翟云 程主

〔摘要〕：數(shù)字政府建設(shè)是當(dāng)下堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系的主線?！按髥栴}”研究為數(shù)字政府助力提升治理效能提供了全新的觀瞻視角，宏觀維度上要強(qiáng)化與國(guó)家治理的緊密耦合，中觀維度上要厘清與平臺(tái)政府的關(guān)聯(lián)，微觀維度上要精準(zhǔn)洞察撬動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的“小切口”。由此，可基于歷史觀、現(xiàn)實(shí)觀和未來觀分別從工具邏輯、價(jià)值邏輯和治理邏輯三個(gè)測(cè)度刻畫數(shù)字政府建設(shè)的脈絡(luò)理路。未來的數(shù)字政府需謀劃宏觀方略與微觀實(shí)操深度融合的頂層框架和行進(jìn)方略。這種“因何、依何、如何”的建構(gòu)邏輯為后續(xù)數(shù)字政府理論創(chuàng)新和實(shí)踐探索提供了可以因循的理論觀照和框架結(jié)構(gòu)。

〔關(guān)鍵詞〕：數(shù)字政府;數(shù)字經(jīng)濟(jì);數(shù)字化轉(zhuǎn)型;治理現(xiàn)代化

〔中圖分類號(hào)〕D63-39 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2022）01-0107-12

一、數(shù)字政府“大問題”的提出

習(xí)近平總書記在第二屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)上深刻指出：“縱觀世界文明史，人類先后經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)革命、工業(yè)革命、信息革命。每一次產(chǎn)業(yè)技術(shù)革命，都給人類生產(chǎn)生活帶來巨大而深刻的影響”①。隨著信息化迭代升級(jí)并迅速席卷全球，信息技術(shù)已成為當(dāng)下最先進(jìn)、最活躍的生產(chǎn)要素，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體驅(qū)動(dòng)生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式變革，將成為未來很長(zhǎng)一段時(shí)期全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本趨勢(shì)。新技術(shù)的廣泛應(yīng)用，成為推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型和建設(shè)數(shù)字政府的潛在動(dòng)能。如同1952年的“西沃之爭(zhēng)”②，面對(duì)處于萌芽中的數(shù)字政府，國(guó)內(nèi)外學(xué)者圍繞概念〔1〕、技術(shù)〔2〕、能力〔3〕、路徑〔4〕等維度展開了一系列具有開拓意義的探索，并碰撞出了許多原創(chuàng)性的富有見地的思想火花。這些前沿問題的探討從多個(gè)角度闡述了數(shù)字政府“新現(xiàn)象”，為數(shù)字政府理論研究與實(shí)踐發(fā)展提供了有益借鑒。但是，既有研究主要集中于對(duì)數(shù)字政府某個(gè)方面的臨摹或描述，總體來看呈現(xiàn)出碎片化表征。同時(shí)，傳統(tǒng)管理理論在解釋數(shù)字創(chuàng)新和數(shù)字化轉(zhuǎn)型實(shí)踐中面臨著前所未有的挑戰(zhàn)〔5〕，數(shù)字政府研究的多學(xué)科性進(jìn)一步阻礙了其向“深層理論化”方向發(fā)展〔6〕。這就意味著，上述理論研究缺口，已難以用傳統(tǒng)的研究路線做一些修修補(bǔ)補(bǔ)，而是必須立足中國(guó)全面開啟社會(huì)主義新征程的歷史方位，著眼突破既有理論框架來尋求適合本土實(shí)際的理論創(chuàng)新。

要理解這個(gè)世界，首先必須嘗試解釋它。〔7〕于數(shù)字政府亦然?！按髥栴}”研究的興起，初衷之一就在于消解公共管理研究中過度的分散化或碎片化〔8〕。1995年，貝恩在《公共管理學(xué)大問題》一文中率先提出了公共管理學(xué)的微觀管理（micromanagement）、激勵(lì)（motivation）和測(cè)度（measurement）三大核心議題，并將之視為公共管理學(xué)的“大問題”，拉開了“大問題”研究序幕。〔9〕紐曼提出，如果公共管理學(xué)想要成為一門科學(xué)，必須解決適當(dāng)?shù)幕A(chǔ)研究問題?！?0〕柯林則認(rèn)為，成功識(shí)別“大問題”的最大挑戰(zhàn)在于“我們過度關(guān)注管理部門日常的工具性問題”，事實(shí)上，我們“應(yīng)聚焦于如何使公共管理嵌入更大范圍的社會(huì)價(jià)值”〔11〕。盡管三位學(xué)者對(duì)“大數(shù)據(jù)”問題認(rèn)知有所差異，但正如貝恩認(rèn)為的，公共管理的諸多挑戰(zhàn)都是由于我們對(duì)其大問題認(rèn)識(shí)不清所造成的〔12〕。這些基于“大問題”研究的主要思路啟示我們，數(shù)字政府研究的深層意蘊(yùn)和本身價(jià)值已不在于找尋、發(fā)現(xiàn)、解答數(shù)字政府某個(gè)具體的問題，而在于倡導(dǎo)和激勵(lì)學(xué)術(shù)界將更多的關(guān)注和精力投入到探尋普適性的基礎(chǔ)理論研究?？梢?，“大問題”研究的出現(xiàn)，為消解界內(nèi)缺乏源于一般的理論基礎(chǔ)或發(fā)展邏輯方面剖析和解釋數(shù)字政府世界這一困境，提供了更宏大的理論視野。同時(shí)，基于“大問題”視角的數(shù)字政府理論探索和深入研究有助于拓展公共管理學(xué)基礎(chǔ)理論的建構(gòu)和發(fā)展。據(jù)此，本文擬以數(shù)字政府推動(dòng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化為落腳點(diǎn)，回答數(shù)字政府“因何、依何、如何”三個(gè)層層遞進(jìn)的“大問題”為主線，遵循從宏大敘事到微觀建構(gòu)的行進(jìn)線路，以集成延伸前人成果為研究基礎(chǔ)，分別基于宏觀、中觀、微觀三個(gè)維度聚焦“數(shù)字政府與治理場(chǎng)域”“數(shù)字政府與治理平臺(tái)”“數(shù)字政府與治理能力”三個(gè)理論問題為著眼點(diǎn)進(jìn)行治理現(xiàn)代化面向的理論詮釋。繼而，從工具邏輯（歷史邏輯）、價(jià)值邏輯（現(xiàn)實(shí)邏輯）、治理邏輯（未來邏輯）解構(gòu)數(shù)字政府建設(shè)的邏輯演化。最后，以宏觀歷史方位和微觀實(shí)操為落腳點(diǎn)建構(gòu)數(shù)字政府的頂層框架和行進(jìn)方略。

