周學(xué)文

(華東政法大學(xué)法律學(xué)院，上海 200050)

《行政訴訟法》第72條規(guī)定：“人民法院經(jīng)過審理，查明被告不履行法定職責(zé)的，判決被告在一定期限內(nèi)履行。”該條之“一定期限”概念在含義上具有不確定性，屬于法院行使司法裁量權(quán)加以確定的事項(xiàng)。但對(duì)于法院應(yīng)如何在履行判決中裁量確定適當(dāng)?shù)穆男衅谙?，以往的學(xué)理探討并不多。本文擬以《最高人民法院公報(bào)》2020年第12期刊載的“啟東市發(fā)圣船舶工程有限公司訴啟東市人民政府渡口行政許可及南通市人民政府行政復(fù)議案”為對(duì)象，結(jié)合相關(guān)司法實(shí)踐，闡釋和分析確定履行期限的基本規(guī)則，并嘗試立足更高的視角，從這一個(gè)案中提煉行政訴訟司法裁量運(yùn)作的應(yīng)然樣態(tài)。

一、案情簡(jiǎn)介

(一)案件事實(shí)

2014年10月，啟東市北新鎮(zhèn)人民政府、啟隆鄉(xiāng)人民政府根據(jù)發(fā)圣公司的申請(qǐng)，向啟東市政府提交汽渡設(shè)置申請(qǐng)，建議重設(shè)啟東至啟隆的航線。因啟東市政府未予答復(fù)，發(fā)圣公司于2016年6月提起行政訴訟，江蘇省南通市中級(jí)人民法院于同年11月作出(2016)蘇06行初86號(hào)行政判決(以下簡(jiǎn)稱86號(hào)行政判決)，責(zé)令啟東市政府在判決生效后60日內(nèi)作出答復(fù)。2017年2月，啟東市政府向發(fā)圣公司作出《1號(hào)不予許可決定》。此前，啟東市政府曾向啟東海事處、崇明海事局等多部門針對(duì)該項(xiàng)許可申請(qǐng)征求意見。

發(fā)圣公司不服《1號(hào)不予許可決定》，于2017年3月向南通市政府申請(qǐng)復(fù)議。南通市政府作出《88號(hào)復(fù)議決定》，維持《1號(hào)不予許可決定》。發(fā)圣公司不服，遂以啟東市政府的行政行為超過86號(hào)行政判決確定的60日履行期限，構(gòu)成程序違法為由，提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷《1號(hào)不予許可決定》和《88號(hào)復(fù)議決定》。

(二)裁判結(jié)果

一審、二審法院均認(rèn)為啟東市政府依法向海事等部門征求意見所需的時(shí)間應(yīng)予以扣除，故其行政行為并未超過86號(hào)行政判決確定的履行期限，不構(gòu)成程序違法，故判決駁回發(fā)圣公司的訴訟請(qǐng)求。其中，二審法院江蘇省高級(jí)人民法院還在判決中詳細(xì)闡述了確定履行期限的基本規(guī)則。

(三)裁判摘要

嚴(yán)格來說，二審法院在判決中論及的履行期限確定問題并非本案之爭(zhēng)議焦點(diǎn)，而是與本案相關(guān)的一個(gè)前提性問題，即此前86號(hào)行政判決確定的60日的履行期限是否合理、適當(dāng)。但因?yàn)檫@段闡述十分精當(dāng)?shù)亟沂玖朔ㄔ捍_定履行期限的基本規(guī)則，可對(duì)今后各級(jí)法院的案件裁判產(chǎn)生一定的示范意義，故《最高人民法院公報(bào)》從中引申出了本案的“裁判摘要”：

“人民法院在確定行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的期限時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循一定的原則。當(dāng)法律規(guī)范明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的履責(zé)期限，除特殊情形外，人民法院一般應(yīng)當(dāng)參照相關(guān)法律規(guī)范的規(guī)定確定行政機(jī)關(guān)的履責(zé)期限；法律規(guī)范未對(duì)行政機(jī)關(guān)履責(zé)期限作出規(guī)定的，人民法院應(yīng)結(jié)合具體案情，充分考慮當(dāng)事人合法權(quán)益保護(hù)的及時(shí)性和行政機(jī)關(guān)履責(zé)的可行性等因素，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第47條的規(guī)定，合理確定行政機(jī)關(guān)的履責(zé)期限。如存在正當(dāng)理由或不可抗力的，即便行政機(jī)關(guān)超出人民法院生效判決所確定的期限作出行政決定，亦不能認(rèn)定該行為構(gòu)成程序違法?！?/p>

二、履行期限司法裁量面臨的雙重挑戰(zhàn)

