張 強(qiáng)

(廣州大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510006)

一、引言

民主已成為當(dāng)今時(shí)代追求的主流價(jià)值，同時(shí)也成為論證正當(dāng)性與合法性的基本理論。西方學(xué)者對(duì)于民主的理解通?？煞譃閮煞N類型，一是遵循多數(shù)原則，即人民的多數(shù)是該原則的本質(zhì)要求，政治權(quán)力集中在相對(duì)多數(shù)人手中就意味著建立了民治和民享的政府；二是遵循共識(shí)原則，該原則的核心在于盡可能多的人，申言之，它不僅承認(rèn)多數(shù)人的統(tǒng)治優(yōu)于少數(shù)人的統(tǒng)治，而且努力使“多數(shù)”的范圍最大化，并試圖限制權(quán)力。[1]1-4盡管兩種模式的西方民主觀在一定程度上發(fā)揮了有效決策與寬容友善的治理功能，但是這種以投票選舉為主要表達(dá)的民主觀可能忽視了投票選舉后的多數(shù)人意見，乃至形成犯罪率高、少數(shù)族群疏離感強(qiáng)等社會(huì)問(wèn)題。[2]488-493西方學(xué)者也對(duì)此民主形式產(chǎn)生了質(zhì)疑。[3]習(xí)近平總書記指出，“如果人民只有在投票時(shí)被喚醒、投票后就進(jìn)入休眠期，只有競(jìng)選時(shí)聆聽天花亂墜的口號(hào)、競(jìng)選后就毫無(wú)發(fā)言權(quán)，只有拉票時(shí)受寵、選舉后就被冷落，這樣的民主不是真正的民主?！盵4]因此，當(dāng)代全球民主發(fā)展規(guī)律需要以更加多元的視角去展現(xiàn)。

中華人民共和國(guó)自成立以來(lái)不斷探索符合中國(guó)國(guó)情的民主制度，建立了人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾性自治制度等重要的民主載體，并以《憲法》予以確認(rèn)，從而實(shí)現(xiàn)了過(guò)程民主和成果民主、程序民主和實(shí)質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國(guó)家意志相統(tǒng)一。隨著時(shí)代的發(fā)展以及人民對(duì)美好生活的向往提升，全過(guò)程人民民主對(duì)未來(lái)民主發(fā)展亦提出了不斷完善的導(dǎo)向定位。[5]

作為中國(guó)的特別行政區(qū)，澳門因其獨(dú)特的歷史而既具有典型的大陸法系法制特征，又具有中華傳統(tǒng)法律文化，形成了兼容共存、互補(bǔ)共生的融合社會(huì)。[6]327-332協(xié)商民主成為澳門重要的文化內(nèi)涵。而與之相對(duì)應(yīng)所建立的咨詢組織則成為澳門落實(shí)協(xié)商民主的制度保障。探究澳門咨詢組織制度一方面有助于我國(guó)全過(guò)程人民民主在微觀層面的完善，另一方面亦可作為中國(guó)民主制度的有機(jī)組成部分參與國(guó)際對(duì)話。因此，本文擬對(duì)澳門咨詢組織制度的歷史發(fā)展與實(shí)踐特征作出總結(jié)、分析，并通過(guò)該制度的回溯為全過(guò)程人民民主的發(fā)展提供借鑒。

二、澳門咨詢組織制度的建立與功能

(一)回歸前的澳門咨詢組織制度

澳大利亞學(xué)者杰弗里·C·岡恩將澳門回歸前的管治歷史劃分為三個(gè)階段：1557—1849年葡萄牙人向明清政府支付地租并著手殖民時(shí)期、1849—1967年葡萄牙人鞏固統(tǒng)治時(shí)期以及1967—1999年主權(quán)實(shí)際交給中國(guó)時(shí)期。[7]11-15其劃分的視角在于葡萄牙人殖民管治澳門的能力。1849年之前，居澳葡人以租賃者身份客居澳門，接受明清政府的管轄，并獲允在其內(nèi)部實(shí)行自治。1583年，所有居澳葡商選舉出了由3名市議員、2名普通法官和1名檢察長(zhǎng)組成的議事會(huì)，開始負(fù)責(zé)管理澳門的市政衛(wèi)生、市容、撥款支持醫(yī)院和仁慈堂以及葡人社群的治安和司法，并被稱為“東方第一個(gè)商人共和政體”[8]41-46，呈現(xiàn)出華洋分治的社會(huì)格局。而在鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，葡萄牙意識(shí)到中華帝國(guó)的衰弱，隨即派出亞馬留任總督，強(qiáng)行侵占葡人居住區(qū)之外的土地，并將清政府的海關(guān)人員與香山縣丞強(qiáng)行驅(qū)逐出澳門，造成澳葡當(dāng)局實(shí)際上的管治。而1966年爆發(fā)的“一二·三”事件則導(dǎo)致澳葡政府簽署《澳門政府對(duì)華人各界代表所提出的抗議書的答復(fù)》，華人社團(tuán)開始與澳葡政府分享社會(huì)管治權(quán)，并產(chǎn)生了“半個(gè)解放區(qū)”的稱謂。

在后兩個(gè)階段，澳葡政府面臨的管治難題一方面在于其內(nèi)部的權(quán)力制衡上產(chǎn)生的摩擦，另一方面則在于澳葡政府對(duì)華人社會(huì)的管治疏離，甚至由于未曾致力于推廣葡語(yǔ)而產(chǎn)生的溝通沖突。[9]51由于華人居于多數(shù)，澳葡政府又不得不考慮擴(kuò)大政策的認(rèn)同基礎(chǔ)，確保社會(huì)管治的穩(wěn)定性。因此，自1849年之后，澳葡政府開始逐漸引入了帶有咨詢作用的管治制度。1917年《澳門省組織章程》規(guī)定，總督在施行某些政策前須聽取政務(wù)委員會(huì)的意見，但意見并不具有約束力；1933年《葡萄牙殖民地帝國(guó)組織章程》規(guī)定，總督立法和制定重大行政措施時(shí)必須咨詢政務(wù)委員會(huì)的意見；1972年《澳門省政治行政章程》規(guī)定，總督在立法、草擬經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃、進(jìn)行500萬(wàn)元以上開支時(shí)必須聽取省咨詢會(huì)的意見。政務(wù)委員會(huì)等組織包括了非公務(wù)員委員，并逐漸接納華人社群的代表，從而實(shí)現(xiàn)其加強(qiáng)管治的目的。

