察、記錄、統(tǒng)計、檢測和計算。(5)參見詹姆斯·斯科特：《國家的視角：那些試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的》，王曉毅譯，社會科學文獻出版社，2019年?，F(xiàn)代國家通過諸如人口、地理和經(jīng)濟等各類指標照看社會，進而創(chuàng)造出一整套“清晰化圖解”以表征(represent)客觀世界。表征作為對客觀世界的理解和再現(xiàn)，一般會經(jīng)過情境錨定—維度選擇—指標具化這幾個步驟，在這一過程中，信息不斷被選擇、壓縮、合并和化簡。由此，現(xiàn)代國家出于治理意圖生產(chǎn)出“可治理的社會”。具有清晰和簡潔等特點的“指標”是傳遞信息的一種工具，當其承載著治理意志時，指標便成了一種治理模式。故通過指標進行治理本質(zhì)上是一個抽象性具化和復雜性簡化的表征過程。

將視線轉(zhuǎn)移至微觀的治理實踐，我們會發(fā)現(xiàn)量化或質(zhì)性的各類指標的確定、分解、下發(fā)、實施和驗收早已成為現(xiàn)代中國旨在實現(xiàn)有效治理的一種努力。自從學界判斷中國的國家治理具有“壓力型體制”特征，使得研究者將目光對準“科層組織如何完成任務(wù)”后，“指標”的蹤影便到處可見。(6)參見榮敬本：《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變》，中央編譯出版社，1998年。它是掩埋在目標責任制(7)王漢生、王一鴿：《目標管理責任制:農(nóng)村基層政權(quán)的實踐邏輯》，《社會學研究》2009年第2期。、行政發(fā)包制(8)周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會》2014年第6期。和項目制(9)渠敬東：《項目制:一種新的國家治理體制》，《中國社會科學》2012年第5期。里的蛛絲馬跡；它因在經(jīng)濟發(fā)展(10)楊雪冬：《壓力型體制:一個概念的簡明史》，《社會科學》2012年第11期。、環(huán)境治理(11)冉冉：《“壓力型體制”下的政治激勵與地方環(huán)境治理》，《經(jīng)濟社會體制比較》2013年第3期。、精準扶貧(12)王雨磊：《數(shù)字下鄉(xiāng):農(nóng)村精準扶貧中的技術(shù)治理》，《社會學研究》2016年第6期。以及績效管理(13)高小平、盛明科、劉杰：《中國績效管理的實踐與理論》，《中國社會科學》2011年第6期。等現(xiàn)象中反復出現(xiàn)而被學者所捕捉，繼而為理解官僚制內(nèi)部的信息傳遞、監(jiān)督考核與獎懲評價等層級間互動提供了新的視角。

除了處理以民主集中為特征的自上而下的組織權(quán)威關(guān)系外，指標治理在以多元合作為特征的由內(nèi)而外的橫向政社關(guān)系中也經(jīng)常出現(xiàn)，尤其是在新公共管理運動興起后。從這種理論視角看來，相較于官僚制的組織化服務(wù)供給，社會化外包可以降低交易成本并獲取更高績效。因為以“核心能力”(14)Prahalad C. K. and Hamel G, “The Core Competence of the Corporation,” Harvard Business Review, No.3, 1990, pp.79-90.的觀點視之，外包“將政府獲取公眾偏好和資源的優(yōu)勢與社會組織生產(chǎn)和遞送服務(wù)的優(yōu)勢結(jié)合起來，一方面克服非公共組織在資源配置上的無效性，另一方面克服政府在微觀管理和激勵機制上的無效性”(15)敬乂嘉：《中國公共服務(wù)外部購買的實證分析——一個治理轉(zhuǎn)型的角度》，《管理世界》2007年第2期。，所以服務(wù)外包的有效運作只需要政府扮演好“精明買主”(16)Van Slyke D.M. and Hammonds C.A., “The Privatization Decision: Do Public Managers Make a Difference,” American Review of Public Administration, No.33, 2003, pp.146-163.的角色即可。換言之，政府需要對外包過程進行清晰化和有效監(jiān)控以實現(xiàn)公共價值，而這也正是指標治理的任務(wù)所在。那么，它能夠完成任務(wù)嗎？

有學者指出，政府的指標治理過程存在“表達和實踐背離”的情況：政府由于各方面原因并沒有將績效管理落在實處(17)周俊：《外包型項目制與政府購買服務(wù)的績效悖論——以S市A區(qū)為例》，《領(lǐng)導科學論壇》2018年第17期。。即使有進一步的努力，指標治理也會因為過程的非專業(yè)化、不夠規(guī)范等原因?qū)е隆肮妳⑴c不足” “服務(wù)懸浮”和“組織行政化”等公共價值的失敗。也就是說，除了將服務(wù)外包外，我們還需要將管理外包給專業(yè)機構(gòu)。由此似乎可以推論，由專業(yè)的第三方機構(gòu)負責指標治理過程的專業(yè)化和規(guī)范化就可以實現(xiàn)公共價值的合作生產(chǎn)。事實果真如此嗎？本研究試圖更進一步，通過“極端案例”的選取以保證指標治理過程的專業(yè)化、規(guī)范化和獨立性，選擇以專業(yè)的第三方機構(gòu)主導的公益創(chuàng)投大賽為經(jīng)驗層次的分析對象，探討服務(wù)外包中的指標治理是否能夠?qū)崿F(xiàn)目的，如果不能，又是為何。