二、理論辨析：從三個(gè)理論問題界定數(shù)字政府的特征

（一）數(shù)字政府與治理場(chǎng)域的緊密耦合

自從有人類社會(huì)開始，人們對(duì)“什么是好的國(guó)家”“如何建設(shè)好的國(guó)家”的追問就從未停止過。古希臘著名哲學(xué)家柏拉圖在《理想國(guó)》中構(gòu)建了哲學(xué)王統(tǒng)治下的三等級(jí)的政治體制，設(shè)計(jì)并展望著心目中理想國(guó)度的藍(lán)圖，后來柏拉圖發(fā)現(xiàn)自己心中理想國(guó)的構(gòu)建、治理和正義只能存在于理想中。即使如此，他對(duì)國(guó)家治理的探索并未停歇。如果說《政治家》是柏拉圖的政體思想從理想到現(xiàn)實(shí)、從人治到法治的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)〔13〕，那么，《法律篇》則被公認(rèn)為奠定了后世追尋和探討法治奧義、政府走向“善治”的框架基石。從這個(gè)意義上看，國(guó)家治理是人類社會(huì)永恒的話題。

政府治理即是國(guó)家治權(quán)的運(yùn)行，是國(guó)家治理的具體實(shí)施和行政實(shí)現(xiàn)?！?4〕黨的十九屆三中全會(huì)以國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，提出“必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”。這就為新時(shí)期全面提升政府治理能力和推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化起到了綱舉目張的作用。 隨后，“構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”的戰(zhàn)略要求寫進(jìn)了《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，這充分表明，堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制已然成為政府治理的核心議題。這種宏大的改革和發(fā)展背景，無疑給數(shù)字政府建設(shè)提供了豐厚的創(chuàng)新土壤和無比寬闊的想象空間。

沒有信息化就沒有現(xiàn)代化?！?5〕第一次工業(yè)革命中蒸汽機(jī)的出現(xiàn)使工廠制代替了傳統(tǒng)的手工工場(chǎng)，機(jī)器代替了手工勞動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)型升級(jí)。第二次工業(yè)革命中電力的廣泛應(yīng)用和內(nèi)燃機(jī)的誕生第一次真正地把全世界緊密地連接在一起，人類第一次迎來了真正的全球化。以電子計(jì)算機(jī)為引領(lǐng)的第三次工業(yè)革命開啟了偉大的算力時(shí)代。當(dāng)然，互聯(lián)網(wǎng)的誕生還締造了一個(gè)全球互聯(lián)的虛擬世界。施瓦布在《第四次工業(yè)革命》一書中寫道，第四次工業(yè)革命將產(chǎn)生極其廣泛而深遠(yuǎn)的影響〔16〕，將徹底改變?nèi)祟惿鐣?huì)原有的技術(shù)體系和生產(chǎn)體系，深刻改變經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源的配置方式，創(chuàng)新、重塑或顛覆政府組織機(jī)制、管理模式和服務(wù)渠道，給“十四五”時(shí)期乃至未來很長(zhǎng)一段時(shí)期構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系帶來巨大的創(chuàng)新動(dòng)能。從這個(gè)意義上說，信息化催化著數(shù)字政府建設(shè)的組織形態(tài)和運(yùn)作機(jī)制發(fā)生根本性變革，而數(shù)字政府建設(shè)成為后續(xù)加快轉(zhuǎn)變政府職能的強(qiáng)力賦能，有望加快推動(dòng)政府治理現(xiàn)代化進(jìn)程。

（二）數(shù)字政府與治理平臺(tái)的漸進(jìn)嵌入

數(shù)字化技術(shù)具有可重新編程性、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化和數(shù)字技術(shù)自參照性三個(gè)顯著特征。〔17〕基于數(shù)字化技術(shù)的平臺(tái)政府，本源就是借鑒了web 2.0的核心協(xié)作式技術(shù)（collaborative technologies），來解決覆蓋城市、國(guó)家乃至全球的集體性問題（collective problems）?！?8〕 “數(shù)字政府即平臺(tái)”并不是一個(gè)新概念?！?9〕例如，英國(guó)早在2017年就提出國(guó)家數(shù)字政府戰(zhàn)略利用政府?dāng)?shù)字服務(wù)平臺(tái)設(shè)施（government digital service）實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，內(nèi)閣組成部門或者第三方可以基于平臺(tái)進(jìn)行開發(fā)附加應(yīng)用，推動(dòng)以平臺(tái)為基礎(chǔ)的共建共享共治。需要指出的是，平臺(tái)本身并不是空洞的概念，可以是技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、接口和服務(wù)，現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中已經(jīng)有數(shù)據(jù)共享平臺(tái)、政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、數(shù)據(jù)開放平臺(tái)等諸多平臺(tái)政府樣態(tài)，而技術(shù)中臺(tái)、數(shù)據(jù)中臺(tái)、業(yè)務(wù)中臺(tái)則是平臺(tái)政府的基本支撐。既有文獻(xiàn)業(yè)已從能力〔20〕、共享〔21〕、開放〔22〕、治理〔23〕、績(jī)效〔24〕等視角開展了具有深度的思考，并涌現(xiàn)出了一批閃爍思想火花的成果，集中體現(xiàn)了“平臺(tái)本質(zhì)上就是分工”的結(jié)論〔25〕。