1974年，葡萄牙發(fā)生了“四·二五革命”，龐大的殖民帝國(guó)開始瓦解。1976年，新的《葡萄牙共和國(guó)憲法》與《澳門組織章程》得以通過(guò)，澳門的憲制地位發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變，其從葡萄牙的海外省變?yōu)槠咸蜒拦苤蜗碌闹袊?guó)領(lǐng)土。隨之而來(lái)的是管治制度的改變，越來(lái)越多咨詢組織的設(shè)立成為澳葡政府提升管治能力的關(guān)鍵手段。根據(jù)《澳門組織章程》，澳門設(shè)立咨詢會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)總督提交立法會(huì)的法律提案、總督將公布的法令草案、在當(dāng)?shù)厣У姆ㄒ?guī)之執(zhí)行規(guī)章、對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)等政策方針的訂定等事項(xiàng)發(fā)表意見。咨詢會(huì)由5名選任委員和5名任命委員組成，任期4年，其中選任委員由市政議會(huì)成員中選出2人、當(dāng)?shù)厣鐣?huì)利益代表中選出3人，任命委員則由總督在當(dāng)?shù)厣鐣?huì)上被公認(rèn)為有功績(jī)及聲譽(yù)的市民中任命。盡管咨詢會(huì)的意見沒(méi)有約束力，但是重要法案和決策在出臺(tái)前能夠得到討論和尋求共識(shí)，避免了重大的錯(cuò)誤和社會(huì)爭(zhēng)議。[10]

此外，澳葡政府還針對(duì)每個(gè)范疇設(shè)立了相對(duì)專業(yè)的咨詢委員會(huì)，如教育委員會(huì)、交通咨詢委員會(huì)、青年委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、社會(huì)協(xié)調(diào)常設(shè)委員會(huì)等，以便聆聽該領(lǐng)域內(nèi)的民意和專業(yè)性意見。以教育委員會(huì)為例，根據(jù)第15/92/M號(hào)法令，教育委員會(huì)是一個(gè)有各方社會(huì)力量參與、合作和思考的機(jī)構(gòu)，目的在于“為發(fā)展教育政策尋求廣泛的共識(shí)”。因此，教育委員會(huì)具有對(duì)教育制度改革方面的教育政策提供意見、建議和解決辦法的職權(quán)。在人員構(gòu)成上，委員會(huì)由總督主持，并由政務(wù)司、教育司司長(zhǎng)、教育司副司長(zhǎng)、澳門大學(xué)校長(zhǎng)、澳門理工學(xué)院院長(zhǎng)、經(jīng)總督聽取委員會(huì)意見后委任的最多14個(gè)教育社團(tuán)的代表、總督委任的最多7名具有公認(rèn)功績(jī)的人士組成。多元的教育委員會(huì)為澳門教育事業(yè)的發(fā)展提供了議事的平臺(tái)。根據(jù)澳門大學(xué)與澳門理工學(xué)院的建議，澳葡政府對(duì)澳門學(xué)生在澳門地區(qū)以外取得的學(xué)歷事實(shí)的認(rèn)可進(jìn)行了完善，授權(quán)教育暨青年司認(rèn)可初等及中等教育學(xué)歷、高等教育輔助辦公室認(rèn)可高等學(xué)歷，并明確了認(rèn)可的程序與要件。澳門第39/93/M號(hào)法令序言中寫道：“……采取適當(dāng)措施實(shí)現(xiàn)公務(wù)員本地化政策，以及保障擬繼續(xù)升學(xué)或求取公共職務(wù)之人士，不論其受教之教育系統(tǒng)如何，均具有平等之權(quán)利及機(jī)會(huì)?！?/p>

因此，Vitalino Canas提出，澳門的制度建基于一種社會(huì)契約，并以該契約為基礎(chǔ)，不斷創(chuàng)建共識(shí)的非正式機(jī)制，如咨詢會(huì)或眾多的咨詢委員會(huì)，其抗拒任何的建制化及偏離了任何系統(tǒng)性的研究或識(shí)別；由于受到孔子思想的傳統(tǒng)影響加上葡萄牙人配合主義的風(fēng)格，歷屆總督都在咨詢澳門社會(huì)的代表性人士，尋求共識(shí)和社會(huì)認(rèn)同，并成為一個(gè)平衡的制度。[11]6-8換言之，回歸前澳門咨詢組織制度的建立起源于葡萄牙殖民統(tǒng)治下社會(huì)認(rèn)同與社會(huì)共識(shí)的維護(hù)需要。這種“平衡的制度”一方面平衡了葡人與華人之間的族群利益，另一方面也平衡了管治者與被管治者的地位差距。雖然此階段未能謂之以民主，但是咨詢協(xié)商的制度也為各界人士所普遍認(rèn)同。有學(xué)者將這種融合了中葡兩種文化的包容、和諧的制度稱為行政精英主導(dǎo)的合作主義治理模式，認(rèn)為其是政府和社會(huì)妥協(xié)的產(chǎn)物。[12]

(二)回歸后的澳門咨詢組織制度

1999年12月20日，澳門特別行政區(qū)成立，舊有的殖民管治不復(fù)存在，取而代之的是“一國(guó)兩制”、“澳人治澳”、高度自治的民主政制。從平衡殖民管治者與被管治者的目的出發(fā)，咨詢組織制度似乎已無(wú)存在的必要，但實(shí)際上，咨詢組織制度在新的歷史條件下依然發(fā)揮重要的功能。

