肖北庚,郝國(guó)敬

(1.湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081；2.武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

一、法治政府建設(shè)是全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的核心和重點(diǎn)

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視依法治國(guó)與法治政府建設(shè)。2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)發(fā)布《全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，為全面推進(jìn)依法治國(guó)描繪了清晰的路線圖；2017年10月，中央全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組成立；2018年3月，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)正式組建。就其核心與重點(diǎn)而言，保證法律嚴(yán)格實(shí)施是全面推進(jìn)依法治國(guó)這項(xiàng)偉大工程的“牛鼻子”(1)習(xí)近平.論堅(jiān)持全面依法治國(guó)[M].北京:中央文獻(xiàn)出版社,2020.96.，而牽住牽好這個(gè)“牛鼻子”需要抓住政府這一最重要的執(zhí)法主體。在此意義上，法治政府建設(shè)是全面依法治國(guó)的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程(2)習(xí)近平.論堅(jiān)持全面依法治國(guó)[M].北京:中央文獻(xiàn)出版社,2020.4.，是全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的核心與重點(diǎn)。

(一)法治政府建設(shè)助力“實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一全面依法治國(guó)的宏偉目標(biāo)

依法治國(guó)是中國(guó)共產(chǎn)黨人在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上選擇的科學(xué)治國(guó)理政方式，其在價(jià)值追求上致力于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的顯著優(yōu)勢(shì)就在于堅(jiān)持全面依法治國(guó)(3)習(xí)近平.論堅(jiān)持全面依法治國(guó)[M].北京:中央文獻(xiàn)出版社,2020.272.，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)法治的作用。國(guó)家治理的現(xiàn)代化以國(guó)家制度的執(zhí)行能力為重要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)提升執(zhí)法的公正、高效、權(quán)威水平，發(fā)揮法治在國(guó)家治理中的效能。因此，法治政府建設(shè)對(duì)于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要作用。一方面，法治政府建設(shè)推進(jìn)過(guò)程中所采取的諸如行政執(zhí)法三項(xiàng)制度改革、綜合執(zhí)法體制改革等具體措施，有效規(guī)范了行政執(zhí)法活動(dòng)及其流程，提升了行政執(zhí)法的公正性和效率性，成為提升國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的重要抓手。另一方面，法治政府建設(shè)的根本保證是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，在以法治思維和法治方式加強(qiáng)對(duì)政府及其工作人員約束、努力建設(shè)法治政府的過(guò)程中，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式得以進(jìn)一步優(yōu)化，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的組織與領(lǐng)導(dǎo)保障得以加強(qiáng)。

(二)法治政府建設(shè)貫徹“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”這一全面依法治國(guó)的基本方針

法治政府建設(shè)始終貫穿“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”這一全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略的新十六字方針(4)習(xí)近平.論堅(jiān)持全面依法治國(guó)[M].北京:中央文獻(xiàn)出版社,2020.229.，全過(guò)程助力全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的深入推進(jìn)。在科學(xué)立法方面，法治政府建設(shè)不僅注重提升立法質(zhì)量，及時(shí)填補(bǔ)新興領(lǐng)域立法空白，彌補(bǔ)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大領(lǐng)域存在的立法漏洞，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)、政府職能、政府權(quán)限、行政程序、政府責(zé)任法定化；而且注重充分發(fā)揮立法咨詢(xún)、評(píng)估論證、基層立法聯(lián)系點(diǎn)等機(jī)制的作用，在立法過(guò)程中廣泛吸收專(zhuān)家和民眾的智慧，努力使相關(guān)立法更加契合社會(huì)發(fā)展水平和人民生活需要。在嚴(yán)格執(zhí)法方面，法治政府建設(shè)在日常監(jiān)督和執(zhí)法巡查等規(guī)范行政執(zhí)法程序的基礎(chǔ)上，注重創(chuàng)新行政執(zhí)法方式，努力使行政執(zhí)法的結(jié)果兼顧法理與情理之雙重要求。在全民守法方面，法治政府建設(shè)嚴(yán)格落實(shí)普法責(zé)任制，在普法過(guò)程中區(qū)分存在違法行為的人員與其他社會(huì)公眾，對(duì)前者主要采取教育、勸導(dǎo)、告誡等方式引導(dǎo)其尊法守法，防止其再次違法甚至犯罪；對(duì)后者則主要通過(guò)送法下鄉(xiāng)、輿論宣傳方式營(yíng)造學(xué)法信法氛圍，從而預(yù)防其行差踏錯(cuò)，最大限度避免其走向違法犯罪。

(三)法治政府建設(shè)聯(lián)結(jié)“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”這一全面依法治國(guó)的宏觀布局

面對(duì)全面依法治國(guó)這一內(nèi)容龐雜的系統(tǒng)工程，以習(xí)近平總書(shū)記為核心的黨中央始終堅(jiān)持辯證思維，將法治國(guó)家建設(shè)、法治政府建設(shè)、法治社會(huì)建設(shè)作為一個(gè)整體統(tǒng)籌推進(jìn)。(5)習(xí)近平.論堅(jiān)持全面依法治國(guó)[M].北京:中央文獻(xiàn)出版社,2020.113.“重點(diǎn)論”是馬克思主義辯證法的內(nèi)在要求之一，法治政府建設(shè)是法治國(guó)家建設(shè)與法治社會(huì)建設(shè)的樞紐，發(fā)揮著舉足輕重的引領(lǐng)帶動(dòng)作用。一方面，各級(jí)政府是推進(jìn)全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的主導(dǎo)力量，只有政府自身在權(quán)限配置、權(quán)力行使、執(zhí)法程序、責(zé)任落實(shí)等方面嚴(yán)格遵守相關(guān)法律規(guī)范之規(guī)定，才能使有關(guān)行政決策及其具體執(zhí)行滿(mǎn)足合法性之要求，進(jìn)而與以法律條文為表現(xiàn)形式的國(guó)家大政方針保持一致，實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家所追求的“法律面前人人平等”之美好愿景。另一方面，在以實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理法治化為目標(biāo)的法治社會(huì)建設(shè)過(guò)程中，政府執(zhí)法構(gòu)成一個(gè)重要的法治環(huán)節(jié)。由于政府對(duì)社會(huì)公眾具有服務(wù)、引導(dǎo)、管理職能，因此政府在社會(huì)治理中占據(jù)主導(dǎo)地位(6)方世榮.論我國(guó)法治社會(huì)建設(shè)的整體布局及戰(zhàn)略舉措[J].法商研究,2017,34(2):3-14.，政府制定的一系列行政立法、作出的一系列行政決策、進(jìn)行的一系列行政管理都深刻影響著社會(huì)風(fēng)尚的培育和形成。

