陳 禮，顏洪平

(1.中共?？谑形h校 經(jīng)濟(jì)教研室，海南 ?？?570208；2.海南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，海南 ?？?570228)

一、引 言

長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格限制。為了構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，提高農(nóng)村建設(shè)用地的利用效益，增加農(nóng)民收入，2014年12月黨中央審議通過(guò)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，并于2015年開(kāi)始在全國(guó)33個(gè)地區(qū)開(kāi)展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作。2019年8月26日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《新土地管理法》)允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，但對(duì)于入市的范圍、規(guī)則、監(jiān)管措施等沒(méi)有明確規(guī)定。2020年10月通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出“健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，積極探索實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度”(1)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》(2020年11月3日)，http://www.gov.cn/zhengce/2020-11/03/content_5556991.htm?trs=1。。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度改革是“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的重要舉措之一。

海南省文昌市作為全國(guó)33個(gè)農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)地區(qū)之一,于2015年2月啟動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)改革。為探索建立“同權(quán)同價(jià)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享”的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度,2019年12月海南省自然資源和規(guī)劃廳出臺(tái)《海南省集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《入市試點(diǎn)辦法》)(2)閆磊：《海南農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市價(jià)值困境與破解路徑》，《農(nóng)業(yè)與技術(shù)》，2021年第9期。。2020年6月印發(fā)的《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》強(qiáng)調(diào)“總結(jié)推廣文昌農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，支持海南在全省深入推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革”(3)《中共中央 國(guó)務(wù)院印發(fā)〈海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案〉》(2020年6月1日)，http://www.gov.cn/zhengce/2020-06/01/content_5516608.htm?trs=1。。2022年4月11日，習(xí)近平總書(shū)記在五指山市水滿(mǎn)鄉(xiāng)毛納村同當(dāng)?shù)馗刹咳罕娪H切交談時(shí)指出，“鄉(xiāng)村振興要在產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化上下功夫，繼續(xù)做強(qiáng)做大有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)，搞好非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承，推動(dòng)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村全面振興有效銜接”(4)《習(xí)近平在海南考察時(shí)強(qiáng)調(diào)：解放思想開(kāi)拓創(chuàng)新團(tuán)結(jié)奮斗攻堅(jiān)克難 加快建設(shè)具有世界影響力的中國(guó)特色自由貿(mào)易港》，《海南日?qǐng)?bào)》，2022年4月14日，第A(yíng)02版。。海南省委書(shū)記沈曉明在中國(guó)共產(chǎn)黨海南省第八次代表大會(huì)上的報(bào)告中也提出要“把美麗鄉(xiāng)村打造成靚麗的田園風(fēng)景線(xiàn)，形成‘處處有旅游、行行加旅游’的全域旅游格局”，還要“做強(qiáng)做大有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)，有序發(fā)展共享農(nóng)莊和主題民宿，不斷壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)”(5)沈曉明：《解放思想 開(kāi)拓創(chuàng)新 團(tuán)結(jié)奮斗 攻堅(jiān)克難 加快建設(shè)具有世界影響力的中國(guó)特色自由貿(mào)易港——在中國(guó)共產(chǎn)黨海南省第八次代表大會(huì)上的報(bào)告》，《海南日?qǐng)?bào)》，2022年5月2日，第A(yíng)01版。。因此，積極探索和推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，進(jìn)一步盤(pán)活農(nóng)村土地資源，有利于促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和增強(qiáng)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)活力，對(duì)海南自由貿(mào)易港建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面實(shí)施具有重要意義。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度改革長(zhǎng)期受到學(xué)界的廣泛關(guān)注。經(jīng)過(guò)深入調(diào)查與研究，學(xué)者們提出了不少有價(jià)值的制度改革的觀(guān)點(diǎn)。比如，中國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度演變顯示，不斷深化農(nóng)村土地制度改革實(shí)際是產(chǎn)權(quán)賦能的過(guò)程(6)馬翠萍：《集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度探索與效果評(píng)價(jià)——以全國(guó)首批農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)為例》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2021年第11期。；同時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,既需要土地管理制度的改革,也需要從財(cái)政、稅收、社會(huì)管理制度等方面整體謀劃(7)楊紅、羅明：《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)調(diào)查與思考》，《中國(guó)土地》，2019年第5期。。在現(xiàn)行法律框架下,集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地相比仍存在一些差異性因素(8)宋志紅、姚麗、王柏源：《集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地權(quán)能實(shí)現(xiàn)研究——基于33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)入市探索的分析》，《土地經(jīng)濟(jì)研究》，2019年第1期。，且對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的實(shí)施機(jī)制、金融支持模式也缺乏深入的理解(9)李紅強(qiáng)、林倩：《集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市實(shí)施機(jī)制與金融支持模式創(chuàng)新——基于D區(qū)的調(diào)研》，《金融理論與實(shí)踐》，2022年第2期。。由于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市涉及政府、集體、農(nóng)民等諸多復(fù)雜利益關(guān)系的調(diào)整,實(shí)踐過(guò)程中仍將面臨認(rèn)識(shí)需要深化、利益需要平衡、政策需要統(tǒng)籌等一系列問(wèn)題(10)劉曉萍：《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度研究》，《宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)研究》，2020年第10期。。為不斷深化制度改革，應(yīng)該堅(jiān)持“同地同權(quán)同價(jià)”、用地管制與總量控制和正確處理土地增值收入分配等基本原則(11)夏浩：《改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度變遷研究》，《安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)》，2021年第8期。；此外，還需要改革土地交易過(guò)程中的配套措施，為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市提供制度支持(12)田旭：《集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市研究：基于城鄉(xiāng)融合發(fā)展視角》，《遼寧大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》，2021年第4期。。

從已有研究來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革仍存在法律上的支撐不足和對(duì)某些理論問(wèn)題認(rèn)識(shí)不夠清晰等問(wèn)題，海南省文昌市在改革過(guò)程中也是如此。為更好地了解文昌市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革現(xiàn)狀，筆者于2020年10月至2021年10月先后五次對(duì)文昌市的試點(diǎn)工作展開(kāi)實(shí)地調(diào)研，并通過(guò)剖析其存在的重難點(diǎn)問(wèn)題，提出改進(jìn)建議，以期推動(dòng)文昌乃至海南全省的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革破冰前行，為海南自由貿(mào)易港建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面實(shí)施作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