二、支配權(quán)的潛匿與凸顯：文獻綜述與分析思路

(一)支配權(quán)在指標治理文獻脈絡(luò)中的潛匿

服務(wù)外包理念的落地形態(tài)可以區(qū)分為委托合同制和項目申請制兩類。從資源交換或共享的角度來看，委托合同制聚焦“運作性資源”的交換，即政府制定服務(wù)內(nèi)容后以財政資金直接換取社會組織的專業(yè)服務(wù)。項目申請制則關(guān)注“治理性資源”的共享，社會組織通過項目運作的方式參與公共事務(wù)的咨詢、決策、評價和監(jiān)督，共同實現(xiàn)對于公共需求和社會矛盾的發(fā)現(xiàn)、形塑和回應(yīng)。雖然指標治理在上述兩種情境中承載的意圖、運作的過程和功能大不一致，但是可以發(fā)現(xiàn)，在不同情境中的指標治理皆指向了服務(wù)外包中的政府與社會組織關(guān)系。契約合同的簽訂使得政府建立起了同社會組織的委托—代理關(guān)系，因此，針對服務(wù)外包中的指標治理進行研究的基礎(chǔ)性前提是如何從關(guān)系視角勾勒政社關(guān)系的輪廓、具體樣態(tài)以及展開對指標治理過程的分析。這既是爬梳既有文獻時的焦點，也是本研究分析框架構(gòu)建的基礎(chǔ)。故以下文獻綜述部分將沿此邏輯而漸次展開。

大體而論，除了稍早時期的理論闡釋、趨勢分析和實踐倡導外，服務(wù)外包領(lǐng)域內(nèi)的指標治理議題之經(jīng)驗研究大多是聚焦“政社合作”的案例分析。敬乂嘉(18)敬乂嘉：《從購買服務(wù)到合作治理——政社合作的形態(tài)與發(fā)展》，《中國行政管理》2014年第7期。的研究指出，一方面，政社合作這一概念挑明了服務(wù)外包研究的“買主取向”，這一分支的研究著眼于委托合同制，旨在掙脫“市場即高績效”的神話，指出政府必須扮演“聰明買主”的角色對合同過程進行指標治理。換言之，在復雜的任務(wù)環(huán)境下，只有對合同過程的有效管理方能有效降低市場風險和交易成本，從而提高委托事項順利完成的可能性(19)Van Slyke D.M., “The Mythology of Privatization in Contracting for Social Services,” Public Administration Review, No.3, 2003, pp.296-315.。此時，指標治理遵循的是事本主義的單一價值邏輯，更多地關(guān)注交付事項的完成效率，對于其他內(nèi)容則并不在意。因為交付事項由政府給定，所以指標的設(shè)定和驗收皆由其完成。這要求政府不僅要做好分配資金的決策，也要實現(xiàn)對合同過程和服務(wù)績效的有效評估。另一方面，政社合作這一概念也揭示了合作的“治理取向”，這一分支的研究更加關(guān)注項目申請制的實踐。政府意識到其應(yīng)該解決的是行政治理和外部需求不匹配的矛盾，所以需要將社會性的治理資源吸納進來，通過自主立項的方式發(fā)揮社會組織在民意吸納和凝聚方面的優(yōu)勢。此時，指標治理遵循的是投資主義(20)張乾友：《投資型社會的生成與治理轉(zhuǎn)型》，《江蘇行政學院學報》2019年第5期。的制度性增值邏輯，對于公共服務(wù)效率、社會組織發(fā)育和社會資本的提升等各類價值都予以重視。所以，指標的設(shè)定由政府與社會組織雙方共同完成，而驗收的過程交予第三方專業(yè)機構(gòu)以實現(xiàn)“以評促建”之效果。然而，現(xiàn)有的研究提出了三個層層遞進的質(zhì)疑，強調(diào)指標治理在委托合同制和項目申請制雙重情境中都不必然帶來上述公共價值的實現(xiàn)。

第一個質(zhì)疑是服務(wù)外包中指標治理的“表達與實踐背離”。就委托合同制情境而言，有學者通過文本分析指出，雖然各地政策一再強調(diào)外包對于公共服務(wù)水平和效率提高的作用，但是在早期全國243 份地市級及以上地方政府購買服務(wù)政策中僅有2份較為具體地規(guī)定了績效問題(21)周俊、武靜、徐陽：《政府購買服務(wù)政策及其發(fā)展》，王振耀、章高榮、黎穎露編：《中華人民共和國慈善法評述與慈善政策展望》，北京師范大學出版社，2016年，第289頁。。究其原因，一方面，新公共管理運動在我國的蓬勃發(fā)展使得服務(wù)外包成為中央推進公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心方案，在這一宏觀政策導向下各級地方政府出于向上發(fā)送“政治信號”和職能轉(zhuǎn)移的需要也開始逐漸推進服務(wù)外包；另一方面，因為在委托合同制情境中政府不僅需要制定指標，更加需要扮演“聰明買主”角色驗收指標，但是人力資源的有限、治理事務(wù)的繁雜和服務(wù)績效不易測等因素使得其并沒有太多精力和意愿進行指標治理。當指標治理“懸浮”于服務(wù)外包過程時，效率價值自然難以實現(xiàn)。