(四)法治政府建設(shè)促進(jìn)“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”這一全面依法治國(guó)總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)和總抓手在于建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系(7)習(xí)近平.論堅(jiān)持全面依法治國(guó)[M].北京:中央文獻(xiàn)出版社,2020.4.，建設(shè)法治政府正是推動(dòng)我國(guó)法治體系向著系統(tǒng)完備方向發(fā)展的重要舉措。第一，國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)及地方各級(jí)政府制定規(guī)章是我國(guó)法律規(guī)范體系的重要內(nèi)容，法治政府建設(shè)注重推動(dòng)行政立法的科學(xué)化民主化發(fā)展，有利于使各項(xiàng)行政法規(guī)和規(guī)章更好回應(yīng)人民群眾的需求與期盼，更好適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)快速發(fā)展的需要。第二，行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的立法活動(dòng)在法律性質(zhì)上大多屬于執(zhí)行性立法，其以細(xì)化相關(guān)法律規(guī)定、增強(qiáng)相關(guān)法律的可操作性為主要功能。同時(shí)，各級(jí)行政機(jī)關(guān)擁有法律賦予的行政執(zhí)法權(quán)，是最主要的法律執(zhí)行與實(shí)施主體，在法治實(shí)施方面作用明顯。第三，在當(dāng)前的反腐高壓態(tài)勢(shì)下，更好貫通我國(guó)現(xiàn)有監(jiān)督體系十分必要。建立健全政府法治監(jiān)督體系、加強(qiáng)對(duì)政府行政活動(dòng)的專(zhuān)業(yè)監(jiān)督應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)法治監(jiān)督體系的未來(lái)發(fā)展方向。(8)楊海坤.“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局下如何全面推進(jìn)法治政府建設(shè)[J].法學(xué)評(píng)論,2015,33(5):10-21.第四，全面推進(jìn)依法治國(guó)，需要高素質(zhì)的法治工作隊(duì)伍、良好的法治社會(huì)文化和社會(huì)理念、完備的法律服務(wù)和糾紛解決機(jī)制等一系列保障措施。法治政府建設(shè)以制度約束行政執(zhí)法人員、以普法形成良好社會(huì)氛圍，大力發(fā)展政府法律顧問(wèn)制度和矛盾糾紛化解體制機(jī)制，助力法治保障體系之形成。第五，我國(guó)各級(jí)行政機(jī)關(guān)在黨委領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，黨委與政府之間存在密切聯(lián)系。法治政府建設(shè)通過(guò)對(duì)行政機(jī)關(guān)各項(xiàng)工作進(jìn)行嚴(yán)格的合法性規(guī)制，可以對(duì)黨委的領(lǐng)導(dǎo)工作產(chǎn)生積極的輻射帶動(dòng)作用，進(jìn)而推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)體系的建立與健全。

二、法治政府建設(shè)亟待創(chuàng)新法治政府理論研究

鑒于法治政府建設(shè)在全面依法治國(guó)戰(zhàn)略中占據(jù)重要地位，黨中央從戰(zhàn)略高度加強(qiáng)法治政府建設(shè)布局，在履職盡責(zé)、依法決策、規(guī)范執(zhí)法、權(quán)力監(jiān)督、信息公開(kāi)等六大方面提出了一系列具體要求(9)根據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》和《法治政府建設(shè)綱要(2021—2025)》之相關(guān)規(guī)定,法治政府建設(shè)的基本要求主要有全面依法履行政府職能、健全依法決策機(jī)制、深化行政執(zhí)法體制改革、堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法、強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督和制約、全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)六大方面。，這就亟待學(xué)理上加強(qiáng)創(chuàng)新研究力度，提供更高質(zhì)量的創(chuàng)新研究成果。

(一)法治政府建設(shè)亟待法治政府建設(shè)基本原理創(chuàng)新

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的時(shí)代背景下，唯有在傳統(tǒng)法治政府建設(shè)理論的基礎(chǔ)上加強(qiáng)創(chuàng)新研究力度，才能為法治政府建設(shè)提供有力理論支撐。首先，應(yīng)從本源意義上深入挖掘法治政府的淵源與價(jià)值。萬(wàn)變不離其宗，法治政府概念實(shí)際上早在古希臘哲學(xué)中即有萌芽。(10)蘇格拉底提出的“哲學(xué)王”統(tǒng)治觀點(diǎn)具有“人治”意味，柏拉圖則追求建設(shè)法治之邦，強(qiáng)調(diào)法律的正義性與權(quán)威性。而亞里士多德認(rèn)為，法律可以避免統(tǒng)治者執(zhí)政時(shí)的偏向，法治的核心意涵在于良法獲得普遍服從。參見(jiàn)劉靖華,姜憲利.中國(guó)法治政府[M].北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2006.17；唐士其.西方政治思想史[M].北京:北京大學(xué)出版社,2008.63-64；張中秋,楊春福,陳金釗.法理學(xué)——法的歷史、理論與運(yùn)行[M].南京:南京大學(xué)出版社,2001.168-169.此后，歷經(jīng)中世紀(jì)和近代資本主義時(shí)期，西方法治政府理論逐漸成熟并完成現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，我國(guó)也于1997年首次提出依法治國(guó)概念。(11)1997年，江澤民同志在十五大報(bào)告中指出：“發(fā)展民主必須同健全法制緊密結(jié)合，實(shí)行依法治國(guó)?！眳⒁?jiàn)新華社.江澤民在中國(guó)共產(chǎn)黨第十五次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[EBOL].( 2008-07-11 )[ 2022-04-12 ].www.gov.cn.如何在借鑒發(fā)軔于西方的法治政府理論有益成果基礎(chǔ)上，立足中國(guó)國(guó)情、優(yōu)秀傳統(tǒng)文化與時(shí)代變遷形成科學(xué)的法治政府建設(shè)基本原理體系，是法治政府建設(shè)領(lǐng)域永不過(guò)時(shí)的理論命題。其次，應(yīng)立足于更加開(kāi)闊的視野，著力統(tǒng)籌法治體系、法治國(guó)家、法治社會(huì)、黨的領(lǐng)導(dǎo)等法治政府建設(shè)的關(guān)聯(lián)場(chǎng)域。新時(shí)代的法治政府建設(shè)必須正確處理自身與依法執(zhí)政、法治體系、法治社會(huì)、法治國(guó)家之間的關(guān)系，凝結(jié)出共同服務(wù)法治國(guó)家建設(shè)大局的磅礴力量。最后，應(yīng)立足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，努力使法治政府建設(shè)符合現(xiàn)代行政法治發(fā)展要求。隨著人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，現(xiàn)代政府逐漸從“管理者”向“服務(wù)者”轉(zhuǎn)型，其行政理念由管理轉(zhuǎn)向治理，行政方式由強(qiáng)制轉(zhuǎn)向合作(12)江國(guó)華.行政轉(zhuǎn)型與行政法學(xué)的回應(yīng)型變遷[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),2016,(11):129-142.。法治政府具體制度設(shè)計(jì)與機(jī)制構(gòu)建均應(yīng)對(duì)此作出回應(yīng)型變遷，以更好地滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。