對(duì)于履行期限的確定問題，從審判實(shí)務(wù)來看，“對(duì)于法官而言，這是一個(gè)司法實(shí)踐中必須加以解決的常見難題”(1)史筆，張松波.履行判決期限的法律屬性及確定原則[J].人民司法(案例)，2021，(14).。它之所以構(gòu)成了一個(gè)“難題”，是因?yàn)檫@個(gè)看似屬于細(xì)節(jié)性的實(shí)務(wù)問題，實(shí)際上蘊(yùn)含著司法權(quán)與行政權(quán)二者之間的關(guān)系協(xié)調(diào)議題。另外，由于我國(guó)尚未制定統(tǒng)一的行政程序法典，這也給履行期限的司法裁量帶來了不小的挑戰(zhàn)。

(一)司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系協(xié)調(diào)

“期限”原本是行政程序的一個(gè)構(gòu)成要素，其設(shè)置意在要求行政機(jī)關(guān)在規(guī)定時(shí)限內(nèi)完成特定的行政任務(wù)。因此，期限是一種對(duì)行政機(jī)關(guān)行為的約束，旨在實(shí)現(xiàn)行政的效率價(jià)值。當(dāng)然，一個(gè)適當(dāng)?shù)钠谙拊O(shè)定也有服務(wù)于行政機(jī)關(guān)的一面，因?yàn)楹笳呖稍谶@一期限內(nèi)，結(jié)合個(gè)案的實(shí)際情形，把控自身的行動(dòng)節(jié)奏，從而高質(zhì)量地完成行政任務(wù)。由此可見，期限是一個(gè)關(guān)聯(lián)于行政權(quán)行使的概念，涉及行政權(quán)運(yùn)作的速率及有效性。

然而，當(dāng)行政機(jī)關(guān)未能于法定期限內(nèi)履行職責(zé)，期限的行為規(guī)制目的將隨之落空。此時(shí)，期限的經(jīng)過，標(biāo)志著行政相對(duì)人將獲得以行政機(jī)關(guān)為被告提起履行法定職責(zé)之訴的訴權(quán)(2)《行政訴訟法》第47條第1款：“公民、法人或者其他組織申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)在接到申請(qǐng)之日起兩個(gè)月內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟。法律、法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！?。如果相對(duì)人提起訴訟，而法院審理后認(rèn)為行政機(jī)關(guān)構(gòu)成不履行法定職責(zé)的，將判決行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)履行職責(zé)。這便意味著，判決將“接棒”法定期限，通過再次設(shè)定期限以延續(xù)對(duì)行政機(jī)關(guān)行為的約束，繼而形成一種“二次約束”。于是，司法權(quán)將介入原本由行政權(quán)掌控的領(lǐng)域——如前所述，對(duì)于在多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)履行職責(zé),本應(yīng)由行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)作出相應(yīng)的計(jì)劃和安排。故二者間的協(xié)調(diào)問題由此產(chǎn)生。

綜上，法院如何在判決主文中妥當(dāng)?shù)夭昧看_定履行期限，將不得不直面司法權(quán)與行政權(quán)之間的關(guān)系協(xié)調(diào)問題。進(jìn)而言之，這一協(xié)調(diào)問題的實(shí)質(zhì)在于兩種不同權(quán)力之行使目的的協(xié)調(diào)。整體上，司法權(quán)作為一種判斷權(quán)，其目的在于通過居中裁判以化解社會(huì)糾紛，維護(hù)社會(huì)秩序(3)周永坤.法理學(xué)——全球視野[M].北京:法律出版社，2016.283.。而在行政訴訟領(lǐng)域，司法權(quán)的行使則有著更為多元的目的，根據(jù)《行政訴訟法》第1條之規(guī)定，行政訴訟中的司法權(quán)行使，不僅是為了“解決行政爭(zhēng)議”，還應(yīng)起到“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”之功能。而行政權(quán)作為一種執(zhí)行權(quán)，旨在通過執(zhí)法來實(shí)現(xiàn)法律規(guī)范的預(yù)定目標(biāo)，因而行政權(quán)所考量的，是行政手段本身能否充分、高效地達(dá)成管理公共事務(wù)之目標(biāo)。又因這兩種權(quán)力的不同行使目的也會(huì)延伸至履行期限確定的問題上，進(jìn)而產(chǎn)生了二者之間的目的協(xié)調(diào)問題：就行政權(quán)而言，應(yīng)存在一個(gè)適當(dāng)?shù)穆男衅谙掭o助其完成行政任務(wù)；就司法權(quán)而言，亦應(yīng)確定一個(gè)適當(dāng)?shù)穆男衅谙迊斫鉀Q行政爭(zhēng)議，同時(shí)保護(hù)相對(duì)人之合法權(quán)益，監(jiān)督行政權(quán)之行使?？偟膩碚f，“法院既要著眼于有效地解決糾紛，也要避免不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)行政管理”(4)何海波.行政訴訟法[M].北京:法律出版社，2016.470.。

