岳經(jīng)綸 吳高輝

一、全球貧困治理視野下的社會政策創(chuàng)新：從基本收入到基本服務

世界貧困史學者史蒂夫·博杜安（Steve Beaudoin）發(fā)現(xiàn)：近代世界發(fā)展史上（約1450—1945年）的貧困與反貧困經(jīng)歷了從貧困形式到反貧困觀念進而到反貧困結構的重大變化，在此期間，個體的貧窮逐漸演變成各國的重大政治經(jīng)濟問題、地方的貧困演變成世界的不平等現(xiàn)象。①Steven M.Beaudoin，Poverty in World History，London：Routledge，2007，p.57.轉引自：吳高輝、岳經(jīng)綸：《中國反貧困進程中的福利制度建構——基于“社會中國”的視角》，《甘肅行政學院學報》2021年第1期，第94—95頁。究其根源，他認為在于經(jīng)濟不安全性。①Steven M.Beaudoin，Poverty in World History.無獨有偶，世界經(jīng)濟學家、基本收入構想創(chuàng)始人之一蓋伊·斯坦?。℅uy Standing）認為，21世紀的經(jīng)濟體系相較于20世紀中葉而言更加開放、全球化趨勢更顯著、技術變革更劇烈，人類所面臨的經(jīng)濟不安全感與20世紀中葉相比呈現(xiàn)出結構性的不同，因而需要更加全面而徹底的收入分配方案。②［英］蓋伊·斯坦丁：《基本收入》，陳儀譯，上海：上海文藝出版社，2020年，第96頁。這也成為他推動全民基本收入（Uniersal/Unconditional Basic Income）構想的關鍵理由。據(jù)研究，2008年爆發(fā)的全球金融危機估計導致全球貧困率上升一個百分點；③2008年世界金融危機爆發(fā)后，許多觀察員和評論家紛紛發(fā)表關于金融危機對世界貧困的危害和應急預案等觀點。參看：馬丁·拉瓦雷（Martin Ravallion）和陳紹華（Shaohua Chen），2009年4月，《全球金融危機對世界最貧窮國家的影響》（The Impact of the Global Financial Crisis on the World’s Poorest），美國新聞網(wǎng)站（Vox），https：//voxeu.org/article/impact-global-financial-crisis-world-s-poorest.而2019年底爆發(fā)的全球新冠疫情則給貧困與低收入家庭帶來了全方位的打擊，也暴露了貧困與低收入社區(qū)更加糟糕的抗風險力與恢復能力，而相應的社會保障體系則遠不能滿足他們的諸多需要。④2019年新冠疫情爆發(fā)后，許多學者和評論家紛紛發(fā)表關于新冠疫情對世界貧困的危害和應急預案等觀點。參看：海倫·巴納德（Helen Barnard），2020年3月，《冠狀病毒：它對貧困人口意味著什么？》（Coronavirus：What Does It Mean for People Restricted by Poverty），約瑟夫·朗特里基金會網(wǎng)站（Joseph Rowntree Foundation Website），https：//www.jrf.org.uk/blog/what-does-covid-19-mean-people-restricted-poverty.除此之外，馬丁·福特（Martin Ford）、尼克·瑟尼塞克（Nick Srnicek）等人認為，硅谷革命之后，以自動化和機器人為代表的技術變革將衍生大規(guī)模的“技術性失業(yè)”，從而使大量低技能人員再度陷入貧困。⑤M.Ford，Rise of the Robots：Technology and the Threat of a Jobless Future，New York：Basic Books，2015，pp.12-42；N.Srnicek and A.Williams，Inventing the Future：Postcapitalism and a World without Work，London：Verso，2015，pp.3-7.基于此，我們的基本困惑是：在世界經(jīng)濟體系呈現(xiàn)結構性變化、科學技術快速革新、傳統(tǒng)繳費型社會保險（contributory insurance schemes）難以為繼又日漸乏力的情況下，如何應對全球貧困以及不平等現(xiàn)象？

在這樣的背景下，作為一種逐漸流行的社會政策思潮以及實際解決方案的“全民基本收入”或“無條件基本收入”（Universal/Unconditional Basic Income等，以下簡稱“基本收入”或UBI/BI）引起了全球各界人士的廣泛傳播和討論。基本收入，是政府或共同體無條件地向公民或共同體成員個人定期支付的一筆現(xiàn)金。換言之，它是免費給每個人的錢（free money for all）。具體而言，基本收入理念包含五大特征：（1）無條件的：無論何種身份、性別、收入等等都可以享有；（2）自動的：定期自動打入個人銀行賬戶；（3）不變的：不需要對接受者進行家庭經(jīng)濟調查，無論接受者收入增加、減少或平穩(wěn)都不會受到影響；（4）個人的：以個人名義而不是家庭或夫妻名義發(fā)放；（5）普遍權利：凡是有合法身份的居民都享有獲得它的權利?；臼杖爰瓤梢栽谌珖鴮用鎸嵤?，也可以在區(qū)域層面或地方層面展開；如果基本收入的金額足夠維持個人的基本生活需要（通常是在貧困線之上），那么就可稱為“完整基本收入”（full basic income），否則可稱為“部分基本收入”（partial basic income）。⑥［英］蓋伊·斯坦丁：《基本收入》，第9—13頁。

基本收入構想又進一步在英國催生了新的“全民基本服務”（Universal Basic Services，以下簡稱“基本服務”或UBS）理念與構想。全民基本服務的理念最初是在英國發(fā)展起來的，它源于基本收入概念，主要被用來解決英國福利國家緊縮后的公共服務衰退問題。具體而言，基本服務包括多項免費的公共服務，如醫(yī)療、教育、民主與法律、住房、食物、交通、通信等，旨在通過確保安全、機會和參與（safety，opportunity and participation），使每個公民都能過上更美好的生活。基本服務的三大核心內容是：（1）服務，指滿足公共利益的集體活動；（2）基本，指充分且必要的、而不是最少的，因而能夠滿足人們的生活需要；（3）全民的/普遍的，指不論支付能力或身份地位如何，每個人都享有滿足自己所需要的服務的權利。①2017年倫敦大學學院“全球繁榮研究所”（Institute for Global Prosperity）最早以一份小冊子的形式提出了UBS的理念與計劃。請參看：“社會繁榮網(wǎng)絡”（Social Prosperity Network），2017年1月，《未來的社會繁榮：關于全民基本服務的計劃》（Social Prosperity for the Future：A Proposal for Universal Basic Services），倫敦大學學院社會繁榮網(wǎng)站，https：//www.ucl.ac.uk/bartlett/igp/social-prosperity-network.