二、文昌市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及取得的成果

文昌市在2015—2017年間相繼開(kāi)展了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、土地征收制度改革和宅基地制度改革試點(diǎn)工作(13)《文昌市加快推進(jìn)“三塊地”改革 確保土地合理利用 激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展新動(dòng)能》(2021年3月26日)，http://wenchang.hainan.gov.cn/wenchang/yzbltg/202103/29c0632ba9ac45b6ae1b949b68efd46f.shtml。。隨著改革的不斷深入，探索出了“異地調(diào)整”入市制度、土地征收新程序、多元補(bǔ)償機(jī)制、宅基地轉(zhuǎn)換為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和僑胞有償使用宅基地5項(xiàng)制度創(chuàng)新案例成果(14)李佳飛：《文昌開(kāi)創(chuàng)農(nóng)村“三塊地”改革海南模式——喚醒鄉(xiāng)村沉睡的資產(chǎn)》，《海南日?qǐng)?bào)》，2020年7月29日，第A(yíng)5版。，并于2019年列入全省第五批制度創(chuàng)新案例正式對(duì)外公布，且部分探索內(nèi)容被新《土地管理法》吸納。

(一)政策體系建設(shè)不斷完善

海南省出臺(tái)的《海南省統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《改革試點(diǎn)方案》)、《海南省農(nóng)村宅基地管理試點(diǎn)辦法》等相關(guān)文件，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市主體、入市途徑、入市方式及入市程序、增值收益收取、轉(zhuǎn)讓轉(zhuǎn)租和抵押等進(jìn)行了規(guī)定。文昌市結(jié)合自身改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)《文昌市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《入市試點(diǎn)暫行辦法》)、《文昌市土地征收制度改革試點(diǎn)暫行辦法》、《文昌市農(nóng)村宅基地試點(diǎn)管理辦法》等政策文件進(jìn)行了修訂與完善，進(jìn)一步明確了農(nóng)村土地制度改革的主要內(nèi)容、政策措施、實(shí)施步驟和責(zé)任部門(mén)等。同時(shí)，為貫徹落實(shí)《改革試點(diǎn)方案》和《海南省農(nóng)村土地制度改革工作要點(diǎn)(2020—2021年)》，文昌市還制定出臺(tái)了《文昌市文城鎮(zhèn)城中村三塊地改造方案》與《文昌市開(kāi)展集鎮(zhèn)村民自有建房用地新模式工作實(shí)施方案》，如結(jié)合小城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)新的用地模式，通過(guò)有償取得集鎮(zhèn)村民自有建房用地模式，改革農(nóng)民住宅用地取得方式，探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域?qū)崿F(xiàn)戶(hù)有所居的多種形式?？傮w來(lái)看，文昌市“四梁八柱”的改革政策體系已基本形成。

(二)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)進(jìn)展良好

改革至今，文昌市成功入市土地60宗，面積共計(jì)984畝，成交總價(jià)為7.268億元，村集體及農(nóng)民直接獲得收益達(dá)5.818億元(15)《文昌農(nóng)村“三塊地”制度綜合改革取得成效》(2021年10月15日)，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1713670014920654577&wfr=spider&for=pc。。2019年，海南省首宗“作價(jià)出資”土地在文昌入市成交。2020年，文昌入市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地20宗，面積大約為500畝。截至2021年11月，已入市土地17宗，面積295.264畝，成交總價(jià)2.276 4億元(16)《文昌“三塊地”改革：村里建起酒店 村民腰包也鼓了》(2021年11月4日)，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1716417122968651493&wfr=spider&for=pc。。

(三)入市試點(diǎn)取得新突破

在試點(diǎn)改革的過(guò)程中，文昌市把社會(huì)資本引入農(nóng)村，在保障農(nóng)村三產(chǎn)融合用地需求的同時(shí)輻射帶動(dòng)村內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展。比如文昌市龍樓鎮(zhèn)好圣村選取5宗14畝的集體土地入市，發(fā)展具有海南特色的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)，輻射帶動(dòng)了瓜菜種植、文昌雞和黑山羊養(yǎng)殖等多種業(yè)態(tài)，解決了16戶(hù)貧困戶(hù)共計(jì)77人的就業(yè)和收入問(wèn)題(17)李佳飛：《文昌開(kāi)創(chuàng)農(nóng)村“三塊地”改革海南模式——喚醒鄉(xiāng)村沉睡的資產(chǎn)》，《海南日?qǐng)?bào)》，2020年7月29日，第A(yíng)05版。，有效推動(dòng)了鄉(xiāng)村振興。另外，通過(guò)探索建立收益分配等機(jī)制，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村事務(wù)管理的積極性并增強(qiáng)農(nóng)村基層組織工作人員的凝聚力，將試點(diǎn)工作由被動(dòng)進(jìn)行轉(zhuǎn)化為主動(dòng)申請(qǐng)。

三、文昌市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

(一)土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題

1.產(chǎn)權(quán)殘缺，無(wú)法實(shí)現(xiàn)“同地同價(jià)”。在國(guó)家土地法律和政策的制度安排和不同設(shè)置下，作為集體所有土地和國(guó)有土地這兩種土地屬性(分別屬于“集體所有”與“國(guó)家所有”)的使用權(quán)，隱含著不同的權(quán)能，形成事實(shí)上不能同權(quán)的情況。比如，《入市試點(diǎn)暫行辦法》中明確規(guī)定禁止集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地用于(變相)開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)項(xiàng)目(18)《文昌市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)〈文昌市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)暫行辦法(2021年修訂)〉的通知》(2021年5月28日)，http://wenchang.hainan.gov.cn/wenchang/szfbwj/202105/fb24274b906c491f89cf4bcfaa6952ad.shtml。。僅從權(quán)能這一角度來(lái)看，集體所有土地使用權(quán)的權(quán)能相對(duì)于國(guó)有土地使用權(quán)有所缺失，即“產(chǎn)權(quán)殘缺”。產(chǎn)權(quán)殘缺很大程度上阻礙了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)入市流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)價(jià)值，是造成其無(wú)法實(shí)現(xiàn)“同地同價(jià)”的核心因素。

