從黨的“三農”政策史中汲取前行力量

○陳耀軍

農業(yè)、農村、農民問題是關系黨和國家事業(yè)發(fā)展的根本性問題。新中國成立以來的各個歷史時期，中國共產(chǎn)黨圍繞解決“三農”問題，出臺了一系列強農惠農支農政策，特別是黨的十八大以來，黨中央堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，不斷推進“三農”工作理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，推動農業(yè)農村發(fā)展取得了歷史性成就。對不同時期黨的“三農”政策進行總結，從歷史視角把握鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的大背景，進而深入思考農業(yè)農村工作“從何處來”“向何處去”具有重要意義。

一、黨的“三農”政策史的演變

（一）農村農業(yè)合作化改造階段（1949—1977 年）

新中國成立之初，因城市和工業(yè)發(fā)展不充分，加快發(fā)展工業(yè)成為當時的首要戰(zhàn)略任務，而農村則擔負著保障糧食安全、為工業(yè)提供原材料的重要職責。國家在農村地區(qū)實施了以恢復和發(fā)展農業(yè)為目標的、由國家主導的鄉(xiāng)村建設運動，農村地區(qū)基礎設施建設和農民生活水平得到快速提高。20 世紀50 年代中期開始，國家決定通過互助組、初級社、高級社逐步把農民組織起來，建立蘇聯(lián)集體農莊式的社會主義農業(yè)組織。合作化之后建立的以工農商學兵相結合、政社合一為特征的農村人民公社，更被譽為社會主義新農村的更高形式。本階段的農村發(fā)展是以農業(yè)生產(chǎn)互助組、農業(yè)初級合作社、農業(yè)高級合作社、人民公社等為主導，其規(guī)模和影響力遍及中國大地。同時，大規(guī)模的農田水利建設、知識青年上山下鄉(xiāng)也為農村發(fā)展注入了活力，農村地區(qū)的基礎設施、公共服務和基層政權組織形式等發(fā)生了翻天覆地的變化，農民生活生產(chǎn)條件比中華人民共和國成立前有了極大改善，為改革開放后的高速發(fā)展奠定了堅實基礎。

（二）農村市場經(jīng)濟體制形成階段（1978—2001年）

1978 年12 月18 日，黨的十一屆三中全會召開，我國翻開了改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設新篇章，也開始了農村市場經(jīng)濟體制改革進程。20 世紀70 年代末，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制等為主要內容的農村改革迅猛發(fā)展，農業(yè)的經(jīng)營形式由單一的集體經(jīng)營變成統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營，農戶的家庭經(jīng)營成為農業(yè)生產(chǎn)的一個重要層次，由此解決了長期存在的農業(yè)勞動和經(jīng)營激勵問題。20世紀80年代初期和中期，從人民公社制度到聯(lián)產(chǎn)承包責任制、從農村商品生產(chǎn)流通到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興起、從農產(chǎn)品統(tǒng)派購制度改革到工農城鄉(xiāng)關系調整、從實行行政村管理體制到深化農村改革，農村地區(qū)社會生產(chǎn)力得到極大解放，農村環(huán)境得到極大改善，農民生活水平得到極大提升。80年代中后期，以農業(yè)生產(chǎn)為主體，發(fā)展農村第二、第三產(chǎn)業(yè)被提上議事日程。自此，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為推動農村經(jīng)濟發(fā)展、促進農民增收的重要引擎。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的帶動和引領下，農村地區(qū)基礎設施和公共服務設施建設快速推進，農民收入快速增長，農業(yè)農村進入大發(fā)展階段。20世紀90年代初期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為中國經(jīng)濟中最活躍的部分，中國工業(yè)產(chǎn)值中“三分天下有其一”。90年代以后，隨著我國經(jīng)濟體制市場化改革的深入推進，國家發(fā)展重心由農村轉向城市，重點放在了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化上，對農業(yè)、農村和農民的投入有限。與此同時，農業(yè)自身存在的弱質性在市場經(jīng)濟中也愈加凸顯，“三農”問題逐漸引起社會關注。

（三）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展階段（2002—2016 年）

2002 年，黨的十六大勝利召開，正式提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，建設現(xiàn)代農業(yè)，發(fā)展農村經(jīng)濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務”，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設正式拉開帷幕。這是黨中央根據(jù)21 世紀我國經(jīng)濟社會發(fā)展的時代特征和主要矛盾，致力于突破城鄉(xiāng)二元結構，破解“三農”難題，全面建設小康社會作出的重大戰(zhàn)略決策。2005 年10 月，黨的十六屆五中全會提出建設社會主義新農村的重大歷史任務，提出“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的具體要求。2006 年1 月1 日，《農業(yè)稅條例》正式廢止，標志著9億中國農民徹底告別了繳納農業(yè)稅的歷史。我國以新農村建設為目標，正式進入工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村、財政補貼農民的新時期。2007年10 月，黨的十七大報告提出，“要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進社會主義新農村建設”，把農村建設納入國家建設的全局。2008 年黨的十七屆三中全會指出，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局，必須擴大公共財政覆蓋農村范圍，發(fā)展農村公共事業(yè)，使廣大農民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，并提出了城鄉(xiāng)一體化建設的具體措施。2012 年11 月，黨的十八大對推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化作出了重要部署，明確指出要加快發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，著力促進農民增收，堅持和完善農村基本經(jīng)營制度，加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制。2013 年，黨的十八屆三中全會提出“形成以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農城鄉(xiāng)關系”。這一時期，隨著國家城鎮(zhèn)化進程的加快，城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了較大改變。