當(dāng)然，治理現(xiàn)代化視野下，數(shù)字政府的內(nèi)涵及外延遠(yuǎn)不止于此。比如，Yoo等提出的分層模塊化概念就是理解數(shù)字政府的很好切入點(diǎn)〔26〕。遵循此思路，我們認(rèn)為數(shù)字政府不僅催生技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)等產(chǎn)品創(chuàng)新的分層模塊化架構(gòu)，而且催生出政府職責(zé)體系的分層模塊化結(jié)構(gòu)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺(tái)就是一個(gè)有力佐證?！?7〕此情景中，該平臺(tái)一方面采用分層式架構(gòu)劃分為用戶層、技術(shù)層、數(shù)據(jù)層、業(yè)務(wù)層、標(biāo)準(zhǔn)層、安全層等既物理獨(dú)立又無縫耦合的邏輯模塊，另一方面，更重要的是，不同層級(jí)和不同地域的政務(wù)部門按照賦予的既有“角色”嵌入，實(shí)現(xiàn)橫向的整體協(xié)同和縱向的一體聯(lián)動(dòng)，即通過“整合技術(shù)、用戶和決策者的相互作用而被視作社會(huì)-技術(shù)系統(tǒng)”〔28〕。再如，從屬于制度信任的技術(shù)信任，是基礎(chǔ)設(shè)施和控制機(jī)制促進(jìn)交易成功的信念〔29〕〔30〕。正是由于技術(shù)信任的存在，網(wǎng)絡(luò)層、數(shù)據(jù)層、標(biāo)準(zhǔn)層、服務(wù)層、應(yīng)用層才能在松耦合中實(shí)現(xiàn)有機(jī)組合。當(dāng)然，要實(shí)現(xiàn)上述組合的無縫對(duì)接并對(duì)公眾提供無感知服務(wù)，還需讓技術(shù)插上契約精神，即技術(shù)契約。云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈等新一代信息技術(shù)的出現(xiàn)，加速使技術(shù)契約從供應(yīng)鏈跨組織投資的狹義視角拓展到政務(wù)活動(dòng)跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)協(xié)同治理的廣義視角。區(qū)塊鏈的智能合約機(jī)制就是實(shí)現(xiàn)技術(shù)信任和技術(shù)契約的典型應(yīng)用，其以計(jì)算機(jī)協(xié)議的形式，讓供需雙方能夠自動(dòng)按照合約內(nèi)容實(shí)現(xiàn)既定服務(wù)，并能減少第三方中介的監(jiān)督和依賴〔31〕。從平臺(tái)政府到數(shù)字政府，還意味著要培育公眾參與精神和提高公共價(jià)值。1995年，Moore在其著作《創(chuàng)造公共價(jià)值：政府戰(zhàn)略管理》中首次提出“公共價(jià)值”（public value）。他認(rèn)為，公共價(jià)值是公眾對(duì)政府期望的合集，并將其視為組織續(xù)存和公共部門戰(zhàn)略管理的重要基礎(chǔ)。〔32〕為了更好實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值，管理者必須找到一條道路，以將政治、實(shí)質(zhì)（substance）和管理三者統(tǒng)一起來?！?3〕2006年，Garry Stoker提出公共價(jià)值管理應(yīng)作為繼傳統(tǒng)公共行政、新公共管理之后的第三種公共行政學(xué)范式?！?4〕毫無疑問，數(shù)字政府建設(shè)應(yīng)基于諸類平臺(tái)，以公眾為核心，以公共價(jià)值為遵循，加快實(shí)現(xiàn)既有平臺(tái)政府的服務(wù)性和價(jià)值性。以上述三點(diǎn)分析為基準(zhǔn)做對(duì)標(biāo)，目前國(guó)內(nèi)廣泛建設(shè)的上述三類平臺(tái)形態(tài)距此尚有差距。如何跳出傳統(tǒng)公共行政中被Donald F.Kettl譏諷的“自動(dòng)售貨機(jī)式（a vending machine model）”政府窠穴〔35〕，實(shí)現(xiàn)公共行政在“集市理論”發(fā)展理念上的必要拓展和全面超越，無疑是由平臺(tái)政府向數(shù)字政府躍升的客觀要求。

（三）數(shù)字政府與治理能力的全面提升

數(shù)字政府成為深化政府機(jī)構(gòu)改革和優(yōu)化職責(zé)體系的催化劑。改革開放以來，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)進(jìn)行了8輪。截至2020年底，全國(guó)有25個(gè)省成立了數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)指導(dǎo)本省數(shù)字政府建設(shè)?！?6〕從本次改革特點(diǎn)來看，數(shù)字政府管理和建設(shè)的體制機(jī)制發(fā)生了根本性變革，在邏輯層面突出“職責(zé)歸類”，在內(nèi)容層面強(qiáng)化“統(tǒng)籌協(xié)同”，在結(jié)構(gòu)層面明確“府際差異”。〔37〕比如，作為數(shù)字政府改革的切入點(diǎn)和發(fā)力點(diǎn)，廣東組建省政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局，承擔(dān)著推進(jìn)“數(shù)字政府”建設(shè)改革的特殊使命，旨在“促進(jìn)政務(wù)信息資源共享協(xié)同應(yīng)用，提升政務(wù)服務(wù)能力”。從職能層面看，各地的政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局或大數(shù)據(jù)局承擔(dān)著本地區(qū)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型、政務(wù)服務(wù)改革和大數(shù)據(jù)資源管理等工作。不容忽視的是，盡管各省級(jí)政府均將數(shù)字政府建設(shè)作為提升治理能力的切入口，但職能職責(zé)體系的個(gè)性化也造成數(shù)字政府建設(shè)的區(qū)域異質(zhì)性。比如，政務(wù)服務(wù)改革和數(shù)據(jù)資源管理職能的合并容易實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)匯聚融合，有利于進(jìn)一步充分激發(fā)數(shù)據(jù)要素活力，從而為提升服務(wù)質(zhì)量、優(yōu)化資源配置和提高履職能力提供活水源泉。實(shí)際運(yùn)行中，大數(shù)據(jù)管理部門多數(shù)承擔(dān)本級(jí)政府信息化統(tǒng)籌建設(shè)職能。上述兩種管理職能的分離，有產(chǎn)生政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)和業(yè)務(wù)需求“兩張皮”的可能性。當(dāng)然，這種差異性，或許在一定程度上回應(yīng)了公共管理要因地制宜探索創(chuàng)新的理論魅力。

①2018年11月30日浙江省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議通過《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》，明確提出，“最多跑一次”是指自然人、法人和非法人組織向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理一件事，申請(qǐng)材料齊全、符合法定形式的，從提出申請(qǐng)到收到辦理結(jié)果全程只需一次上門或者零上門。