(二)行政程序法規(guī)則的暫時(shí)缺位

我國(guó)目前關(guān)于行政機(jī)關(guān)履行期限的規(guī)定，散落在各類不同行政管理領(lǐng)域的法律規(guī)范之中，或是出現(xiàn)在《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》這類就某一類型化行政行為作出總括性規(guī)定的法律規(guī)范之中。這樣“單點(diǎn)突破式”的規(guī)范設(shè)置，其優(yōu)點(diǎn)在于立法者能夠面向特定的行政領(lǐng)域或者行為形式作出具有針對(duì)性的規(guī)則安排，但此種做法也難免會(huì)有遺漏。本案便出現(xiàn)了這樣的情況：對(duì)于行政許可機(jī)關(guān)應(yīng)于多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)作出渡口設(shè)置的行政許可決定，相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章并未作出規(guī)定。

對(duì)此，較為理想的狀態(tài)或許是存在一部行政程序法典，專門對(duì)行政程序的期限事項(xiàng)設(shè)置全面、細(xì)致的規(guī)則，由此便可于單個(gè)行政法律規(guī)范在此問題上出現(xiàn)“缺口”時(shí)，發(fā)揮兜底性的規(guī)制功能。其規(guī)范價(jià)值，誠(chéng)如應(yīng)松年教授所言：“以行政的公正、公開、參與、高效為立法目標(biāo)的行政程序法，是現(xiàn)代國(guó)家規(guī)范行政權(quán)力的基本法，它的制定對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系、國(guó)家與公民之間的關(guān)系有著深遠(yuǎn)影響。當(dāng)今社會(huì)，無論中外，行政權(quán)力空前強(qiáng)大，一國(guó)如果沒有建立起完善的行政權(quán)力規(guī)范機(jī)制，法治的實(shí)現(xiàn)無從談起，公民權(quán)利的保障難以實(shí)現(xiàn)?！?5)應(yīng)松年.中國(guó)行政程序法立法展望[J].中國(guó)法學(xué)，2010，(2).從世界范圍內(nèi)來看，自二十世紀(jì)后半葉以來，越來越多的國(guó)家選擇制定統(tǒng)一的行政程序法典規(guī)范行政權(quán)的行使。我國(guó)學(xué)界雖早在1986年便開始動(dòng)議行政程序法典的制定，然而至今尚未落實(shí)。

這樣的程序規(guī)范空缺，將給法院對(duì)履行期限的確定帶來一定的困難。如前所述，當(dāng)法律規(guī)范對(duì)行政機(jī)關(guān)的履行期限作出規(guī)定時(shí)，法院在確定履行期限時(shí)可將之納入考量范圍。但如果出現(xiàn)規(guī)范空缺，法院便沒有這樣的“參照物”。如此一來，法院應(yīng)當(dāng)依據(jù)何種標(biāo)準(zhǔn)為行政機(jī)關(guān)設(shè)定一個(gè)妥當(dāng)?shù)穆男衅谙薇愠蔀榱藛栴}，過長(zhǎng)或過短的期限可能都不利于行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，也有礙于及時(shí)保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。此外，規(guī)范空缺還將使得前述司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系協(xié)調(diào)問題變得更為棘手——在有規(guī)范可循時(shí)，參酌既有規(guī)范尚可最大程度地保障履行期限設(shè)定之合理性，便利行政機(jī)關(guān)的職責(zé)履行；而在沒有規(guī)范可循時(shí)，法院又應(yīng)以何者來保障履行期限設(shè)定之合理性？畢竟，法院的自身定位決定了其只是解決法律問題的權(quán)威，而非處理行政事務(wù)的專家。

三、相關(guān)司法實(shí)務(wù)概觀

那么，在公報(bào)案例之外，面對(duì)上述雙重挑戰(zhàn)，法院在實(shí)務(wù)中是如何確定履行期限的？其確定思路是否明晰？對(duì)此，可從最高人民法院的司法解釋與各級(jí)法院的個(gè)案裁判兩個(gè)方面出發(fā)，加以觀察總結(jié)。

(一)司法解釋的立場(chǎng)

最高人民法院歷年頒布的司法解釋曾多次涉及履行期限的確定問題。2000年出臺(tái)的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第60條第2款規(guī)定：“人民法院判決被告履行法定職責(zé)，應(yīng)當(dāng)指定履行的期限，因情況特殊難于確定期限的除外。”對(duì)此，蔡小雪法官給出的說明是：“法院在判決被告履行法定職責(zé)時(shí)，都應(yīng)當(dāng)限定期限。但在審判實(shí)踐中，還是存在法院因情況特殊難以確定期限的情形”，因此，該條款“確立了‘以指定履行期限為原則，以不指定期限為例外’的規(guī)則?！?6)蔡小雪.行政審判與行政執(zhí)法實(shí)務(wù)指引[M].北京:人民法院出版社，2009.83-84.之后，2009年出臺(tái)的《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》第12條規(guī)定：“被告無正當(dāng)理由拒絕原告查閱行政許可決定及有關(guān)檔案材料或者監(jiān)督檢查記錄的，人民法院可以判決被告在法定或者合理期限內(nèi)準(zhǔn)予原告查閱。”該條對(duì)《行政訴訟法》規(guī)定的“一定期限”概念作了進(jìn)一步限定，即“法定期限”或“合理期限”。盡管這一規(guī)定僅面向部分行政許可類案件，但由于期限屬于行政程序的共通性事項(xiàng)，故該規(guī)定對(duì)于其他履行法定職責(zé)類案件也具有一定參照意義。

