丁彩霞

（內蒙古師范大學 政府管理學院，內蒙古 呼和浩特 010020）

2020年中國在國內國際多個重要場合提出力爭2030年前實現(xiàn)碳達峰，2060年前實現(xiàn)碳中和。中國主動提出大力度的碳減排目標，意味著我國在社會認知、經濟結構、技術創(chuàng)新和能源變革方面會迎來巨大的轉變。我國傳統(tǒng)的發(fā)展戰(zhàn)略建立在農村支持城市、農業(yè)支持工業(yè)的基礎之上，農業(yè)資本和勞動力同步流向城市。西方許多新興工業(yè)國家和地區(qū)都走完了農業(yè)支持工業(yè)、工業(yè)反哺農業(yè)的兩個階段，在碳達峰的情況下確定了碳中和的目標，有60多個國家把2050年確定為碳中和目標時間。中國已經到了工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村的發(fā)展階段，雖然未來仍有很長一段路要走，但要提前鎖定能源消費和碳排放“雙達峰”“雙下降”；同時，《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》明確提出，在2035年基本實現(xiàn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化，建成現(xiàn)代化經濟體系。這樣的遠景目標意味著農村碳達峰是中國碳達峰目標的當然要義，而且要通過信息化和農業(yè)農村現(xiàn)代化的方式去實現(xiàn)。農業(yè)農村是實現(xiàn)碳達峰、碳中和的重要領域，推進農業(yè)農村領域碳達峰、碳中和，是加快生態(tài)文明建設的重要舉措，是落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要途徑，也是應對全球氣候變化的重要手段。

一、理論維度：農村碳達峰碳中和與鄉(xiāng)村振興的同步推進

減排符合我國的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，是堅持創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享發(fā)展理念下中國的自主貢獻度，是我國主動要做的，而且力度非常大。我國在碳排放仍處于上升階段即未達峰情況下就明確提出2030年前實現(xiàn)碳達峰、2060年前實現(xiàn)碳中和的遠景目標，意味著我國在與西方發(fā)達國家處于不同發(fā)展水平、不同經濟增速、不同產業(yè)結構、不同能源結構和不同單位GDP能耗水平情況下去履行政治承諾。2022年《政府工作報告》提出加強生態(tài)環(huán)境綜合治理，有序推進碳達峰碳中和工作，落實碳達峰行動，推動能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變。

（一）農村碳達峰碳中和要在鄉(xiāng)村振興中實現(xiàn)

1.農業(yè)碳排放占比不小，農村碳達峰碳中和的實現(xiàn)難度不可忽視。農業(yè)領域是主要的人為溫室氣體排放源。根據(jù)聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（The Intergovernmental Panel on Climate Change，簡稱IPCC）第五次評估報告，農業(yè)、林業(yè)和其他土地利用所導致的溫室氣體排放占2010年全球人為溫室氣體排放總量的25%左右。2019年5月，IPCC就農業(yè)排放調控舉行全球戰(zhàn)略會議，并在會議上發(fā)布《IPCC2006年國家溫室氣體清單指南（2019修訂版）》，此修訂版在第四卷“農業(yè)、林業(yè)和其他土地利用”以及第五卷“農業(yè)廢棄物”部分進行了更新，詳列農業(yè)溫室氣體來源，并就農業(yè)減排予以概念明細界定及執(zhí)行方法指導。依據(jù)此次會議有關農業(yè)溫室氣體來源的界定，中國農業(yè)碳排放來源包括人工濕地排放、畜牧養(yǎng)殖排放、農業(yè)耕作排放及農業(yè)廢棄物品排放[1]。我國目前較為權威的農業(yè)領域的碳排放數(shù)據(jù)是：農業(yè)活動排放的溫室氣體占到全部溫室氣體排放量的6.7%，這個數(shù)據(jù)來源于我國生態(tài)環(huán)境部2019年7月公布的《中華人民共和國氣候變化第二次兩年更新報告》，對應的是2014年的溫室氣體排放情況。