(二)法治政府建設(shè)亟待行政組織理論創(chuàng)新

我國(guó)目前的行政組織法體系呈現(xiàn)出“一部半”格局，嚴(yán)重滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，在立法語(yǔ)言上模糊不清、缺乏可操作性，在內(nèi)容上過(guò)分偏重政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置與職權(quán)劃分，未能全面反映法治政府建設(shè)的基本要求。行政組織立法的不足使得我國(guó)對(duì)行政組織法這一行政法學(xué)重要內(nèi)容的學(xué)術(shù)研究長(zhǎng)期處于缺位狀態(tài)(13)葉必豐.行政組織法功能的行為法機(jī)制[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),2017,(7):109-130+206-207.，行政組織領(lǐng)域的理論研究和法治實(shí)踐均嚴(yán)重滯后，具體表現(xiàn)在：一是當(dāng)前行政組織法領(lǐng)域的理論與實(shí)踐已無(wú)法適應(yīng)我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的需要。從1982年和1992年的政企分開(kāi)，到2008年至今延續(xù)的大部制改革，妥洽調(diào)整政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系一直是我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的主線。但當(dāng)前的行政組織法律規(guī)范未能適應(yīng)新形勢(shì)的要求，不利于政府全面依法履行職能。二是當(dāng)前行政組織法領(lǐng)域的理論與實(shí)踐已無(wú)法滿(mǎn)足政府協(xié)商、合作行政等新型政府活動(dòng)的需求。一方面，《地方組織法》并未賦予各級(jí)政府締約權(quán)力，政府之間以協(xié)議方式進(jìn)行協(xié)商無(wú)法可依；另一方面，當(dāng)前的行政組織立法在調(diào)整對(duì)象上僅涉及國(guó)家行政的公共部門(mén)，在調(diào)整重心上沒(méi)有為公私合作主體預(yù)留空間，在調(diào)整界限上沒(méi)有顧及政府的財(cái)務(wù)與公物，政府與社會(huì)資本合作沒(méi)有足夠的法律支撐。

(三)法治政府建設(shè)亟待行政行為理論創(chuàng)新

長(zhǎng)期以來(lái)，“行政行為”構(gòu)成中國(guó)行政法學(xué)領(lǐng)域的核心概念，中國(guó)行政法學(xué)的研究范圍局限在由具有行政職權(quán)的行政主體為實(shí)現(xiàn)特定行政目標(biāo)做出的單方法律行為，行政事實(shí)行為、雙方行政行為、不具有行政職權(quán)的社會(huì)組織所作之行為等均不屬于行政法的規(guī)制范圍。然而應(yīng)當(dāng)看到，受20世紀(jì)70年代開(kāi)始的全球公共行政改革浪潮影響，我國(guó)公共管理職能也出現(xiàn)了逐漸向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移的發(fā)展趨勢(shì)，國(guó)家不再是公共事務(wù)的唯一管理者(14)王青斌.公共治理背景下的行政執(zhí)法權(quán)配置——以控?zé)焾?zhí)法為例[J].當(dāng)代法學(xué),2014,28(4):29-36.，許多超出行政行為范疇的非正式行政活動(dòng)在“民營(yíng)化、自由化、合作化、競(jìng)爭(zhēng)化”的時(shí)代背景下被激發(fā)出來(lái)。(15)江玉橋,梅揚(yáng).行政任務(wù)外包的正當(dāng)性及相關(guān)糾紛解決[J].中州學(xué)刊,2014,(4):54-57.那么，合作或參與行政過(guò)程的非行政主體所作之行為如何安放？行政指導(dǎo)、行政協(xié)商、行政契約等新型行政手段如何規(guī)制？行政內(nèi)部行為、行政事實(shí)行為對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益造成的損害如何更好得到救濟(jì)？這些問(wèn)題無(wú)疑暴露出“行政行為中心論”存在的缺陷，也急切呼喚行政法學(xué)理論的轉(zhuǎn)型。

(四)法治政府建設(shè)亟待行政程序理論創(chuàng)新

在我國(guó)傳統(tǒng)的“重實(shí)體輕程序”思維定勢(shì)下，我國(guó)行政程序法治發(fā)展依然存在較大提升空間，這也為行政程序理論創(chuàng)新研究指明了方向。一方面，我國(guó)當(dāng)前已有的程序規(guī)范大致可以分為四類(lèi)：《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》等關(guān)于抽象行政行為的程序立法；《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》等關(guān)于具體行政行為的程序立法；《政府信息公開(kāi)條例》等關(guān)于政府信息公開(kāi)的程序立法；《湖南省行政程序規(guī)定》等各地頒布的關(guān)于地方政府活動(dòng)的程序立法。此種行政程序立法模式較為分散，極易導(dǎo)致重復(fù)立法以及法律條文之間的相互沖突。另一方面，我國(guó)當(dāng)前相關(guān)程序立法不夠全面，難逃“管理法”窠臼，對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益保障等內(nèi)容關(guān)注不夠，且在政府間協(xié)商等新興領(lǐng)域存在立法空白。例如，雖然《水法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《行政區(qū)域邊界爭(zhēng)議處理?xiàng)l例》等法律規(guī)范中規(guī)定可以政府協(xié)商方式解決跨區(qū)域水事、環(huán)境、邊界爭(zhēng)議，但我國(guó)整體上缺少關(guān)于政府協(xié)商的程序規(guī)范，難以適應(yīng)新時(shí)代背景下區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的需要，且不利于維護(hù)當(dāng)?shù)厝罕姷恼Ｉa(chǎn)生活。

(五)法治政府建設(shè)亟待行政救濟(jì)理論創(chuàng)新

在我國(guó)行政法學(xué)理論體系中，行政救濟(jì)法通常與行政組織法、行政行為法并列，在維護(hù)公民合法權(quán)益方面發(fā)揮著重要作用。救濟(jì)法治是法治政府建設(shè)的重要維度，我國(guó)行政救濟(jì)法的基本模式呈現(xiàn)出雙軌并立、內(nèi)外兼濟(jì)、公私交織的特點(diǎn)(16)江國(guó)華.法治政府要論——救濟(jì)法治[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,2021.131-135.。所謂“雙軌并立”，即我國(guó)行政救濟(jì)法既包括行政調(diào)解、行政裁決等狹義上的行政救濟(jì)，又包括屬于司法救濟(jì)的行政訴訟。其存在的突出問(wèn)題在于，當(dāng)前我國(guó)相關(guān)制度設(shè)計(jì)使得行政訴訟的負(fù)擔(dān)過(guò)于沉重，完備的多元糾紛解決機(jī)制尚未形成，行政復(fù)議亦未真正發(fā)揮其作為“化解行政爭(zhēng)議的主渠道”之作用。所謂“內(nèi)外兼濟(jì)”，即我國(guó)行政救濟(jì)法既包括行政申訴等內(nèi)部救濟(jì)，又包括行政復(fù)議、行政信訪等外部救濟(jì)。其中的不足在于，信訪工作法治化水平有待提高；行政申訴制度因特別權(quán)力關(guān)系的存在而未能切實(shí)保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益。所謂“公私交織”，即我國(guó)行政救濟(jì)法既包括行政賠償、行政補(bǔ)償?shù)裙ň葷?jì)，又包括針對(duì)行政私法行為的民事訴訟等私法救濟(jì)。此方面的缺陷表現(xiàn)為：相關(guān)規(guī)范對(duì)行政協(xié)議等新興領(lǐng)域的國(guó)家賠償問(wèn)題尚無(wú)精細(xì)化規(guī)定；行政法與民法之間的相關(guān)規(guī)定銜接性較差；統(tǒng)一的行政補(bǔ)償制度尚未真正確立。