基于此，梳理并比較居于社會政策理論前沿的基本收入或基本服務理論有可能為回應上述問題提供重要的理論或經(jīng)驗啟示。那么，從貧困治理的層面講，基本收入與基本服務理念各自呈現(xiàn)怎樣的發(fā)展脈絡？它們的基本原理與主要爭論是什么？它們對中國2020年后的相對貧困治理與社會政策實踐具有怎樣的啟示？

二、基本收入理論演變的歷史脈絡與主要論爭

（一）基本收入的歷史脈絡：從最低收入到基本收入

據(jù)當代基本收入構想的創(chuàng)始人和主要推動者菲利普·范·帕里斯（Philippe Van Parijs）回憶，他大約是在20世紀七八十年代在家中形成了完整的、清晰的全民基本收入的想法：不再出于不同的原因將社會福利分配給不同的群體，而是給所有成年人發(fā)放基本收入。②L.Annie，Give People Money：How A Universal Basic Income Would End Poverty，Revolutionize Work，and Remake the World，New York：Crown，2018，p.107.當時，他套用了全民普選（universal suffrage）一詞把它稱為“全民津貼”（allocation universelle），后來才得知前人也曾提出過類似的創(chuàng)見。③P.Van Parijs and Y.Vanderborght，Basic Income：A Aadical Proposal for A Free Society and A Sane Economy，Cambridge：Harvard University Press，2017，p.12.一般認為，最低收入的想法最初出現(xiàn)在16世紀初，無條件一次性現(xiàn)金補助的想法最初出現(xiàn)在18世紀末，兩者約在19世紀中葉匯合形成了無條件基本收入的初步構想。

基本收入的理念最早可追溯到托馬斯·莫爾（Thomas More，1478—1535）。他曾經(jīng)記載：葡萄牙旅行家拉斐爾·朗瑟羅（Raphael Nonsenso）與坎特伯雷大主教約翰·莫頓（John Morton）在討論到盜竊整治方案時提出了最低收入（minimum income）的構想。④Thomas More，Utopia（1st Latin edition，Louvain，1516），trans.Paul Turner，Harmondsworth：Penguin Classics，1963，pp.43-44.而第一個正式提出基本收入理念的人是托馬斯·莫爾的親密朋友兼人文主義者約翰內斯·盧多維克斯·維夫斯（Johannes Ludovicus Vives，1492—1540）。他指出，任何人都不應當被餓死，政府應當為每個居民提供最低的保障，并且制定瞄準窮人的救濟計劃。①Juan Luis Vives，On the Assistance to the Poor，trans.Alice Tobriner，Toronto&London：University of Toronto Press，1998.轉引自：吳高輝、岳經(jīng)綸：《中國反貧困進程中的福利制度建構——基于“社會中國”的視角》，第95頁。維夫斯的思想提供了重要的理論資源：（1）所有物資都是上帝創(chuàng)造的，是給所有有需要的人的公共物品，而任何占有并挪用這些自然恩賜的人，都應當被自然法譴責為竊賊，因為上帝并沒有專門為誰創(chuàng)造什么。（2）救濟應該發(fā)生在需要（不被滿足）所引發(fā)的瘋狂或邪惡行動產(chǎn)生之前，但是又不應當發(fā)生在需要產(chǎn)生之前。這項措施的介入時間正好適合基本收入的功能：它發(fā)生在窮人因需要得不到滿足而面臨屈辱和引發(fā)沖突之前，但又不是先于其需要的出現(xiàn)。自1536年以后，維夫斯的思想為英國《濟貧法》（the Poor Law）的出臺提供了重要的理論依據(jù)。這一思想最終導致了全面的、國家支持的最低收入保障計劃在世界各國建立起來。

進入18世紀后，以基本養(yǎng)老金為基礎的社會保險思想開始出現(xiàn)?？锥嗳ˋntoine Caritat，Marquis de Condorcet）在著作《人類精神進步史表綱要》的最后章節(jié)簡述了社會保險的內容及其在緩解不平等、不安全與貧困上的作用。他的思想在一個世紀后啟發(fā)了歐洲社會保險制度的發(fā)展，其標志是奧托·馮·俾斯麥（Otto Von Bismarck）于1883年后為德國工人建立養(yǎng)老與醫(yī)療保險。它的影響力很快超越了公共援助制度并使得公共援助成為輔助性的政策。②吳高輝、岳經(jīng)綸：《中國反貧困進程中的福利制度建構——基于“社會中國”的視角》，第95頁；Condorcet，Sketch for a Historical Picture of the Progress of the Human Mind，Paris：GF-Flammarion，1988，pp.273-274.一方面，從資格認定上基本養(yǎng)老等社會保險相較于公共援助離基本收入更近了一步，因為它是基于權利、資格而不是同情；另一方面，從支付力度上它又比公共援助更偏離了基本收入一點，因為它是建立在勞動者及其雇主前期繳費的基礎上，如果沒有就業(yè)保障，即便是最全面的社會保險也難以保證最低收入。之后，托馬斯·潘恩（Thomas Paine）詳細地提出了無條件現(xiàn)金補償?shù)乃枷耄何唇?jīng)開采的地球屬于人類共同財產(chǎn)，而經(jīng)過開采的進一步所得可以歸結為個人所有，但并不意味著地球本身歸個人所有，因此引入土地產(chǎn)權概念可以解釋每個人都應當獲得一定的基于土地共有財產(chǎn)的現(xiàn)金補償，這可以在個人成年后每年以現(xiàn)金支付。③美國著名智庫卡托研究所（Cato Institute）的網(wǎng)站（Libertarianism.org）上登載了大量文獻，其中就包含了被稱為美國革命精神之父之一的托馬斯·潘恩（Thomas Paine）的《土地正義》（Agrarian Justice）節(jié)選。請參看：Thomas Paine，Agrarian Justice：Excerpt，Jan 1st，1797，https：//www.libertarianism.org/publications/essays/agrarian-justice-excerpt.