2014年新《行政訴訟法》頒布后，2018年出臺(tái)的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》(以下簡(jiǎn)稱“《行訴解釋》”)第91條規(guī)定：“原告請(qǐng)求被告履行法定職責(zé)的理由成立，被告違法拒絕履行或者無正當(dāng)理由逾期不予答復(fù)的，人民法院可以根據(jù)行政訴訟法第72條的規(guī)定，判決被告在一定期限內(nèi)依法履行原告請(qǐng)求的法定職責(zé)；尚需被告調(diào)查或者裁量的，應(yīng)當(dāng)判決被告針對(duì)原告的請(qǐng)求重新作出處理?！睂?duì)此，有觀點(diǎn)認(rèn)為，該條使用“可以”一詞，表明法院在是否確定履行期限的問題上，享有“決定裁量”，亦即法院在判決履行法定職責(zé)的同時(shí)，可以不予確定履行期限(7)史筆，張松波.履行判決期限的法律屬性及確定原則[J].人民司法(案例)，2021，(14).。但該種理解似乎有待商榷，因?yàn)閺恼Z(yǔ)法上，此處的“可以”修飾的是“判決履行法定職責(zé)”，而非“確定履行期限”。使用“可以”，意在表達(dá)法院選擇其他判決類型的可能性，因?yàn)楦鶕?jù)《行政訴訟法》第74條第2款第(3)項(xiàng)的規(guī)定，當(dāng)被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)，判決履行沒有意義之時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)違法判決。

(二)個(gè)案裁判的觀點(diǎn)

個(gè)案裁判層面，通過對(duì)履行之訴案件判決書的檢索，可以發(fā)現(xiàn)，實(shí)踐中法院在履行期限的確定問題上大致存在如下幾點(diǎn)特征：

其一，幾乎所有法院在作出履行判決時(shí)，都會(huì)確定一個(gè)包含具體天數(shù)的履行期限，不確定履行期限或者履行期限不明確的情況比較罕見。在北大法寶的司法案例數(shù)據(jù)庫(kù)中，僅在“梁祖春訴畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)房屋征收管理局房屋征收補(bǔ)償協(xié)議案”中，法院判決畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)房屋征收管理局于判決生效后的“合理期限”內(nèi)為梁祖春辦理安置房屋的產(chǎn)權(quán)證(8)(2018)黔0521行初435號(hào)行政判決書。。

其二，當(dāng)存在法定期限時(shí)，法院一般會(huì)依照法定期限判決行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)。但在表述方式上，不同法院存在差異，有的法院直接以“法定期限”作為表達(dá)，如在“南昌弘益科技有限公司、南昌弘益藥業(yè)有限公司訴國(guó)家藥品監(jiān)督管理局要求作出藥品注冊(cè)許可及行政復(fù)議案”中，法院判決國(guó)家藥監(jiān)局于判決生效后的法定期限內(nèi)對(duì)弘益公司提出的新藥申請(qǐng)作出處理(9)(2021)京行終1280號(hào)行政判決書。。而有的法院會(huì)轉(zhuǎn)述法定期限的具體天數(shù)，如在“互助某某礦業(yè)開發(fā)有限公司訴海東市國(guó)土資源局等不履行法定職責(zé)案”中，法院判決海東市國(guó)土資源局在判決生效之日起40日內(nèi)對(duì)互助某某礦業(yè)開發(fā)有限公司的采礦證延續(xù)申請(qǐng)作出處理(10)(2017)青0104行初46號(hào)行政判決書。。

其三，當(dāng)不存在法定期限時(shí)，法院通常會(huì)根據(jù)職責(zé)的履行是否尚需行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查或者裁量，確定適當(dāng)?shù)钠谙?。?duì)于查明行政機(jī)關(guān)負(fù)有法定職責(zé)，并且應(yīng)當(dāng)依原告之訴請(qǐng)履行的，法院一般會(huì)確定一個(gè)較短的期限。如在“陳森豪訴南京市房產(chǎn)局繼承人要求查詢被繼承人名下房產(chǎn)信息案”中(11)(2015)鼓行初字第70號(hào)行政判決書。，法院判決南京市房產(chǎn)局于判決生效之日起5日內(nèi)依原告陳森豪申請(qǐng)，履行查詢陳林名下房屋登記信息的法定職責(zé)。倘若尚需由行政機(jī)關(guān)作進(jìn)一步調(diào)查處理的，法院會(huì)視所涉行政事務(wù)本身的繁瑣程度，確定履行期限的長(zhǎng)短。如在“高波訴哈爾濱市南崗區(qū)人民政府不履行法定職責(zé)案”中，一審法院判決南崗區(qū)政府于判決生效之日起15日內(nèi)啟動(dòng)作出補(bǔ)償決定的程序，就補(bǔ)償問題作出處理，但二審法院認(rèn)為：“雖然《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》并未規(guī)定作出征收補(bǔ)償決定的期限，但考慮房屋征收事項(xiàng)自身的復(fù)雜性及需要被征收人積極配合等因素，對(duì)南崗區(qū)政府作出房屋征收補(bǔ)償決定的期限限定六個(gè)月為宜。”(12)(2017)黑行終280號(hào)行政判決書。