第一，于較為宏觀的政治體制運(yùn)作的角度而言，原有的咨詢會(huì)經(jīng)過(guò)改造成為集思廣益、協(xié)助行政長(zhǎng)官?zèng)Q策的行政會(huì)[13]248，有助于澳門憲制機(jī)關(guān)的互信與和諧。由于澳門特別行政區(qū)的行政長(zhǎng)官與立法會(huì)分別由不同的途徑產(chǎn)生，因此二者的權(quán)力運(yùn)作過(guò)程中存在僵局的可能。更有甚者，理論上可能出現(xiàn)阿克曼所稱的為了消滅對(duì)手而破壞憲法體制并造成憲法崩潰的情形，這于社會(huì)民眾而言無(wú)疑是一場(chǎng)危機(jī)與災(zāi)難。[14]15-18所以由行政長(zhǎng)官委任的政府官員、立法會(huì)議員、社會(huì)人士組成的行政會(huì)在向行政長(zhǎng)官提供意見、協(xié)助決策的同時(shí)，也是對(duì)行政長(zhǎng)官與立法會(huì)議員二者權(quán)力運(yùn)作的調(diào)和。通過(guò)行政會(huì)平臺(tái)的建設(shè)，行政長(zhǎng)官既能與立法會(huì)議員對(duì)施政內(nèi)容具有基本的協(xié)商途徑，又能充分聽取與尊重社會(huì)人士的意見，為澳門社會(huì)的和諧穩(wěn)定奠定了制度基礎(chǔ)。盡管行政會(huì)不能取代行政長(zhǎng)官做出決策，但行政會(huì)制度較以往的咨詢會(huì)制度也進(jìn)行了創(chuàng)新，其要求行政長(zhǎng)官在不采納行政會(huì)多數(shù)成員的意見時(shí)記錄具體的理由并承擔(dān)其責(zé)任，擴(kuò)大了行政會(huì)的職權(quán)范圍，減少了行政長(zhǎng)官任意施政的可能，改變了行政會(huì)咨詢組織的性質(zhì)。[15]167-168

第二，于較為微觀的社會(huì)治理角度而言，咨詢組織制度的發(fā)展和完善對(duì)澳門特區(qū)的團(tuán)結(jié)與法治具有積極影響。回歸完成了澳門特別行政區(qū)憲制基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)變，解決了中國(guó)百年來(lái)的歷史遺留難題。但回歸后的澳門社會(huì)仍然存在不同的族群，特別是原有特殊地位的喪失使得葡人也成為澳門普通的成員，如何團(tuán)結(jié)澳門社會(huì)成為民主與法治需要回答的問(wèn)題。以民族作為國(guó)家認(rèn)同機(jī)理的愛國(guó)標(biāo)準(zhǔn)似乎不能圓滿解決澳門實(shí)際，民主需要提供多種多樣的制度形式從而最大程度地增進(jìn)他們對(duì)民主的看法，形成對(duì)國(guó)家的認(rèn)同。[16]因此，咨詢組織制度的保留給澳門社會(huì)不同族群提供了對(duì)不同領(lǐng)域治理方法的表達(dá)渠道，并引導(dǎo)不同族群納入“澳門人”這個(gè)公約數(shù)框架中，對(duì)維護(hù)統(tǒng)一的中華民族共同體發(fā)揮了激勵(lì)作用。[17]同時(shí)，社會(huì)治理的有效性是社會(huì)治理法治化的目標(biāo)，也是治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要求。法治化決定了需要依據(jù)社會(huì)需求提供法律支持，而脫離了民眾的法治也只是徒有其表，正如法不應(yīng)強(qiáng)加于不道德的行為，否則其約束力將受到質(zhì)疑。故提升政府行政效率、開展政府與社會(huì)的合作治理以及尊重社會(huì)自治是社會(huì)治理法治化的內(nèi)涵表達(dá)。[18]聽取意見、收集信息、整理焦點(diǎn)、討論問(wèn)題是咨詢工作的主要內(nèi)容，而咨詢組織制度則是該工作的主要承擔(dān)者，其保留與發(fā)展將澳門社會(huì)與政府的關(guān)系緊密地連接在一起，給予了居民意見正式出場(chǎng)的機(jī)會(huì)，同時(shí)也肯定了專業(yè)人士在社會(huì)治理中的能動(dòng)性地位，是澳門政府提升其治理能力與水平的制度舉措。《澳門特別行政區(qū)基本法》第66條明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)可根據(jù)需要設(shè)立咨詢組織的條款，這對(duì)咨詢組織的合法性與有效性做出了肯定。

回歸以來(lái)，澳門特區(qū)政府始終重視咨詢組織制度的發(fā)展與完善?；貧w后的第一份施政報(bào)告就指出，特區(qū)政府將加強(qiáng)與民間的溝通，確保公眾的言論自由和知情權(quán)，認(rèn)真聽取市民的意見和建議并及時(shí)做出調(diào)整；2007年度施政報(bào)告進(jìn)一步指出，要完善社會(huì)咨詢制度，致力于通過(guò)對(duì)咨詢組織的規(guī)模重整和功能重構(gòu)來(lái)完善政府咨詢機(jī)制，讓社會(huì)不同階層人士有表達(dá)的機(jī)會(huì)；2015年度施政報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要整合和精簡(jiǎn)咨詢組織，規(guī)范咨詢組織及其成員的任期與任職數(shù)量限制；2020年度施政報(bào)告提出，要完善咨詢機(jī)制及其組織體系，提升社會(huì)參與度和政策咨詢成效。經(jīng)過(guò)20余年的發(fā)展，澳門咨詢組織的數(shù)量由發(fā)展、壯大轉(zhuǎn)向精簡(jiǎn)、整合。截至2021年10月，由行政長(zhǎng)官和四司設(shè)立的咨詢組織由最初的15個(gè)演變?yōu)槿缃竦?6個(gè)，其中行政長(zhǎng)官下轄3個(gè)咨詢組織，其他四司共下轄33個(gè)咨詢組織。

三、澳門咨詢組織制度實(shí)踐的民主特征

(一)澳門咨詢組織設(shè)立的靈活性與多樣性

由于基本法中并未規(guī)定行政機(jī)關(guān)設(shè)立咨詢組織的具體要求，因此，澳門特區(qū)政府既有的36個(gè)咨詢組織呈現(xiàn)出較為紛繁復(fù)雜的情形。