(六)法治政府建設(shè)亟待行政責(zé)任理論創(chuàng)新

現(xiàn)代民主社會(huì)中，政府必須對(duì)人民負(fù)責(zé)。(17)陳國(guó)權(quán).論責(zé)任政府及其實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的監(jiān)督作用[J].浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),2001,(2):24-30.加強(qiáng)行政責(zé)任理論創(chuàng)新研究是我國(guó)法治政府建設(shè)的必然要求，其以明確我國(guó)責(zé)任政府建設(shè)的不足之處為前提。一方面，我國(guó)尚未形成統(tǒng)一的政府責(zé)任立法，行政責(zé)任的內(nèi)容、行政責(zé)任的主體等均不明確。憲法的根本性決定了其難以對(duì)政府責(zé)任作出明細(xì)規(guī)定；各部門(mén)法囿于“行政行為中心論”，對(duì)政府責(zé)任并未以預(yù)期責(zé)任形式系統(tǒng)地加以正面規(guī)定，而是在具體法律條文中以違法的具體行政行為為規(guī)制對(duì)象，相關(guān)規(guī)定的體系性較為欠缺。同時(shí)，當(dāng)前立法對(duì)政府責(zé)任的規(guī)定并不全面，政府政治責(zé)任、法律責(zé)任、道德倫理責(zé)任和政府內(nèi)部責(zé)任之間存在交叉與混用，政府內(nèi)部責(zé)任因政府組織法的欠缺而極易推諉扯皮。另一方面，對(duì)我國(guó)行政機(jī)關(guān)的外部制約監(jiān)督機(jī)制缺乏實(shí)效，對(duì)政府行政責(zé)任的追究難以落到實(shí)處。人大監(jiān)督疲軟(18)潘國(guó)紅.提升人大監(jiān)督剛性力量[J].人大研究,2020,(3):28.，各級(jí)人大在實(shí)踐中極少對(duì)政府啟動(dòng)事后問(wèn)責(zé)機(jī)制，審議政府工作報(bào)告時(shí)也未能積極行使對(duì)政府的質(zhì)詢(xún)權(quán)；監(jiān)察體制改革后，成熟完備的監(jiān)察法律規(guī)范體系尚未形成，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督時(shí)缺乏操作性強(qiáng)的規(guī)范依據(jù)，監(jiān)察監(jiān)督銜接政府監(jiān)督體系、完善嚴(yán)密法治監(jiān)督體系的功效也尚未充分發(fā)揮。(19)馬懷德.國(guó)家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務(wù)[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2016,(6):15-21+125.

三、“法治政府要論”系列叢書(shū)是法治政府建設(shè)創(chuàng)新性理論研究成果

(一)叢書(shū)型構(gòu)了系統(tǒng)完備的法治政府建設(shè)理論體系

就其一般意義而言，概念構(gòu)成人文社會(huì)科學(xué)研究的邏輯起點(diǎn)，對(duì)概念內(nèi)在結(jié)構(gòu)的把握構(gòu)成人文社會(huì)科學(xué)研究的邏輯主線，二者共同構(gòu)成某項(xiàng)學(xué)術(shù)研究的完整邏輯體系?！胺ㄖ握摗毕盗袇矔?shū)從法治與政府之間的邏輯關(guān)系出發(fā)，對(duì)“法治政府”這一貫穿整套叢書(shū)的核心概念進(jìn)行了深入剖析，將其作為叢書(shū)研究的邏輯起點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上形成了一條完整的邏輯主線。具言之，叢書(shū)認(rèn)為，法與政府的關(guān)系始終是法治政府理論向前發(fā)展的“助推器”，其可以抽象為政府與“上位”的關(guān)系以及政府與公眾的關(guān)系。在法治政府建設(shè)初期，前者可以概括為法律至上原則，即法的統(tǒng)治；后者則可以概括為依法行政原則。(20)楊小軍.論法治政府新要求[J].行政法學(xué)研究,2014,(1):42-47.而在法治政府已經(jīng)基本建成并將繼續(xù)發(fā)展的新時(shí)代，法與政府的關(guān)系可以細(xì)化為職權(quán)法授、程序法定、行為法限、責(zé)任法究與救濟(jì)法治。(21)江國(guó)華.法治政府要論——基本原理[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,2020.30.基于此種對(duì)法治與政府關(guān)系的理解，“法治政府要論”系列叢書(shū)共分為《法治政府要論——基本原理》《法治政府要論——組織法治》《法治政府要論——行為法治》《法治政府要論——程序法治》《法治政府要論——救濟(jì)法治》《法治政府要論——責(zé)任法治》六卷本，對(duì)我國(guó)的法治政府建設(shè)進(jìn)程進(jìn)行了全景式回顧與展望，系統(tǒng)勾勒了新時(shí)代法治政府建設(shè)的主要方面及其基本要求。