碳達峰碳中和目標的實現(xiàn)既包括在城市實現(xiàn)，也包括在農村實現(xiàn)，調整能源結構是要在城市、農村一體推進的。農村碳達峰是中國碳達峰目標的當然要義。作為農業(yè)大國，我國的“三農”問題在工業(yè)化及后工業(yè)時代暴露出很多，即使在社會主義新農村建設過程中也沒有從根本上解決這些問題。這些問題包括城鄉(xiāng)收入差距突出、工業(yè)反哺農業(yè)不夠、耕地資源不足而產出效益不高、農產品生產無序、農村遠郊近郊發(fā)展失衡、農村環(huán)境存在污染等[2]。因為社會主義新農村建設是以改善農民生活為目的的農業(yè)改革，是極具概括性的覆蓋全體的政策，它對農村經濟結構沒有很大的改革，也沒有緩解城鄉(xiāng)二元結構所致的根本問題。但是，農村是中國國民經濟的基礎、社會安定的基礎、國家自立的基礎，即使在城鄉(xiāng)一體化建設過程中農村的地位也不能動搖。也就是說，農業(yè)農村碳達峰要在農業(yè)農村發(fā)展中解決，要做好農業(yè)農村碳達峰碳中和工作，必須加快綠色轉型升級，實現(xiàn)農業(yè)農村高質量發(fā)展和鄉(xiāng)村全面振興。

2.農村碳達峰碳中和的實質是走農業(yè)生態(tài)文明之路。農村是生態(tài)環(huán)境的主體區(qū)域，農村發(fā)展的優(yōu)勢和著力點是生態(tài)，“建設生態(tài)文明，以尊重自然規(guī)律為前提，以人與自然、環(huán)境與經濟、人與社會和諧共生為宗旨，以資源環(huán)境承載力為基礎，以建立節(jié)約環(huán)保的空間格局、產業(yè)結構、生產方式、生活方式以及增強永續(xù)發(fā)展能力為著眼點，以建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會為本質要求”[3]。保障農業(yè)供應是農村的基本功能，農業(yè)領域的碳排放情況主要體現(xiàn)在兩方面：一是實現(xiàn)農業(yè)上的節(jié)能減排，二是落實“兩山論”，把綠水青山變成金山銀山。農業(yè)碳排放主要來源于種植業(yè)的要素投入，包括化肥、農藥、農用薄膜、農用柴油，以及畜牧業(yè)畜禽的糞便發(fā)酵，而這些也是農業(yè)污染的主要來源。因此，農業(yè)領域減污降碳是一體兩面的，在農業(yè)碳減排的同時，農業(yè)污染（如水體、土壤、空氣污染等）的問題必然得到緩解。碳交易和碳金融是一種有效的再分配手段和激勵機制。未來農村碳交易和碳金融將會成為解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分之主要矛盾的破題關鍵，充分維護鄉(xiāng)村地區(qū)優(yōu)秀的自然環(huán)境資源的價值。農村碳達峰碳中和的實質是走農業(yè)生態(tài)文明之路，意味著工業(yè)文明主導下的“褐色經濟”弊端累積甚劇而不得不進行革新，不是就農村談農村的問題，而是結合空間格局、產業(yè)結構、能源結構一體考慮布局完成的，在這一點上，其完全與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略契合。

（二）鄉(xiāng)村振興有利于實現(xiàn)農村碳達峰碳中和

鄉(xiāng)村發(fā)展研究、“三農”問題研究在鄉(xiāng)村振興的國家戰(zhàn)略制定與實施時轉變?yōu)猷l(xiāng)村振興研究?！爱a業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！笔青l(xiāng)村振興的目標。