第二個質(zhì)疑是服務(wù)外包中指標治理的“過程嚴謹性不足”。有學者指出，即使政府重視指標治理并試圖將其落到實處，也依舊難以實現(xiàn)各類公共價值。首先，指標制定過程非專業(yè)化。有研究發(fā)現(xiàn)，在委托合同制中，指標是政府事先設(shè)計好的，社會組織并沒有參與的機會。(22)句華：《社會組織在政府購買服務(wù)中的角色:政社關(guān)系視角》，《行政論壇》2017年第2期。然而，公共服務(wù)的評估是一項相對專業(yè)的工作，當不具備專業(yè)能力的政府僅僅將社會組織視為執(zhí)行者時，便會導致社會組織行政化過度而發(fā)育不足。(23)馬全中：《社會組織的行政化:表征、生成機理及治理路徑——基于C基金會的經(jīng)驗分析》，《中共天津市委黨校學報》2018年第4期。并且，有學者也指出了政府存在控制社會組織的意圖。(24)吳月：《嵌入式控制:對社團行政化現(xiàn)象的一種闡釋——基于A機構(gòu)的個案研究》，《公共行政評論》2013年第6期。所以，即便部分政府具備專業(yè)能力，整個指標制定過程也未必嚴謹，因為指標治理的原初目標已經(jīng)為控制意圖所替代。這一現(xiàn)象在政府的控制需求大于對社會組織服務(wù)資源的需求時尤其明顯。進而，指標淪為了政府控制社會組織的一種工具。而社會組織為了獲得資源，也會選擇主動通過自身的行政化嵌入科層。概言之，即指標制定過程的非專業(yè)性造成了公共服務(wù)效率、社會組織發(fā)育等公共價值的缺失。其次，指標驗收過程具有隨意性，不夠嚴謹。一方面，政府人力資源的相對匱乏使得指標驗收過程流于形式；另一方面，社會組織的注意力會集中于如何獲得政府對于其生產(chǎn)指標的認可上，繼而衍生出生產(chǎn)虛假指標、對政府游說和公關(guān)、執(zhí)行非正式約定等現(xiàn)象(25)姜曉萍、康?。骸豆倭攀酵獍?政府購買公共服務(wù)中利益相關(guān)者的行動邏輯及其對績效的影響》，《行政論壇》2019年第4期。。

第三個質(zhì)疑是服務(wù)外包中指標治理的“第三方評估亂象”。相較于由政府主導的指標治理，將管理外包給第三方機構(gòu)的方式在很長一段時間內(nèi)被認為是最能保證治理過程客觀公正的手段。一方面，第三方機構(gòu)的專業(yè)性能夠解決政府人力不足、治理過程嚴謹性不足等困難；另一方面，作為支持性組織的第三方也能夠承擔起促進社會組織專業(yè)能力建設(shè)的責任。然而，就項目申請制情境而言，既有文獻從委托方、受評方和第三方自身三個面向指出第三方參與的指標治理同樣存在亂象。首先，顧江霞(26)顧江霞：《控制論視角下第三方評估機制分析——基于H市社區(qū)治理評估項目的案例研究》，《社會工作與管理》2017年第3期?；谖蟹降囊暯?，發(fā)現(xiàn)委托者通過直接干預或間接授意等手段在評估中主導最終結(jié)果；其次，一些學者則認為被評估方會采取各種策略干擾第三方評估結(jié)果的效度和信度，例如提供虛假信息、討好評估人員、拖延以壓縮評估時間等(27)蔣天佑：《扶貧績效第三方評估客觀性消解及其應(yīng)對——基于A縣個案和相關(guān)者利益博弈視角的分析》，《湖南農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)》2018年第5期。；最后，鄭佳斯等學者(28)鄭佳斯、卜熙：《失效的第三方:組織自利性下的社會組織評估》，《華南師范大學學報(社會科學版)》2020年第5期。發(fā)現(xiàn)第三方機構(gòu)的自利性和自利行為會消解結(jié)果的客觀性。譬如有的第三方機構(gòu)會通過提供咨詢服務(wù)、資料補充和復審等方式獲得利益，使得指標治理過程的規(guī)范性和嚴謹性遭受破壞，進而導致了公共服務(wù)懸浮和社會組織發(fā)育不足等公共價值的受損。

承前所述，不同的情境中指標治理承載的意圖有別，進而使得整個治理過程呈現(xiàn)出不同的樣貌。從中可以感知的是，權(quán)力是隱匿在解釋指標治理為何無法阻止公共價值失敗相關(guān)研究中的草蛇灰線。從本質(zhì)上來看，無論是委托合同制還是項目申請制，其中的政府和社會組織皆為委托—代理關(guān)系，并以合同的方式予以確認。合同因為聯(lián)結(jié)了政府、社會組織甚至是第三方機構(gòu)而具備了使不同制度性關(guān)系嵌入的可能。新制度主義理論指出，制度性關(guān)系即因制度而發(fā)生、維系和消減的關(guān)系。理性制度形塑的非人格化關(guān)系在現(xiàn)代社會越來越重要。(29)孟慶國、董玄、孔祥智：《嵌入性組織為何存在？供銷合作社農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的案例研究》，《管理世界》 2021年第2期。因此，發(fā)展后的關(guān)系合同理論指出，制度關(guān)系在合同中具備約前導入和有限控制等性質(zhì)。孟慶國等學者提出，合同中的關(guān)系嵌入結(jié)構(gòu)是指合同嵌入的制度邏輯結(jié)構(gòu)，強調(diào)合同主體是嵌入于單元制度關(guān)系，還是嵌入于多元制度關(guān)系。(30)孟慶國、董玄、孔祥智：《嵌入性組織為何存在？供銷合作社農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的案例研究》，《管理世界》 2021年第2期。嵌入的標志是掌握部分或全部剩余控制權(quán)，從而使合同產(chǎn)出不僅受合同法律制度約束，也受多元制度邏輯影響。而關(guān)系嵌入結(jié)構(gòu)的形態(tài)又取決于產(chǎn)出通用性，即產(chǎn)出對于其他方面產(chǎn)出是否有外溢促進作用(31)陳友華、崇維祥： 《混合型組織：未來的方向》，《學習與探索》2017年第12期。。