其一，基本原理。法治政府是現(xiàn)代行政理念影響下的一種人本主義政府形態(tài)，在我國(guó)內(nèi)化為職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信(22)新華社.中共中央 國(guó)務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021—2025年)》[EBOL].(2021-08-11)[2022-04-12].www.gov.cn.等具體要求。在法哲學(xué)層面，法治政府意圖通過(guò)法治手段規(guī)范政府的政治過(guò)程及相關(guān)制度建設(shè)，促進(jìn)社會(huì)正義的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而達(dá)成“政府正義”(23)史瑞杰.當(dāng)代中國(guó)政府正義問(wèn)題研究[M].天津:天津人民出版社,2013.32.，其核心在于對(duì)行政權(quán)及其運(yùn)行過(guò)程實(shí)現(xiàn)有效的合法性規(guī)制。“法治政府要論”系列叢書(shū)將法治政府建設(shè)置于法治國(guó)家建設(shè)大背景下，全面分析了法治政府在中西方的意涵、淵源與價(jià)值，特別是從行政權(quán)力運(yùn)行的機(jī)理出發(fā)，著重提及了公共行政理論從古典管理主義到新公共管理主義再到新公共服務(wù)主義之發(fā)展歷程，進(jìn)而得出法治政府建設(shè)具有良法政府、科學(xué)政府、履責(zé)政府、文明政府、誠(chéng)信政府、服務(wù)型政府等多元目標(biāo)?；诖?，叢書(shū)在基本原理方面分別探討了法治政府建設(shè)的原則、法則與倫理，制度、體制與機(jī)制，權(quán)力、權(quán)能與權(quán)限，行為、程序與責(zé)任，授權(quán)、委托與職能轉(zhuǎn)移，協(xié)助、協(xié)商與聯(lián)合行政，委外、合作與協(xié)同治理等內(nèi)容。通過(guò)上述系統(tǒng)闡述，新時(shí)代法治政府建設(shè)得以順應(yīng)現(xiàn)代行政發(fā)展之勢(shì)，更好地服務(wù)于全面依法治國(guó)戰(zhàn)略布局。

其二，組織法治。組織法治是法治政府建設(shè)的重要指標(biāo)，關(guān)涉行政機(jī)關(guān)人員組成、機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)劃分、相互關(guān)系、權(quán)力運(yùn)行、救濟(jì)保障等諸多方面的內(nèi)容，(24)江國(guó)華.法治政府要論——組織法治[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,2020.453.在未來(lái)的法治政府建設(shè)與發(fā)展過(guò)程中大有可為?！胺ㄖ握摗毕盗袇矔?shū)在組織法治方面的亮點(diǎn)有三：一是在分析我國(guó)行政組織法治現(xiàn)有規(guī)范和研究的基礎(chǔ)上，拓展了行政職權(quán)運(yùn)行的不同形態(tài)，將行政組織的研究范圍擴(kuò)大到財(cái)政和公產(chǎn)公物等多個(gè)方面。(25)江國(guó)華.法治政府要論——組織法治[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,2020.452.二是大膽打破憲法學(xué)與行政法學(xué)之間的藩籬，統(tǒng)籌介紹了中央政府組織結(jié)構(gòu)與地方政府組織結(jié)構(gòu)，彌補(bǔ)了當(dāng)前行政組織法律規(guī)范中缺少央地權(quán)限劃分相關(guān)內(nèi)容的缺陷。三是立足法治政府建設(shè)的最新要求，提出修改《國(guó)務(wù)院組織法》以及制定《國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法》、國(guó)務(wù)院部門(mén)組織單行法、《直轄市法》《省政組織法》《縣政自治章程》等諸多原創(chuàng)性的行政組織立法建議。

其三，行為法治。我國(guó)公民社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域幾乎都有政府的參與與作用(26)周飛舟.政府行為與中國(guó)社會(huì)發(fā)展——社會(huì)學(xué)的研究發(fā)現(xiàn)及范式演變[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),2019,(3):21-38+204-205.，這決定了法治政府內(nèi)在要求對(duì)政府的行為進(jìn)行全面規(guī)范，政府的行為必須符合法治之要義。隨著我國(guó)行政法治實(shí)踐的發(fā)展，非國(guó)家行政機(jī)關(guān)可以基于授權(quán)或委托管理社會(huì)公共事務(wù)，而國(guó)家行政機(jī)關(guān)也可以對(duì)非社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行一定程度的管理或非管理性行為。(27)江國(guó)華.法治政府要論——行為法治[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,2021.2-3.立基于此，“法治政府要論”系列叢書(shū)將中國(guó)行政法學(xué)的元概念由“行政行為”轉(zhuǎn)向“政府行為”，將中國(guó)行政法學(xué)的立論中心由“行政行為”轉(zhuǎn)向“行政方式”，并創(chuàng)造性提出行政創(chuàng)制行為、行政執(zhí)法行為、政府規(guī)制行為、公共服務(wù)行為、政府間合作行為、協(xié)同治理行為、行政內(nèi)部行為和行政司法行為等行為法治的八個(gè)維度，從合法性與合理性?xún)蓚€(gè)角度深入闡釋了政府行為法治的一系列問(wèn)題。

其四，程序法治。無(wú)程序即無(wú)正義，當(dāng)代行政法的發(fā)展呈現(xiàn)出由程序控權(quán)取代實(shí)體控權(quán)的主流趨勢(shì)。(28)江國(guó)華.法治政府要論——程序法治[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,2021.32.“法治政府要論”系列叢書(shū)在程序法治方面首先明確了相關(guān)基本原則與基本制度，進(jìn)而分別論述了創(chuàng)制性行政程序、執(zhí)行性行政程序、督導(dǎo)性行政程序和裁斷性行政程序，最后提出“邁向統(tǒng)一的程序法治時(shí)代”(29)江國(guó)華.法治政府要論——程序法治[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,2021.412.之愿景與目標(biāo)。可以說(shuō)，叢書(shū)適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，從學(xué)理上理順了我國(guó)程序法治的整體框架，為未來(lái)行政程序的規(guī)范化、精細(xì)化發(fā)展提供了有益指導(dǎo)。

其五，救濟(jì)法治。無(wú)救濟(jì)即無(wú)法治，行政救濟(jì)是通過(guò)法律手段實(shí)現(xiàn)“給每個(gè)人他所得”(30)[英]A.J.M.米爾恩.人的權(quán)利與人的多樣性[M].夏勇,張志銘譯.北京:中國(guó)大百科全書(shū)出版社,1995.58.之校正正義的重要途徑?！胺ㄖ握摗毕盗袇矔?shū)站在建設(shè)人本主義法治政府的高度，將暢通公民救濟(jì)自身合法權(quán)益的渠道作為“國(guó)家一切權(quán)力屬于人民”背景下以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力、建設(shè)法治政府的應(yīng)有之義，系統(tǒng)論述了行政復(fù)議、行政訴訟、行政申訴、行政信訪、行政調(diào)解裁決與仲裁、國(guó)家賠償、行政公益訴訟等行政救濟(jì)的途徑與方式。這有利于加快構(gòu)建和完善我國(guó)多元糾紛解決機(jī)制，適應(yīng)當(dāng)前行政糾紛數(shù)量眾多、性質(zhì)復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)背景，更好地保障人民合法權(quán)益。