數(shù)字政府加快推動(dòng)政府組織模式扁平化。韋伯認(rèn)為，從純技術(shù)的觀點(diǎn)來看，官僚制能為組織帶來高效率。不可否認(rèn)的是，官僚制是工業(yè)社會(huì)最高效率的組織制度，是人與人之間社會(huì)關(guān)系的秩序化〔38〕。但數(shù)字化轉(zhuǎn)型的改革浪潮倒逼政府由傳統(tǒng)的層級(jí)制管理模式加速向向扁平化模式轉(zhuǎn)變。正如古利克所說：“在行政科學(xué)中（無論是公共行政，還是私人行政），基本的“善”就是效率。比如，發(fā)端于浙江的“最多跑一次”改革①，依托全省政務(wù)云平臺(tái)建立省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)聯(lián)動(dòng)的浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，實(shí)行“一窗受理”“一網(wǎng)通辦”;設(shè)立咨詢投訴舉報(bào)平臺(tái)，實(shí)行“一號(hào)接聽”，實(shí)現(xiàn)群眾和企業(yè)到政府辦事“最多跑一次是原則、跑多次是例外”〔39〕。上述改革本質(zhì)上都摒棄了傳統(tǒng)的層級(jí)制式管理模式，在網(wǎng)絡(luò)虛擬空間中打通部門壁壘，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同。“最多跑一次”改革為數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了穩(wěn)定的動(dòng)力結(jié)構(gòu)，已被視為數(shù)字政府的先導(dǎo)性工程〔40〕，其在揚(yáng)棄官僚制助推扁平化管理模式的同時(shí)，以最簡(jiǎn)最快最優(yōu)的服務(wù)供給實(shí)現(xiàn)了“效率是行政管理的價(jià)值尺度中的頭號(hào)公理”這一終極目標(biāo)〔41〕。

（四）數(shù)字政府引領(lǐng)治理模式發(fā)生深刻變革

由前述及，數(shù)字政府的基本特征可從治理場(chǎng)域、治理平臺(tái)和治理能力三方面加以概括和歸結(jié)：從治理場(chǎng)域來看，數(shù)字政府是推進(jìn)政府治理乃至國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要依托;從治理平臺(tái)看，數(shù)字政府全面貫通信息技術(shù)、信用契約和公共價(jià)值;從治理能力看，數(shù)字政府加快深化了政府機(jī)構(gòu)改革和優(yōu)化職責(zé)體系，推動(dòng)著政府組織模式進(jìn)一步扁平化。這樣一種政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型新形態(tài)帶來了治理模式至少三個(gè)方面的深刻變化。

第一是協(xié)同方式的轉(zhuǎn)型。數(shù)字政府的協(xié)同方式主要指不同政府部門之間的協(xié)作關(guān)系。這種協(xié)作關(guān)系既包括橫向的（跨部門）“全鏈條”聯(lián)動(dòng)也包括縱向的（跨層級(jí)）“一條龍”貫通。究其根源，隨著政府部門分工的日益細(xì)化，逐漸形成了以單政府部門為主體的政策制定、業(yè)務(wù)管理和監(jiān)督格局，各政府部門由于履職目標(biāo)和手段的相互沖突造成了管理、業(yè)務(wù)、技術(shù)、數(shù)據(jù)、制度的碎片化。數(shù)字政府的協(xié)同性，就是要改變傳統(tǒng)的以單部門履職為根本手段的工作模式，而是按照“橫向到邊、縱向到底”聯(lián)動(dòng)思路，構(gòu)建跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理新模式，從而能對(duì)企業(yè)和公眾提供整體性的政務(wù)服務(wù)。例如，相對(duì)集中行政許可權(quán)的改革就是權(quán)力運(yùn)行由碎片化到整體性的轉(zhuǎn)型?！岸嘧C合一”就是一個(gè)典型的分析范例。以“五證合一”為例，即將營(yíng)業(yè)執(zhí)照、組織機(jī)構(gòu)代碼證、稅務(wù)登記證、社會(huì)保險(xiǎn)登記證和統(tǒng)計(jì)登記證合為一證登記。這種“無縫隙提供服務(wù)”的實(shí)質(zhì)就是，彌合權(quán)力離散割據(jù)之矛盾，打破基于專業(yè)性分工的部門壁壘，以部門間的高效協(xié)同實(shí)現(xiàn)整體政府的無縫銜接。

第二是服務(wù)方式的轉(zhuǎn)型。優(yōu)化服務(wù)是“放管服”改革的重要內(nèi)容，在當(dāng)下中國(guó)政策語(yǔ)境中即“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”。伴隨著政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，服務(wù)方式首先要實(shí)現(xiàn)由線下到線上的轉(zhuǎn)型升級(jí)。李克強(qiáng)總理在2018年3月總理記者會(huì)上將“政務(wù)服務(wù)一網(wǎng)通辦”、企業(yè)和群眾辦事力爭(zhēng)“只進(jìn)一扇門”“最多跑一次”等改革事項(xiàng)列入“六個(gè)一”工程。當(dāng)然，由線下到線上的轉(zhuǎn)型，并不意味著放棄傳統(tǒng)的線下服務(wù)方式，而是依托一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)線下服務(wù)和線上服務(wù)的深度融合。再者，服務(wù)方式的轉(zhuǎn)型體現(xiàn)在“掌上辦”，即“指尖服務(wù)”。據(jù)《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展報(bào)告（2021）》顯示，截至2020年底，中國(guó)網(wǎng)民規(guī)模為9.89億人，互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)到70.4%，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)用戶總數(shù)超過16億。同樣不容忽視的是，我國(guó)跨省流動(dòng)人口已超過1.2億，如何滿足眾多“移動(dòng)人群”辦事需求，既要繼續(xù)推進(jìn)省內(nèi)通辦和跨省通辦，又要持續(xù)提升政務(wù)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化便利化個(gè)性化供給能力。

第三是決策方式的轉(zhuǎn)型。2020年10月10日，習(xí)近平總書記在中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）中青年干部培訓(xùn)班開班式上強(qiáng)調(diào)，“年輕干部要提高解決實(shí)際問題能力”，其中之一便是科學(xué)決策能力。數(shù)字政府的核心議題之一就是要依托大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，深度挖掘?qū)补芾淼闹卮笥绊懞蜕羁套兏?，推?dòng)實(shí)現(xiàn)從模糊決策到科學(xué)決策再到智慧治理的漸續(xù)性轉(zhuǎn)變。正如克里斯·安德森（Chris Anderson）所言，“海量數(shù)據(jù)的可用性，加之處理這些數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)工具，給我們提供了一種全新的理解世界的方式”，因此，“有了足夠的數(shù)據(jù)，數(shù)字便會(huì)自己說話了”〔42〕。當(dāng)然，要實(shí)現(xiàn)由“拍腦袋”決策到數(shù)據(jù)決策的轉(zhuǎn)型，還需要加快消解數(shù)據(jù)孤島困境，推動(dòng)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)歸集匯聚，建構(gòu)適用于宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等各種應(yīng)用場(chǎng)景的具象化模型。如，健康碼就打通了交通、通信、食宿等諸多部門的數(shù)據(jù)，有力助推著科學(xué)理性防疫和系統(tǒng)優(yōu)化布局，實(shí)現(xiàn)了疫情防控與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)態(tài)平衡。