（四）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施階段（2017 年以來）

基于我國城鄉(xiāng)關系變化特征，為完成決勝全面建成小康社會、建設社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務，以習近平同志為核心的黨中央于2017 年黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，讓農業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農民成為有吸引力的職業(yè)，讓鄉(xiāng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園。2018 年1月，中央一號文件以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為主題，明確了鄉(xiāng)村振興的重大意義和總體要求。2018 年9月，中共中央、國務院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，從構建鄉(xiāng)村振興新格局、加快農業(yè)現(xiàn)代化步伐、發(fā)展壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、建設生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村、繁榮發(fā)展鄉(xiāng)村文化、健全現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系、保障和改善農村民生、完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策體系等方面，對新時代鄉(xiāng)村振興提出全方位要求和引導。自此，大力推進鄉(xiāng)村振興被提升到戰(zhàn)略高度、寫入黨章，這是黨中央著眼全面建成小康社會、全面建設社會主義現(xiàn)代化國家作出的重大戰(zhàn)略決策，為新時代農業(yè)農村改革發(fā)展指明了方向、明確了重點。

二、黨的“三農”政策史的啟示

（一）必須以促進農業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展為根本前提

黨的“三農”政策的發(fā)展過程，實質上是一個不斷調整農業(yè)生產(chǎn)關系以適應生產(chǎn)力發(fā)展的過程。自黨的“三農”政策實施以來，中央以農村土地制度改革為起點對農村生產(chǎn)關系進行了全面調整，我國農村改革邁出了三大步：第一步是以家庭承包經(jīng)營為核心，建立農村基本經(jīng)濟制度和市場機制，保障農民生產(chǎn)經(jīng)營自主權；第二步是以農村稅費改革為核心，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，調整國民收入分配關系；第三步是以促進農村上層建筑變革為核心，實行農村綜合改革，不斷解決農村上層建筑與經(jīng)濟基礎不相適應的一些深層次問題。正是由于農村改革邁出的這三大步，才終于擺正和理順了農民與集體的關系、農民與國家的關系、農民與政府的關系，才有了我國農村生產(chǎn)力的充分發(fā)展。

（二）必須以調動農民積極性為出發(fā)點

農民是經(jīng)濟人，也是社會人。只有充分調動廣大農民的積極性和創(chuàng)造性，社會主義建設才能取得成功。而要調動農民的積極性，必須做到經(jīng)濟上保護農民的物質利益，政治上尊重農民的民主權利。鄧小平曾說：“農業(yè)本身的問題，現(xiàn)在看來，主要還得從生產(chǎn)關系上解決。這就要調動農民的積極性?！秉h的十五屆三中全會重申：必須承認并充分保障農民的自主權，把調動廣大農民的積極性作為制定農村政策的首要出發(fā)點。調動農民的積極性，在任何時候、任何事情上，都必須遵循這個基本準則。如，對“農村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”等一系列重大決策，為調動廣大農民積極性、解放生產(chǎn)力起到了巨大的推動作用，為中國城市經(jīng)濟體制改革提供了堅實的物質基礎和不竭的精神動力。改革開放以來，正因為“三農”政策注重調動廣大農民的積極性，農業(yè)和農村經(jīng)濟才充滿生機和活力?？梢哉f，調動農民的積極性和創(chuàng)造性是農村經(jīng)濟和社會發(fā)展的根本動力。

（三）必須以實現(xiàn)農民根本利益為最終目的

改革開放以來，黨的“三農”政策始終堅持把實現(xiàn)農民的根本利益放在首位。在不同的歷史發(fā)展階段，黨的“三農”政策始終圍繞實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大農民的根本利益，促進農民公平享受國家改革發(fā)展成果和發(fā)展機會進行調整和創(chuàng)新，突出體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨以人為本的執(zhí)政理念，具體表現(xiàn)為：一是在“三農”政策目標的選擇上，堅持把農民增收作為核心政策目標；二是在政策制定和實施中充分尊重農民的意愿；三是保護農民權益，主要是保護農民的發(fā)展權、經(jīng)營自主權、收益權；四是調整國民收入分配，保障農民共享國家改革發(fā)展成果，促進城鄉(xiāng)一體化。