2.產(chǎn)權(quán)模糊，收益分配困難。筆者通過(guò)調(diào)研，了解到文昌DM村土地出讓收入已進(jìn)賬兩年，但由于分配方案至今未達(dá)成一致，出讓收入仍處于待分配中。究其原因，主要是集體成員共同擁有土地產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)(或股權(quán))既不能切分，也不能清晰明確每一戶(hù)(或每個(gè)個(gè)體)擁有的份額(股份占比)，具有“天生”的模糊性。而產(chǎn)權(quán)的模糊使土地在出讓、出租和入股后，極易出現(xiàn)收益分配困難，并由此引發(fā)集體成員間的矛盾糾紛。在利益分配困難的表象背后，如何合理劃分土地份額才是更為根本的問(wèn)題。當(dāng)有人員增減就隨時(shí)增減集體成員并精確依據(jù)“有增有減”的人員來(lái)劃分土地份額，會(huì)造成集體土地產(chǎn)權(quán)擁有者(產(chǎn)權(quán)人)的人數(shù)長(zhǎng)期處于頻繁變動(dòng)之中，加劇了產(chǎn)權(quán)擁有者的不確定性。而如果按照集體成員“增人不增地，減人不減地”的模式固定集體成員，隨著時(shí)間的不斷推移，就會(huì)出現(xiàn)“死了的人有土地，活著的人沒(méi)有土地”的窘?jīng)r。歸根到底，就是要解決“既把蛋糕做大又把蛋糕分好”這一核心問(wèn)題，而這可以說(shuō)是集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)改革路上的一塊“堅(jiān)冰”。

(二)規(guī)劃編制和土地利用問(wèn)題

1.村莊規(guī)劃存在短板，難以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目落地。入市試點(diǎn)改革初期，為加快推進(jìn)文昌市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)工作，《文昌市人民政府關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)的批復(fù)》明確了城鎮(zhèn)控規(guī)范圍外的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增加工礦倉(cāng)儲(chǔ)、商服和旅游三類(lèi)用地規(guī)劃指標(biāo)，并在后期規(guī)劃編制中將這些出讓宗地納入規(guī)劃中統(tǒng)籌。根據(jù)《海南省自然資源和規(guī)劃廳 海南省人民政府政務(wù)服務(wù)中心關(guān)于推行建設(shè)工程規(guī)劃許可證機(jī)器賦碼的通知》，2021年7月1日起，全省范圍內(nèi)的建設(shè)工程項(xiàng)目全面實(shí)行建設(shè)工程規(guī)劃許可電子證照，該電子證照依據(jù)入庫(kù)規(guī)劃數(shù)據(jù)成果進(jìn)行審批核發(fā)(19)《海南省自然資源和規(guī)劃廳 海南省人民政府政務(wù)服務(wù)中心關(guān)于推行建設(shè)工程規(guī)劃許可證機(jī)器賦碼的通知》(2021年4月7日)，http://lr.hainan.gov.cn/xxgk_317/0200/0202/202104/t20210408_2960058.html。。筆者在調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，有些村莊規(guī)劃缺乏科學(xué)性和可行性；有些村莊則在集體建設(shè)用地成交后才發(fā)現(xiàn)缺乏村莊規(guī)劃，導(dǎo)致無(wú)法申報(bào)或需延后申報(bào)用地規(guī)劃許可證。而村莊規(guī)劃有所欠缺，造成規(guī)劃覆蓋范圍外用地暫無(wú)法落地的情況較為突出。當(dāng)前，文昌市在村莊開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)尚有29宗地尚未辦理規(guī)劃報(bào)建手續(xù)，且大多處在近期成交正在辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證及編制規(guī)劃方案階段，如按上述有關(guān)通知執(zhí)行，這些項(xiàng)目將無(wú)法辦理規(guī)劃報(bào)建手續(xù)，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目也將無(wú)法落地開(kāi)工。

2.土地用途比較單一，主要用于建設(shè)民宿。根據(jù)《入市試點(diǎn)辦法》和《入市試點(diǎn)暫行辦法》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可用于工礦倉(cāng)儲(chǔ)、商服、租賃性住房及自建住房等經(jīng)營(yíng)性用途。根據(jù)《海南省人民政府辦公廳關(guān)于完善海南自由貿(mào)易港住房保障體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》有關(guān)規(guī)定，可以利用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建設(shè)保障性租賃住房。文昌市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地總體上的用途有所擴(kuò)展，正在增加一些商業(yè)、辦公等項(xiàng)目用地。但從目前成交的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地項(xiàng)目來(lái)看，還是主要用于建造民宿，用途總體上較為單一。

3.用地面積普遍較小，難以形成“規(guī)模效應(yīng)”。筆者在調(diào)研中了解到，許多集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用面積不足10畝，有些甚至只有三四百平方米。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)本就相對(duì)不足，交通道路、公共汽車(chē)、商業(yè)、醫(yī)院和學(xué)校等也不齊全，如果不能增加部分配套設(shè)施，則無(wú)法滿(mǎn)足人們生活、旅游等多元化的需求。而集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市規(guī)模過(guò)小，容積率也較低，嚴(yán)重影響土地利用的規(guī)模效益。倘若一定要在面積較小的集體建設(shè)用地上，按較高標(biāo)準(zhǔn)來(lái)建設(shè)較多的公共配套設(shè)施，將直接弱化或抵消建設(shè)用地的低成本優(yōu)勢(shì)，嚴(yán)重影響項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)的效率。