1.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的產業(yè)興旺有利于實現(xiàn)農村碳達峰碳中和。相對于之前的農村研究，鄉(xiāng)村振興研究的思想要求更高，研究的視野也更開闊，實踐和戰(zhàn)略意識也更強[4]。在鄉(xiāng)村振興的思想解讀上，有學者從新型現(xiàn)代性的視角進行詮釋，認為鄉(xiāng)村振興要與公平和協(xié)調的社會均衡發(fā)展、促進社會進步、減少社會代價等原則相契合[5]。在方法論研究上，鄉(xiāng)村振興更注重城鄉(xiāng)二元驅動發(fā)展觀點，同時，鄉(xiāng)村振興更注重發(fā)展的系統(tǒng)性和協(xié)同性[6]。許經勇在《中國農村經濟改革研究》一書中認為，長期保留和發(fā)展作為一個相對獨立系統(tǒng)的農村社會經濟領域，是不可能最終解決農村的社會經濟問題的，只有改變傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)社會分工格局，把過去集中到城市的非農產業(yè)不斷擴散到農村中去，才有利于合理地配置生產要素，才有可能從根本上克服作為相對獨立系統(tǒng)的城市領域與農村領域所必然產生的一系列矛盾，并為整個社會經濟系統(tǒng)的協(xié)調發(fā)展開辟廣闊前景[7]。樊綱在《發(fā)展的道理》一書中指出，那種想在與農業(yè)有關的范圍內解決問題的想法是沒有出路的，中國農業(yè)農村的根本出路是工業(yè)化，農民的非農產業(yè)化。我國于2021年1月設立國家鄉(xiāng)村振興局就是深入推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要安排。國家農業(yè)農村碳達峰碳中和科技創(chuàng)新聯(lián)盟于2022年1月15日在北京成立，它的成立是為更有力地加強農業(yè)農村碳達峰碳中和領域的協(xié)同創(chuàng)新。

2022年2月11日，國務院印發(fā)《“十四五”推進農業(yè)農村現(xiàn)代化規(guī)劃》。2022年2月22日，中央一號文件發(fā)布，提出“推動鄉(xiāng)村振興取得新進展，農業(yè)農村現(xiàn)代化邁出新步伐”。要落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動農業(yè)綠色低碳發(fā)展，保障國家糧食安全和重要農產品有效供給，就需農村聚焦于適合農村的產業(yè)發(fā)展上去，處理好糧食安全和“雙碳”目標發(fā)展中的增產與固碳、增產與減排、固碳與減排以及相關主管部門、政策間等層面存在的協(xié)同關系，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、推動農業(yè)農村現(xiàn)代化。遵循因地制宜、種養(yǎng)平衡、農牧結合、循環(huán)利用的原則，堅持發(fā)展生態(tài)循環(huán)農業(yè)，加強畜禽養(yǎng)殖源頭控制和生產過程糞污綜合管理，以種定養(yǎng)實現(xiàn)作物綠色優(yōu)質生產和糞污循環(huán)利用的高效匹配，合理規(guī)劃“糧經飼”種植結構，推進農業(yè)全產業(yè)鏈開發(fā)，提高畜禽糞污的資源利用效率，實現(xiàn)綠色可持續(xù)生產是基本之道。早日實現(xiàn)農業(yè)農村現(xiàn)代化的目標，也是推進農業(yè)農村領域碳達峰碳中和、全面應對氣候變化的重要途徑。

《“十四五”全國農業(yè)綠色發(fā)展規(guī)劃》作為我國首部農業(yè)綠色發(fā)展專項規(guī)劃，提出了四方面十一項定量指標，為推動農業(yè)向綠而行劃定“硬杠杠”，讓良好生態(tài)成為鄉(xiāng)村振興支撐點。