第一，咨詢組織既可按照施政范疇設(shè)置，也可按照地域范圍設(shè)置，咨詢組織的管理方式與設(shè)置目的對(duì)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生了決定性影響。絕大多數(shù)咨詢組織依照施政的領(lǐng)域被劃分為行政法務(wù)、經(jīng)濟(jì)財(cái)政、社會(huì)文化、運(yùn)輸工務(wù)四大類，并由該領(lǐng)域的司長(zhǎng)或相應(yīng)局長(zhǎng)任主席，如高等教育委員會(huì)被劃為社會(huì)文化領(lǐng)域，由社會(huì)文化司司長(zhǎng)擔(dān)任主席，而交通咨詢委員會(huì)被劃為運(yùn)輸工務(wù)領(lǐng)域，由交通事務(wù)局局長(zhǎng)擔(dān)任主席。關(guān)乎特區(qū)政府重大經(jīng)濟(jì)議題或需要多部門溝通的咨詢組織則由行政長(zhǎng)官親自負(fù)責(zé)并擔(dān)任主席，如公共行政改革咨詢委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會(huì)等。除此之外，根據(jù)第303/2008號(hào)行政長(zhǎng)官批示設(shè)立的北區(qū)社區(qū)服務(wù)咨詢委員會(huì)、中區(qū)社區(qū)服務(wù)咨詢委員會(huì)及離島區(qū)社區(qū)服務(wù)咨詢委員會(huì)是依據(jù)地域范圍進(jìn)行設(shè)定的，主要區(qū)別在于咨委會(huì)是以增加政府與社區(qū)的直接聯(lián)系、解決各區(qū)民政民生問(wèn)題為目的的，需要以居住地區(qū)作為劃分的標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中，澳門也曾就居民關(guān)注的舊區(qū)重整議題設(shè)置咨詢委員會(huì)，后因特區(qū)政府提出都市更新的施政理念而被撤銷，重新建立了都市更新委員會(huì)。這也表明了咨詢組織的設(shè)立是在政府主導(dǎo)下的聯(lián)合治理模式探索[19]，為依法行政提供了理論來(lái)源。

第二，咨詢組織的設(shè)立依據(jù)具有多樣性特征，既包括法律、法令，也包括行政法規(guī)、行政長(zhǎng)官批示，不同依據(jù)的原因主要在于建立的時(shí)間以及制度的迫切性與成熟度。在澳門法制語(yǔ)境下，法律由立法會(huì)通過(guò)，法令則是回歸前總督分享立法權(quán)的體現(xiàn)?；貧w后，行政長(zhǎng)官不能制定法令，而只能制定獨(dú)立行政法規(guī)或補(bǔ)充性行政法規(guī)，是其作為特別行政區(qū)首長(zhǎng)的職權(quán)。其中獨(dú)立行政法規(guī)可就法律沒(méi)有規(guī)范的事宜設(shè)定初始性規(guī)范，具有較高的位階。而行政長(zhǎng)官批示則屬于行政規(guī)章，是行政權(quán)運(yùn)作的產(chǎn)物。在符合《基本法》的前提下，法律的位階具有優(yōu)于其他規(guī)范性文件的地位。例如，為了回應(yīng)澳門城市規(guī)劃的需求，立法會(huì)通過(guò)了第12/2013號(hào)法律《城市規(guī)劃法》，并在該法中設(shè)立了城市規(guī)劃委員會(huì)，從法律的高度確立了民主參與規(guī)劃的形式。又如，回歸前，鑒于澳門經(jīng)濟(jì)模式的特點(diǎn)、協(xié)調(diào)勞資雙方利益的可行性，總督制訂了第59/97/M號(hào)法令，設(shè)立了社會(huì)協(xié)調(diào)常設(shè)委員會(huì)，并保留至今。再如，為加強(qiáng)澳門立法的科學(xué)性，行政長(zhǎng)官基于開放靈活的模式因素，經(jīng)第59/2005號(hào)行政長(zhǎng)官批示設(shè)立了法律改革咨詢委員會(huì)。后經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)認(rèn)為，法律改革咨詢委員會(huì)確有成效，理應(yīng)長(zhǎng)期保存，行政長(zhǎng)官制定了第29/2015號(hào)的獨(dú)立行政法規(guī)，廢止了第59/2005號(hào)行政長(zhǎng)官批示，保障了法律改革咨詢委員會(huì)的法律地位。循序漸進(jìn)、改革創(chuàng)新地設(shè)立咨詢委員會(huì)成為澳門維護(hù)居民公共利益的制度邏輯。

第三，咨詢組織設(shè)立的性質(zhì)也有所區(qū)別，既包括咨詢機(jī)構(gòu)，也包括職權(quán)更為廣泛的咨詢機(jī)關(guān)，其主要區(qū)別在于設(shè)立的目的不同。如北區(qū)社區(qū)服務(wù)咨詢委員會(huì)等3個(gè)社咨委的性質(zhì)被明確為咨詢組織，其主要職責(zé)是與區(qū)域內(nèi)的市民服務(wù)中心配合與互動(dòng)，對(duì)社咨委提出的民政民生問(wèn)題進(jìn)行跟進(jìn)、處理和解決。但根據(jù)第5/2016號(hào)行政法規(guī)，都市更新委員會(huì)的性質(zhì)為咨詢機(jī)關(guān)，其職責(zé)在于協(xié)助特區(qū)政府制定都市更新政策。兩者的區(qū)別在于，狹義的咨詢組織的重點(diǎn)是吸納民意、降低信息成本[20]，其本身不直接制定政策；而咨詢機(jī)關(guān)的重點(diǎn)是在吸納民意的基礎(chǔ)上通過(guò)調(diào)查、研究協(xié)助政府進(jìn)行決策，是對(duì)決議機(jī)關(guān)的輔助與補(bǔ)充。葡萄牙歷史上曾設(shè)立國(guó)務(wù)委員會(huì)履行咨詢性職能，根據(jù)1826年葡萄牙《憲章》，公共行政所有重要事宜和一般事宜都應(yīng)聽取國(guó)務(wù)委員會(huì)的意見。在法律地位上，國(guó)務(wù)委員會(huì)屬于行政機(jī)關(guān)和政治機(jī)關(guān)。1989年，葡萄牙設(shè)立了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)委員會(huì)，負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)政策的咨詢與協(xié)調(diào)，參與制定經(jīng)濟(jì)及發(fā)展計(jì)劃，并行使有關(guān)職能。葡萄牙法學(xué)界也認(rèn)為這類機(jī)構(gòu)在性質(zhì)上屬于行政機(jī)構(gòu)，被編寫在行政組織的章節(jié)中。[21]224-232因此，咨詢組織的設(shè)立取決于咨詢的目的，并與社會(huì)需求相關(guān)聯(lián)。