通過發(fā)展后的關(guān)系合同理論，我們可以捕捉權(quán)力的蹤跡。一方面，就遵循事本主義的委托合同制來看，指標治理的意圖是為了實現(xiàn)單一的效率價值，因此其產(chǎn)出的通用性較低，沒有帶來更多的溢出效應(yīng)。進而導致其合同的關(guān)系嵌入結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為政府邏輯的單元嵌入。在社會邏輯無法很好地嵌入合同時，也就意味著全部的支配權(quán)都歸屬于政府。雖然政府在合同構(gòu)建和指標設(shè)計時會考慮社會組織生存和專業(yè)化發(fā)展的因素，但僅僅是納入考慮而不是由社會組織控制合同建構(gòu)。另一方面，就遵循投資主義的項目申請制來看，指標治理的意圖是為了實現(xiàn)制度性增值，因此其產(chǎn)出的通用性較高，包括服務(wù)效率、組織發(fā)展和民眾參與等，進而其合同的關(guān)系嵌入結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為政府、社會組織甚至是專業(yè)機構(gòu)等多元邏輯的嵌入。此時，支配權(quán)會在政府、社會組織和第三方機構(gòu)中分配，也就意味著合同會受到不同制度性關(guān)系邏輯的影響。實際上，在委托合同制的指標制定、實施和驗收三個階段中，政府確定了相對于社會組織的支配地位。這種支配權(quán)并不是建立在組織內(nèi)部權(quán)威基礎(chǔ)上的強制權(quán)，而是一種基于合同的更為隱蔽的權(quán)力。以上可見表1。

表1 服務(wù)外包的兩種情境

總而言之，委托合同制與項目申請制兩個脈絡(luò)的研究指出：“表達和實踐背離”使得績效輕忽現(xiàn)象的出現(xiàn)在所難免，最終效率性價值并未真正實現(xiàn)；而即使政府做到了“言行一致”， 專業(yè)的缺位造成的“過程嚴謹性不足”也極易導致參與的缺失和社會組織的過度行政化；更進一步來看，第三方機構(gòu)參與的指標治理也并非“萬靈藥”，第三方不夠獨立和過度自利的傾向同樣會導致“服務(wù)懸浮”和組織發(fā)育不足。通過分析可以發(fā)現(xiàn)，權(quán)力是隱匿在解釋指標治理為何無法阻止公共價值失敗相關(guān)研究中的草蛇灰線。在委托合同制中，指標治理不能避免公共價值的失敗是因為權(quán)力過于集中，使得合同和指標無法體現(xiàn)社會組織的生存和專業(yè)化發(fā)展需求。而在權(quán)力分散的項目申請制中，以往的研究中最低限度的共識是指標治理過程的不規(guī)范和不嚴謹。據(jù)此，我們可以沿著關(guān)系合同理論和權(quán)力分析的思路提煉一個更為具象的理論框架。

(二)支配權(quán)的凸顯：理論視角與分析框架

從合同過程來看，政府通過建構(gòu)“準市場”分配自身掌握的資源，而社會組織為了獲取資源會通過項目申報的方式參與競爭。同時，為了實現(xiàn)資源配置和獲得公共價值，政府會委托第三方主導指標治理的全程。第三方組織通過判斷社會組織釋放的信息和指標的匹配程度來為政府部門的資源配置提供有效參考。通過分析合同過程，我們可以發(fā)現(xiàn)，不同于科層制內(nèi)部基于正式組織權(quán)威的支配權(quán)，通過合同構(gòu)建起的權(quán)力并不是傳統(tǒng)科層意義上的強制性權(quán)力。從委托—代理的資源維度和信息維度出發(fā)，可以區(qū)分出基于財政、規(guī)則和信息的三類支配權(quán)。

首先，從財政來看，政府掌握的財政資源決定了其享有決策權(quán)。一方面，作為購買方的政府可以判定第三方制定的指標體系等信息是否符合其意圖從而決定是否采納；另一方面，政府也可根據(jù)社會組織和第三方提供的績效信息對社會組織進行特定的資源分配。具言之，即政府對于社會組織的資質(zhì)和提供服務(wù)的過程可能并不了解，因此通過社會組織和第三方提供的信息決定激勵的性質(zhì)和強度。其次，從規(guī)則來看，第三方設(shè)定規(guī)則決定了其享有評價權(quán)。評價權(quán)是這樣一種情景中的產(chǎn)物：在由分配關(guān)系、承認關(guān)系與競爭關(guān)系構(gòu)成的特殊的三維社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，所有人必須通過成為競爭中的贏家來尋求其他人和社會對自己價值的承認，并在分配關(guān)系中獲得實現(xiàn)自身價值的手段，進而，評價者則通過承擔這樣的功能而建立起了對于所有被評價者的權(quán)力。(32)張乾友：《在三維社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中理解評價性權(quán)力》，《南京社會科學》2018年第3期。具言之，第三方根據(jù)社會組織提供的信息進行闡釋解讀，并且在監(jiān)督服務(wù)進程中也生產(chǎn)信息并作出評價。最后，社會組織通過生產(chǎn)和釋放信息決定了其具有控制權(quán)。也就是說，自由裁量空間的存在使得其可以決定向政府和第三方機構(gòu)釋放何種信息，并且同樣可以在第三方機構(gòu)進行監(jiān)管時控制信息生產(chǎn)的內(nèi)容。以上可見表2。

表2 支配權(quán)模型

通過分析合同過程中的資源維度和信息維度，服務(wù)外包中指標治理的支配權(quán)樣貌便得以清晰化。正如前文所言，為了實現(xiàn)公共價值，我們必須要追問的是：指標治理一定會導致服務(wù)“懸浮”嗎？是不是對指標治理不夠重視造成的？一定會導致社會組織過度行政化嗎？是不是政府權(quán)力過于集中造成的？一定會導致社會組織專業(yè)性成長受到限制嗎？是不是第三方機構(gòu)不夠獨立和專業(yè)造成的？以往的研究挑明了沒有進行指標治理以及治理過程的不規(guī)范和非專業(yè)化導致了公共價值失敗。在案例分析中，本研究會控制住這些因素，觀察和分析指標治理的運作過程將會如何影響公共價值的生產(chǎn)。