2.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的生態(tài)宜居有利于實現(xiàn)農村碳達峰碳中和。生態(tài)宜居要求農村人居環(huán)境衛(wèi)生達標，我國從推進社會主義新農村建設至今都對這方面有建設要求，推進農村公共產品投入建設和城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，推進農村生活垃圾、生活污水治理，提升村容村貌、加強村莊規(guī)劃管理、完善建設和管護機制是日漸取得的成效，這一進程與“二戰(zhàn)”結束后的日本的“造村運動”、20世紀70年代的韓國的“新村運動”極為相似。2021年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《農村人居環(huán)境整治提升五年行動方案（2021－2025年）》（以下簡稱《行動方案》），指出經過三年的集中治理，我國農村人居環(huán)境改善已經取得一定成效，但是我國農村人居環(huán)境總體質量水平不高，還存在區(qū)域發(fā)展不平衡、基本生活設施不完善、管護機制不健全等問題?！缎袆臃桨浮芬蔡岢隽诵袆幽繕耍旱?025年，農村人居環(huán)境顯著改善，生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村建設取得新進步。農村衛(wèi)生廁所普及率穩(wěn)步提高，廁所糞污基本得到有效處理；農村生活污水治理率不斷提升，亂倒亂排得到管控；農村生活垃圾無害化處理水平明顯提升，有條件的村莊實現(xiàn)生活垃圾分類、源頭減量；農村人居環(huán)境治理水平顯著提升，長效管護機制基本建立。這些行動目標與農村碳達峰碳中和目標內容吻合、節(jié)奏同步，扎實推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，如期實現(xiàn)既定目標有利于實現(xiàn)農村碳達峰碳中和。

另外，能源在農村的使用是按碳達峰重點行業(yè)管理來進行的，社會、經濟、能源、技術方面的轉型和重構是與城市一體推進的。我國作為世界第二大經濟體和最大的二氧化碳排放國，清潔可再生能源替代化石燃料的獲取和使用程度會影響我國在新的國際格局中能否成為領導者，就像人類歷史上兩次工業(yè)革命的煤炭、石油能源的動力基礎一樣。自2020年以來我國在北方農村地區(qū)推行“煤改氣”的原因正在于此，生態(tài)宜居對能源的需求有利于實現(xiàn)農村碳達峰碳中和。

二、實踐維度：農村碳達峰碳中和需突破的主要問題

（一）農業(yè)碳交易需逐漸納入碳市場

我國碳中和各技術鏈條發(fā)展水平差距較大，尚未達到大規(guī)模商業(yè)化運行的水平，技術成本較高。2021年全國碳交易市場正式開啟，前期納入了電力行業(yè)，鋼鐵、水泥、化工等行業(yè)也將陸續(xù)納入，農業(yè)納入碳交易市場的時間，取決于我國碳交易市場成熟程度以及農業(yè)碳排放相關標準、方法學和制度建設情況。從目前情況來看，農業(yè)何時納入碳市場，尚未有時間表。不過，這并不意味著農業(yè)不能進行碳交易。農業(yè)可以通過中國核證自愿碳減排量（Chinese Certified Emission Reduction，簡稱CCER）機制來參與碳交易。目前，農業(yè)碳排放測算體系還不完善，農業(yè)碳排放清單以及排放系數(shù)等還有需要進一步健全的地方。目前農業(yè)碳交易面臨的困難主要有：一是相比工業(yè)碳排放，農業(yè)碳排放源頭多且方式復雜，觀測與統(tǒng)計農業(yè)碳排放通量存在一定的技術與現(xiàn)實難題；二是目前為止，尚沒有一套被廣泛認可的農業(yè)碳排放監(jiān)測、報告和核查等評估工具與指標，農業(yè)碳信用的評估體系仍需完善；三是中國農業(yè)碳排放權主體小且分散，進入碳市場交易成本高。就目前技術體系來看，建立農業(yè)碳交易市場具有較大的挑戰(zhàn)。未來農業(yè)可能主要還是以CCER項目的形式進行碳減排交易。