(三)入市主體與法人治理問(wèn)題

1.入市主體較為單一。按照《入市試點(diǎn)辦法》，入市主體可以是代表其所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表(包括村民小組代表、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表)集體行使所有權(quán)；也可以是以全資方式設(shè)立的土地股份合作社、土地專(zhuān)營(yíng)公司等具有法人資格、從事土地專(zhuān)營(yíng)業(yè)務(wù)的企業(yè)，在授權(quán)范圍內(nèi)代理實(shí)施規(guī)定的入市事項(xiàng)(20)《海南省自然資源和規(guī)劃廳關(guān)于印發(fā)〈海南省集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)辦法〉〈海南省農(nóng)村土地征收試點(diǎn)辦法〉〈海南省農(nóng)村宅基地管理試點(diǎn)辦法〉的通知》(2019年12月31日)，http://lr.hainan.gov.cn/xxgk_317/0200/0202/201912/t20191231_2729476.html。。從文昌市試點(diǎn)實(shí)踐案例來(lái)看，其出讓主體基本上是村委會(huì)下的村民小組，基本沒(méi)有《入市試點(diǎn)暫行辦法》中設(shè)定的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全資方式設(shè)立的土地股份合作社、土地專(zhuān)營(yíng)公司等具有法人資格的企業(yè)(21)《文昌市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)〈文昌市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)暫行辦法(2021年修訂)〉的通知》(2021年5月28日)，http://wenchang.hainan.gov.cn/wenchang/szfbwj/202105/fb24274b906c491f89cf4bcfaa6952ad.shtml。。

2.法人治理結(jié)構(gòu)不完善，缺乏激勵(lì)和約束機(jī)制。在文昌的實(shí)踐中，農(nóng)村集體的法人治理結(jié)構(gòu)不完善，導(dǎo)致責(zé)權(quán)不明確、決策權(quán)含混不清；加上過(guò)度強(qiáng)調(diào)集體決策，難以形成科學(xué)決策。同時(shí)，在具體決策過(guò)程中，往往是農(nóng)村“兩委”進(jìn)行實(shí)際控制和管理，造成政企不分、職責(zé)不明的管理亂象，直接影響集體建設(shè)用地開(kāi)發(fā)利用的效率與效益。而由于缺乏一定的激勵(lì)和約束機(jī)制，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村委以及村集體(股份)經(jīng)濟(jì)合作社與全體村民之間的“委托—代理”也經(jīng)常產(chǎn)生一些不作為與亂作為、越位與缺位并存的情況，不利于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)行。

(四)立法權(quán)威性與統(tǒng)一性問(wèn)題

1.缺乏立法的權(quán)威性與統(tǒng)一性。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)在文昌試點(diǎn)，海南省出臺(tái)了《入市試點(diǎn)辦法》，文昌及其他市縣也相繼出臺(tái)征詢(xún)意見(jiàn)稿等文件，這些文件之間存在較多不一致的條文，比如集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的用途和使用權(quán)出租年限等。另外，《入市試點(diǎn)辦法》第七條規(guī)定，各市縣人民政府應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際，出臺(tái)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定辦法，由各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)辦法對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格進(jìn)行認(rèn)定(22)《海南省自然資源和規(guī)劃廳關(guān)于印發(fā)〈海南省集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)辦法〉〈海南省農(nóng)村土地征收試點(diǎn)辦法〉〈海南省農(nóng)村宅基地管理試點(diǎn)辦法〉的通知》(2019年12月31日)，http://lr.hainan.gov.cn/xxgk_317/0200/0202/201912/t20191231_2729476.html。?！洞迕裎瘑T會(huì)自治法》授予村委會(huì)、村民小組較大的自治權(quán)，卻沒(méi)有對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格作出明晰的規(guī)定，而海南省各市縣大多沒(méi)有制定統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)或相關(guān)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不夠細(xì)化，導(dǎo)致一些村委會(huì)、村民小組濫用自治權(quán)，按照當(dāng)?shù)亓?xí)俗決定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格身份或進(jìn)行其他違規(guī)操作。尤其是“外嫁女”等特殊農(nóng)民群體，其土地合法權(quán)益受到侵害的情況愈發(fā)突出。

2.缺乏專(zhuān)業(yè)化智庫(kù)的支持。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)涉及多個(gè)方面，比如入市主體、產(chǎn)權(quán)核定、資產(chǎn)評(píng)估、入市流程、收益分配、集體成員確認(rèn)以及稅收制度等，這些都需要引進(jìn)專(zhuān)業(yè)人士進(jìn)行指導(dǎo)，并制定相關(guān)政策和制度予以支持，同時(shí)需要政府各部門(mén)加以配合落實(shí)。筆者通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，文昌市目前仍缺少專(zhuān)業(yè)化智庫(kù)的支持，不利于相關(guān)政策的制定與完善。

(五)入市后收益分配問(wèn)題

1.土地增值收益分配問(wèn)題。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的收益分配涉及國(guó)家、集體經(jīng)濟(jì)組織和集體經(jīng)濟(jì)組織成員三個(gè)方面，即堅(jiān)持國(guó)家、集體、個(gè)人“三得利原則”。在這一原則下，政府通過(guò)土地增值收益調(diào)節(jié)金參與收益分配，對(duì)集體和個(gè)人而言，在受讓方支付價(jià)款后，資金在扣除地方政府收取的土地調(diào)節(jié)金后交至代為行使管理權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織手中，再自行完成從集體到農(nóng)民個(gè)人的內(nèi)部分配(23)彭添雅、韓煜璇、鄭鳳偉：《政府參與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益分配法律機(jī)制的完善》，《中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會(huì)計(jì)》，2022年第1期。。目前，文昌市提出了各類(lèi)不同的分配比例，但依然有許多方面需要在實(shí)踐過(guò)程中進(jìn)一步明確和細(xì)化。

2.土地增值收益調(diào)節(jié)金征收比例與使用問(wèn)題。文昌市規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)以出讓、出租、作價(jià)出資(入股)交易的，入市主體應(yīng)當(dāng)繳納土地增值收益調(diào)節(jié)金(24)《文昌市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)〈文昌市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)暫行辦法(2021年修訂)的通知〉》(2021年5月28日)，http://wenchang.hainan.gov.cn/wenchang/szfbwj/202105/fb24274b906c491f89cf4bcfaa6952ad.shtml。。目前，其基本做法是提取成交總價(jià)的20%作為土地增值收益調(diào)節(jié)金。對(duì)于土地增值收益調(diào)節(jié)金的使用，文昌市也明確應(yīng)將一定比例分配至入市地塊屬地鎮(zhèn)政府,專(zhuān)款用于支持入市地塊所屬村集體或全鎮(zhèn)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但入市地塊大多位于村莊范圍內(nèi)，項(xiàng)目建設(shè)所需的水、電、路及排污等配套設(shè)施相對(duì)較多，通過(guò)當(dāng)前收取的土地增值收益調(diào)節(jié)金并不能完全滿(mǎn)足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求。如為滿(mǎn)足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一味調(diào)高提取比例，則村民會(huì)產(chǎn)生“政府與民爭(zhēng)利”的想法，造成村集體入市意愿不強(qiáng)，不利于農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的實(shí)施。