當(dāng)然，上文述及“治理”場(chǎng)域、平臺(tái)和能力的討論及共引治理模式的上述三種轉(zhuǎn)型形態(tài)，既彰顯了數(shù)字政府建設(shè)的極端迫切性和必要性，也為后文進(jìn)一步刻畫其邏輯建構(gòu)提供了理論基點(diǎn)。

三、邏輯建構(gòu)：治理現(xiàn)代化面向的一個(gè)漸進(jìn)式分析框架

（一）工具邏輯

德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯認(rèn)為，工具理性是指“通過對(duì)周圍環(huán)境和他人客觀行為的期待所決定的行動(dòng)，這種期待被當(dāng)作達(dá)到行動(dòng)者本人所追求的和經(jīng)過理性計(jì)算的目的的‘條件’或‘手段’”〔43〕。這就意味著，工具理性強(qiáng)調(diào)“手段—目的”的合理性，而工具理性視角下的公共行政主張，本質(zhì)上是通過科學(xué)化、技術(shù)化的管理方式助力政府履職，從而“效率中心、技術(shù)至上、價(jià)值中立”也就成為了其核心內(nèi)容〔44〕。數(shù)字政府（國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界亦習(xí)慣稱之謂“電子政務(wù)”和“電子政府”）作為“政府改革的最新技術(shù)”〔45〕，誕生初期便以信息技術(shù)撬動(dòng)政府改革為初心使命。盡管各國(guó)推動(dòng)數(shù)字政府的政策主張和具體舉措有所差異，如可通過技術(shù)創(chuàng)新使政府履職更加快捷，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制倒逼政府提升效率，借鑒績(jī)效評(píng)估考核機(jī)制優(yōu)化管理效果，但從本質(zhì)上著眼，數(shù)字政府建設(shè)初期的主流模式并沒有超出工具理性的范疇，仍流淌著公共行政的技術(shù)化、科學(xué)化的血液。

我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)萌芽最早可追溯到20世紀(jì)80年代?！傲逵?jì)劃”已經(jīng)明確提出要在政府管理中使用計(jì)算機(jī)。到“七五”時(shí)期，國(guó)家經(jīng)濟(jì)信息系統(tǒng)等十余個(gè)信息系統(tǒng)陸續(xù)建成，43個(gè)部委建立了信息中心，中央政府安裝的大中型計(jì)算機(jī)已經(jīng)達(dá)到1300多臺(tái)、微機(jī)超過3萬臺(tái)，建設(shè)數(shù)據(jù)庫(kù)約170個(gè)。〔46〕數(shù)字政府建設(shè)的初衷，無非是為了加快向無紙化轉(zhuǎn)變和提升辦公效率。所以，彼時(shí)的數(shù)字政府體現(xiàn)的是官僚制的工具理性，即效率優(yōu)先原則，雖然試圖拋棄政府部門傳統(tǒng)的管理模式和運(yùn)行方式，卻將公共行政的工具理性推向前端。

（二）價(jià)值邏輯

盡管“科學(xué)與信仰的區(qū)分只是細(xì)若毛發(fā)”〔47〕，但如果工具理性強(qiáng)調(diào)公共行政的管理性，那么價(jià)值理性則更加側(cè)重于公共性。進(jìn)入21世紀(jì)以來，行政學(xué)界在對(duì)當(dāng)年風(fēng)靡全球的新公共管理浪潮的不斷反思和重新審視中漸進(jìn)探索。作為政府革新的重要環(huán)節(jié)，數(shù)字政府始終與公共行政理論創(chuàng)新和實(shí)踐探索同向而行。關(guān)于數(shù)字政府和電子政務(wù)的國(guó)際學(xué)術(shù)研討也日漸興起。第一屆歐洲電子政務(wù)會(huì)議和第一屆國(guó)際電子政務(wù)會(huì)議分別于2001年和2002年召開。這兩次會(huì)議不約而同地把數(shù)字政府的公共價(jià)值作為核心議題。例如，Virili F等在Web服務(wù)中引入了“政治價(jià)值鏈”重構(gòu)價(jià)值過程，促進(jìn)“公民價(jià)值”創(chuàng)造活動(dòng)〔48〕。再如，Ashford R等通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，英國(guó)諾斯利市利用公共訪問站點(diǎn)提供電子公共服務(wù)數(shù)據(jù)力圖消弭“數(shù)字鴻溝”，試圖作為對(duì)英國(guó)政府白皮書“政府現(xiàn)代化”的回應(yīng)〔49〕。從那時(shí)起，“工具是手段，價(jià)值是目的”的發(fā)展理念成為數(shù)字政府建設(shè)的主要趨向。

①2017年，上海市在全國(guó)率先推動(dòng)“一網(wǎng)通辦”，并將其視為“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革的重頭戲，先后建立“一網(wǎng)”（政務(wù)外網(wǎng)）、“一云”（電子政務(wù)云）、“一窗”（網(wǎng)上政務(wù)大廳）的服務(wù)體系。2018年李克強(qiáng)在總理記者會(huì)上將其列入“放管服”改革“六個(gè)一”之一。

實(shí)踐層面，我國(guó)關(guān)于數(shù)字政府的建設(shè)動(dòng)向也逐漸從工具屬性轉(zhuǎn)向價(jià)值屬性。以信息公開為例，2019年5月15日起施行的《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》規(guī)定，“對(duì)涉及公眾利益調(diào)整、需要公眾廣泛知曉或者需要公眾參與決策的政府信息，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開”。此款規(guī)定意味著，政府信息公開要滿足公眾利益，即已不再是簡(jiǎn)單給公眾“推送信息”，而是由“公眾點(diǎn)餐”過渡到“政府配菜”了。再如，當(dāng)下全國(guó)各級(jí)政府部門普遍推廣的“一網(wǎng)通辦”改革①，“網(wǎng)”作為網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的工具性作用已不是改革重點(diǎn)，政務(wù)服務(wù)“通辦”“好辦”“辦好”的效果，多渠道、無障礙、7*24全天候的服務(wù)供給，才是當(dāng)下數(shù)字政府建設(shè)的試金石。由此不難看出，數(shù)字政府建設(shè)的核心旨趣在于，要以社會(huì)和公眾需求為導(dǎo)向，主張與公眾對(duì)話、倡導(dǎo)社會(huì)參與的話語(yǔ)指向，促使學(xué)術(shù)界致力于新的范式的構(gòu)建?；蛟S，這正是數(shù)字政府建設(shè)對(duì)后現(xiàn)代公共行政理論建構(gòu)重要的貢獻(xiàn)所在。