(二)澳門咨詢組織成員的多元性與專業(yè)性

咨詢組織設(shè)立的初衷在于加強(qiáng)特區(qū)政府與居民之間的互動(dòng)與互信，形成良好的民主治理效果。[22]這就決定了咨詢組織的成員必須具有代表性：不僅要在產(chǎn)生方式上具有代表性，而且也要在專業(yè)素養(yǎng)上具有代表性，同時(shí)還需要在參與范圍上具有代表性。換言之，咨詢組織的成員需要在政府主導(dǎo)的前提下盡可能合理地展開探尋。

第一，咨詢組織成員的產(chǎn)生方式需要多元，但不能轉(zhuǎn)向直接選舉的途徑。目前，澳門特區(qū)尚未就咨詢組織成員如何產(chǎn)生制定法律法規(guī)。根據(jù)既有的設(shè)立依據(jù)，咨詢組織的成員一般包括相應(yīng)行政機(jī)關(guān)的成員代表、有關(guān)社團(tuán)組織的成員以及專業(yè)人士或社會(huì)杰出人士。其中，行政機(jī)關(guān)的成員代表為當(dāng)然委員，而社團(tuán)組織成員與專業(yè)人士或社會(huì)杰出人士則由行政長(zhǎng)官批示并予以委任。實(shí)踐中，咨詢組織所涉咨詢內(nèi)容的不同決定著產(chǎn)生方式的不同。如第31/2001號(hào)行政法規(guī)設(shè)立的體育委員會(huì)旨在確保體育人員與體育組織參與及主動(dòng)參加討論體育運(yùn)動(dòng)的重大事項(xiàng)并達(dá)成共識(shí)，因此體育委員會(huì)的委任委員由體育團(tuán)體內(nèi)部遴選產(chǎn)生；而第9/2018號(hào)法律設(shè)立的市政咨詢委員會(huì)旨在聽取居民有關(guān)文化、康樂(lè)、環(huán)境衛(wèi)生范圍內(nèi)的意見或建議，因此該委員會(huì)委任委員的產(chǎn)生方式則可由居民自薦或推薦產(chǎn)生。[23]

2018年設(shè)立非政權(quán)性市政機(jī)構(gòu)(市政署)時(shí)，澳門社會(huì)曾就能否直接選舉產(chǎn)生委員而引發(fā)爭(zhēng)議。部分意見認(rèn)為，直接選舉更加能夠代表居民的心聲。但不能直接選舉的最根本的問(wèn)題在于，直接選舉產(chǎn)生將會(huì)賦予該組織政權(quán)性質(zhì)，引發(fā)與立法會(huì)、政府之間的正當(dāng)性爭(zhēng)議。換言之，無(wú)法確立經(jīng)選舉產(chǎn)生的立法會(huì)、行政長(zhǎng)官和以選舉產(chǎn)生的市政署為代表的市政機(jī)構(gòu)的法律關(guān)系，打破了決議、執(zhí)行和咨詢的區(qū)別。此外，咨詢組織的最大功能在于民主協(xié)商，提供取得社會(huì)共識(shí)的機(jī)會(huì)，如若采用直接選舉，則會(huì)過(guò)度關(guān)注選票，引起政治角力，破壞共識(shí)的可能，并撕裂社會(huì)。故咨詢組織成員的產(chǎn)生方式應(yīng)當(dāng)根據(jù)咨詢的對(duì)象與咨詢的目的進(jìn)行多樣化的設(shè)定，但需要特別注意的是，既不能將某一種方式無(wú)限制地推廣，也不能走向直接選舉的方向，否則咨詢組織的屬性將會(huì)被徹底改變。[24]

第二，咨詢組織成員的專業(yè)性與代表性在不同組織中的側(cè)重點(diǎn)不同。以專家為主還是以社團(tuán)代表、普通居民為主是咨詢組織成員構(gòu)成的模式選擇。如若多元性不足，可能造成咨詢效果大打折扣。2005年澳門特區(qū)政府曾就解決違法泊車問(wèn)題提出提升罰款數(shù)額以及設(shè)定如若不繳納罰款則無(wú)法在下一季度為車輛繳納牌照稅、辦理駕駛執(zhí)照續(xù)期等業(yè)務(wù)的措施。由于咨詢組織中欠缺執(zhí)法機(jī)關(guān)的代表、電單車協(xié)會(huì)的代表等利益相關(guān)者，政策法案的出臺(tái)實(shí)際上無(wú)法形成真正的合意，甚至沒(méi)有完整地聽取社會(huì)的意見，最終導(dǎo)致民間與執(zhí)法者產(chǎn)生沖突。[25]所以，咨詢組織需要根據(jù)咨詢內(nèi)容的專業(yè)性與代表性展開針對(duì)性的委任。在專業(yè)性要求較高的領(lǐng)域，咨詢組織需要更加側(cè)重專家的作用，如經(jīng)第14/96/M號(hào)法令設(shè)立的澳門金融管理局咨詢會(huì)，其主要職責(zé)是就貨幣、金融、外匯、保險(xiǎn)政策發(fā)表意見，專業(yè)性極強(qiáng)，并且關(guān)乎澳門金融業(yè)的穩(wěn)定與發(fā)展，需要以專門知識(shí)作為咨詢基礎(chǔ)，故其成員以專家為主，但應(yīng)適當(dāng)注重專家的代表性，除既有的銀行工會(huì)代表、保險(xiǎn)工會(huì)代表、中國(guó)銀行澳門分行代表、大西洋銀行代表外，尚有其他金融機(jī)構(gòu)沒(méi)有發(fā)言機(jī)會(huì)。在代表性要求較高的領(lǐng)域，咨詢組織需要更加側(cè)重廣泛性的特征，如北區(qū)、中區(qū)、離島區(qū)的社咨委以及市政署市政咨詢委員會(huì)的專業(yè)性要求不高，關(guān)注的重點(diǎn)是本區(qū)域內(nèi)的民生民政事務(wù)，故其成員以社團(tuán)組織代表及自薦產(chǎn)生較為適宜。