三、指標設(shè)置與評價程序：指標治理的全過程圖景

近年來，在項目申請制的具體實踐中，公益創(chuàng)投在全國“遍地開花”。在公益創(chuàng)投的實踐中，政府不指定服務(wù)內(nèi)容，由社會組織根據(jù)民眾需求自主設(shè)計申報項目。具體的評審各個流程均由專業(yè)的第三方機構(gòu)負責，社會組織的項目申請書通過評審后，再由政府撥付種子資金助其開展服務(wù)。公益創(chuàng)投中的指標治理可以具體化為兩個階段：首先是資質(zhì)指標階段，對應(yīng)著社會組織的“入場”；其次是績效指標階段，對應(yīng)著社會組織如何“謝幕”。本文的具體案例來源于2019年在C市NG區(qū)為期3個月的跟蹤調(diào)查，涉及的主體有NG區(qū)政府、第三方機構(gòu)以及提供服務(wù)的社會組織等。具體的運行如圖1所示。

圖1 公益創(chuàng)投大賽運作流程

C市NG區(qū)的首屆公益創(chuàng)投(33)C市NG區(qū)的公益創(chuàng)投即社會組織根據(jù)社區(qū)居民需求開發(fā)設(shè)計公益服務(wù)項目，通過參加評審后獲得主辦單位一定額度的資助并實施項目的活動。目標有：第一，培育和發(fā)展一批優(yōu)質(zhì)社會組織；第二，完善服務(wù)體系與提高服務(wù)效率和質(zhì)量；第三，推進政府購買服務(wù)與建設(shè)政社合作新機制；第四，提高公眾參與度。從2016年開始，到了2019年已經(jīng)是第三屆公益創(chuàng)投大賽。各方對整個流程的規(guī)范性和專業(yè)性有了經(jīng)驗上的積累。并且筆者從開始就參與到了2019年整個創(chuàng)投大賽中，故選擇此案例進行說明與分析。

(一)社會組織如何“入場”

1.資質(zhì)指標的設(shè)定：從“情境”到“指標”

(1)資質(zhì)的情境化界定：如何選擇指標

因為資源的稀缺性，所以需要設(shè)定一套競爭規(guī)則來實現(xiàn)資源的有效配置。進而，判定社會組織是否具備培育的資質(zhì)成了指標治理的第一步。資質(zhì)是社會組織潛在或者已經(jīng)具備能力的表征。然而社會組織本身可能具備無數(shù)種資質(zhì)，所以需要第三方機構(gòu)通過專業(yè)判斷對社會組織的資質(zhì)做出情境化的界定。一般來說，遵循社會投資邏輯而開展的公益創(chuàng)投大賽不單單關(guān)注居民需求和服務(wù)績效，也尤為重視培育有潛力的社會組織。這一治理意圖因此成為資質(zhì)指標情境化界定的指南。資金的有限決定了不可能把所有領(lǐng)域的服務(wù)都納入考慮，居民需求作為一個抽象的存在往往會在特定的情境下具化。不同政府部門會基于自身服務(wù)范圍、職責邊界和經(jīng)驗傾向把抽象模糊的居民需求具象化。因此，在實際操作中，具體服務(wù)情境的確定基于掌握決策權(quán)的政府相關(guān)人員的日常工作經(jīng)驗。前兩屆公益創(chuàng)投大賽的服務(wù)情境具體確定為助老、助殘、幫困和為青少年服務(wù)四個情境。到了第三屆時，增加了化解社會矛盾和維穩(wěn)情境。情境的調(diào)整反映了當前工作重點的變化，本質(zhì)上是決策權(quán)支配屬性的體現(xiàn)。

接下來是如何在具體的服務(wù)情境中對資質(zhì)進行界定。如果有的社會組織項目書上的服務(wù)內(nèi)容和政府已經(jīng)針對相應(yīng)人群提供的服務(wù)類似的話，那么這個組織的項目申請書就會被認定為潛力有限。若某個社會組織的項目書具備新穎性，即相關(guān)服務(wù)確實是公共服務(wù)供給體系尚未覆蓋的內(nèi)容，該項目書則會被認定為具備潛力。但是，正如某位負責公益創(chuàng)投大賽的民政局科長所擔憂的那樣：“公益創(chuàng)投也是購買公共服務(wù)，如果社會組織不具備相應(yīng)的能力去執(zhí)行一個看起來很完美的項目，服務(wù)的質(zhì)量又如何保證？你們作為專業(yè)的第三方畢竟也不是手把手帶著他們做……而且要盡量規(guī)避那些套取資金的情況發(fā)生?！?34)以上來源于訪談資料，2019年9月2日。這一番話將抽象的治理意圖轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H可操作的經(jīng)驗標準。在實際的情景篩選中，項目內(nèi)容和資源稟賦皆納入了考量范圍。具體來看，項目內(nèi)容指向的是項目的新穎性。所謂新穎，一方面是相較于現(xiàn)有的公共服務(wù)供給體系而言的，當某項服務(wù)確實具備現(xiàn)實緊迫性且并未納入同質(zhì)化的基本公共服務(wù)體系時，便可以確定該項目具備新穎性；另一方面，服務(wù)理念、服務(wù)內(nèi)容、流程和形式等方面的創(chuàng)新也可以視為具備新穎性。資源稟賦指向的則是項目的可行性?？尚行源碇鐣M織是否具備完成服務(wù)項目的能力，包括項目團隊核心成員數(shù)量、專業(yè)性和工作經(jīng)驗，固定的辦公地點、具備實施的設(shè)施和條件，健全的財務(wù)制度和獨立銀行賬戶等。