3.稅收方面的制度建設(shè)問(wèn)題。筆者在調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，稅收方面的制度建設(shè)還是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)的一塊短板。比如土地出讓成交后，出讓方(目前大多是村民小組)要不要繳納企業(yè)所得稅，還沒(méi)有明確的法律規(guī)定；另外，對(duì)于征收什么稅種、采用什么稅率等，也缺乏相關(guān)的法律依據(jù)。

(六)規(guī)劃建設(shè)控制性指標(biāo)與報(bào)建審批問(wèn)題

1.缺乏鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目規(guī)劃報(bào)建規(guī)范。目前，海南省尚未出臺(tái)村莊開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)管理規(guī)范。由于缺乏專(zhuān)門(mén)的規(guī)劃設(shè)計(jì)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，在文昌申請(qǐng)報(bào)建的實(shí)踐中，位于村莊開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的項(xiàng)目建設(shè)申請(qǐng)報(bào)建基本是參照城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)范進(jìn)行審批。實(shí)際操作中，通常先組織專(zhuān)家論證產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目修規(guī)方案，并在論證時(shí)考慮農(nóng)村農(nóng)房報(bào)建管理規(guī)定，這就導(dǎo)致村莊開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目規(guī)劃報(bào)建出現(xiàn)較多問(wèn)題。首先，城市建設(shè)規(guī)范有建筑退距、容積率、綠地率、建筑限高等指標(biāo)的規(guī)定，這些規(guī)定都是根據(jù)城市建設(shè)的各方面進(jìn)行考慮和設(shè)置，在城市開(kāi)發(fā)規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目中是必要的。針對(duì)海南鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境普遍較好，但集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市地塊較小，基本為“一村一項(xiàng)目”且配套基礎(chǔ)設(shè)施級(jí)別較低的情況，部分指標(biāo)參照城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)范進(jìn)行審批并不合理。其次，退距、容積率、綠地率、消防通道、限高等各項(xiàng)指標(biāo)都是執(zhí)行最嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，不僅使規(guī)劃審批的建設(shè)項(xiàng)目受到多方面限制，也使項(xiàng)目建設(shè)成本大大增加。如文昌市HS村的“點(diǎn)狀供地”，若硬性地要求其四周各退距3米，將會(huì)造成一塊面積為360平方米的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，最終卻只能建造120平方米房屋的結(jié)果。最后，在較小地塊里滿(mǎn)足容積率、綠化率、消防通道以及層高等指標(biāo)的要求，難以實(shí)現(xiàn)土地利用的最大化。而為了滿(mǎn)足各項(xiàng)硬性指標(biāo)的要求，建筑設(shè)計(jì)師的想象力和創(chuàng)造力也會(huì)受到束縛，難以設(shè)計(jì)出更有特色的建筑圖紙。

2.項(xiàng)目報(bào)建的聯(lián)審聯(lián)批問(wèn)題。每個(gè)項(xiàng)目獲得建設(shè)用地使用權(quán)后，就進(jìn)入建筑工程規(guī)劃許可證、建筑工程施工許可證、消防設(shè)計(jì)、綠化設(shè)計(jì)等多方面的審批流程。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，文昌“吾鄉(xiāng)共享農(nóng)莊”民宿項(xiàng)目報(bào)建審批的時(shí)間為2018年12月至2020年12月，耗費(fèi)了差不多2年的時(shí)間方能動(dòng)工建設(shè)。原因之一是每一項(xiàng)審批都單獨(dú)進(jìn)行，未形成聯(lián)保聯(lián)審機(jī)制，耗時(shí)較長(zhǎng)。

四、促進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的建議

(一)堅(jiān)持集體所有權(quán)不變，賦予土地更完整的權(quán)能

1.賦予集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地更加完整的權(quán)能。沒(méi)有“同權(quán)”這一前提條件，“同地同價(jià)”的預(yù)期就不可能實(shí)現(xiàn)。而能否實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)同地同價(jià)，關(guān)鍵就在于是否賦予農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)土地更完整的權(quán)能。一方面，國(guó)家應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》《新土地管理法》《中華人民共和國(guó)民法典》等涉及土地管理制度的法律法規(guī)，結(jié)合全國(guó)33個(gè)試點(diǎn)市縣改革探索成果，加快修訂農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地合法入市等相關(guān)法律條款，通過(guò)頂層設(shè)計(jì)來(lái)推進(jìn)配套改革。另一方面，在不違背國(guó)家法律法規(guī)的前提下，海南省應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的政策，賦予土地更為多元、完整的產(chǎn)權(quán)，比如收益權(quán)、抵押權(quán)、繼承權(quán)等，并進(jìn)一步完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)。

2.推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地股份合作制，破解收益分配難題。根據(jù)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》，有序推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革，將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據(jù)(25)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》(2016年12月26日)，http://www.rmzxb.com.cn/c/2016-12-29/1252939.shtml。。由于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不能按塊分割、劃分到戶(hù)，通過(guò)量化成股份或者份額，就可以按股份或者份額形式量化到本集體成員。因此，海南省需加快推進(jìn)集體建設(shè)用地股份合作制改革，成立土地股份合作社、土地專(zhuān)營(yíng)公司等具有法人資格的企業(yè)，將集體成員共同擁有的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)按份額清晰明確分配到每一戶(hù)(每個(gè)個(gè)體)，使其擁有相應(yīng)的份額(股份占比)，從而更好地破解收益分配難題。