（二）農村發(fā)展需增產與減污兼顧

以綠色發(fā)展引領鄉(xiāng)村振興是一場深刻革命，《“十四五”全國農業(yè)綠色發(fā)展規(guī)劃》堅持問題導向，要求推進農業(yè)投入品減量化、生產清潔化、廢棄物資源化、產業(yè)模式生態(tài)化。打造綠色低碳農業(yè)產業(yè)鏈，推進農業(yè)綠色發(fā)展、低碳發(fā)展、循環(huán)發(fā)展，不僅需要從制度設計和科技支撐上謀劃，更需要從重塑產業(yè)鏈上發(fā)力。現(xiàn)實中許多農牧業(yè)企業(yè)家、經營者都為取得綠色產品標識而投入更多成本，但產品推向市場時由于民眾理解認識不夠，價格高則競爭不過同類企業(yè)，價格低則虧損，靠熟人渠道難以擴大市場。因此，建設綠色農畜產品基地并用立法方式推行成為一個好的引領方式。以品牌為引領，倒逼農業(yè)產業(yè)結構調整是一個好方法，必須一開始就定位明確，只有奔著目標去建設和規(guī)范，才能形成良性循環(huán)，走綠色高質量發(fā)展之路：在生產環(huán)節(jié)為農畜產品設置很多標準，設立遠高于一般的門檻，通過確立產品可追溯體系，靠綠色品牌來提高農產品價格，以立法保障促進農畜產品區(qū)域化布局、標準化生產、產業(yè)化經營、規(guī)?；l(fā)展、品牌化引領。在立法和管理中一要考慮規(guī)劃區(qū)域和基地要求。二要考慮投入品管理和品牌建設。農牧業(yè)主管部門應當開展優(yōu)質農產品基地環(huán)境保護宣傳和技術培訓活動，扶持農業(yè)生產專業(yè)化服務，指導農業(yè)生產者合理使用農藥、獸藥、肥料、飼料、飼料添加劑、農用薄膜等農業(yè)投入品，嚴格按照綠色食品和有機食品相關標準的要求控制農藥、獸藥、化肥等的使用量。三要考慮建立可追溯體系?；赜没貥伺谱R別，包括基地單元負責人姓名、編號、規(guī)模及所生產的主要產品名稱；基地單元應指派專人負責日常有機農業(yè)生產管理記錄，記錄應至少保存5年；基地生產的產品應單獨收獲、屠宰、存放，避免與非有機產品混雜；基地生產的產品要實現(xiàn)可追溯，出現(xiàn)質量問題的產品要實行嚴格的召回制度和責任追溯制度，建立信息庫。四要考慮人員激勵與保障。政府應當制定扶持政策和措施，鼓勵開展綠色（有機）農畜產品生產。

要實現(xiàn)減污，需要在主要農作物化肥、農藥利用率上抓下降，秸稈、糞污、農膜利用率上抓上升。農業(yè)農村部門需一手抓減碳，一手抓固碳。在減碳上，推廣科學施肥方式，改進畜禽飼養(yǎng)管理，減少種養(yǎng)環(huán)節(jié)溫室氣體排放。推廣綠色節(jié)能農機，降低農業(yè)生產化石能源消耗。在固碳上，加強退化耕地治理，推廣有機肥施用、秸稈還田等，增加農田碳匯。發(fā)展綜合種養(yǎng)、魚菜共生等高效生態(tài)漁業(yè)，實現(xiàn)漁業(yè)生物固碳。