(2)指標權(quán)重的設(shè)置：比例背后的權(quán)力

在設(shè)計了不同的指標之后，接下來便需要對指標進行權(quán)重賦予。在前兩屆公益創(chuàng)投大賽的指標權(quán)重設(shè)計中，由于第三方機構(gòu)對于NG區(qū)轄區(qū)內(nèi)部的社會組織并不了解，為了達到更好的效果，第三方機構(gòu)決定賦予資源稟賦相關(guān)指標更多的權(quán)重。其目的是盡量保障參與公益創(chuàng)投大賽的社會組織是一批具備服務(wù)能力的優(yōu)質(zhì)組織，進而能夠完成項目書上的服務(wù)內(nèi)容，以解決民政部門對“服務(wù)質(zhì)量”的擔憂。之后，指標權(quán)重的調(diào)整就逐漸脫離存量指標，在此基礎(chǔ)上增加新的指標并賦予其更高的權(quán)重，試圖識別社會組織的能力和保證其實施服務(wù)的可能性。到了2019年，資質(zhì)指標又增加了項目需要配套不低于10%的自籌資金且占比高的項目優(yōu)先、受到各級民政部門表彰的社會組織優(yōu)先、同等條件下黨建工作開展得較好的組織優(yōu)先等優(yōu)先性指標。

在這幾個優(yōu)先性指標中，具備評價權(quán)的第三方機構(gòu)又賦予資金配套這一指標以最高的權(quán)重。緣何如此？從信息經(jīng)濟學出發(fā)，我們可以發(fā)現(xiàn)這一設(shè)計本質(zhì)上是為了消除信息不對稱和促進服務(wù)項目落地。一方面，資金配套是一種具備高區(qū)分度的信號機制。第三方機構(gòu)確定所有申報者中哪個社會組織是“優(yōu)”者需要以有效信號作為依據(jù)。所有的社會組織都會宣稱自己是最理想的投資對象，所以這一信號是廉價且不具有區(qū)分度的。有效信號的傳遞需要成本，且只有發(fā)送信號的成本與行為者未知的生產(chǎn)能力呈負相關(guān)，可變特征作為潛在信號才能成為實際的有效信號。(35)邁克爾·斯彭斯：《勞動力市場的信號發(fā)送》，謝康、烏家培編譯：《阿克洛夫、斯彭斯和斯蒂格利茨論文精選》，商務(wù)印書館，2010年，第19頁。對于大多數(shù)社會組織而言，資金的約束是存在的，在這個意義上配套資金就成了具有區(qū)分度的有效信號。另一方面，資金配套也是一種能夠?qū)崿F(xiàn)內(nèi)生激勵的機制。在社會組織普遍都面臨資金約束的情況下，要求社會組織對于其申報的項目有一定的前期投入，那么這個項目對社會組織而言就顯得更為重要。因為社會組織對于開銷十分重視，如果服務(wù)項目沒有成果，那么前期投入將成為社會組織的沉沒成本。

2.組織資質(zhì)的認證：從“指標”到“分數(shù)”

(1)組織稟賦打分與社會組織提分策略

自第三屆公益創(chuàng)投大賽開啟后，第三方機構(gòu)對社會組織提交的項目申請書開始著手依據(jù)之前定下的指標體系進行打分篩選。因為參照打分的指標體系在公益創(chuàng)投宣傳會上就已經(jīng)向轄區(qū)內(nèi)有意愿參與的社會組織介紹過了，所以社會組織為了提高自己的分數(shù)會采取相應(yīng)的提分策略。在組織稟賦上，因為類似于“固定的辦公地點、具備實施的設(shè)施和條件，健全的財務(wù)制度和獨立銀行賬戶等”條件并沒有太多的區(qū)分度，所以社會組織會在“項目核心成員數(shù)量、專業(yè)性和經(jīng)驗”以及“黨建”方面下功夫。比如通過邀請多位高校老師作為項目的合作者以提高項目核心成員的專業(yè)性。然而，大部分高校老師僅僅是掛名而已，并沒有深度參與整個項目的運作。不過掛名的老師在項目規(guī)劃上會予以一定的指導，所以本質(zhì)上社會組織并沒有實施造假行為。再比如通過和高校志愿者社團進行合作。社會組織給高校志愿者社團開展志愿服務(wù)提供場地，同時高校志愿者社團的部分成員也會掛名在項目書上。這樣的做法并沒有在項目成員數(shù)量和專業(yè)性上造假，但是志愿者同樣也不會深度參與到服務(wù)的供給之中。此外是“火速黨建”的策略。在得知了“黨建工作做得較好的社會組織優(yōu)先”這一指標后，具備條件的社會組織開始了“火速黨建”的工作。

(2)服務(wù)項目打分與社會組織提分策略

就服務(wù)項目打分而言，社會組織針對“資金配套比例高者優(yōu)先”這一指標也同樣會采取對應(yīng)的提分策略。比如和所在的街道或者社區(qū)形成合作關(guān)系。也就是說，社會組織通過承接街道或社區(qū)的事務(wù)交換資金，增加配套資金的比重。這一策略在特定的情況下會導致以下問題：街道和社區(qū)的治理需求往往是綜合性的，并不總是和社會組織的專業(yè)方向相契合，所以社會組織為了獲得資金會承接一些和自身專業(yè)化發(fā)展方向不一致的行政事務(wù)。這會導致街道過度嵌入社會組織之中，造成社會組織行政化過度，且專業(yè)化發(fā)展也會受到限制。在走訪社會組織過程中，一家社會組織負責人抱怨道：“我們向××街道和社區(qū)提出了申請資金的要求，他們雖然答應(yīng)了，但是有的時候交給我們做的很多事情并不在我們的業(yè)務(wù)范圍之內(nèi)，不過拿人手短，我們也不好當著面說什么……畢竟之后也還是要在這里長久做下去，還是要和他們搞好關(guān)系?！?36)以上來源于訪談資料，2019年10月13日。這一番話提醒我們，這樣的一種資源交換行為極其容易導致資質(zhì)信息傳遞的扭曲。通過承接街道或者社區(qū)交付的任務(wù)以獲得資金的行為并不能真正顯示組織自身的能力，并且可能會導致社會組織過度行政化等問題。