(三)小結(jié)

關(guān)于法院應(yīng)如何確定履行期限的問題，從司法解釋及相關(guān)個(gè)案裁判來看，可得到如下結(jié)論：其一，在履行判決中確定履行期限是法院無法回避的裁判義務(wù)，事實(shí)上各級(jí)法院也都將之作為履行判決的必要組成部分；其二，法定期限通常被視為一個(gè)較為重要的參照標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)存在法定期限時(shí)，法院往往會(huì)以之確定履行期限；其三，當(dāng)不存在法定期限時(shí)，法院會(huì)根據(jù)個(gè)案情形，裁量確定一個(gè)合理的履行期限。在前述“高波訴哈爾濱市南崗區(qū)人民政府不履行法定職責(zé)案”中，法院釋明其在考量“房屋征收事項(xiàng)自身的復(fù)雜性及需要被征收人積極配合等因素”后，改判了一審法院確定的履行期限。但像這樣法院在判決書中直接闡明其考量因素的，并不多見。因此，總體而言，法院參照的主要標(biāo)準(zhǔn)為法定期限，但因法院在期限確定問題上缺乏詳細(xì)的裁判說理過程，故難以獲得明晰的履行期限確定思路。

四、應(yīng)對(duì)之策：多層次的履行期限確定規(guī)則

面對(duì)此一司法裁量問題及其實(shí)務(wù)現(xiàn)狀，發(fā)圣公司案判決提出了指引司法裁量權(quán)行使的多層次規(guī)則，并可進(jìn)一步歸納如下：首先，在有法定期限時(shí)，優(yōu)先參照法定期限；其次，在無法定期限時(shí)，參照《行政訴訟法》第47條的規(guī)定；最后，兼顧個(gè)案因素確定履行期限。本文現(xiàn)就這些規(guī)則的內(nèi)涵作進(jìn)一步的學(xué)理分析與展開。

(一)優(yōu)先參照法定期限

法定期限是確定行政機(jī)關(guān)履行期限的主要根據(jù)，這也是司法實(shí)踐中大多數(shù)法院所持之立場(chǎng)。但以法定期限作為參照標(biāo)準(zhǔn)，仍有以下三個(gè)問題有待澄清。

其一，對(duì)于法院據(jù)以參照的法律規(guī)范，在效力層級(jí)上有無要求？換言之，法定期限的“法”具體有何所指？尤其當(dāng)法院對(duì)照《行政訴訟法》第47條的規(guī)定判斷行政機(jī)關(guān)的履行期限時(shí)(13)《行政訴訟法》第47條第1款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)在接到申請(qǐng)之日起兩個(gè)月內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟。法律、法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！?，就會(huì)產(chǎn)生這一問題。當(dāng)法律、法規(guī)未對(duì)履行期限作出規(guī)定時(shí)，如果規(guī)章對(duì)此作出規(guī)定，法院是應(yīng)否參照其確定履行期限？由于行政機(jī)關(guān)在法定履行期限屆滿時(shí)仍不履行職責(zé)，是行政相對(duì)人提起訴訟的條件之一。則依照第47條的規(guī)定，在無法律、法規(guī)設(shè)置履行期限時(shí)，行政相對(duì)人可于行政機(jī)關(guān)在接到申請(qǐng)之日起兩個(gè)月后提起訴訟。然而，如果有規(guī)章設(shè)置了超過兩個(gè)月的履行期限，而法院最終參照其作出履行判決，表面上會(huì)產(chǎn)生這樣的悖論：法院在判定行政機(jī)關(guān)是否構(gòu)成不履行法定職責(zé)的問題上，適用兩個(gè)月內(nèi)未履行的標(biāo)準(zhǔn)，但履行判決反而依照規(guī)章確定了更為寬松的期限。其實(shí)，這一現(xiàn)象并無矛盾之處，正如后文所指出的，第47條設(shè)置的兩個(gè)月的期限與履行判決中的履行期限在功能上并不相同。因此，這里的“法”可以包括法律、法規(guī)、規(guī)章在內(nèi)的法律規(guī)范。