無條件的基本收入構想大約在十九世紀中葉形成，但實踐意義上的無條件基本收入直到20世紀早期才出現(xiàn)。當時一項被稱為“國家津貼”（State Bonus）的基本收入運動受到了廣泛討論，發(fā)軔于丹尼斯·米爾納（Dennis Milner）和他的妻子梅布爾·米爾納（Mabel Milner）出版的《國家津貼計劃》這本小冊子。④E.Mabel and D.Milner，“Scheme for a State Bonus（1918），”in：J.Cunliff and G.Erreygers，ed.，The Origins of Universal Grants，Basingstroke：Palgrave Macmillan，2004，Chapter 12，pp.121-133.1946年，英國為每個家庭的第二個及之后的子女實施了無條件的家庭補貼（unconditional family allowances）。在20世紀60年代和70年代，美國和加拿大進行了與基本收入相似的福利制度——負所得稅（negative income taxation）實驗。在20世紀70年代末和80年代，基本收入在美國或多或少被遺忘，但它在歐洲引發(fā)了廣泛的行動?；臼杖霘W洲網(wǎng)絡（Basic Income European Network）于1986年成立，后來更名為基本收入地球網(wǎng)絡（Basic Income Earth Network），每兩年安排一次國際會議致力于推廣和討論基本收入理論與實踐。從20世紀80年代開始，它已擴展到世界上許多國家。少數(shù)國家實施了與基本收入有一些相似之處的大規(guī)模福利制度，如巴西的家庭津貼計劃（Bolsa Família）。從谷歌趨勢可以看出，從2010年起基本收入在世界各國的熱度明顯提升。事實上，許多國家正計劃進行基本收入或相關福利制度的地方或區(qū)域試驗。例如，加拿大、芬蘭、印度和納米比亞的實驗受到了國際媒體的關注。第一次也是唯一一次關于基本收入的全民公投（national referendum）于2016年在瑞士舉行，結果是投票率為76.9%對23.1%，拒絕基本收入提案。公投雖然失敗，但是進一步擴大了基本收入的傳播和影響范圍。

（二）基本收入的主要論爭：技術變革、意識形態(tài)與反貧困

全民基本收入由一個烏托邦式的構想演變成全球性的社會政策思潮后，引發(fā)了廣泛的討論，本文重點梳理和論述三大爭論焦點：技術變革、意識形態(tài)與反貧困。

首先，基本收入成為應對技術變革可能引發(fā)的諸如失業(yè)、貧困與不平等等問題的方案。一方面，不少人認為自動化、機器人化、人工智能等技術變革會造成技術性失業(yè)（technological unemployment），乃至引發(fā)大規(guī)模貧困等長期風險。此觀點又可以細分為三大爭論。第一，技術變革是否會導致工作減少。世界銀行《2019年世界發(fā)展報告》認為，技術變革在淘汰一部分危險性高、工資低、勞動強度大的工作之時，也會創(chuàng)造一些新的危險性低、工資高且勞動強度較小的工作崗位。①A.Stern and L.Kravitz，Raising the Floor：How a Universal Basic Income Can Renew Our Economy and Rebuild the American Dream，New York：Public Affairs，2016，pp.60；World Bank，The World Development Report（WDR）2019：The Changing Nature of Work，Retrieved 8 October 2018，詳見世界銀行官網(wǎng)：https：//www.worldbank.org/en/publication/wdr2019；［美］安妮·羅瑞：《貧窮的終結：智能時代，避免技術性失業(yè)與重塑世界》，萬曉莉譯，北京：中信出版社，2019年，第111頁。第二，技術變革是否損害低技能工人而利于較高技能工人。勞倫斯·卡茨（Lawrence F.Katz）、大衛(wèi)·奧托和大衛(wèi)·多恩（David H.Autor，David Dorn）等認為，技術變革不利于低技能而有利于高技能工人的觀點在二十世紀的大部分時間內是符合實際的，但在19世紀，工作場所的創(chuàng)新在很大程度上取代了昂貴的技術工匠，并且普遍使低技術人員受益。②K.F.Lawrence and M.A.Robert，“Technical Change and the Relative Demand for Skilled Labor：The United States in Historical Perspective，”in：Boustan，F(xiàn)rydman and Margo，eds.，Human Capital in History：The American Record，New York：NBER Books，2014，pp.118-121；David H.Autor and David Dorn，“The Growth of Low Skill Service Jobs and the Polarization of the US Labor Market，”The American Economic Review，vol.103，no.5（August 2013），pp.1553-97.