(二)加強(qiáng)建設(shè)用地總體規(guī)劃，促使土地集約化利用

1.科學(xué)編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃和村莊發(fā)展規(guī)劃。海南省應(yīng)堅(jiān)持“全省一盤(pán)棋，全島同城化”和“多規(guī)合一”的發(fā)展思路，做好“全省總體規(guī)劃”的同時(shí)與各市縣總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃和村莊規(guī)劃以及各類(lèi)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目(產(chǎn)業(yè)園區(qū))規(guī)劃有機(jī)聯(lián)動(dòng)，把農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地納入整體規(guī)劃中。海南省各市縣及其區(qū)政府在堅(jiān)守農(nóng)村永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)且力求節(jié)約集約用地的前提下，應(yīng)結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村的土地空間規(guī)劃、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)用地規(guī)模與需求等具體情況，編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃和村莊發(fā)展規(guī)劃，并將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地列入其中，做到既堅(jiān)持原則又體現(xiàn)特色，既科學(xué)合理又符合實(shí)際。此外，還應(yīng)促進(jìn)多個(gè)部門(mén)間的協(xié)調(diào)合作，形成自然資源和規(guī)劃局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局牽頭,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、生態(tài)環(huán)境保護(hù)局、旅游文化局、林業(yè)局等部門(mén)共同參與的管理體系，加強(qiáng)對(duì)轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃和村莊發(fā)展規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)，確保鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)合法合規(guī)、特色突出。

2.嚴(yán)格落實(shí)用途管制，適當(dāng)拓寬土地用途。首先，海南省各市縣應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目準(zhǔn)入管理規(guī)定。根據(jù)《海南省產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入禁止限制目錄(2019年版)》等產(chǎn)業(yè)政策，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)、商業(yè)服務(wù)業(yè)、租賃式住宅等符合省市有關(guān)規(guī)定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，不得用于建設(shè)或變相建設(shè)商品住宅(26)《?？诮⑥r(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度》(2021年10月7日)，http://www.hkwb.net/news/content/2021-10/07/content_4012440.htm。。其次，在符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間土地規(guī)劃和村莊規(guī)劃的前提下，海南各地應(yīng)適當(dāng)增加集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的用途。比如，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不僅用于工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)、商業(yè)服務(wù)(如旅館、民宿)、租賃性住房等，也允許用于共享農(nóng)莊、農(nóng)產(chǎn)品加工倉(cāng)儲(chǔ)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，并適當(dāng)增加醫(yī)院、學(xué)校、養(yǎng)老院等公共服務(wù)項(xiàng)目。同時(shí)，考慮在租賃性住房中出臺(tái)相關(guān)政策，鼓勵(lì)集體建設(shè)用地建設(shè)公共保障性住房(如限價(jià)保障性住房、保障性租賃性住房、廉租房等)。最后，各市縣還應(yīng)從海南實(shí)際出發(fā)，建立集體建設(shè)用地的混合用地制度，即將加工、倉(cāng)儲(chǔ)、商業(yè)服務(wù)(如研發(fā)、辦公、旅館、民宿等)、租賃性住房等用途混合利用，并按照建設(shè)用地的主導(dǎo)用途(每塊建設(shè)用地上所建建筑物面積占總體建筑面積最大比例的用地類(lèi)別)對(duì)應(yīng)的用地性質(zhì)實(shí)施差別化“點(diǎn)狀供地”模式(27)《海南省人民政府辦公廳印發(fā)〈關(guān)于進(jìn)一步支持共享農(nóng)莊發(fā)展的十一條措施〉的通知》(2021年10月14日)，https://www.hainan.gov.cn/hainan/szfbgtwj/202110/06383429b4f24a6891ee6780aa389c54.shtml。，其主要用于污水處理、公共廁所、垃圾站點(diǎn)、供水供電以及通信設(shè)施等零星公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)。

3.提升土地規(guī)模效應(yīng)，探索靈活用地新模式。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”理論，整體規(guī)劃、成片建設(shè)，才能促使土地集約化利用并提高其開(kāi)發(fā)建設(shè)效率。比如，北京市打破相關(guān)法律限制，將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地集中整合、重新規(guī)劃后進(jìn)行城市化改造，這一方式值得借鑒；臺(tái)灣以“市地重劃”和“農(nóng)村社區(qū)重劃”兩種模式來(lái)開(kāi)發(fā)新市鎮(zhèn)和新社區(qū)的做法，也同樣值得研究和學(xué)習(xí)。

在農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)極其有限的情況下，只有增量指標(biāo)和存量用地“并肩作戰(zhàn)”，才有可能形成一定的土地規(guī)模。并且，在一體化開(kāi)發(fā)建設(shè)中，還需適當(dāng)增加一些“點(diǎn)狀供地”來(lái)助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的有效發(fā)展。因此，各地的市區(qū)兩級(jí)政府應(yīng)統(tǒng)籌用地規(guī)劃指標(biāo)，優(yōu)先盤(pán)活農(nóng)村存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，并盡可能地將新增用地建設(shè)指標(biāo)用以保障重點(diǎn)項(xiàng)目的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，特別是土地入市試點(diǎn)改革前期，應(yīng)在土地利用規(guī)劃中預(yù)留部分規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)，支持具有發(fā)展前景的共享農(nóng)莊和鄉(xiāng)村休閑旅游等鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目建設(shè)(28)李軍：《把共享農(nóng)莊打造成鄉(xiāng)村振興新亮點(diǎn)》，《東方城鄉(xiāng)報(bào)》，2021年12月14日，第B01版。。同時(shí)，建立“新增”指標(biāo)分配與“原有”存量挖潛掛鉤獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)市區(qū)兩級(jí)政府通過(guò)異地調(diào)整、用途轉(zhuǎn)換和綜合協(xié)調(diào)等途徑盤(pán)活集體建設(shè)用地資源，提高農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

此外，文昌及其他市縣還應(yīng)積極探索集鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界范圍內(nèi)宅基地退出與入市試點(diǎn)融合新模式，結(jié)合農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地異地調(diào)整入市方式，對(duì)于集鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界范圍內(nèi)自愿退出的農(nóng)村宅基地，可根據(jù)該地塊的區(qū)位和面積大小等因素，在符合總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，按照農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市要求，屬于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的，出讓用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展；不符合總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃或?qū)儆诹阈欠稚⒌慕ㄔO(shè)用地，可將其作為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地異地調(diào)整入市的復(fù)墾地塊，把建設(shè)用地指標(biāo)騰挪至產(chǎn)業(yè)集中區(qū)入市。

(三)建立權(quán)責(zé)明確、管理科學(xué)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)體制