其二，有的法院在判決中會(huì)直接以“法定期限”來表述行政機(jī)關(guān)的履行期限，這時(shí)倘若多個(gè)不同層級(jí)的法律規(guī)范分別設(shè)置了不同的履行期限，則法院應(yīng)當(dāng)選擇哪一期限作為參照標(biāo)準(zhǔn)？如果按照法的效力層級(jí)原理，似乎應(yīng)當(dāng)適用上位法優(yōu)先于下位法的原則，依照上位法確定履行期限；但在法適用層面，又存在下位法優(yōu)先適用的原則(14)舒國(guó)瀅，王夏昊，雷磊.法學(xué)方法論[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，2018.140.。對(duì)此，如果從及時(shí)保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的立場(chǎng)出發(fā)，或可作這樣的區(qū)分討論：(1)如果下位法的期限設(shè)置超出了上位法，則下位法與上位法相抵觸，應(yīng)以上位法的期限設(shè)置為準(zhǔn)；(2)如果下位法的期限設(shè)置短于上位法，因下位法的規(guī)定更有利于行政相對(duì)人，故應(yīng)以下位法的期限設(shè)置為準(zhǔn)。

其三，法定期限對(duì)于法院來說是否具有絕對(duì)的參照意義？對(duì)此，首先需要明確法定期限為什么能夠?qū)β男衅谙扌纬上拗啤?duì)于這一問題，或許可以從以下兩個(gè)方面出發(fā)加以解釋：一方面，法定期限本身是規(guī)范制定者在考察各方利益狀況、行政機(jī)關(guān)執(zhí)行能力等諸多因素的基礎(chǔ)之上而設(shè)置的，故法院依照既有的法律規(guī)范來確定履行期限是一種比較穩(wěn)妥的做法。另一方面，法定期限的設(shè)置，為各方提供了明確的行動(dòng)預(yù)期，尤其對(duì)于行政相對(duì)人一方，通過法定期限，將產(chǎn)生對(duì)行政機(jī)關(guān)在未來一定期限內(nèi)履行職責(zé)的信賴。而履行判決可以重啟相對(duì)人的這種信賴，故法定期限可再次對(duì)法院與行政機(jī)關(guān)形成約束。

但是，以上兩點(diǎn)理由尚不足以證立法定期限對(duì)于法院具有絕對(duì)的參照意義。原因在于：就設(shè)定目的而言，履行期限與法定期限在目的上存在較大差異。行政訴訟的目的在于事后監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，解決行政爭(zhēng)議，于是履行期限也應(yīng)服務(wù)于這一目的之實(shí)現(xiàn)；而法定期限的設(shè)置乃是為了在事前對(duì)行政機(jī)關(guān)施加控制，以督促其積極作為。當(dāng)事前的控制目的已經(jīng)落空時(shí)，面對(duì)行政機(jī)關(guān)不履職的違法行為以及相對(duì)人未能及時(shí)獲得保護(hù)的合法權(quán)益，法院應(yīng)當(dāng)采取更為主動(dòng)的姿態(tài)，通過確定合理的履行期限監(jiān)督行政機(jī)關(guān)盡快履職，盡量挽回相對(duì)人的利益損失。因此，法定期限的參照意義并非絕對(duì)，它并不排斥法院為實(shí)現(xiàn)多元目的，根據(jù)案件的特殊情況，確定適當(dāng)?shù)穆男衅谙?15)關(guān)于法定期限的約束力，本案法院的觀點(diǎn)及公報(bào)裁判要旨也留有余地，即“除因特殊情形外”，法院應(yīng)當(dāng)參照法定期限，但何謂“特殊情形”，其未作展開。。對(duì)此，本案的主審法官也在其文章中指出：“即便法律法規(guī)對(duì)履責(zé)期限有規(guī)定，法院也可以根據(jù)案件實(shí)際需要確定與上述期限不同的履行期限。換言之，法院確定的履行期限可以適當(dāng)長(zhǎng)于或短于法律法規(guī)確定的履行期限?！?16)史筆，張松波.履行判決期限的法律屬性及確定原則[J].人民司法(案例)，2021，(14).

(二)無法定期限時(shí)參照《行政訴訟法》第47條

在無法定期限之情形下，法院可以參照《行政訴訟法》第47條所規(guī)定的兩個(gè)月的期限來確定履行期限。依照該條，在無法律、法規(guī)設(shè)置履行期限時(shí)，行政相對(duì)人自行政機(jī)關(guān)接到申請(qǐng)之日起經(jīng)過兩個(gè)月，若行政機(jī)關(guān)仍未履行法定職責(zé)的，行政相對(duì)人便可獲得履行之訴的訴權(quán)。但問題在于，為什么這兩個(gè)月的期限可以作為確定履行期限的參照標(biāo)準(zhǔn)？對(duì)此，有見解認(rèn)為在某種意義上，第47條的規(guī)定可視為有關(guān)履行期限設(shè)置的兜底條款，“一般來說，對(duì)于行政機(jī)關(guān)履行期限應(yīng)當(dāng)由行政程序法來規(guī)定，由于我國(guó)缺乏行政程序法的規(guī)定，本條規(guī)定實(shí)際上明確了行政機(jī)關(guān)的按期履行的法定義務(wù)”，“如果規(guī)章和規(guī)章以下的規(guī)范性文件規(guī)定了履行職責(zé)的期限，仍然適用本條兩個(gè)月的期限”(17)梁鳳云.新行政訴訟法逐條注釋[M].北京:中國(guó)法制出版社，2016.342.。