第三，咨詢組織成員需要具有廣泛性，并給予平等的參與可能。密爾指出：“理想上最好的政府形式就是主權(quán)或作為最后手段的最高支配權(quán)力屬于社會(huì)整個(gè)集體的那種政府；每個(gè)公民不僅對(duì)該最終的主權(quán)的行使有發(fā)言權(quán)，而且，至少是有時(shí)，被要求實(shí)際上參加政府，親自擔(dān)任某種地方的或一般的公共職務(wù)?！盵26]41之所以說(shuō)這種政府是最為良好的形式，是因?yàn)樗軌蛲ㄟ^(guò)民眾的德善提升社會(huì)治理的水平，更能夠因此統(tǒng)合共同體、凝聚民族精神。盡管咨詢組織并非政府，但是其為政府提供信息、協(xié)助政府制定政策的作用已經(jīng)能夠發(fā)揮民眾的德善、促進(jìn)向心力的形成。所以咨詢組織的成員并非應(yīng)當(dāng)始終如一，而是需要根據(jù)不同組織的類型進(jìn)行平等的參與。2014年以前，澳門咨詢組織成員出現(xiàn)長(zhǎng)期擔(dān)任咨詢委員甚至兼任三個(gè)以上組織成員的情形，這實(shí)際上不利于平等參與的實(shí)施。為此，澳門特區(qū)政府規(guī)定，社會(huì)人士可連任2—3屆，但最長(zhǎng)不超過(guò)6年，每一社會(huì)人士亦不得出任3個(gè)以上咨詢組織成員。新規(guī)定的出臺(tái)加強(qiáng)了咨詢組織平等參與的制度保障，也有助于澳門“陽(yáng)光政府”的完善。

(三)澳門咨詢組織運(yùn)作的規(guī)范性與公開性

咨詢組織的建立并非就意味著過(guò)程民主的實(shí)現(xiàn)，反而只是民主實(shí)踐的開端。因?yàn)樗械纳鐣?huì)是規(guī)范的社會(huì)，而所有規(guī)范是社會(huì)的規(guī)范，社會(huì)制度化產(chǎn)生的秩序結(jié)構(gòu)過(guò)程是傾向于法律化的，這些規(guī)范給予制度核心精確的結(jié)構(gòu)，也確定了更嚴(yán)密的內(nèi)涵和外延。[27]14-18如若咨詢組織制度要發(fā)揮過(guò)程民主的功能，就必須建立一套規(guī)范化的運(yùn)作制度。目前，澳門咨詢組織運(yùn)作差別較大，但建立了基本的規(guī)范，尤其需要指出的是，以城市規(guī)劃委員會(huì)為代表的咨詢組織已成為更突出的典范。

第一，通過(guò)組織法與內(nèi)部規(guī)章，咨詢組織建立了較為系統(tǒng)的運(yùn)作規(guī)則。第3/2014號(hào)行政法規(guī)就城市規(guī)劃委員會(huì)的職權(quán)組成及運(yùn)作方式進(jìn)行了規(guī)范，包含了任期、主席與副主席的職權(quán)、全體會(huì)議召開的程序、專責(zé)小組設(shè)定的程序、專項(xiàng)研究開展的要求以及行政支援等內(nèi)容?！冻鞘幸?guī)劃委員會(huì)內(nèi)部規(guī)章》則明確了成員的義務(wù)、缺席機(jī)制、運(yùn)行法定人數(shù)與表決要求、專責(zé)小組會(huì)議機(jī)制、回避規(guī)則、旁聽規(guī)則等內(nèi)容。二者共同構(gòu)成了城市規(guī)劃委員會(huì)的運(yùn)作系統(tǒng)。以2021年第8次平常全體會(huì)議為例，城市規(guī)劃委員會(huì)主席于9月8日發(fā)布召集書，確定9月15日舉行會(huì)議，并提前公布了會(huì)議的議程包括公共工程規(guī)劃條件圖草案介紹、私人工程規(guī)劃條件圖草案討論、《土地分類及用途》行政法規(guī)草案主要內(nèi)容介紹以及其他事宜。會(huì)議當(dāng)日，首先由政府部門向委員會(huì)成員進(jìn)行內(nèi)容介紹，然后由成員們共同討論了15幅規(guī)劃條件圖與行政法規(guī)草案，提出了不少的質(zhì)疑或建議，接著又由政府部門就公眾的意見進(jìn)行了回應(yīng)。如有成員指出在法律法規(guī)修訂時(shí)是否能夠?qū)鹪釄?chǎng)等厭惡性設(shè)施進(jìn)行明確的規(guī)劃，政府代表回應(yīng)，總體而言，這些都屬于市政設(shè)施，但會(huì)聽取意見，未來(lái)在詳細(xì)規(guī)劃圖中進(jìn)行特別注明。系統(tǒng)的運(yùn)作規(guī)則為咨詢帶來(lái)了操作性較強(qiáng)的技術(shù)指引，也為民主提供了制度保障。

第二，通過(guò)公開性的程序要求，提升咨詢組織成員的動(dòng)力與咨詢效果的說(shuō)服力。根據(jù)第3/2014號(hào)行政法規(guī)與《城市規(guī)劃委員會(huì)內(nèi)部規(guī)章》，公開性主要體現(xiàn)在事前、事中與事后公開三個(gè)方面。事前公開是指在會(huì)議召開至少5天之前，城市規(guī)劃委員會(huì)需要將會(huì)議召集書、議程的資料上傳至委員會(huì)網(wǎng)頁(yè)。事中公開是指在公開會(huì)議召開時(shí)，允許通過(guò)電視屏幕播放的形式進(jìn)行旁聽。事后公開是指在會(huì)議結(jié)束后，委員會(huì)將通過(guò)新聞媒體播報(bào)會(huì)議內(nèi)容，并會(huì)在網(wǎng)站上載有關(guān)視頻。事前、事中與事后的公開給予了社會(huì)及時(shí)而清晰的信息，減少了政府政策缺乏溝通而出現(xiàn)民眾不滿的可能性。同時(shí)，咨詢的公開性也促使成員產(chǎn)生更強(qiáng)的使命感與責(zé)任感。在調(diào)研中，部分成員指出，由于多方位的公開帶來(lái)了更大的壓力，因此也會(huì)盡可能多地反映居民意見，并從自身專業(yè)角度提出建議。故公開性的咨詢也成為城市規(guī)劃委員會(huì)的重要經(jīng)驗(yàn)。