三、湖北貫徹落實新時代“三農”政策的建議

（一）全面實施鄉(xiāng)村建設行動

鄉(xiāng)村建設是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要任務，是補齊農村現(xiàn)代化短板的重要抓手。一是強化規(guī)劃引領。要遵循城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律，做到先規(guī)劃后建設，統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃，科學布局鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活生態(tài)空間，分類推進村莊建設，保護好傳統(tǒng)村落和鄉(xiāng)村特色風貌。鄉(xiāng)村建設是為農民而建，要真正把好事辦好、實事辦實，人口集中的平原地區(qū)要注重解決好污染和臟亂差等問題，山區(qū)要注重解決好道路聯(lián)通等問題。支持有基礎有條件的地方連線連片建設美麗鄉(xiāng)村。二是堅持硬件和軟件建設“兩手抓”。推進農村公共基礎設施建設往村覆蓋、往戶延伸，優(yōu)先改善通村道路、農田水利、冷鏈物流等既利生產(chǎn)又利生活的必需基本條件，支持5G、物聯(lián)網(wǎng)等新基建向農村覆蓋延伸，推動農村建設逐步跟上現(xiàn)代化的步伐。實施好農村人居環(huán)境整治提升五年行動，重點抓好改廁和污水、垃圾處理，推動美麗鄉(xiāng)村建設取得更大實效。統(tǒng)籌抓好鄉(xiāng)村學校、醫(yī)院（醫(yī)務室）、農技服務中心、圖書館、超市等建設，強化教育、醫(yī)療、文化、養(yǎng)老等保障，不斷提升農村基本公共服務水平。三是持之以恒抓好農村生態(tài)文明建設。農業(yè)是生態(tài)產(chǎn)業(yè)，農村是生態(tài)系統(tǒng)的重要一環(huán)。要保持戰(zhàn)略定力，切實形成齊抓共管的強大合力，以釘釘子精神統(tǒng)籌抓好農業(yè)面源污染防治和鄉(xiāng)村環(huán)境污染治理。

（二）加快構建新型城鄉(xiāng)工農關系

發(fā)展不平衡不充分，仍然是湖北最大的實際。其中最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的不充分是農村發(fā)展不充分。要著力做好“改革、創(chuàng)新、融合”三篇文章。一是向改革要動力。抓好第二輪土地承包到期后再延長30 年工作，保持農村土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，深化“三權分置”改革，穩(wěn)步推進農村宅基地改革，建立集體經(jīng)營性建設用地入市制度，深化農村集體產(chǎn)權制度改革。以發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、盤活土地資源等為抓手，壯大新型農村集體經(jīng)濟，增強集體經(jīng)濟組織帶農富農能力，提升“輸血”質量和“造血”功能。二是以創(chuàng)新添活力。用市場辦法、改革思路、創(chuàng)新舉措，發(fā)揮協(xié)同效應與乘數(shù)效應，打通城鄉(xiāng)要素市場化配置體制機制障礙，推動城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動。充分實現(xiàn)鄉(xiāng)村資源要素內在價值，挖掘鄉(xiāng)村多種功能，改變農村要素單向流出格局，形成人才、土地、資金、產(chǎn)業(yè)、信息更多向農村匯聚的良性循環(huán)，增強農業(yè)農村發(fā)展活力。三是用融合挖潛力。大力推進縣域內城鄉(xiāng)融合發(fā)展，加快推進縣鄉(xiāng)村公共基礎設施一體化建設、公共服務一體化發(fā)展，推動公共資源在縣域內實現(xiàn)優(yōu)化配置，實現(xiàn)人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚、功能集成、要素集約。

（三）完善利益聯(lián)結機制強農富農

做大做強農業(yè)產(chǎn)業(yè)，出發(fā)點和落腳點是使農民增收致富。湖北省存在的一個普遍問題是龍頭企業(yè)輻射帶動能力不強，與農民之間還沒有形成“強力黏合”機制。在廣大農村，龍頭企業(yè)首先姓“農”，要聯(lián)農帶農，與農民合作社、家庭農場和小農戶建立聯(lián)合體，實現(xiàn)抱團發(fā)展，完善契約式、分紅式、股權式利益聯(lián)結機制，防止規(guī)模越做越大、用工越來越少、農戶參與程度越來越低。著力構建現(xiàn)代農業(yè)經(jīng)營體系，大力培育家庭農場，促進農民合作社質量提升，推動形成企業(yè)和農戶產(chǎn)業(yè)鏈上優(yōu)勢互補、分工合作的格局，農戶能干的盡量讓農戶干，企業(yè)干自己擅長的事，健全龍頭企業(yè)、合作組織與村集體、農戶“1＋1＋N”的共生共享發(fā)展模式。豐富農村經(jīng)濟業(yè)態(tài)，推動農村種養(yǎng)業(yè)、農產(chǎn)品加工業(yè)、休閑農業(yè)等高質量發(fā)展，提高鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的增值收益。統(tǒng)籌農業(yè)產(chǎn)業(yè)化和縣域經(jīng)濟發(fā)展，引導農產(chǎn)品加工企業(yè)重心下沉，把產(chǎn)業(yè)鏈主體留在鄉(xiāng)村，把價值鏈收益主要留給農民。