第三，技術變革會取代人類工作到何種程度，是否可以發(fā)展到根本不需要人類工作。福布斯的杰夫·科爾文（Geoff Colvin）認為，人們越來越難以準確預測計算機的能力邊界，從而很難確定計算機對人類工作的取代程度；因此，他主張應當把人類的重要價值應用在決策相關的活動（例如法官、首席執(zhí)行官、人力資源管理師和政府領導人），或那些只能通過深入的人際關系連接來滿足的領域。③Colvin Geoff，“Humans Are Underrated，”Fortune，vol.172，no.2（April 2015），pp.34-43.但是，也有專家認為，與過去三個世紀的工業(yè)技術革命不同的是，21世紀的技術變革可能是一種顛覆，這種顛覆讓智能計算系統(tǒng)提升到不再需要人類的勞動。例如，軟件開發(fā)人馬丁·福特（Martin Ford）在《機器人時代》（Rise of the Robots）中寫道：“假如通過研究你過去的一切行為的詳細記錄，另一個人能夠通過像考試一樣反復訓練來學習你的行為，那么未來某一天算法會學習并完成你的部分或全部工作”。①M.Ford，Rise of the Robots：Technology and the Threat of a Jobless Future，New York：Basic Books，2015；［美］安妮·羅瑞：《貧窮的終結：智能時代，避免技術性失業(yè)與重塑世界》。另一方面，為了應對技術變革所引發(fā)的失業(yè)風險，基本收入作為一種傳統(tǒng)福利制度的替代方案被提出來。有研究主張，機器可以奪走工作，但不應該奪走收入；社會上大部分人的工作面臨著不確定性，應該實施可以保護廣大民眾而不僅僅是窮人的福利政策……因此，基本收入成為數(shù)字時代中一種直接明了的選擇”。②Kaplan Andreas and Haenlein Michael，“Siri，Siri，in My Hand：Who’s the Fairest in the Land？On the Interpretations，Illustrations，and Implications of Artificial Intelligence，”Business Horizons，vol.62，no.1（January 2019），pp.15-25.

其次，基本收入理念引發(fā)了喬治主義者（Georgist）、保守主義者（Conservative）與女性主義者（Feminist）之間的意識形態(tài)爭論，并成為后資本主義經(jīng)濟制度討論的重要內容。以亨利·喬治（Henry George）為代表的喬治主義者認為，土地應該被視為全民共有的公共財產(chǎn)，并且設法讓大部分的地租收益分配給全民，為此應當廢除其他稅種而征收單一稅（single tax）。③H.George，Progress and Poverty：An Inquiry into the Cause of Industrial Depressions and of Increase of Want with Increase of Wealth，Cambridge：Cambridge University Press，2009.地緣自由主義者（Geolibertarian）基于未經(jīng)改良的土地與私有財產(chǎn)之間的經(jīng)濟區(qū)別，試圖融合產(chǎn)權自由主義（Propertarian Libertarianism）和喬治主義的觀點，將土地視為無主公地或所有人都應平等擁有的財產(chǎn)。基于此，土地租賃價值由社區(qū)勞動力生產(chǎn)，因而應當屬于整個社區(qū)而不僅僅是土地所有者。土地價值稅（land value tax，LVT）作為專屬的使用部分土地的年度費用，可以通過公共安全、法院系統(tǒng)或某種被稱作公民福利的基本收入等公共產(chǎn)品的方式，進行收集和再分配。保守主義者認為，基本收入方案獲得了許多保守主義政治家的支持，可以將福利支出最小化或取消，而且可以減少許多當代福利制度中普遍存在的官僚行政機構；還有些人認為它可以成為法定貨幣通脹的一種補償。④Noah Gordon，“The Conservative Case for a Guaranteed Basic Income，”The Atlantic，vol.558，no.9（September 2014），pp.52-58.女性主義者的看法大致可分為兩種對立的觀點：一是支持將基本收入作為保障婦女最低經(jīng)濟獨立和承認婦女在家庭中無薪工作（unpaid work）價值的一種手段；二是反對基本收入，認為它可能阻礙婦女參加工作，從而強化屬于私人領域的婦女和屬于公共領域的男子的傳統(tǒng)性別角色。⑤McLean Caitlin and Ailsa McKay，“Beyond Care：Expanding the Feminist Debate on Universal Basic Income，”WiSE Working Paper Series，vol.12，no.1（September 2015），pp.25-49.

除此之外，基本收入還引發(fā)了對整個資本主義經(jīng)濟體系的反思。哈利·舒特（Harry Shut）主張運用基本收入讓所有或大多數(shù)企業(yè)成為集體企業(yè)，而不是私人企業(yè)，進而創(chuàng)造一個后資本主義經(jīng)濟體系（post-capitalist economic system）。⑥Shutt Harry，Beyond the Profits System：Possibilities for the Post-Capitalist Era，London：Zed Books，2010.埃里克·奧林·賴特（Erik Olin Wright）將基本收入描述為一項改革資本主義的計劃，通過向勞動者賦權來提升勞動者與雇主的議價能力以使勞動與收入脫鉤，從而逐步降低勞動的商品化程度。這將允許擴大社會經(jīng)濟的范圍，給予公民更多從事不能產(chǎn)生強大財政回報的活動的渠道（例如追求藝術）。⑦Wright Erik Olin，“Basic Income As A Socialist Project，”Rutgers Journal of Law&Urban Policy，vol.2，no.1（Fall 2005），pp.196-203.

最后，就反貧困而言，基本收入可能是最直接、高效而公正的方案。一是，相對于人道主義援助而言，基本收入直接、簡單而且充分相信窮人。大規(guī)模的援助常常帶有援助者的家長式意志而難以對接援助對象的真實需要，再加上援助組織體系存在的制度惰性而常常與捐助對象不相適應。比較而言，基本收入的現(xiàn)金轉移方式比較直接、簡單，加上現(xiàn)金的可轉換性強，很容易讓援助對象憑借現(xiàn)金滿足自己的切實需求。二是，基本收入的隨機對照實驗證明了它給貧困社區(qū)帶來的積極變化較強，而不良影響不顯著。麻省理工學院賈米爾貧困行動實驗室（Abdul Latif Jameel Poverty Action Lab，縮寫J-PAL）在肯尼亞的一個貧困村里開展的名為“直接捐助”的基本收入隨機對照實驗表明，每支付1000美元，就能增加收入270美元，增加資產(chǎn)430美元，增加營養(yǎng)支出330美元，對酒精或煙草消費的影響幾乎為0%。①Johannes Haushofer and Jeremy Shapiro，“The Short-term Impact of Unconditional Cash Transfers to the Poor：Experimental Evidence from Kenya，”The Quarterly Journal of Economics，vol.131，no.4（August 2016），pp.1973—2042.三是，基本收入可以增加透明度，提高行政效率、降低行政成本。基本收入地球網(wǎng)絡聲稱，基本收入的成本低于現(xiàn)行的基于家計調查的社會福利制度，并提供了一項在財政上可行的實施方案。②“基本收入全球網(wǎng)絡”（Basic Income Earth Network）官網(wǎng)是全球性的基本收入研究和倡議的網(wǎng)絡平臺，收錄了大量有關基本收入的歷史與當代文獻；本部分重點參考了有關基本收入多方面爭議的辯論和問答。請參看：“基本收入全球網(wǎng)絡”（Basic Income Earth Network），2013年7月，《關于基本收入的常見問答》（Frequently Asked Questions），https：//basicincome.org/faqs/.荷蘭奈梅亨（Nijmege）市議員麗莎·韋斯特維爾德（Lisa Westerveld）在一次采訪中說：“在奈梅亨，我們有8800萬美元用于發(fā)放福利，但行政管理成本每年要花費1500萬美元”。③Boffey and Daniel，“Dutch City Plans to Pay Citizens A‘Basic Income，’and Greens Say It Could Work in the UK，”the Guardian，vol.458，no.11（November 2018），pp.52-58.荷蘭歷史學家羅格爾·布雷格曼（Rutger Bregman）認為，荷蘭的福利制度浪費了太多資金，而基本收入方案可以有效終結貧困。④Rutger Bregman，Utopia for Realists：How We Can Build the Ideal World，Paris：Hachette，2017.