四、澳門咨詢民主的啟迪與借鑒

回歸20余年來(lái)，咨詢組織制度在澳門不斷鞏固和發(fā)展。盡管在實(shí)踐中也存在一些問(wèn)題，比如，咨詢組織的設(shè)立缺乏統(tǒng)一的制度規(guī)范，導(dǎo)致咨詢組織曾出現(xiàn)交叉重疊的職責(zé)范圍；咨詢組織的成員產(chǎn)生曾缺乏固定的標(biāo)準(zhǔn)，引起社會(huì)質(zhì)疑等等，但是從總體上而言，澳門政府在完善咨詢機(jī)制方面所做的大量工作得到了學(xué)界和社會(huì)的認(rèn)可，并推動(dòng)了澳門特區(qū)公共行政的民主化與科學(xué)化，完善了特區(qū)的治理體系與治理能力。[28]3-13在推進(jìn)全過(guò)程人民民主的背景下，具有澳門特色的咨詢民主因其主體的廣泛性與過(guò)程的持續(xù)性顯示出積極的借鑒作用。

(一)注重以民眾咨詢?yōu)榇淼纳鐣?huì)治理

法治社會(huì)建設(shè)是黨中央高瞻遠(yuǎn)矚提出的重大命題?！斗ㄖ紊鐣?huì)建設(shè)實(shí)施綱要(2020—2025年)》指出要“引領(lǐng)和推動(dòng)社會(huì)力量參與社會(huì)治理，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體，確保社會(huì)治理過(guò)程人民參與、成效人民評(píng)判、成果人民共享”。申言之，公眾自由表達(dá)意見和建議并能與社會(huì)治理者雙向溝通和互動(dòng)是社會(huì)力量參與治理的應(yīng)有之意。過(guò)去，政府包攬治理任務(wù)、欠缺民主與協(xié)同的觀念、缺乏多元渠道和機(jī)制等因素造成了民眾與社會(huì)治理的脫離，甚至使得部分民眾運(yùn)用社會(huì)輿論、特殊關(guān)系等非正式方式參與。[29]在城市社區(qū)治理中，也存在政府與自治組織間的錯(cuò)位與失衡，使得居民委員會(huì)扮演了政府的角色，模糊了社會(huì)組織的作用。[30]在一些省市新興的社會(huì)監(jiān)督員制度，如《河南省政務(wù)服務(wù)社會(huì)監(jiān)督員工作制度》《廈門市社會(huì)保險(xiǎn)社會(huì)監(jiān)督員管理辦法》等，雖然加強(qiáng)了民眾參與政府工作的力度，但是其目的主要在于監(jiān)督和評(píng)價(jià)，缺乏了過(guò)程性。因此，新型社會(huì)參與制度呼之欲出。

澳門咨詢組織制度起源于政府與社會(huì)合作治理的需求，并逐步成為吸取民意、穩(wěn)定社會(huì)的重要基礎(chǔ)，特別是在回歸后發(fā)展為澳門特區(qū)政府發(fā)揚(yáng)民主、團(tuán)結(jié)族群的統(tǒng)合保障。不同類型咨詢組織的建立基于不同的目標(biāo)定位，并在澳門社會(huì)民眾的意見中予以改革與整合。如以解決居住地區(qū)民政民生問(wèn)題為目標(biāo)的社咨委，經(jīng)由行政長(zhǎng)官設(shè)立，具有明確的法律地位，通過(guò)定期召開會(huì)議，向政府有關(guān)部門進(jìn)行建議與政策實(shí)施的交流，得到了政府部門的及時(shí)跟進(jìn)，實(shí)現(xiàn)了居民參與社會(huì)治理的效果。恰如哈貝馬斯所言，有效的只有相關(guān)者作為合理商談的參與者可能同意的規(guī)范。[31]132社會(huì)力量參與社會(huì)治理的發(fā)展需要在政府的引導(dǎo)下建立正式的咨詢制度，賦予被咨詢者合法的身份，并且通過(guò)制度化的運(yùn)作形成有效的社會(huì)環(huán)境。這不同于以往純粹的自治組織的性質(zhì)，也不同于單純的政府角色，或者以監(jiān)督為主要目的的評(píng)判者角色，而是應(yīng)當(dāng)回歸咨詢組織作為參與社會(huì)治理的協(xié)助者的身份。

具體而言，內(nèi)地新型社會(huì)參與制度可以民眾咨詢組織的建立作為有力的切入點(diǎn)，確保民眾能夠在政策制定的前中后期全過(guò)程參與，避免只能事后亡羊補(bǔ)牢的結(jié)果。咨詢組織需要由政府統(tǒng)領(lǐng)，根據(jù)區(qū)域或者專業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行劃分，充分發(fā)揮咨詢的廣泛性與過(guò)程性特征，將政策制定與民眾咨詢同步進(jìn)行，同時(shí)特別注意咨詢組織成員的產(chǎn)生方式的多元性，確保普通人士都有機(jī)會(huì)成為其中一員。在外來(lái)人口較多的特大城市、改革開放的先行地區(qū)等具有多元意見的地方，咨詢組織制度的建設(shè)更顯必要。比如具有重大體制創(chuàng)新的橫琴粵澳深度合作區(qū)，具有促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展、便利澳門居民生活就業(yè)的目標(biāo)定位。內(nèi)地居民與澳門居民在此地進(jìn)行深度融合，在諸如對(duì)接澳門教育、醫(yī)療、社會(huì)服務(wù)等公共服務(wù)保障方面，需要政府及時(shí)聽取各方居民的意見，特別是民生事務(wù)局、商事事務(wù)局、金融發(fā)展局、行政事務(wù)局等部門都與居民生活就業(yè)息息相關(guān)。以區(qū)域劃分咨詢居住問(wèn)題、以專業(yè)劃分咨詢就業(yè)問(wèn)題，統(tǒng)籌推進(jìn)咨詢組織制度建設(shè)有助于橫琴社會(huì)治理政策的有效性與橫琴居民的整體認(rèn)同感的提升，最終在雙向合作的基礎(chǔ)上完善大灣區(qū)法律制度的供給。[32]101-110于其他大型城市而言，咨詢組織制度的建立也有助于外來(lái)人口快速融入并貢獻(xiàn)聰明才智，從而確保城市治理水平。