(二)社會組織如何“謝幕”？

1.績效指標的設(shè)定：自選動作與規(guī)定動作

(1)自選指標：項目進度的編碼式呈現(xiàn)

公益創(chuàng)投最大的特點之一是績效指標的設(shè)定并不是由政府事先規(guī)定，而是由社會組織自主設(shè)置項目，因此在項目申請書中必定包含著自選指標，以顯示整個服務(wù)項目預期推進的進度和最終要實現(xiàn)的效果。掌握控制權(quán)的社會組織雖然可以自主決定選擇何種績效指標，但是在高度競爭的環(huán)境下，社會組織都會傾向于選擇看起來容易完成和顯示度高的指標。同樣地，為了使得自選指標成為一個“有效信號”，不同的社會組織會在可以量化的指標上相互競爭。比如會在“服務(wù)次數(shù)和人數(shù)、項目推進相關(guān)會議、宣傳次數(shù)、服務(wù)范圍”等容易量化且可以通過數(shù)字顯示的指標上加碼。數(shù)字指標只是一種關(guān)于社會組織自我呈現(xiàn)的表達性現(xiàn)實，而服務(wù)是否切實到位等情況難以從這些指標中窺見。通過數(shù)字指標對項目進度的編碼式呈現(xiàn)本質(zhì)上是社會組織對服務(wù)質(zhì)量的一種有選擇的理解和闡釋。服務(wù)質(zhì)量的需求匹配和公眾參與意愿等多個維度被掌握控制權(quán)的社會組織忽視，最終可能會導致服務(wù)項目“懸浮”于民眾需求。

(2)規(guī)定指標：服務(wù)質(zhì)量的滿意度調(diào)查

為了規(guī)避社會組織基于對服務(wù)質(zhì)量的選擇性理解而只是生產(chǎn)一些簡單且容易顯示的數(shù)字指標情況的出現(xiàn)，第三方機構(gòu)會設(shè)計對于接受服務(wù)的民眾的滿意度調(diào)查問卷。這些規(guī)定指標構(gòu)成了對社會組織推進服務(wù)項目進度和質(zhì)量的督促。在理想狀態(tài)下，第三方機構(gòu)應(yīng)該根據(jù)不同的項目設(shè)置有針對性的滿意度問卷。然而，在現(xiàn)實中卻并不是如此。正如一個第三方機構(gòu)負責人說的那樣：“每一屆公益創(chuàng)投大賽入圍的項目少說有幾十個，涵蓋了助老、助殘、幫困和為青少年服務(wù)以及今年新增的化解社會矛盾等五個領(lǐng)域，一個個去設(shè)計問卷根本無法做到。”(37)以上來源于訪談資料，2019年10月13日。因此，第三方機構(gòu)采取了合并同類項的做法，設(shè)計在特定領(lǐng)域可以通用的滿意度問卷進行信息采取。通用的滿意度問卷一定程度上可以反映接受服務(wù)的居民的想法，但是對于整個項目推進的更多具體細節(jié)是難以把握的。雖然每一份問卷都留有一道“您還有其他需要補充的內(nèi)容嗎”的主觀題用于民眾表達真實想法，但是因為填寫略顯麻煩，導致這道題的空題率十分高。

2.績效合同的評估：從“指標”到“數(shù)字”

(1)過程考核中的支配性權(quán)力運作博弈

當社會組織申報項目成功后，第三方機構(gòu)會對其進行全過程的追蹤監(jiān)管。這主要包括三種方式：首先是過程督導，由第三方機構(gòu)派出專業(yè)人員進行實地走訪，觀察活動的進行過程以及訪談接受服務(wù)的居民和社會組織的負責人；其次是滿意度調(diào)查，當接受服務(wù)的人數(shù)相對較少時則全部發(fā)放問卷，當人數(shù)較多時則嚴格保證抽樣的隨機性，隨機抽取居民參與問卷的填寫；最后是進行中期評審，第三方機構(gòu)邀請項目專家和財務(wù)專家作為中期評審的委員，就社會組織對整個項目的推進情況進行打分。在這三種方式的具體實踐中，我們會發(fā)現(xiàn)過程考核存在著支配性權(quán)力運作博弈的現(xiàn)象。

首先來看過程督導。過程督導本質(zhì)是第三方機構(gòu)希望通過親自獲得指標實施狀況的相關(guān)信息以壓縮社會組織的信息生產(chǎn)空間。為了保證督導的質(zhì)量以及達到“以評促建”的效果，第三方機構(gòu)每次派出至少2個成員跟進服務(wù)項目的實施，然而這樣就會加劇人手不夠的情況。一般而言，每個項目僅僅跟進一次就需要花費許多時間和精力，后續(xù)還需要整理眾多材料。所以，督導次數(shù)的有限使得社會組織只需要準備好一次檢查就可以獲得不錯的分數(shù)。掌握控制權(quán)的社會組織會提前做好準備以迎接督導。其次來看滿意度調(diào)查。在接受服務(wù)人數(shù)較多的項目中，第三方機構(gòu)采取了隨機抽樣的方式進行問卷填寫。但是，因為第三方督導過程中并不是所有接受服務(wù)的居民都在現(xiàn)場，所以無法實現(xiàn)合理抽樣。于是，第三方機構(gòu)可以選擇制定好抽樣框后讓社會組織向進入樣本的居民發(fā)放滿意度問卷。在這一情況下，社會組織在服務(wù)過程中發(fā)放問卷的方式會使得在場的居民傾向于給社會組織打高分。最后來看中期評審。第三方機構(gòu)邀請項目專家和財務(wù)專家對社會組織進行打分是想要借助專家的專業(yè)判斷以實現(xiàn)對過程的監(jiān)管，所以賦予了專家打分以較高的占比。然而，專家打分看的材料都是社會組織自定指標的呈現(xiàn)，比如活動材料和財務(wù)報告等，這可能會引導社會組織更加關(guān)注留痕管理而未必把心思放在服務(wù)上。