（三）農村勞動力與生產工具必須適應農村生產力的發(fā)展要求

生產工具不僅是社會控制自然的尺度，也是生產關系的指示器，生產工具標志生產力水平。生產力決定生產關系，生產關系要適應生產力的發(fā)展，生產關系是生產力發(fā)展的形式，生產關系會反作用于生產力。根據(jù)馬克思主義理論，人們所達到的生產力的總和決定著社會狀況。隨著城市化進程的加快和客觀上我國城鄉(xiāng)二元結構未能從根本上改變，留在農村的勞動力多為五六十歲以上的人，年輕人多去城市打工或已不常干農活，而農村的主要勞動力文化程度并不高。這樣的客觀實際讓人不得不思考：鄉(xiāng)村振興依靠誰？農業(yè)機械作業(yè)要達到什么樣的程度？農業(yè)生產人員應該接受什么樣的專業(yè)技術培訓？如何實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化？我國的農業(yè)仍留有傳統(tǒng)農業(yè)的烙印，農村勞動力綜合素質不高，這極大制約了農業(yè)生產力水平的提升。為此，我們必須著力于建立較高素質的有專業(yè)技術的農業(yè)生產隊伍，且對農業(yè)經營者和管理者有相應的培訓機制，才有可能實現(xiàn)我國農業(yè)的迭代升級，實現(xiàn)增產創(chuàng)收，實現(xiàn)減排增效。另外，農村實現(xiàn)碳達峰碳中和，也應充分汲取鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化的低碳智慧。如農村建筑和生活方式的“就地取材”就是中華傳統(tǒng)文化“天人合一”理念的體現(xiàn)，也與碳減排相一致，資源循環(huán)利用滿足了綠色發(fā)展要求，種養(yǎng)結合體現(xiàn)出傳統(tǒng)農業(yè)文化精髓等。

三、政策維度：涵攝農村碳達峰碳中和的視野與供給

生態(tài)治理制度化、法治化是建設生態(tài)文明社會的基本路徑和必由之路。在我國，健全生態(tài)環(huán)境治理制度隨著“政治、經濟、文化、社會、生態(tài)”五位一體型社會建設和美麗中國奮斗目標的提出，其迫切性日趨增強。生態(tài)文明包括多方面的內容，是一個有機的大系統(tǒng)，具體表現(xiàn)既有生態(tài)意識、生態(tài)行為、生態(tài)產業(yè)，也有生態(tài)制度、生態(tài)管理等各個方面?！胺ㄖ闻c生態(tài)的聯(lián)姻，是生態(tài)文明發(fā)展的一個重要標志”[8]。截至2021年初，全球共有120余個國家和地區(qū)提出了“凈零”排放或“碳中和”目標，包括已經實現(xiàn)目標、提出或完成立法程序、形成法律草案、進行政策宣示以及正在討論中的國家和地區(qū)，其中不丹、蘇里南兩個國家已實現(xiàn)碳中和，瑞典、英國等6個國家已完成相關立法，大部分歐盟國家及韓國等處于立法過程中，美國、中國、日本等20個國家發(fā)布了政策宣示[9]。

（一）政策手段頂層設計已有體現(xiàn)，還需細化并落實

2021年9月，中共中央、國務院聯(lián)合發(fā)布《關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，明確碳達峰碳中和的10項工作重點任務。有關部門和單位將根據(jù)方案部署制定能源、工業(yè)、城鄉(xiāng)建設、交通運輸、農業(yè)農村等領域和具體行業(yè)的碳達峰實施方案，以及科技、碳匯能力、統(tǒng)計核算、督察考核等支撐措施和財政、金融、價格等保障政策，各地區(qū)也將按照方案要求制定本地區(qū)碳達峰行動方案，這個“1＋N”的政策體系是我國推進實現(xiàn)碳達峰碳中和目標的重要指引。2021年10月26日，國務院正式發(fā)布了《2030年前碳達峰行動方案》，聚焦“十四五”時期和“十五五”時期兩個碳達峰關鍵期，提出重點實施“碳達峰十大行動”，其中包括能源綠色低碳轉型行動、城鄉(xiāng)建設碳達峰行動、綠色低碳全民行動等。中國推動農村碳達峰碳中和的政策措施應充分體現(xiàn)以下思路：一是推進低碳發(fā)展政策與生態(tài)環(huán)境保護政策的統(tǒng)籌融合，政策體系涵蓋行業(yè)部門、農村重點區(qū)域地區(qū)、減排相關方，減污降碳的主線貫穿始終。二是碳達峰是一個總量概念，強化總量控制目標要著眼于城鄉(xiāng)一體化建設工作，嚴控增量、優(yōu)化存量，梯次推進重點行業(yè)部門與地區(qū)碳達峰工作。三是碳達峰政策手段綜合多樣，包括行政、經濟、社會等各種類型，要形成促進各相關方參與到碳達峰工作中的合力。四是碳達峰是一個系統(tǒng)性工程，在政策上要加強對行業(yè)、部門與相關方的指導和推進，強化配套支撐體系建設，包括健全法律保障、推進試點示范和技術創(chuàng)新、加強統(tǒng)計調查和監(jiān)管執(zhí)法等，為碳達峰政策體系的實施落地提供全面支撐與保障[10]。