(二)注重以專家咨詢?yōu)榇淼膮f(xié)商立法

法治中國(guó)建設(shè)是用法治定義中國(guó)未來(lái)的發(fā)展方向。其中，堅(jiān)持以人民為中心的理念決定了法治中國(guó)的秩序觀建基于人民權(quán)利的保障。申言之，“越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量”[33]20。而立法質(zhì)量又與立法過(guò)程中程序的正當(dāng)、公眾的信賴密不可分。[34]11故法治中國(guó)建設(shè)需要與民主程序相伴而行，離不開社會(huì)各方的有序參與，特別是專家的建言獻(xiàn)策。從立法內(nèi)容而言，作為某領(lǐng)域的專業(yè)人士能夠掌握關(guān)鍵痛點(diǎn)與難點(diǎn)，尊重發(fā)展的客觀規(guī)律，減少秩序構(gòu)造的交易成本，維護(hù)公民的合法權(quán)益；從立法形式而言，專業(yè)人士可以避免規(guī)范自身的矛盾及其與上位法的沖突，形成運(yùn)轉(zhuǎn)良好的制度體系。但在大多數(shù)省市，立法協(xié)商發(fā)展較為緩慢，特別是在協(xié)商的主體、程序、效力等問(wèn)題上仍有很長(zhǎng)的路要走，雙向的溝通、協(xié)商和對(duì)話仍然難以滿足要求。[35]74-75上海等個(gè)別省市已建立了立法協(xié)商的制度，上海市司法局頒布了《關(guān)于建立上海市政府立法專家?guī)斓耐ㄖ?滬司發(fā)〔2021〕69號(hào))，納入了30位立法專家，并明確了工作的職責(zé)是對(duì)政府立法規(guī)劃、立法草案等提出建議、進(jìn)行論證和評(píng)估。但30位專家大多是法學(xué)教學(xué)科研人員，其他領(lǐng)域人員較少，且對(duì)工作方式規(guī)定得十分簡(jiǎn)略。因此，內(nèi)地省市的專家咨詢制度尚有進(jìn)一步完善的必要。

參考澳門咨詢組織制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，內(nèi)地以專家咨詢?yōu)榇淼牧⒎▍f(xié)商制度改革或可從以下三點(diǎn)展開。第一，分類設(shè)立立法咨詢組織，或在統(tǒng)一的立法專家?guī)熘性O(shè)立專責(zé)小組。澳門咨詢組織根據(jù)施政領(lǐng)域的不同進(jìn)行分別設(shè)立，確保了專業(yè)性的要求。但也需要注意的是，過(guò)往澳門咨詢組織也存在職責(zé)重疊的情形，為了回應(yīng)社會(huì)精兵簡(jiǎn)政的訴求，澳門咨詢組織也在不斷整合，形成高效的咨詢模式。目前內(nèi)地省市在專家咨詢組織建設(shè)方面應(yīng)該進(jìn)一步按照施政方針劃分專業(yè)領(lǐng)域，從而更好地形成有效意見。第二，明確專家咨詢的法律地位。澳門咨詢組織在其設(shè)立的法律依據(jù)中都會(huì)明確主要地位和職責(zé)，如協(xié)助制定政策等。在實(shí)踐中，以城市更新委員會(huì)為代表的咨詢組織亦會(huì)對(duì)政府?dāng)M頒布的行政法規(guī)或擬提交立法會(huì)的立法草案發(fā)表意見，并成為程序性要件。內(nèi)地在完善該制度時(shí)亦應(yīng)定位好相關(guān)咨詢的性質(zhì)，將以專家咨詢?yōu)榇淼牧⒎▍f(xié)商制度化。第三，專家咨詢的程序規(guī)范化與透明化。從專家的委任到會(huì)議的召開都需要給予社會(huì)較為明確的標(biāo)準(zhǔn)。這也是澳門咨詢組織實(shí)踐中不斷探索出來(lái)的制度經(jīng)驗(yàn)。特別是增加自薦方式、定期召開會(huì)議、允許社會(huì)人士旁聽等新措施都為澳門咨詢效果帶來(lái)了更大的益處。民眾對(duì)咨詢所立之法也更加期待。與公民直接通過(guò)網(wǎng)絡(luò)咨詢或書面咨詢不同的是，專家現(xiàn)場(chǎng)咨詢能夠通過(guò)作為公民的內(nèi)部視角與作為客觀學(xué)者的外部視角兩個(gè)方面展開論證，同時(shí)還能直接與政府對(duì)話，有效地提升了政府與社會(huì)的互動(dòng)性。

五、結(jié)語(yǔ)

回顧澳門咨詢組織制度實(shí)踐的歷程可以發(fā)現(xiàn)，咨詢組織在澳門發(fā)展的早期主要是澳葡政府平衡族群利益與調(diào)和社會(huì)矛盾的產(chǎn)物。然而，隨著澳門回歸與“澳人治澳”、高度自治方針的實(shí)行，咨詢組織制度已不再是殖民統(tǒng)治者穩(wěn)定社會(huì)的手段，而成為社會(huì)治理法治化、增強(qiáng)中華民族共同體意識(shí)的過(guò)程民主機(jī)制。盡管澳門咨詢組織制度在回歸后的實(shí)踐中也存在一些缺陷，但是特區(qū)政府高度重視，并在20余年的發(fā)展中不斷修正與完善。由此，澳門逐步建立起了具有自身特色的咨詢民主制度。概括而言，澳門推進(jìn)咨詢組織制度民主化體現(xiàn)在組織的設(shè)立、成員的構(gòu)成與運(yùn)作的規(guī)范三大方面。

借鑒澳門咨詢組織制度實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，并考慮到我國(guó)推進(jìn)完善全過(guò)程人民民主的目標(biāo)，我國(guó)內(nèi)地咨詢組織的建立與完善宜從民眾咨詢與專家咨詢兩個(gè)方面入手。在咨詢范圍上，需要根據(jù)咨詢的內(nèi)容劃分為社會(huì)治理與立法協(xié)商，前者主要以民眾為主，后者則主要以專家為主。同時(shí)，在推進(jìn)咨詢組織建立與完善的過(guò)程中，宜加強(qiáng)咨詢對(duì)象的類型化，明確咨詢的法律地位，逐步構(gòu)建咨詢的規(guī)范體系。最終以咨詢組織的實(shí)踐完善全過(guò)程人民民主，推進(jìn)法治社會(huì)、法治政府與法治中國(guó)的全面建設(shè)。