綜上所述，基本收入自誕生以來就伴隨著激烈的爭論，就其未來而言仍然面臨十分巨大的機遇與挑戰(zhàn)。盧克·馬蒂內利（Luke Martinelli）指出，UBI面臨著由“可負擔能力、充分性與激進的簡化福利制度優(yōu)勢”構成的三元悖論（即，三者之中至多同時滿足兩個）。⑤Luke Martinelli，“A Basic Income Trilemma：Affordability，Adequacy，and the Advantages of Radically Simplified Welfare，”Journal of Social Policy，vol.49，no.3，（September 2020），pp.1-22.林紅指出，在新冠疫情的背景下，世界各國政府的現(xiàn)金補助式財政干預手段帶有基本收入特色，但是由于基本收入本身的成本與倫理雙重障礙，再加之對主流制度體系以及價值觀的激進挑戰(zhàn)，使得在后疫情時代的常規(guī)治理中，基本收入仍將是一種構想和有限的實驗。⑥林紅：《豐裕社會的減貧實驗：西方全民基本收入運動及其困境》，《學?！?020年第6期。

三、全民基本服務的發(fā)展背景與原理：與全民基本收入的比較分析

針對基本收入的不足而產(chǎn)生的基本服務理念，則試圖演變成與基本收入分庭抗禮、乃至取代的趨勢。鑒于此，本部分在簡要論述基本服務理念的發(fā)展背景的基礎上，重點將其與基本收入進行比較分析。

（一）全民基本服務理念的發(fā)展背景

所謂全民基本服務或UBS，指的是一個保護和發(fā)展現(xiàn)存公共服務，并將這種服務供應模式擴展到新領域的理念與制度。2017年，倫敦大學學院“全球繁榮研究所”（Institute for Global Prosperity）最早提出UBS的理念。UBS的最初想法是擴大公共服務的范圍，在繼續(xù)提供傳統(tǒng)的公共服務如衛(wèi)生和教育的同時，至少解決住房、營養(yǎng)、交通和信息等服務需要問題。在基本服務理念的倡導者看來，擴大免費公共服務，可以使人人都能過上更充實的生活，并確保有更多機會獲得更可持續(xù)的安全、機會和參與?！叭蚍睒s研究所”之所以選擇“全民基本服務（UBS）”這個詞，目的是為了與“全民基本收入（UBI）”形成對比以分庭抗禮。UBI和UBS之間的核心差異在于“可轉換性”（fungibility）：基本收入具有可轉換性，政府的資金轉移允許人們把錢花在他們需要的任意東西上，而基本服務則缺乏這種可轉換性。①A.Coote，P.Kasliwal and A.Percy，Universal Basic Services：Theory and Practice-A Literature Review，London：IGP Working Paper Series，2019.

UBS的倡議之所以誕生于英國，具有深刻的歷史背景和時代特征，與公共服務領域的戰(zhàn)后共識的衰退有著密切關聯(lián)。自20世紀70年代起，英國政府的政策就在削弱戰(zhàn)后共識和實物福利的價值。在當時的政府理念中，經(jīng)濟成功建基于個人選擇、私有產(chǎn)權、小政府、自由市場，而失業(yè)和貧困是個人自身的問題。包括兒童和殘障人士照護以及住房和交通等在內的許多公共服務，要么被外包給營利性企業(yè)，要么被削減到所剩無幾，要么干脆被取消后交由服務能力欠缺的志愿和慈善部門處置。由于上述公共服務衰退的形勢長期得不到扭轉，也沒有受到執(zhí)政當局的足夠重視，從而產(chǎn)生了強大的社會壓力；而新冠疫情更進一步暴露了英國的公共服務衰退危機，使得基本服務的呼聲越發(fā)迫切。

雖然新冠疫情的持續(xù)蔓延給英國帶來了前所未有的基本服務不足的危機，但是新冠疫情本身并不是公共服務衰退的根源，真正的問題在于20世紀八九十年代以來英國的社會福利改革逐漸違背了社會政策的初衷、忽視了以政府為核心主體的機構在滿足公民基本需要方面的公共責任。