其六，責(zé)任法治?，F(xiàn)代行政理念認(rèn)為，政府的權(quán)力與責(zé)任具有一致性，政府一方面應(yīng)當(dāng)“自負(fù)責(zé)任”，對(duì)公務(wù)人員作出的侵犯相對(duì)人合法權(quán)益之行為承擔(dān)無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任(31)沈開(kāi)舉,王玨.行政責(zé)任研究[M].鄭州:鄭州大學(xué)出版社,2004.156.；另一方面，政府責(zé)任也具有代位責(zé)任之性質(zhì)，公務(wù)人員存在故意或重大過(guò)失時(shí)，也需要就自己作出的行政行為向相對(duì)人承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。(32)陳新民.中國(guó)行政法學(xué)原理[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2002.247-249.“法治政府要論”系列叢書(shū)在剖析政府責(zé)任的原理與法理、法源與機(jī)理、要件與原則之基礎(chǔ)上，逐一對(duì)政府政治責(zé)任、政府侵權(quán)責(zé)任與違約責(zé)任、政府失職責(zé)任與瀆職責(zé)任、政府倫理責(zé)任進(jìn)行了闡釋?zhuān)?qiáng)調(diào)要逐步形成完備的政府責(zé)任內(nèi)外監(jiān)督體系和政府責(zé)任全方位追究體系，著力優(yōu)化各項(xiàng)政府責(zé)任制度間的銜接機(jī)制，加強(qiáng)政府責(zé)任問(wèn)責(zé)、追責(zé)、擔(dān)責(zé)機(jī)制建設(shè)。如此，我國(guó)行政責(zé)任立法的基本框架得以明晰，政府預(yù)期責(zé)任與回溯責(zé)任得以明確。(33)江國(guó)華.法治政府要論——責(zé)任法治[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,2020.537-540.

(二)叢書(shū)形成了周全嚴(yán)密的內(nèi)在邏輯

整體來(lái)看，“法治政府要論”系列叢書(shū)以基本原理為基礎(chǔ)，以政府責(zé)任為落點(diǎn)，融合責(zé)任政府與服務(wù)型政府理念，形成了一套周全嚴(yán)密的內(nèi)在邏輯體系。

其一，以基本原理為基礎(chǔ)?！胺ㄖ握摗毕盗袇矔?shū)站在我國(guó)已基本建成法治政府這一嶄新歷史起點(diǎn)，提綱挈領(lǐng)地從學(xué)理層面系統(tǒng)回答了新時(shí)代法治政府建設(shè)的一系列基本命題。一是“為什么建設(shè)法治政府”？政府權(quán)力一方面具有維護(hù)社會(huì)秩序、實(shí)現(xiàn)公平公正、保障人民當(dāng)家作主等價(jià)值追求，另一方面又極易被濫用，是一種“必要的惡”。法治政府建設(shè)正是為了將行政權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，促進(jìn)矯正正義的實(shí)現(xiàn)。二是“建設(shè)什么樣的法治政府”？新時(shí)代的法治政府建設(shè)必須立足現(xiàn)代法治政府的新任務(wù)新課題，以人本主義為核心價(jià)值追求，借助行政方式和行政過(guò)程對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行有效控制。“法治政府要論”系列叢書(shū)秉持“人是萬(wàn)物的尺度”這一理念，因應(yīng)時(shí)代發(fā)展為法治政府建設(shè)提出的新要求新挑戰(zhàn)，以行政方式而非行政行為作為立論中心，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政指導(dǎo)、行政協(xié)議、行政參與等行政活動(dòng)的合法性控制；以公共性而非國(guó)家性作為行政主體的劃分標(biāo)準(zhǔn)，兼顧政府間合作行為、協(xié)同治理行為等日益多樣的政府活動(dòng)，兼顧社會(huì)組織、企業(yè)等日益多元的行政參與主體；以行政機(jī)關(guān)、私行政主體、相對(duì)人三方結(jié)構(gòu)為著眼點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)府際關(guān)系、行政內(nèi)部關(guān)系的合理關(guān)照；以動(dòng)態(tài)的行政過(guò)程為立足點(diǎn)，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的連續(xù)性、階段性管控。三是“怎樣建設(shè)法治政府”？法治政府建設(shè)需要跳出問(wèn)題本身，立足更寬闊視野，靈活運(yùn)用多學(xué)科知識(shí)。法治政府建設(shè)是一個(gè)宏大的綜合性命題，不僅跨越行政立法、行政執(zhí)法、行政救濟(jì)與監(jiān)督等不同權(quán)力運(yùn)行環(huán)節(jié)，而且涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、管理等不同專(zhuān)業(yè)學(xué)科領(lǐng)域。(34)江國(guó)華.法治政府要論——基本原理[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,2020.5.“法治政府要論”系列叢書(shū)注重法學(xué)理論的革新，在政府責(zé)任追究、行政證據(jù)制度等問(wèn)題的論述中融合了《監(jiān)察法》《刑事訴訟法》《民事訴訟法》等多部門(mén)法規(guī)定，在政府倫理責(zé)任等內(nèi)容中回溯到憲法中的“為人民服務(wù)”思想，打通了憲法與行政法之間的壁壘。同時(shí)，“法治政府要論”系列叢書(shū)綜合運(yùn)用了哲學(xué)、行政學(xué)等多學(xué)科知識(shí)。例如其認(rèn)為，行政救濟(jì)之原理根植于人性，中國(guó)古典哲學(xué)中人性本善的觀點(diǎn)表明，通過(guò)行政救濟(jì)揚(yáng)善維權(quán)具有必要性；而人性之惡則催生了通過(guò)行政救濟(jì)抑惡控權(quán)的現(xiàn)實(shí)需要。(35)江國(guó)華.法治政府要論——救濟(jì)法治[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,2021.32.基于此種多元綜合的研究方法，“法治政府要論”系列叢書(shū)沒(méi)有將視野局限在法治政府建設(shè)本身，而是將其與全面依法治國(guó)戰(zhàn)略緊密結(jié)合，提出處理好法治政府建設(shè)與法治體系建設(shè)、法治政府建設(shè)與法治國(guó)家建設(shè)、法治政府建設(shè)與法治社會(huì)建設(shè)等十大關(guān)系。(36)江國(guó)華.法治政府要論——基本原理[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,2020.460-510.

其二，以政府責(zé)任為落點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)法治政府與責(zé)任政府之融合。辯證唯物主義認(rèn)識(shí)論昭示人們對(duì)真理的認(rèn)識(shí)總是存在偏差，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員亦不例外。因此，政府責(zé)任應(yīng)當(dāng)成為法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容，以便有效平衡個(gè)人利益與公共利益?！胺ㄖ握摗毕盗袇矔?shū)以政府責(zé)任作為法治政府建設(shè)的落腳點(diǎn)，在體例上將《法治政府要論——責(zé)任法治》作為整套叢書(shū)的收官之作，在內(nèi)容上系統(tǒng)闡明了政府責(zé)任的原理與機(jī)理、類(lèi)型與內(nèi)容、追責(zé)與擔(dān)責(zé)方式，為落實(shí)政府責(zé)任提供了全方位學(xué)理與規(guī)范闡釋。正是在此意義上，叢書(shū)真正將法治政府與責(zé)任政府融為一體，認(rèn)為法治政府因內(nèi)在要求需對(duì)人民負(fù)責(zé)、為自己的行為負(fù)責(zé)而決定了責(zé)任政府建設(shè)蘊(yùn)含于法治政府建設(shè)之中；責(zé)任政府因以法治政府建立的權(quán)力制約制度、權(quán)利保障制度和責(zé)任追究制度為基礎(chǔ)而構(gòu)成法治政府建設(shè)的條件；法治政府建設(shè)與責(zé)任政府建設(shè)因在依法行政、違法必究等方面存在共性而統(tǒng)一于法治國(guó)家建設(shè)。(37)江國(guó)華.法治政府要論——基本原理[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,2020.487-491.由此，法治政府建設(shè)貫穿各級(jí)政府履職全過(guò)程，落實(shí)為各級(jí)政府沉甸甸的責(zé)任。