（三）治理邏輯

化制度優(yōu)勢(shì)為治理效能，是探究“中國(guó)之治”的有效路徑。〔50〕數(shù)字政府要成為“中國(guó)之治”的一道亮麗風(fēng)景線，就必須將“中國(guó)之治”的制度優(yōu)勢(shì)厚植于其全過程，來探尋數(shù)字政府建設(shè)的治理邏輯。然而，數(shù)字政府從起源時(shí)便長(zhǎng)期處于公共管理學(xué)科的學(xué)術(shù)邊緣〔51〕，與生俱來的短板讓數(shù)字政府和政府治理現(xiàn)代化之間有如隔了一道無形的溝壑。伴隨數(shù)字政府在理論與實(shí)踐上的式微，公共行政應(yīng)始終秉持提升政府治理有效性的理論自覺，不應(yīng)容忍在回應(yīng)數(shù)字政府推動(dòng)政府治理現(xiàn)代化進(jìn)程中表現(xiàn)出的無助。值得慶幸的是，公共行政歷經(jīng)工具屬性和價(jià)值屬性兩個(gè)鐘擺運(yùn)動(dòng)后，穆爾（Mark H. Moore）的公共價(jià)值（public value）管理理論和波茲曼（Barry Bozeman）的公共價(jià)值失靈（public value failure）逐漸形成了西方公共行政學(xué)界的兩個(gè)主要論域。這為我們探索中國(guó)數(shù)字政府建設(shè)發(fā)展的理論指向提供了研究基點(diǎn)和創(chuàng)新空間。始終以人民為核心，追求部門協(xié)同、公眾參與，倡導(dǎo)共建共享共治，以人民群眾獲得感幸福感安全感為落腳點(diǎn)，秉持這種發(fā)展理念的數(shù)字政府或能成為撬動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變和加速治理現(xiàn)代化進(jìn)程的中國(guó)公共行政學(xué)新范式。這種基于本土化的東方智慧也是對(duì)傳統(tǒng)公共行政理論的拓展演化和實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)。

實(shí)踐層面，數(shù)字政府已上升為國(guó)家戰(zhàn)略，中國(guó)各級(jí)政府也涌現(xiàn)出了一大批飽含有本土元素的創(chuàng)新性探索?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》立足中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局的歷史方位，在第五篇“加快數(shù)字化發(fā)展建設(shè)數(shù)字中國(guó)”中提出了“提高數(shù)字政府建設(shè)水平”的戰(zhàn)略要求。這是繼十九屆四中全會(huì)提出“推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)”、十九屆五中全會(huì)提出“加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)”后，在全面建成小康社會(huì)后和開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的第一個(gè)五年規(guī)劃中，以國(guó)家意志將數(shù)字政府建設(shè)寫進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中，通過“加強(qiáng)公共數(shù)據(jù)開放共享，推動(dòng)政務(wù)信息化共建共用，提高數(shù)字化政務(wù)服務(wù)效能”，充分激發(fā)數(shù)據(jù)活力和技術(shù)賦能作用，倒逼政府機(jī)構(gòu)優(yōu)化和職能轉(zhuǎn)變，使數(shù)字政府成為國(guó)家治理體系的重要組成部分。無論是發(fā)端于浙江的“最多跑一次”、江蘇的“不見面審批”、廣東的“數(shù)字政府”，還是上海的“一網(wǎng)通辦”，都是新興信息技術(shù)浪潮下數(shù)字政府助力“中國(guó)之治”的真實(shí)體現(xiàn)。在這個(gè)意義上，數(shù)字政府有望成為實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)和公共產(chǎn)品供給從“有”到“優(yōu)”、從“生存”到“生活”、從“公共產(chǎn)品供給”到“人民需求滿足”的轉(zhuǎn)換器，以及集中表現(xiàn)高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)均等化的治理效能與以人民為中心的顯著優(yōu)勢(shì)的顯示器。

（四）發(fā)展模式特征總結(jié)及比較

通過前面三種發(fā)展模式的比較分析，上文建構(gòu)的漸進(jìn)式分析框架對(duì)推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)的建構(gòu)邏輯可以得到初步闡釋，表1從主要目標(biāo)、職能優(yōu)化、技術(shù)嵌入、數(shù)據(jù)賦能、業(yè)務(wù)重塑、公眾參與和治理效能等7個(gè)方面進(jìn)一步總結(jié)和比較了不同發(fā)展模式的基本特性。

由此我們可以進(jìn)一步歸結(jié)出，以上三種發(fā)展邏輯具有一脈相承的演化和繼承關(guān)系。工具屬性的發(fā)展形態(tài)源于互聯(lián)網(wǎng)等傳統(tǒng)ICT技術(shù)，以提升政府履職效率為主要思路，是以政府為主導(dǎo)的發(fā)展模式，其結(jié)果就是顯著提升了對(duì)自身的管理能力。繼后，隨著公眾及社會(huì)力量的廣泛參與，構(gòu)建諸類服務(wù)、開放、監(jiān)管平臺(tái)，完善信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同體系，建立起不同層級(jí)、不同領(lǐng)域政府機(jī)構(gòu)之間的對(duì)話機(jī)制，數(shù)字政府初步架構(gòu)起各方博弈主體共建的發(fā)展格局。治理邏輯是基于中國(guó)語(yǔ)境的發(fā)展邏輯，以推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，倒逼政府自身革命，深化體制機(jī)制創(chuàng)新，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素賦能作用，加快政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多元主體協(xié)商共建的濡化功能，不斷提升政府治理效能，持續(xù)增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。這種漸進(jìn)的螺旋式的發(fā)展邏輯，既有助于厘清數(shù)字政府推動(dòng)治理現(xiàn)代化的發(fā)展脈絡(luò)，也為“十四五”時(shí)期中國(guó)數(shù)字政府建設(shè)提供了可以借鑒的踐行思路。

四、踐行路徑：基于治理情境的數(shù)字政府發(fā)展動(dòng)向

上述考察與剖析，加之我們先有的調(diào)查研究，可以愈加清晰地歸結(jié)和勾勒出我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)的一般性行路框架，建構(gòu)以“組織—業(yè)務(wù)—數(shù)據(jù)”即數(shù)字化藍(lán)圖、數(shù)字化履職和數(shù)字化配置三位一體的發(fā)展架構(gòu)，共力形成治理現(xiàn)代化發(fā)展新格局。這種以提升治理效能為落腳點(diǎn)的發(fā)展進(jìn)路，既有望給推動(dòng)建立面向未來的公共行政和公共管理理論增添充滿東方智慧的“中國(guó)能量”，亦可給未來中國(guó)數(shù)字政府建設(shè)發(fā)展提供思路借鑒。