（二）全民基本服務理念的基本原理

基本服務理念所回應的核心問題是“如何通過（社會）集體責任來滿足人們的共同需要”，更具體而言則是重申、重構以政府為核心主體的機構在滿足公民基本需要方面的公共責任。盡管基本服務理念旨在消除貧困、緩解不平等與改善人們福祉，但是它所依據(jù)的核心理論來自于人類需要理論、社會工資理論與社會公民權理論。②L.Doyal，I.Gough，M.Maxneef，et al.，A Theory of Human Need，Basingstoke：Palgrave Macmillan，1991；R.Tawney，Equality，London：Allen and Unwin，1964；T.Marshall，“The Right to Welfare，”The Sociological Review，vol.13，no.3，（July 1965），pp.261-272.簡言之，基本服務理念主張通過社會的集體行動來滿足所有人意義上的人類共同需要，這種集體行動既可以是收入支持計劃，也可以是基本公共服務計劃，還可以是其他的行動。他們雖然贊同基本收入計劃的必要性，但是認為其應當建立在因為要實現(xiàn)基本服務而增加的“社會工資”的基礎上。不僅如此，他們認為這種通過基本服務而增加的“社會工資”應當成為與經(jīng)濟權利、政治權利等同等重要的社會權利（entitlements）。問題是：為何又重提二戰(zhàn)后就已經(jīng)比較流行的集體責任與社會權利呢？基本服務的具體理由是什么呢？

基本服務理念的倡導者認為，市場和慈善的共同努力不能保證所有人的需要都得到滿足，只有公共部門才能保證公平地滿足所有人的需要。自二戰(zhàn)以來，全民需要的理念一直被用來支持對社會權利的訴求：由“權利持有者”提出的道德或法律訴求，相應的“責任承擔者”必須認真對待。通常將這些權利分為兩類：“消極的”民事權利（civil right）和政治權利與“積極的”社會權利。前者包括寬容與保護的義務，比如言論自由和反對歧視的權利；后者則涉及到援助和供給的責任，比如說，受教育和獲得醫(yī)療保健的權利。社會權利的觀念往往為支持福利國家滿足其公民基本需要的集體義務提供道德上的支持。其本質就是對所有人的社會責任感，包括對“陌生人的需要”的責任感，盡管與國家的聯(lián)系越疏遠，這種責任感就會變得越薄弱。目前，這些責任會在國家邊界線上終止，而即使在一國境內，也通常區(qū)分為公民的權利和“純粹”居民的權利。

總而言之，人類社會存在著一些內在的、不可替換的需要，這些需要的滿足有著很高的道德訴求，而且應該有一種集體責任來保障滿足它們的權利。主要基于四大理由：公平、效率、團結和可持續(xù)性。

支持UBS的第一個理由是公平。而這里的公平又是與“社會工資”概念緊密相連的。在UBS的倡導者看來，免費和可及的公共服務對個體接受者的價值就是一種“社會工資”，由于服務是免費的，因而個人就不需要直接支付服務成本，也就等于為個人提供了社會工資。從這個意義上講，免費公共服務具有了強烈的再分配效應，因而可以增進公平。在沒有免費公共服務的情況下，購買這類服務的成本可能過高，因此，個人為了滿足基本需要就要付出更多的收入。免費的必需品供應自動瞄準了低收入家庭，不會產(chǎn)生由轉移支付所導致的負激勵作用。根據(jù)需要和公民身份、而不是根據(jù)市場進行的分配也自動地服務于再分配性的社會目標。

其次是效率。在許多經(jīng)濟理論中，一般都假設通過市場供給商品和服務能增加生產(chǎn)效率。反過來，一般的經(jīng)濟理論都以此為基本原則來指責公共服務部門供給效率低下，因為它不僅缺乏競爭，還會受到官僚、專家等既得利益者的影響。正是基于這些判斷，英國自1980年代開始將市場機制大幅度引入公共服務領域。市場機制雖然可能增強某些產(chǎn)品和服務的供給，但它們也并不是萬用靈丹，市場失靈的現(xiàn)象時有發(fā)生。更嚴重的是，市場還存在壟斷趨勢，不僅不愿意提供公共產(chǎn)品，而且以商品化形式來滿足基本需要還會導致效率低下，甚至帶來社會利益的損害。市場機制更有效率的觀點往往忽視了這樣一個現(xiàn)實：在競爭性市場中，消費者和提供者的交易成本往往較高。如果出現(xiàn)服務提供的私人企業(yè)壟斷時，還會導致對社會有害的定價，因為在缺乏推動價格下跌的競爭力量的情況下，會導致很多人無法負擔那些普遍需要的服務。

事實上，基于公共系統(tǒng)而不是市場的服務供給系統(tǒng)還有其獨特的優(yōu)勢。一般的績效評估往往忽略了價值的多個維度、價值體驗方式及其產(chǎn)生過程。針對這一現(xiàn)象，“社會投資回報”（Social Return on Investment，SROI）概念在過去十年中逐漸被重視起來。而且英國政府在2012年的社會價值法案中采用了該概念框架，該法案指示公共服務專員考慮如何“改善相關領域的社會、經(jīng)濟和環(huán)境福祉”。①I.Gough，“Universal Basic Services：A Theoretical and Moral Framework，”The Political Quarterly，vol.90，no.3（July-September 2019），pp.534-542.將社會價值分析應用于服務效率的評估，意味著要考慮到長期和間接的影響，以及短期的直接影響。這對于一個基于市場的系統(tǒng)并不容易實現(xiàn)。

再次是團結。在基本服務支持者看來，團結是支持基本服務普遍提供的一個重要理由。所謂團結，從規(guī)范的意義上看，指的是人們之間促進互相支持的同理心和責任感；從描述性的角度看，它可以是一個擴大社會包容的過程。在UBS的倡導者看來，基于個人主義、選擇和競爭的新自由資本主義，不僅削弱了社會公民身份的價值觀，還破壞了團結的理念。UBS呼吁集體性政策和實踐：如共享資源，共同行動以應對人們無法單獨處理的風險和問題。因此，UBS具有在社會中發(fā)展團結意識的巨大潛力。①A.Coote，“Building a New Social Commons：People and Parliament Working Together，”in：Denis Galligan，ed.，Constitution in Crisis The New Putney Debates，Published online，2019，Book DOI：10.5040/9781350985827.0012.不過，也有些人認為，由公共部門提供的廣泛的公共服務會“擠出”社會資本，因為政府提供的服務會導致公眾缺乏照顧社區(qū)成員的責任，從而抑制了非正式的照顧網(wǎng)絡、互相信任的社會規(guī)范。然而，UBS的倡導者在北歐式的福利體制中找到了自己支持者，因為雖然北歐國家提供廣泛的普遍性服務，那里也有著更高水平的人際聯(lián)系和社會資本。②I.Gough，Heat，Greed and Human Need：Climate Change，Capitalism and Sustainable Wellbeing，Cheltenham：Edward Elgar，2017.