其三，以服務(wù)政府為定位，實(shí)現(xiàn)法治政府與服務(wù)政府之融合。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升和社會(huì)主要矛盾的變化要求新時(shí)代法治政府建設(shè)必須站穩(wěn)人民中心立場(chǎng)，通過(guò)“良法”與“善治”實(shí)現(xiàn)一種與理想化的社會(huì)治理狀態(tài)所匹配的政府狀態(tài)，(38)王勇.法治政府建設(shè)[M].北京:國(guó)家行政學(xué)院出版社,2010.9.努力建設(shè)服務(wù)型政府。“法治政府要論”系列叢書(shū)將政府的角色定位為“服務(wù)者”而非“管理者”，并在責(zé)任法治、程序法治、救濟(jì)法治等諸多制度設(shè)計(jì)中均體現(xiàn)了法治政府與服務(wù)政府之融合。具言之：一是在對(duì)行政信訪制度的論述中，立足“伸冤”這一信訪制度的初心與使命，提出行政信訪必須以保障公民權(quán)利為目的，從行政信訪人、行政信訪機(jī)構(gòu)和行政被訪人三大板塊完善具體的制度構(gòu)造。(39)江國(guó)華.法治政府要論——救濟(jì)法治[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,2021.254-272.二是在對(duì)信賴(lài)保護(hù)原則制度的論述中，深入挖掘了信賴(lài)保護(hù)原則在程序方面的意義與價(jià)值，提出程序信賴(lài)保護(hù)原則(40)江國(guó)華.法治政府要論——程序法治[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,2021.132-134.，最大程度減少因政府程序異動(dòng)給相對(duì)人合法權(quán)益帶來(lái)的損害。三是在對(duì)政府違約責(zé)任的論述中，指出行政違約責(zé)任不能完全照搬民事合同領(lǐng)域的歸責(zé)原則，而應(yīng)當(dāng)在適當(dāng)借鑒民事違約歸責(zé)原則之基礎(chǔ)上，形成以側(cè)重保護(hù)處于弱勢(shì)地位的相對(duì)人之合法權(quán)益為宗旨的獨(dú)立制度設(shè)計(jì)。(41)江國(guó)華.法治政府要論——責(zé)任法治[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,2020.304-326.

(三)叢書(shū)對(duì)法治政府建設(shè)的諸多關(guān)鍵性問(wèn)題進(jìn)行了理論提煉

當(dāng)前，我國(guó)法治政府建設(shè)已取得矚目成就，學(xué)界持續(xù)深耕法治政府基礎(chǔ)理論研究，為推進(jìn)我國(guó)法治政府實(shí)現(xiàn)更高水平和更高質(zhì)量發(fā)展不斷貢獻(xiàn)智慧與力量。(42)相關(guān)研究成果主要有：胡建淼.法治政府建設(shè)：全面依法治國(guó)的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程[M].北京:人民出版社,2021；楊登峰.當(dāng)代中國(guó)的法治政府建設(shè)[M].北京:法律出版社,2017；應(yīng)松年.法治政府[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2016；關(guān)保英.法治政府概論[M].北京:中國(guó)法制出版社,2018；馬懷德.習(xí)近平法治思想中法治政府理論的核心命題[J].行政法學(xué)研究,2020(06):21-24；姜明安.中國(guó)依憲治國(guó)和法治政府建設(shè)的主要特色[J].政治與法律,2019(08):2-16；江必新,黃明慧.習(xí)近平法治思想中的法治政府建設(shè)理論研究[J].行政法學(xué)研究,2021(04):3-19；等等。“法治政府要論”系列叢書(shū)立足我國(guó)法治政府建設(shè)取得的歷史性成就，集成現(xiàn)有法治政府建設(shè)理論研究成果，對(duì)法治政府建設(shè)的諸多關(guān)鍵性問(wèn)題進(jìn)行了理論提煉，突出體現(xiàn)有以下兩個(gè)方面。