（一）數(shù)字化藍(lán)圖：提升一體化發(fā)展能力

始終堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。數(shù)字政府頂層設(shè)計(jì)首先要以堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，以強(qiáng)化政府主導(dǎo)作用為關(guān)鍵，以更好動(dòng)員社會(huì)組織和公眾共同參與為支撐。這是保證數(shù)字政府建設(shè)效能的根本政治保障。此種藍(lán)圖規(guī)劃，巧妙跳出了伍德羅·威爾遜提出的“政治與行政二分”思想的固有窠穴。其實(shí)，數(shù)字政府頂層設(shè)計(jì)的要義就在于，全方位注重完善體制、強(qiáng)化部門協(xié)同、打通數(shù)據(jù)壁壘、優(yōu)化業(yè)務(wù)流程、提升治理效能，既為人大、政協(xié)、法院、檢察院等數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供有益借鑒，又能強(qiáng)化府際間治理的整體性和協(xié)同性。不難看出，數(shù)字政府概念的提出正是對(duì)國(guó)家整體性治理的本土化回應(yīng)。

始終與經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型同頻共振。數(shù)字政府是數(shù)字中國(guó)的重要組成部分，也是后者建設(shè)成效的“牛鼻子”。在這個(gè)意義上，數(shù)字政府無法也不能脫離經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的大環(huán)境。一方面，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型起步最早、成效最顯著、輻射性最強(qiáng)①。如，經(jīng)濟(jì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型中日臻成熟的技術(shù)中臺(tái)、業(yè)務(wù)中臺(tái)、數(shù)據(jù)中臺(tái)逐漸成為數(shù)字政府的標(biāo)配。換言之，數(shù)字政府建設(shè)不是源于一張白紙，無論是技術(shù)嵌入、數(shù)據(jù)賦能、業(yè)務(wù)升級(jí)及政策創(chuàng)新都需要數(shù)字經(jīng)濟(jì)生態(tài)建構(gòu)的理念。另一方面，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型中塑造的政策體系、技術(shù)體系、協(xié)同體系、法律體系等也為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了“即插即用”的效果。疫情防控期間的“健康碼”就是信息化條件下政府、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多領(lǐng)域以場(chǎng)景創(chuàng)新和生態(tài)建構(gòu)一體化為導(dǎo)向的共建共享共治新模式。在這個(gè)意義上，數(shù)字政府可視為全域數(shù)字化的一個(gè)縮影。

①《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展報(bào)告2021》顯示，2020年中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模已達(dá)到39.2萬億元，占GDP比重達(dá)38.6%，保持9.7%的高位增長(zhǎng)速度。

（二）數(shù)字化履職：強(qiáng)化協(xié)同化治理能力

一是規(guī)范數(shù)字行政。數(shù)字行政是傳統(tǒng)公共行政在數(shù)字化條件下的新樣態(tài)，需從政府職能調(diào)整和機(jī)構(gòu)優(yōu)化的內(nèi)在動(dòng)力上尋求突破，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的行政模式和履職方式，提升政府施政的科學(xué)化、法治化、透明化和開放化能力。第一，從業(yè)務(wù)協(xié)作模式看，跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同式履職將加速政府服務(wù)流程優(yōu)化和業(yè)務(wù)協(xié)同，從而使整體性政府模態(tài)成為可能。其中，提升政府“放管服”改革、行政審批制度改革和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的治理能力是關(guān)鍵。第二，要以權(quán)力透明化、法治化運(yùn)行為著眼點(diǎn)，進(jìn)一步推動(dòng)清權(quán)、減權(quán)、確權(quán)、曬權(quán)、制權(quán)。如浙江省自2014年就開始了以“四張清單一張網(wǎng)”為引領(lǐng)的數(shù)字政府改革，其中，地方政府治理領(lǐng)域?qū)嵶C層面的權(quán)力清單就蘊(yùn)藏著新型的規(guī)范關(guān)系，既使得立法與執(zhí)法、政治與法律間的雙向互聯(lián)成為可能，也為我國(guó)公共行政朝法治化、公共性、透明化邁進(jìn)提供了新進(jìn)路〔52〕，有望減少“壞”的社會(huì)資本〔53〕。第三，數(shù)字行政還要求全面提升政府在數(shù)字化條件下履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)和生態(tài)保護(hù)等職能。這既體現(xiàn)了一般性與特殊性的邏輯關(guān)系，也是信息化撬動(dòng)傳統(tǒng)公共行政變革的必然選擇。

二是優(yōu)化數(shù)字服務(wù)。數(shù)字服務(wù)，在中國(guó)目前政策體系中即“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，已成為“放管服”改革的“傳感器”、轉(zhuǎn)變政府職能的“耦合器”、提高審批服務(wù)質(zhì)量的“加速器”和政府形象的“顯示器”。一要加快由提速到提質(zhì)的變化，給企業(yè)群眾帶來更實(shí)在的獲得感幸福感和安全感。比如，政務(wù)服務(wù)要逐漸實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”“一站通辦”（One- Stop）。這種變化，本質(zhì)上就是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”實(shí)現(xiàn)由工具屬性到價(jià)值屬性再到治理屬性的躍升。二是深化政務(wù)服務(wù)“好差評(píng)”改革。政府服務(wù)好不好，應(yīng)該由企業(yè)和群眾說了算。政務(wù)服務(wù)“好差評(píng)”就是以公共參與為導(dǎo)向的改革動(dòng)向。重點(diǎn)是提供網(wǎng)站、APP、熱線、大廳等多種評(píng)價(jià)渠道，切實(shí)以政府部門的“辛苦指數(shù)”，換取企業(yè)群眾的“滿意指數(shù)”，為“以人民為核心”的價(jià)值取向落地生根提供加速度。當(dāng)然，數(shù)字服務(wù)體系也需要實(shí)現(xiàn)“無障礙”，要以優(yōu)化無障礙環(huán)境建設(shè)為契機(jī)，強(qiáng)化數(shù)字服務(wù)的“可及化”和“適老化”，提升數(shù)字政務(wù)的普適性和公共性。