最后是可持續(xù)性。與UBI這類轉移支付系統(tǒng)相比，UBS的倡導者認為，普遍的公共服務有著更大的潛力去實現(xiàn)可持續(xù)性的目標。理由是公共服務在預防風險方面能夠發(fā)揮更大的作用，而現(xiàn)金福利往往只是對已有風險事件進行治療、照顧和補償。預防風險比減輕風險后果更有益于人類福祉。③I.Gough，“The Political Economy of Prevention，”British Journal of Political Science，vol.45，no.2，（June 2015），pp.307-327.然而，在新自由主義的影響下，公共服務部門在預防風險中的作用沒有受到重視。為了實現(xiàn)可持續(xù)的經(jīng)濟、社會和環(huán)境行為，迫切需要擴大全民公共服務的提供。第一，基本服務的提供能夠加強社區(qū)適應或應對嚴重氣候和環(huán)境壓力的能力；第二，基本服務的提供可以推動減碳經(jīng)濟、減碳生活的發(fā)展；第三，基本服務的提供有助于將整個經(jīng)濟體系對增長的迷戀轉向在地球承受范圍內的人類福祉。

（三）基本收入與基本服務的關聯(lián)與爭論

基本收入與基本服務間的關聯(lián)與差異可以概括為：基本收入和基本服務都回應了如何通過集體行動來滿足所有人的共同需要這一核心問題；兩者的重點區(qū)分在于對共同需要的認識、滿足這些共同需要的方式。本文客觀地認為兩者并無本質差異，甚至可以作為政策組合來實現(xiàn)更加多元的社會治理目標，但是文獻世界呈現(xiàn)了另一種和而不同的局面：一方面兩者在共同目標與基本價值上并無太大分歧，似乎可以相得益彰；而另一方面雙方又基于各自的立場與研究取向展開了十分尖銳的相互批評和深刻的爭論，似乎根本無法調和。首先，就追求“美好生活”、滿足共同需要、實現(xiàn)社會正義等方面的目標而言，基本收入與基本服務并無太大差異?；臼杖胨珜У慕?jīng)濟安全感、社會正義、真正的自由以及根治貧困等理念與目標，也是基本服務所追求的方向。從基本服務的四大理由可以看出，相關研究者針對英國多年來公共服務體系的多方面弊病提出了應對方案；而該方案并沒有完全標新立異，而是在借鑒、對話基本收入理論后根據(jù)英國的經(jīng)驗實際進行了修正或創(chuàng)新。盡管基本服務理念的主要研究者、倡導者試圖把基本服務上升到與基本收入分庭抗禮的高度，也主張運用基本服務來取代基本收入，但是在討論到基本服務的實踐安排與未來走向時，仍然對兩者的共存與互補保留了空間。④I.Gough，“Universal Basic Services：A Theoretical and Moral Framework，”pp.534-542.最早發(fā)表較為系統(tǒng)的闡述基本服務概念體系的小冊子的三位研究者安娜·庫特（Anna Coote）、普麗蒂卡·卡斯利瓦爾（Pritika Kasliwal）和安德魯·珀西（Andrew Percy）同樣認為，在解決貧困、不平等以及福利問題上，基本收入與基本服務的目標是一致的，兩者都在討論如何通過公共責任來滿足人的基本需要問題。①A.Coote，P.Kasliwal and A.Percy，Universal Basic Services：Theory and Practice-A Literature Review.

其次，從宏觀的社會愿景來看，兩者都可被視為對資本主義內在困境的“再平衡”構想。在菲利普·范·帕里斯看來，基本收入不僅僅是解決貧困、失業(yè)以及不平等問題，而是一項針對資本主義體系內在缺陷而設計的激進方案。②Van Parijs P，Marxism Recycled，Cambridge：Cambridge University Press，1993.一方面，生產(chǎn)過程的快速自動化與智能化改變了資本主義所依仗的雇傭勞動模式，不僅對傳統(tǒng)社會保險產(chǎn)生了根本性挑戰(zhàn)，也深深地沖擊了資本主義賴以發(fā)展的生產(chǎn)方式與生產(chǎn)關系③趙柯、李剛：《新冠肺炎疫情沖擊下西方國家經(jīng)濟救助政策新取向》，《當代世界與社會主義》2021年第3期。；另一方面，生產(chǎn)過程的自動化與智能化將傳統(tǒng)的雇傭勞動者從經(jīng)濟增長與國民財富積累過程中解放出來，使得傳統(tǒng)的如何促進國民收入增長的問題轉變?yōu)槿绾芜M行國民收入分配的問題?；臼杖朐诨貞鲜鰞纱笞兓幕A上，試圖改變傳統(tǒng)的收入分配結構以及政治經(jīng)濟體系來實現(xiàn)所有人意義上的經(jīng)濟安全感、社會正義與真正的自由。

相應地，基本服務的倡導者則認為，忽視集體責任的現(xiàn)行資本主義經(jīng)濟模式無法滿足人的基本需要，渦輪增壓式的消費資本主義不利于向生態(tài)社會轉型。因此需要有普及性的基本服務來促進個人從顧客和消費者向居民和公民的轉變，整合社會和生態(tài)目標以實現(xiàn)向生態(tài)社會的轉型?；痉粘珜д叩倪@種主張主要是建立在曼徹斯特學派的“基礎經(jīng)濟（foundational economy）”理論④Fine B.and Leopold E.，The World of Consumption：The Material and Cultural Revisited，London：Routledge，1993.與人類需要理論上。他們認為人類基本需要和消費之間不可混為一談，因而不能否認集體供給系統(tǒng)在滿足基本需要上的必要性，而一味地強調實施監(jiān)管性的市場經(jīng)濟供給。而人類基本需要的滿足需要建立在以管道、電纜、交通、食品、能源以及銀行等為主要內容的物質性基礎經(jīng)濟（material foundational economy）和以整個福利國家體系（包括教育、醫(yī)療、就業(yè)、治安、應急以及公共管理等）為核心的干預性基礎經(jīng)濟（providential foundational economy）之上。總之，兩者都從各自的立場與理論視角揭露了資本主義經(jīng)濟體系的多方面固有缺陷，并進行了再平衡性修正。