“兜底條款說”似有混淆兩種期限的規(guī)范目的之嫌。因?yàn)榈?7條對(duì)兩個(gè)月的期限設(shè)置，其法律意義在于：行政機(jī)關(guān)在兩個(gè)月內(nèi)不履行法定職責(zé)之時(shí)，應(yīng)視為“行政不作為”作出或成立之日。相對(duì)人可由此獲得訴權(quán)，以提起訴訟的方式敦促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)。并且，當(dāng)兩個(gè)月屆滿時(shí)，將開始起算相對(duì)人的起訴期限。所以，與直接規(guī)范行政機(jī)關(guān)的法定期限不同，這兩個(gè)月的期限的直接規(guī)范對(duì)象是相對(duì)人，其設(shè)置目的是在無法定期限時(shí)，保障相對(duì)人的訴權(quán)行使。而法定期限服務(wù)于行政機(jī)關(guān)對(duì)特定職責(zé)的履行，其設(shè)置經(jīng)過了一定的事先評(píng)估。

因此，這種擬制的履行期限并不能完全等于行政機(jī)關(guān)履行特定職責(zé)的合理期限。盡管在發(fā)圣公司案中，南通市中級(jí)人民法院在86號(hào)行政判決中確定60日的履行期限很可能是參照第47條的結(jié)果，但從前述司法實(shí)踐來看，這兩種期限之間的關(guān)聯(lián)程度并不高，法院也可以在這一規(guī)定之外，視個(gè)案具體情形裁量確定履行期限，譬如對(duì)征收安置補(bǔ)償類案件確定六個(gè)月的處理期限。因此，相對(duì)于法定期限，這一期限對(duì)法院的約束程度較低，其參照意義有限，并不排除法院結(jié)合其他因素確定適當(dāng)?shù)穆男衅谙蕖?/p>

(三)個(gè)案因素之考量

個(gè)案因素是因特定案情而形成的，法院在確定履行期限時(shí)應(yīng)予斟酌考量的因素。法院在何種情況下應(yīng)當(dāng)考量個(gè)案因素呢？如上所述，如果認(rèn)為法定期限對(duì)于法院的參照意義并非是絕對(duì)的，那么在任何案件中，法院都負(fù)有考量個(gè)案因素確定合理期限的義務(wù)?！安门姓碧崾镜膬蓚€(gè)因素分別是當(dāng)事人合法權(quán)益保護(hù)的及時(shí)性和行政機(jī)關(guān)履職的可行性。

其一，當(dāng)事人合法權(quán)益保護(hù)的及時(shí)性因素。權(quán)益保護(hù)需具備實(shí)效性，在履行法定職責(zé)之訴中，行政機(jī)關(guān)本就未能于法定期限或合理期限內(nèi)履行職責(zé)，而訴訟程序的開啟又將拖延原告大量的時(shí)間，此時(shí)若再確定較長(zhǎng)的期限，當(dāng)事人的權(quán)益或?qū)⑦M(jìn)一步減損乃至消滅。故法院應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人權(quán)益保護(hù)的實(shí)效性作出大致評(píng)估，作為確定履行期限的依據(jù)。這一點(diǎn)在緊急情況下尤為明顯?！缎姓V訟法》第47條第2款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織在緊急情況下請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)不履行的，提起訴訟不受前款規(guī)定期限的限制?！睂?duì)于這類相對(duì)人在緊急狀況下提起履行法定職責(zé)之訴的情形，法院在判決時(shí)更應(yīng)考量相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)需要的緊迫性，盡量確定一個(gè)短于法定期限的履行期限，必要時(shí)甚至可以判決行政機(jī)關(guān)當(dāng)即履行。

其二，行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的可行性因素。法院在確定履行期限時(shí)須尊重行政活動(dòng)的技術(shù)性、專業(yè)性，給予行政機(jī)關(guān)充足的時(shí)間，以便其正常履職。對(duì)此，法院可從案件的實(shí)際情況出發(fā)，根據(jù)案件的復(fù)雜程度、客觀履行條件等因素作出判斷。例如，本案的一審法院認(rèn)為，江蘇省南通市中級(jí)人民法院所作原判決即是考慮到啟東市政府在作出答復(fù)前需要勘查及對(duì)發(fā)圣公司的申請(qǐng)材料進(jìn)行審核，故限定其在判決生效后60日內(nèi)作出答復(fù)。

以上兩種因素之間其實(shí)存在著緊張關(guān)系。一方面，當(dāng)事人權(quán)益保護(hù)的及時(shí)性要求法院盡量確定一個(gè)較短的期限；但另一方面，行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的可行性因素又要求法院保證行政機(jī)關(guān)擁有充足的處理時(shí)間。是故，法院需要在這兩種因素之間進(jìn)行平衡。對(duì)此，一個(gè)可能的平衡思路是：法院可以在參考行政機(jī)關(guān)以往履行相同或近似職責(zé)通常耗時(shí)的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)事人權(quán)益保護(hù)的緊迫程度，確定適當(dāng)?shù)穆穆毱谙蕖?/p>