1.不斷探索和完善入市主體。海南省《入市試點(diǎn)辦法》第四條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以全資方式設(shè)立的土地股份合作社、土地專(zhuān)營(yíng)公司等具有法人資格、從事土地專(zhuān)營(yíng)業(yè)務(wù)的企業(yè)，經(jīng)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織書(shū)面委托授權(quán)，可在授權(quán)范圍內(nèi)代理實(shí)施本辦法規(guī)定的入市事項(xiàng)(29)《海南省自然資源和規(guī)劃廳關(guān)于印發(fā)〈海南省集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)辦法〉〈海南省農(nóng)村土地征收試點(diǎn)辦法〉〈海南省農(nóng)村宅基地管理試點(diǎn)辦法〉的通知》(2019年12月31日)，http://lr.hainan.gov.cn/xxgk_317/0200/0202/201912/t20191231_2729476.html。。各市縣應(yīng)針對(duì)這一規(guī)定，深入研究如何設(shè)立土地股份合作社、土地專(zhuān)營(yíng)公司等具有法人資格的經(jīng)濟(jì)主體，進(jìn)而從法人主體資格去構(gòu)建可量化的股份或者份額并清晰地劃分到本村集體成員。同時(shí)，國(guó)家層面和海南省應(yīng)及時(shí)制定并出臺(tái)相關(guān)的法律政策，規(guī)范土地合作制改造涉及的股份轉(zhuǎn)讓與繼承等行為。

2.完善法人治理結(jié)構(gòu)體系，建立有效的激勵(lì)與監(jiān)督機(jī)制。《民法典》第一編第三章第四節(jié)特別法人中規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法取得法人資格，未設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織的，村民委員會(huì)可以依法代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能(30)《中華人民共和國(guó)民法典》(2020年6月1日)，http://www.xinhuanet.com/politics/2020-06/01/c_1126061072.htm。。海南省應(yīng)結(jié)合這一規(guī)定，逐步探索適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系運(yùn)行的法人治理體系，在賦予法人主體應(yīng)有的決策、管理權(quán)的同時(shí)明確其責(zé)任，以科學(xué)提高決策效率與經(jīng)營(yíng)效益。同時(shí)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，其在市場(chǎng)運(yùn)行、管理的過(guò)程中，也不可避免地要面對(duì)各種經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。如果缺乏一定的激勵(lì)機(jī)制，就會(huì)影響經(jīng)營(yíng)管理者的積極性，而沒(méi)有相應(yīng)的制約和監(jiān)督，又可能會(huì)有人“鉆空子”“微腐敗”。因此，為了充分調(diào)動(dòng)經(jīng)營(yíng)管理者的工作熱情并確保市場(chǎng)規(guī)范、有序運(yùn)行，各市縣還應(yīng)建立和完善激勵(lì)有效與監(jiān)督有效的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行機(jī)制。

(四)提高土地改革立法權(quán)威性、統(tǒng)一性和專(zhuān)業(yè)性

1.加大改革力度，實(shí)現(xiàn)立法的權(quán)威性與統(tǒng)一性。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的今天，土地改革立法才是硬道理。《中華人民共和國(guó)海南自由貿(mào)易港法》第七條明確“支持海南省依照中央要求和法律規(guī)定行使改革自主權(quán)”(31)《中華人民共和國(guó)海南自由貿(mào)易港法》(2021年6月11日)，https://www.hainan.gov.cn/hainan/5309/202106/7184cf7cf7eb4365b8f7a1d06ab16661.shtml。。一方面，通過(guò)特區(qū)立法，將文昌市實(shí)踐中形成的制度性創(chuàng)新成果逐步轉(zhuǎn)化為更為權(quán)威和統(tǒng)一的特區(qū)法規(guī)，進(jìn)一步推廣和鞏固農(nóng)村土地改革成果。另一方面，海南省應(yīng)結(jié)合各市縣的實(shí)際情況，針對(duì)“集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格身份”進(jìn)行統(tǒng)一立法，從而保障農(nóng)民的土地權(quán)益，為文昌及其他市縣相關(guān)的司法實(shí)踐提供依據(jù)。

2.成立改革與立法的專(zhuān)業(yè)化高層智庫(kù)。要實(shí)現(xiàn)改革與立法的專(zhuān)業(yè)化，就需要專(zhuān)業(yè)化高層智庫(kù)。借助高層智庫(kù)，對(duì)海南省農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的深層次、系統(tǒng)性改革進(jìn)行長(zhǎng)期跟蹤與研究，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)制度集成創(chuàng)新，進(jìn)而出臺(tái)符合海南實(shí)際的、具體細(xì)化的法律條文，從而提高決策科學(xué)性和立法專(zhuān)業(yè)性。

(五)堅(jiān)持“三得利原則”，探索公平合理的收益分配方式

1.構(gòu)建公平合理的土地增值收益分配制度。在收益分配上，保障農(nóng)民利益是根本。海南省應(yīng)探索建立更為公平合理的土地增值收益分配制度，一方面，在國(guó)家、集體和個(gè)人收益相對(duì)平衡的基礎(chǔ)上，適當(dāng)增加農(nóng)民個(gè)人的收益比例，并細(xì)化收益分配的流程與標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，還應(yīng)著眼于建立長(zhǎng)效機(jī)制，以確保農(nóng)民獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益。

2.完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值收益調(diào)節(jié)金制度。對(duì)于土地增值收益調(diào)節(jié)金，海南省應(yīng)結(jié)合土地用途、土地所處區(qū)位以及交易方式等，分級(jí)分類(lèi)確定相應(yīng)的提取比例，為農(nóng)村集體保留足夠的生產(chǎn)發(fā)展基金用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。同時(shí)，各市縣也應(yīng)制定有關(guān)政策，規(guī)范土地增值收益調(diào)節(jié)金的使用行為，保證土地增值收益調(diào)節(jié)金“取之于農(nóng)村農(nóng)民，用之于農(nóng)村農(nóng)民”。

3.建立系統(tǒng)、完整的稅收制度。建立系統(tǒng)、完整的稅收制度，可以使政府實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期穩(wěn)定的稅收收入。因此，省稅務(wù)部門(mén)應(yīng)積極參與到農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)工作中，組織專(zhuān)家深入調(diào)查、分析，及時(shí)研究制定集體土地入市稅收政策，為文昌及其他市縣進(jìn)一步明確集體土地入市應(yīng)繳納的稅種及稅率提供依據(jù)。