最后，除了共同目標或愿景上較為一致之外，基本收入與基本服務之間也存在著諸多分歧。其一，基本服務倡導者認為基本收入計劃本質上只是增加了個人消費能力，而這在多大程度上滿足基本需要尚未可知；相反，UBS則提供了多種機會將商品和服務的支出維持在“消費走廊”（consumption corridors）⑤注：消費通道（consumption corridors），表示最低消費水平和最高消費水平之間的區(qū)間，在這個區(qū)間范圍，每個人都能夠滿足自己的需要，過上美好生活，并且不只是這一代人的美好生活，也包括以后世代的美好生活。請參考：D.Fuchs，“Living Well within Limits：The Vision of Consumption Corridors，”in：A.Kalfagianni，D.Fuchs and A.Hayden，eds.，The Routledge Handbook of Global Sustainability Governance，London：Routledge，2020.的上下邊界內，從而較為有效、可持續(xù)地滿足人們的基本需要。其二，在動搖已有的財富分配制度與權力結構方面，UBI與UBS也互不認同。UBI倡導者認為UBS不僅無法反映當前的財富分配制度缺陷，反而加固了這種不平等性的結構，只是將公眾的關注點由根本性的財富分配問題轉向了表面的公共服務供給不足的問題。而UBS倡導者則認為沒有證據(jù)表明UBI將挑戰(zhàn)現(xiàn)有的財富和權力結構，也沒有證據(jù)表明它將有助于建立團結。有人斷言，它“只會幫助人們獲得更多的消費機會，而不會改變生產(chǎn)的組織方式”。①E.Whitfield，“Why Basic Income is Not Good Enough，”in：A.Downes and S.Lansley，eds.，It’s Basic Income：The Global Debate，Bristol：Policy Press，2018.其三，UBS和UBI在是否增加政府規(guī)?；蛐姓杀痉矫娓鲌?zhí)一詞。UBI倡導者致力于運用新興的區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等技術手段來壓縮政府規(guī)模、減輕行政成本；而UBS則被批評可能造成政府規(guī)模擴張和中央權力過于集中的不利局面。其四，UBS被批評可能造成家長式政策后果，缺乏UBI所倡導的解放式的政策效能。

總之，UBI和UBS都從不同層面回應了人類基本需要的公共責任這一核心問題，在實現(xiàn)“美好生活”、社會正義與經(jīng)濟安全感等社會政策理念與宏觀愿景上并無太大差異；兩者的重點區(qū)分在于對共同需要的認識、滿足這些共同需要的方式，以及實現(xiàn)這些社會政策理念的道路選擇?；臼杖胙芯空呗芬捉z·哈格（Louise Haagh）認為真正值得探討的問題不是兩者間的取舍問題，而是如何在財政緊縮的目標下維持社會政策的連貫性；而UBI可以在個人、政策與社會等層面達到UBS所要求的合作制度、有效服務與發(fā)展政策，并具有良好的政策連貫性。②L.Haag，The Case for Universal Basic Income，Cambridge：Polity，2019.然而，伊恩·高夫（Ian Gough）認為實施UBS比實施以商品化服務為基礎的UBI更加優(yōu)越、更加獨特，它將構建一個“基于需要”而不是“基于能力”的公共供給制度。③I.Gough，“Universal Basic Services：A Theoretical and Moral Framework，”pp.534-542.

四、結論

本文梳理了近年來在國際上受到廣泛傳播與討論的社會政策思潮——基本收入，以及近四年才提出的基本服務，重點在梳理與比較中關注了歷史脈絡、基本原理與主要爭論等三大方面內容，旨在為國內的貧困與社會政策研究提供新的研究視角與理論資源。UBI和UBS都回應了如何通過集體責任來滿足人類共同需要這一核心問題，在實現(xiàn)“美好生活”、社會正義與經(jīng)濟安全感等社會政策理念與宏觀愿景上并無太大差異；兩者的重點區(qū)分在于對共同需要的認識、滿足這些共同需要的方式，以及實現(xiàn)這些社會政策理念的政策選擇。前者更強調21世紀經(jīng)濟體系結構性變化中的繳費型社會保險式微而無法給人們提供經(jīng)濟和社會安全感，因而需要覆蓋全民的、作為一種社會公民權利的基本收入，并由此實現(xiàn)社會正義、自由與安全感。后者則突出因戰(zhàn)后所形成的普遍服務理念與政策的衰落而導致的對人們共同需要滿足的忽視，因而要通過全民基本服務的方式來發(fā)揮集體責任以滿足人們的共同需要，并由此實現(xiàn)平等、效率、團結和可持續(xù)性?；痉崭拍钆c基本收入概念相伴而生，但是它們源自不同的理論脈絡與社會壓力（基本收入是對整個資本主義經(jīng)濟體系的結構性變化的洞察及回應，而基本服務主要是對英國公共服務體系結構性衰退的反思與改善）。盡管如此，作為嶄新而大膽的社會政策理念都對思考我國未來的社會政策發(fā)展有所啟示。

當然，許多重要的問題本文尚未加以深入討論。例如：（1）基本收入、基本服務主要的研究派別、理論依據(jù)、研究方法與研究對象等等；（2）基本收入、基本服務、分配正義、烏托邦以及自由間的哲學關聯(lián)。這些都有待學界同仁在未來進行更深入地研究與討論。