（三）數(shù)字化配置：激發(fā)全域化賦能能力

數(shù)據(jù)要素是數(shù)字政府有序運(yùn)轉(zhuǎn)的“潤(rùn)滑劑”。作為與土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)等并列的第五類生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)已成為數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的戰(zhàn)略資源，在數(shù)字政府建設(shè)發(fā)展中將起到不可或缺的作用。

一是推動(dòng)數(shù)據(jù)共享開放流通。所謂共享是指，政府部門根據(jù)履職需要將數(shù)據(jù)在政府部門或公共部門間認(rèn)證和交互。比如，在各地開展的政務(wù)服務(wù)“一件事”套餐改革中，企業(yè)登記許可過程中就需要集成市場(chǎng)監(jiān)管、稅務(wù)、統(tǒng)計(jì)、人社、銀行等不同部門的數(shù)據(jù)。前文中提及的數(shù)字政務(wù)必須實(shí)現(xiàn)與數(shù)據(jù)共享強(qiáng)耦合，否則極易陷入無源之水。而數(shù)據(jù)開放則側(cè)重將數(shù)據(jù)以某種可機(jī)讀的格式提供給社會(huì)組織和企業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前80%的數(shù)據(jù)資源掌握在各級(jí)政府部門中。如任由其沉睡在大數(shù)據(jù)中心或機(jī)柜中，無疑造成巨大資源浪費(fèi)。從已有進(jìn)展看，數(shù)據(jù)開放前期重點(diǎn)是推動(dòng)平臺(tái)建設(shè)，但總體來看，先前轟轟烈烈的開放運(yùn)動(dòng)并實(shí)現(xiàn)充分激活數(shù)據(jù)潛能的初衷。故此，如何喚起社會(huì)和企業(yè)的數(shù)字意識(shí)和數(shù)字素養(yǎng)是后續(xù)亟待解決的課題。培育數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)，推動(dòng)數(shù)據(jù)按需有序流動(dòng)，方可加快增值賦能。重點(diǎn)是建立數(shù)據(jù)確權(quán)、定價(jià)、交易、使用機(jī)制，讓數(shù)據(jù)在流動(dòng)中實(shí)現(xiàn)增值，真正成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的新動(dòng)力、重塑國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的新機(jī)遇和提升現(xiàn)代治理能力的新途徑。

二是促進(jìn)數(shù)據(jù)和技術(shù)深度融合。一方面，激活數(shù)據(jù)潛能，離不開技術(shù)嵌入。比如，以區(qū)塊鏈為代表的新興技術(shù)改變了傳統(tǒng)的多層級(jí)共享模式，通過去中心化的虛擬網(wǎng)絡(luò)提供了基于信用關(guān)系的共享范式。如果說，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算使行政過程提速彰顯了生產(chǎn)力的作用，那么，站住新風(fēng)口的區(qū)塊鏈則扮演了重塑生產(chǎn)關(guān)系新動(dòng)能的角色，有望對(duì)傳統(tǒng)行政模式產(chǎn)生顛覆性的深遠(yuǎn)影響，即經(jīng)濟(jì)學(xué)家熊彼特所謂的“創(chuàng)造性破壞”。另一方面，在筆者看來，既要發(fā)揮算法之力，又要防范技術(shù)之惡。如，區(qū)塊鏈與生俱來的去中心化特性無疑會(huì)給政府有效監(jiān)管帶來巨大挑戰(zhàn)。無獨(dú)有偶，數(shù)據(jù)與算法的博弈從未停止，經(jīng)濟(jì)主體的“壟斷基因”裹挾“技術(shù)的異化”加劇了數(shù)據(jù)倫理惡化，技術(shù)賦能與數(shù)據(jù)濫用間的博弈日趨白熱化，“跨境流動(dòng)與國(guó)家安全”引發(fā)了“發(fā)展與效益”的激烈爭(zhēng)辯。這些難題需逐一破解。

五、結(jié)論

數(shù)字政府理論趣旨是以“大問題”為引領(lǐng)，以治理現(xiàn)代化為面向，把握數(shù)字政府建設(shè)的理論邏輯，有效化解政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型中的發(fā)展與秩序的張力，使之成為助推國(guó)家治理現(xiàn)代化的動(dòng)能。本文即是在此思路下的一種探索。從理論貢獻(xiàn)來看，本文不再沿襲傳統(tǒng)的以某一具體側(cè)面為研究對(duì)象的行進(jìn)路線，而是著眼于“大問題”視角，致力于勾勒刻畫數(shù)字政府的一般性理論測(cè)度。即構(gòu)建了以治理現(xiàn)代化為面向的理論闡釋框架，繼而沿襲以“工具—價(jià)值—治理”的演進(jìn)機(jī)理為主線，分析了數(shù)字政府建設(shè)的發(fā)展理路，最后勾勒了“組織—業(yè)務(wù)—數(shù)據(jù)”三位一體的建設(shè)路徑，整體上形成了“因何、依何、如何”的建構(gòu)邏輯。一方面，本文研究成果豐富和發(fā)展了傳統(tǒng)公共行政中關(guān)于工具屬性、價(jià)值屬性的理論內(nèi)涵，也將富有本土化的治理邏輯賦予到具有中國(guó)特色的公共行政理論中。另一方面，本文提出的行文思路也為后續(xù)學(xué)界研究提供了可因循的方法論指導(dǎo)。當(dāng)然，基于治理現(xiàn)代化的宏大視角，“大問題”研究?jī)H是將數(shù)字政府最重要、最直接、最尖銳的理論問題置于最前端，但不意味著數(shù)字政府的研究就僅限于此。諸如，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部素養(yǎng)也是數(shù)字政府建設(shè)的重要內(nèi)容。從這個(gè)意義上說，數(shù)字政府的“大問題”只是撬動(dòng)“大治理”的部分內(nèi)容。畢竟，全面建構(gòu)數(shù)字政府的理論體系、政策體系、業(yè)務(wù)體系、技術(shù)體系、數(shù)據(jù)體系、安全體系和保障體系，這些方方面面的具體內(nèi)容才構(gòu)成了完整的“大治理”。因此，后續(xù)對(duì)數(shù)字政府的研究，應(yīng)緊緊扣住數(shù)字化轉(zhuǎn)型的“大治理”，打通“大問題”撬動(dòng)“大治理”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)兩者的銜接融通和有序過渡。實(shí)現(xiàn)這個(gè)終極目標(biāo)，既是數(shù)字政府建設(shè)的應(yīng)有之義，也是本文致力于揭示數(shù)字政府建設(shè)邏輯的初衷。

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