其一，行政方式中心論的提出及其運(yùn)用。理論體系的顛覆與重構(gòu)并非易事，立基于當(dāng)前行政行為理論所顯現(xiàn)出的弊端，國(guó)內(nèi)外學(xué)者均嘗試進(jìn)行了不懈探索，澳大利亞的“新行政法”(43)為調(diào)整朝著更加民主化、科學(xué)化方向發(fā)展的現(xiàn)代行政關(guān)系，澳大利亞自20世紀(jì)70年代以來(lái)制定了一系列法律規(guī)范，形成了“新行政法”的法律機(jī)制。參見(jiàn)姜明安.澳大利亞“新行政法”的產(chǎn)生及其主要內(nèi)容[J].中外法學(xué),1995,(2):66-70.、美國(guó)在公私合作背景下提出的新行政法體系(44)美國(guó)行政法學(xué)界通過(guò)打造替代性行政觀念、形成替代性責(zé)任機(jī)制、提出正當(dāng)性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等方式，努力構(gòu)建公私合作治理日益深入背景下新的行政法體系。參見(jiàn)[美]朱迪·弗里曼.合作治理與新行政法[M].畢洪海,陳標(biāo)沖譯.北京:商務(wù)印書(shū)館,2010.314-335.、我國(guó)的“行政法律關(guān)系論”等即為例證。上述觀點(diǎn)雖各有千秋，但難免與傳統(tǒng)行政法學(xué)體系太過(guò)割裂，且缺乏對(duì)未來(lái)社會(huì)發(fā)展的足夠前瞻?！胺ㄖ握摗毕盗袇矔?shū)對(duì)上述觀點(diǎn)進(jìn)行了逐一比較分析，最終得出我國(guó)行政法學(xué)體系的調(diào)試以“行政方式中心論”最為適宜的結(jié)論(45)江國(guó)華.法治政府要論——行為法治[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,2021.23-27.。概言之，一是行政方式更具延展性。行政方式在統(tǒng)攝范圍上對(duì)行政行為與非行政行為進(jìn)行了同等關(guān)照，既避免了對(duì)傳統(tǒng)行政行為概念的重新界定，也為未來(lái)社會(huì)的發(fā)展預(yù)留了制度空間。二是行政方式更具整體性。行政權(quán)力的運(yùn)行具有包括配置、行使、救濟(jì)等環(huán)節(jié)在內(nèi)的一套完整流程，行政方式可以完全囊括上述方面，將具有交往性、連續(xù)性和整體性特征的現(xiàn)代行政充分納入法治軌道，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的全流程管控。三是行政方式更具實(shí)踐性。不同于行政行為對(duì)“命令-服從”的過(guò)分強(qiáng)調(diào)，行政方式以“協(xié)商-合作”作為核心內(nèi)涵，更加關(guān)注私法和軟法在現(xiàn)代行政法治中的地位與作用。這不僅符合當(dāng)前社會(huì)的最新發(fā)展態(tài)勢(shì)，而且契合實(shí)質(zhì)法治的價(jià)值追求，具有鮮明的實(shí)踐導(dǎo)向和較強(qiáng)的可操作性。綜上可以說(shuō)，叢書(shū)率先提出行政方式這一概念，并對(duì)其適用于我國(guó)的必要性、正當(dāng)性、可行性進(jìn)行了充分論證，為我國(guó)行政法學(xué)體系的發(fā)展和法治政府建設(shè)的推進(jìn)提供了全新思維視角?！靶姓绞健边@一概念與日本行政法上的“行政過(guò)程”有著密切聯(lián)系，行政方式是行政過(guò)程的基本構(gòu)成要素，行政方式的差異決定了行政過(guò)程內(nèi)容的差異。(46)江國(guó)華.中國(guó)行政法(總論)[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,2012.203.基于這一認(rèn)識(shí)，叢書(shū)動(dòng)態(tài)考察行政權(quán)運(yùn)行的整個(gè)流程，充分考慮現(xiàn)代政府實(shí)現(xiàn)行政目的的各種方式與手段，將政府的行政方式劃分為行政創(chuàng)制行為、行政執(zhí)法行為、政府規(guī)制行為、公共服務(wù)行為、政府間合作行為、協(xié)同治理行為、行政內(nèi)部行為和行政司法行為八種類(lèi)型，并將對(duì)每種行政方式的合法性控制向前拓展至行政權(quán)限配置，向后延伸至政府責(zé)任承擔(dān)和公民權(quán)益救濟(jì)。如此，行政方式理論得以在法治政府建設(shè)領(lǐng)域靈活運(yùn)用，更多政府活動(dòng)及其關(guān)聯(lián)環(huán)節(jié)被納入法治軌道。

其二，行政組織法典的探索及其證成。隨著我國(guó)法治水平的不斷提升，“法典化”已經(jīng)成為各領(lǐng)域立法的大勢(shì)所趨，行政立法領(lǐng)域亦不例外。面對(duì)這一龐大工程，選擇合適的著手點(diǎn)和切入點(diǎn)至關(guān)重要。目前，學(xué)界大致形成了兩種行政法典編纂的進(jìn)路——一種主張對(duì)應(yīng)學(xué)理上的行政法學(xué)理論體系，將行政法學(xué)中的所有內(nèi)容均納入法典范圍，推動(dòng)行政立法領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)徹底的、完全的法典化。另一種主張以行政活動(dòng)所須遵循的法定程序?yàn)檫壿嬛鬏S，適當(dāng)兼顧行政組織法、行政實(shí)體法和行政救濟(jì)法，部分實(shí)現(xiàn)法典化。(47)王萬(wàn)華.我國(guó)行政法法典編纂的程序主義進(jìn)路選擇[J].中國(guó)法學(xué),2021，(4):103-122.上述兩種進(jìn)路看似符合當(dāng)前相關(guān)文本規(guī)定的精神(48)2021年1月10日，中共中央印發(fā)《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》，提出“加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，健全規(guī)范共同行政行為的法律法規(guī)，研究制定行政程序法”。2021年4月21日發(fā)布的《全國(guó)人大常委會(huì)2021年度立法工作計(jì)劃》中提出，研究啟動(dòng)環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作。，但實(shí)際上并不具有絕對(duì)的科學(xué)性。上述文件使用“行政程序法”和“行政基本法典”概念的語(yǔ)境為行政法的法典化，并未從規(guī)范意義上限定法律的基本定位與核心內(nèi)容，而僅僅明確了制定約束行政權(quán)力的基本法律之意。而且，在我國(guó)制定行政程序法典的探索與嘗試已有十余年之久，至今卻仍未實(shí)現(xiàn)法典化之目標(biāo)，這是否在某種程度上證成了程序主義進(jìn)路的可行性存在不足？基于上述考量，“法治政府要論”系列叢書(shū)敏銳地指出，鑒于當(dāng)前行政實(shí)體法的法典化和行政程序法的法典化均未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)換思考角度，考慮出臺(tái)統(tǒng)一的行政組織法典，初步實(shí)現(xiàn)我國(guó)行政法的法典化。就其內(nèi)容而言，叢書(shū)對(duì)行政組織法典的設(shè)想涵括了行政組織、行政權(quán)力、行政編制、公務(wù)員、公產(chǎn)公物、行政程序等諸多方面，不僅拓展了行政職權(quán)運(yùn)行的不同形態(tài)，將行政組織法的研究范圍延伸至財(cái)政和公物，實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政機(jī)關(guān)“財(cái)”和“物”的有效法律規(guī)制；而且妥善兼顧了整個(gè)行政法律體系，將行政程序法作為行政組織法典的一部分進(jìn)行總則性規(guī)定。(49)江國(guó)華.法治政府要論——組織法治[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,2020.452-460.應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這一觀點(diǎn)之優(yōu)勢(shì)有四：一是有利于較好彌合我國(guó)機(jī)構(gòu)改革與法律條文之間產(chǎn)生的張力，提升相關(guān)規(guī)范的現(xiàn)實(shí)可操作性；二是有利于有效協(xié)調(diào)中央政府組織法體系與地方政府組織法體系，加強(qiáng)法律規(guī)范之間的整體性與統(tǒng)一性；三是有利于通過(guò)行政法律手段妥善處理央地關(guān)系，深化對(duì)相關(guān)憲法條文的理解與適用；四是有利于涵括目前由“三定方案”調(diào)整的各機(jī)關(guān)權(quán)限與編制配置問(wèn)題，以及相應(yīng)的行政程序問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)法典的綜合性與包容性。

“法治政府要論”系列叢書(shū)立足中國(guó)二十余年的法治政府建設(shè)實(shí)踐，從深入推進(jìn)全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的高度出發(fā)，形成了內(nèi)容豐富、系統(tǒng)完備的法治政府理論創(chuàng)新研究體系，是新時(shí)代服務(wù)法治政府建設(shè)戰(zhàn)略的創(chuàng)新性研究成果，必將對(duì)我國(guó)未來(lái)的法治政府建設(shè)與發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。