(2)結(jié)項考核中的指標賦值與加總排名

在結(jié)項考核中，項目專家和財務(wù)專家打分的占比更高，也就意味著自選指標的完成重要性“水漲船高”。為了順利通過結(jié)項考核，社會組織并不必然采取欺騙與不執(zhí)行合同的方式。在更多情況下，社會組織會通過合并活動增加參與人數(shù)等方法生產(chǎn)出遠超預期的指標，進而在結(jié)項大會上主動展示更多精細的圖表來表明指標已經(jīng)完成甚至超過項目申請書的計劃。這說明社會組織已經(jīng)發(fā)展出了不同于欺騙和蒙混過關(guān)的新的應(yīng)對策略以提高結(jié)項考核的成績。而這些引人注目的指標同時也可能掩飾了實際過程中的服務(wù)質(zhì)量問題。此外，社會組織會選擇承接多個類似的項目進行合并展示。多個項目的執(zhí)行可以產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)、擴大服務(wù)人群和節(jié)約項目成本。同時，由于在結(jié)項考核中第三方機構(gòu)過程督導的分數(shù)和民眾滿意度調(diào)查得出的分數(shù)占比較低，所以社會組織也不會在其中花費太多精力。

為何社會組織會執(zhí)著于最終評審會的名次？從支配權(quán)運作角度來看，掌握決策權(quán)的政府以項目為針，以三重關(guān)系為線，編織起了涵蓋分配、競爭和承認三重關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的場域。缺乏資金的社會組織出于生存邏輯更加傾向于獲得財政資金和政府權(quán)威背書，因此社會組織會競相參與到公益創(chuàng)投之中。掌握評價權(quán)的第三方機構(gòu)在整個指標治理的過程中通過規(guī)則的制定實現(xiàn)對社會組織的最終打分排名。只有在這一套規(guī)則下獲得高分，社會組織才能夠在下一輪項目競爭中獲得優(yōu)勢地位。

四、結(jié) 論

從上述公益創(chuàng)投開展的全過程來看，無論是在資質(zhì)指標的治理階段還是在績效指標的治理階段，服務(wù)懸浮和社會組織專業(yè)化發(fā)展停滯不前的狀況都依舊存在。在遵循投資主義邏輯的公益創(chuàng)投中，指標治理的意圖是為了實現(xiàn)制度性增值，但指標治理似乎并沒有實現(xiàn)預期中的目標。那么，這是因為指標治理過程的不規(guī)范、不專業(yè)或者第三方不夠獨立導致的嗎？從全過程追蹤來看，指標治理的專業(yè)性、嚴謹性確實已得到了保證。那又該如何理解這一“黑天鵝事件”的發(fā)生呢？既有的研究無法對其進行充分解釋。概括而言，“表達與實踐背離”、“過程嚴謹性不足”和“第三方評估亂象”的三支文獻脈絡(luò)皆認為，公共價值失敗的核心在于行動者的行為偏差——行政控制、專業(yè)缺位與道德投機。然而，遵循理性選擇和利益計算的“行為偏差論”僅能說明行動者為何行動，對何以行動卻一帶而過，由此遮蔽了行動者能動行為的制度空間和關(guān)鍵依仗。此外，既有研究的焦點多匯聚在指標實施和驗收等較容易出現(xiàn)偏差行為的環(huán)節(jié)，對指標設(shè)置關(guān)注較少。而這些或是揭開“黑天鵝”神秘面紗的關(guān)鍵。因此，除了兼顧指標治理全過程外，我們還需要在理論上更進一小步，用以揭示為能動行為提供正當性基礎(chǔ)的來源，這也就構(gòu)成了本研究的理論關(guān)懷之所在。

相較于既有研究，本文可能的貢獻在于：首先，創(chuàng)新性地將發(fā)展后的關(guān)系合同理論用以捕捉隱匿于指標治理中的權(quán)力要素，并將其具象化為支配權(quán)模型，進而清晰化了能動行為的制度空間和關(guān)鍵依仗，緩解了現(xiàn)有解釋和實踐之間的緊張關(guān)系；其次，深入揭示和動態(tài)呈現(xiàn)了指標設(shè)置、分解、實施和驗收的過程?，F(xiàn)有指標治理的研究多聚焦科層組織內(nèi)部指標在縱向上的分解、實施和驗收環(huán)節(jié)，“黑箱”的存在使得學界對指標設(shè)置過程著墨不多。本研究通過展示橫向政社關(guān)系中的指標治理運作過程對現(xiàn)有指標治理的文獻予以補充。透過支配權(quán)的棱鏡，我們發(fā)現(xiàn)，指標是“可治理社會”的表征，當豐富的情境在抽象性具化和復雜性簡化的過程中不斷被壓縮為特定的指標時，必然會為權(quán)力留有支配的余地，進而“可治理的社會”是朝著特定的方向而呈現(xiàn)的產(chǎn)物。所以，再嚴格客觀和公開一致的指標治理也只能保證過程的嚴謹，而治理方向卻由在支配權(quán)博弈中的優(yōu)勢行動者決定，繼而使得指標治理難以完成任務(wù)。這就是指標治理的自反性悖論所在。