（二）法律手段是實現(xiàn)碳達峰碳中和的有力保障，需加快有關立法

英國、德國、法國、加拿大、墨西哥等約20個國家和地區(qū)已制定應對氣候變化法或低碳發(fā)展促進法。中國正在研究應對氣候變化的立法問題，體現(xiàn)了國家應對氣候變化的法治決心，逐步與全球氣候治理接軌。具體包括以下問題：明確應對氣候變化行動的法律地位、工作目標和法律要求；規(guī)定各部門的法定職責及溫室氣體排放權的法律屬性與交易機制，規(guī)范開展全國的應對氣候變化工作；為政府分解落實氣候變化應對目標，開展目標責任評價考核提供法制依據(jù)等。關于碳達峰碳中和的立法主要有四種觀點：一是專門制定碳中和促進法，在法律中確立峰值目標、總量和強度控制目標，有序推進碳排放權交易。二是“三步走”戰(zhàn)略，2025年前修訂生態(tài)環(huán)境保護、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設等相關法，納入碳達峰碳中和目標并設置促進實現(xiàn)倡導性條款；2026年到2035年啟動“氣候法”或“氣候變化法”立法；2060年前啟動“碳中和促進法”或“碳中和問責法”，以嚴格的制度保障目標達成。三是制定“氣候變化應對法”填補法律空白，不進行過渡性立法。四是制定或修訂綠色低碳發(fā)展相關法律[11]。實際上我國的氣候變化立法應該包括兩個大的方面：一是針對已有的有關生態(tài)環(huán)境的立法進行修訂，二是專門針對氣候變化的其他問題進行立法。在氣候變化立法方面要制定新形勢下的綠色標準體系、核算體系、報告核查制度以及政府與社會的責任制度。在推進碳達峰碳中和的立法中，要改變以往注重“末端治理”“結果控制”的傳統(tǒng)思路，轉為環(huán)境風險預防的新思路。

（三）市場手段實踐先行，需理順并積極推進

市場手段在應對氣候變化中有重要的作用，需要依靠市場機制實現(xiàn)碳達峰碳中和。市場手段主要靠完善經濟政策來規(guī)范和激活，包括：構建有利于綠色低碳發(fā)展的稅收政策體系；完善綠色電價政策，建立健全綠色金融標準體系；設立碳減排支持工具，研究設立國家低碳轉型基金；建立健全市場化機制，進一步完善全國碳排放權交易市場配套制度，建設全國用能權交易市場等。碳排放權交易在2017年12月啟動了全國市場。環(huán)境權益交易制度在國家“十三五”規(guī)劃、《生態(tài)文明體制改革總體方案》和《關于構建綠色金融體系的指導意見》中規(guī)定了框架，相關部門（如國務院辦公廳、發(fā)展改革委、水利部等）和試點地區(qū)有更進一步的規(guī)定。這項工作不同于上述生態(tài)環(huán)境類立法，它屬于民法的范疇。

碳排放交易機制基本原理是：溫室氣體排放總量控制前提下，政府按標準免費或有償?shù)胤峙渑漕~，而企業(yè)根據(jù)實際排放量與配額之差可在市場上買進或賣出。它在我國始于2011年國家發(fā)展改革委公布的《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，并在北京、天津等七省市開展試點工作。后按一邊試點一邊立法的做法，國家發(fā)展改革委2014年底發(fā)布《碳排放權交易管理暫行辦法》，也有試點地區(qū)推出地方政府規(guī)章或地方性法規(guī)。從法律上分析，碳排放配額來源于行政許可，碳排放交易機制就是政府對排放配額進行初始分配及管理。排放權實質上是行政許可與私人財產的混合物。但七省市在試點階段分配排放配額的方式就很不統(tǒng)一，多數(shù)地方是用免費方式發(fā)放排放配額，少數(shù)地方（如廣東）對一定比例的配額采用拍賣方式來分配。配額分配方式的不同使得不同地方的同類企業(yè)承擔了不同的減排成本，導致相互之間產生不公平競爭的問題。