(六)建立項(xiàng)目建設(shè)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化項(xiàng)目建設(shè)申報(bào)流程與運(yùn)行機(jī)制

1.建立更加科學(xué)、符合實(shí)際的項(xiàng)目建設(shè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。為解決鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目規(guī)劃報(bào)建難題，應(yīng)結(jié)合海南實(shí)際，研究出臺(tái)鄉(xiāng)村開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)管理規(guī)范的相關(guān)政策，讓鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目規(guī)劃報(bào)建與農(nóng)村農(nóng)房報(bào)建區(qū)別進(jìn)行，充分保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目順利落地。首先是合理確定產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目各個(gè)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于建筑退距，可以考慮根據(jù)土地面積大小來(lái)設(shè)定，若土地面積在5畝以下，屬于“點(diǎn)狀供地”，可以不用退距；在20畝以下可以退距1米；在20畝以上則退距2米等。在建筑限高上，相關(guān)部門(mén)需要組織專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍深入研究，因地制宜、科學(xué)合理地設(shè)定規(guī)范且統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。另外，農(nóng)村的大部分地區(qū)周邊的綠化率都比較高，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的綠化率指標(biāo)應(yīng)采取更加包容、寬松的指標(biāo)體系，適當(dāng)降低一些指標(biāo)或放開(kāi)一些做法。其次是出臺(tái)相關(guān)政策，系統(tǒng)解決配套性設(shè)施的用地問(wèn)題。比如，在停車(chē)位標(biāo)準(zhǔn)上，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建設(shè)項(xiàng)目可不完全按照城市房地產(chǎn)項(xiàng)目建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)審批，并允許租賃農(nóng)村其他土地和空曠場(chǎng)地作為停車(chē)場(chǎng)或相關(guān)的配套設(shè)施用地，以此有效解決較小規(guī)模地塊上項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營(yíng)不夠經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題。同時(shí)，區(qū)分城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界和鄉(xiāng)村開(kāi)發(fā)邊界來(lái)確定是否選用裝配式建筑，即綜合考慮鄉(xiāng)村道路承載能力和目前安裝技術(shù)要求，在鄉(xiāng)村開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的可不選用裝配式建筑，讓鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)充分展現(xiàn)鄉(xiāng)村特色。最后是各部門(mén)應(yīng)相互配合、協(xié)商，科學(xué)合理且有針對(duì)性地制定相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。比如，租賃周邊農(nóng)地并將其納入綠化率指標(biāo)，以此實(shí)現(xiàn)更具包容性的標(biāo)準(zhǔn)，這就需要自然資源與規(guī)劃局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、園林局等多個(gè)部門(mén)協(xié)調(diào)制定相關(guān)的規(guī)定。

2.簡(jiǎn)化、優(yōu)化項(xiàng)目報(bào)建審批手續(xù)。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地項(xiàng)目報(bào)建之前，地方政府應(yīng)在其官網(wǎng)上公示報(bào)建項(xiàng)目所需提供的材料目錄清單，且不得在法律法規(guī)、行政規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)外設(shè)置其他前提條件。

在項(xiàng)目審批上，應(yīng)建立“集中申報(bào)、統(tǒng)一受理、并聯(lián)審批、限時(shí)辦結(jié)”的機(jī)制(32)《海南省人民政府辦公廳印發(fā)〈關(guān)于進(jìn)一步支持共享農(nóng)莊發(fā)展的十一條措施〉的通知》(2021年10月14日)，https://www.hainan.gov.cn/hainan/szfbgtwj/202110/06383429b4f24a6891ee6780aa389c54.shtml。。一方面，實(shí)行“多審合一、多證合一”聯(lián)合審批，在建設(shè)用地成交后，對(duì)建設(shè)用地規(guī)劃許可證、工程建設(shè)許可證、消防設(shè)計(jì)、綠化設(shè)計(jì)等手續(xù)聯(lián)合審批、合并辦理、容缺辦理；驗(yàn)收過(guò)程中，對(duì)各項(xiàng)手續(xù)也進(jìn)行聯(lián)合驗(yàn)收審批。另一方面，規(guī)定申請(qǐng)材料齊全時(shí)，單項(xiàng)行政審批不得超過(guò)規(guī)定期限(如3～5個(gè)工作日內(nèi))辦結(jié)，并對(duì)項(xiàng)目配套的村莊公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目用地推行簡(jiǎn)易審批制度，以加快項(xiàng)目落地建設(shè)和驗(yàn)收使用的進(jìn)度。

此外，結(jié)合新時(shí)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，探索網(wǎng)上審批“零跑腿”“一網(wǎng)通辦”平臺(tái)，建立“最多跑一次”的極簡(jiǎn)審批制度(33)《中共海南省委辦公廳 海南省人民政府辦公廳印發(fā)〈關(guān)于深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化的實(shí)施意見(jiàn)〉的通知》(2018年11月28日)，https://www.hainan.gov.cn/hainan/15512/201811/d66fb33ec6f84c56a5c8d585ee7652b9.shtml。，優(yōu)化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市項(xiàng)目的報(bào)建流程，有效加快報(bào)建審批和驗(yàn)收等進(jìn)度。

五、結(jié) 語(yǔ)

不斷探索和促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，盤(pán)活農(nóng)村土地資源，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)，對(duì)海南自由貿(mào)易港建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面實(shí)施具有十分重大的意義。為推動(dòng)海南省農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)改革，首先，應(yīng)賦予集體所有制下的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地更完整的土地權(quán)能并進(jìn)行土地股份制改造，以促使土地要素流動(dòng)和提質(zhì)增效；其次，應(yīng)加強(qiáng)建設(shè)用地總體規(guī)劃，建立職責(zé)明確和管理科學(xué)的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)體制，提高土地的利用效能；最后，應(yīng)提高改革立法的權(quán)威性、統(tǒng)一性和專(zhuān)業(yè)性，探索公平合理的收益分配制度，建立項(xiàng)目建設(shè)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化項(xiàng)目建設(shè)申報(bào)流程與運(yùn)行機(jī)制，為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革做好頂層設(shè)計(jì)。