我國的自愿減排交易制度，從整體上看，自愿減排交易市場的發(fā)展存在較大的不確定性，因為目前缺乏相關氣體的統(tǒng)計監(jiān)測，也無相應的核證標準確定碳排放指標，考核、激勵與懲罰機制尚未建立。個人和企業(yè)自愿減排行動的仍是少數(shù)，且來自高耗能行業(yè)的企業(yè)不多見。此外，自愿減排交易的排放指標在金融市場進行交易時，該如何防范風險也需考慮。主要問題表現(xiàn)為：一是減排無限制，供需難平衡。自愿減排的需求方和認購方都沒有強制性的減排指標，這勢必會影響自愿減排交易的動態(tài)供需平衡。二是市場較松散，價格相差大。三是交易欠透明，信用基礎弱?？尚诺奶紲p排信用是進行自愿減排交易的基礎和關鍵，碳減排信用的形成絕大多數(shù)需要通過可靠的標準體系的開發(fā)和第三方的標準認證。國內碳減排核證標準不統(tǒng)一，信用核證機構缺乏資質認定。上述情況下，自愿減排交易作假有很大空間。四是監(jiān)管不得力，標準欠統(tǒng)一。自愿減排指標登記也缺乏專門機構監(jiān)督管理。五是交易平臺多，配置不合理。目前我國20多個地方的碳交所、交易所“遍地開花”，難以形成一定規(guī)模的交易量，難以提高交易效率，也不利于碳交易產品的國際對接。六是法律保障差，有序運行難。目前我國尚無一套碳減排交易的法律或法規(guī)，《清潔發(fā)展機制項目運行管理辦法》僅規(guī)定在國內開展清潔發(fā)展機制合作項目機構的管理和項目審批等內容。存在這些問題的深層原因，主要有：自愿減排市場非國際主流碳市場；中國不具備參與全球碳市場競爭的基礎條件；企業(yè)自愿減排的動力不足；企業(yè)與公眾的低碳環(huán)保意識仍然不高；國內減排與國際氣候變化談判基調相一致[12]。

要注重激發(fā)企業(yè)活力，走綠色生產之路。政府部門需通過采取強制性措施對企業(yè)進行管控，避免企業(yè)污染行為，但是企業(yè)作為營利機構，在其尚未探索出能獲取更多利益的綠色生產方式之前，難以積極主動放棄傳統(tǒng)的高污染生產方式，甚至為了逃避行政處罰向政府官員提供“租金”，或者采取更加隱蔽的方式排污，在很大程度上偏離了綠色發(fā)展之路。企業(yè)作為社會生產主體，對生態(tài)環(huán)境有著重要影響，在生態(tài)治理過程中，應該著力轉變企業(yè)高污染生產方式，激發(fā)企業(yè)走綠色生產之路。因此，政府部門應該通過制定法規(guī)和政策鼓勵企業(yè)走綠色生產發(fā)展之路，比如通過財政補貼、減免稅收等方式鼓勵企業(yè)研發(fā)和采用低碳技術減少溫室氣體排放、發(fā)展綠色產業(yè)等。此外，政府部門應該大力提倡低碳出行、綠色生活、綠色消費，通過轉變市場消費行為導向，推動企業(yè)為迎合市場消費需求而調整生產行為，達到綠色生產的目的。用自然資源使用權制度、生態(tài)補償制度、生態(tài)考評體制以及自然資源管理體制嚴格管控生產和發(fā)展活動，加大生態(tài)保護和修復的力度，為生態(tài)治理筑牢制度屏障[13]。