此外，履行判決裁判時(shí)機(jī)之成熟程度亦可作為一類個(gè)案因素予以考量，前述司法實(shí)踐對(duì)此已有所體現(xiàn)，在此可對(duì)之作進(jìn)一步討論?！缎性V解釋》第22條以是否尚需行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查或者裁量為標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分了兩種不同內(nèi)容的履行判決：(1)具體判決，即如果履行之訴的理由具備，且達(dá)到裁判時(shí)機(jī)成熟的程度，法院可以直接作出具體判決，如“被告有義務(wù)向原告頒發(fā)……的許可”；(2)答復(fù)判決，即如果裁判時(shí)機(jī)尚未成熟，法院應(yīng)當(dāng)作出答復(fù)判決，使行政機(jī)關(guān)有義務(wù)對(duì)原告作出答復(fù)，對(duì)其訴請(qǐng)作出處理(18)李廣宇.新行政訴訟法司法解釋讀本[M].北京:法律出版社，2015.403.。據(jù)此，在作出具體判決的情形下，考慮到經(jīng)過訴訟之后，行政機(jī)關(guān)耽誤的履行期限已經(jīng)較長(zhǎng)，法院可以根據(jù)個(gè)案情況確定少于法定的期限要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)(19)江必新，梁鳳云.行政訴訟法司法解釋實(shí)務(wù)指南與疑難解答[M].北京:中國(guó)法制出版社，2018.314.。即便是答復(fù)判決，法院雖不能就具體行政行為的內(nèi)容作出判決，但其可以通過判決理由的部分論述揭示行政機(jī)關(guān)正確履行職責(zé)的方式，以減輕行政機(jī)關(guān)的任務(wù)，故此時(shí)履行期限可短于法定期限(20)章劍生.行政訴訟判決研究[M].杭州:浙江大學(xué)出版社，2010.289-290.。

五、啟示：提煉行政訴訟司法裁量運(yùn)作的應(yīng)然樣態(tài)

裁量權(quán)之存在，其終極目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義。同理，司法裁量權(quán)之存在，亦是為了促成法院履行該項(xiàng)使命。然而司法裁量權(quán)又有其兩面性，因?yàn)椤白杂刹昧繖?quán)本身是一把雙刃劍, 運(yùn)用得好有利于實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義和實(shí)質(zhì)正義, 運(yùn)用得不好可能被濫用, 變?yōu)橐环N恣意和專橫的權(quán)力”(21)江必新.論司法自由裁量權(quán)[J].法律適用，2006，(11).。本案法院闡發(fā)的履行期限確定規(guī)則，其實(shí)質(zhì)指向司法裁量權(quán)的運(yùn)用問題，因此，我們能夠“以小見大”，從中提煉司法裁量運(yùn)作的應(yīng)然樣態(tài)。具體而言，分別是：面向行政訴訟權(quán)力結(jié)構(gòu)的司法裁量、受法釋義學(xué)技術(shù)制約的司法裁量以及推動(dòng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決的司法裁量。

(一)面向行政訴訟權(quán)力結(jié)構(gòu)的司法裁量

《憲法》第131條規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。”依照該條，法院負(fù)有獨(dú)立審判案件，從而保證審判的公正性及法律統(tǒng)一實(shí)施的職責(zé)。其中，法院獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)行使審判權(quán)，在行政訴訟的場(chǎng)景中有著更為特殊的涵義。由于行政訴訟制度旨在將行政機(jī)關(guān)的行政行為納入司法監(jiān)督的范圍，以此規(guī)制行政權(quán)運(yùn)用的合法性，保護(hù)公民的合法權(quán)益不受侵犯。所以，在行政訴訟中，法院更應(yīng)當(dāng)中立、公正地對(duì)行政行為之合法性作出裁斷，排除行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)干涉。誠(chéng)如拉德布魯赫所言：“司法的任務(wù)是通過其判決確定是非曲直，判決作為一種‘認(rèn)識(shí)’，不容許在是非真假上用命令插手干預(yù)，命令不能把真的說成假的，也不能把假的說成真的。”(22)[德]拉德布魯赫.法學(xué)導(dǎo)論[M].米健,朱林譯.北京:商務(wù)印書館，2013.148.

法院獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)行使審判權(quán)系確保司法公正性之要求，但不能據(jù)此推導(dǎo)出法院有權(quán)在所有事項(xiàng)上代替行政機(jī)關(guān)作出判斷。相反，司法審查的有限性恰恰是行政訴訟的基本理念。這一理念立足于這樣兩個(gè)關(guān)涉行政訴訟權(quán)力結(jié)構(gòu)的基本前提：其一，司法權(quán)與行政權(quán)分別指向兩種不同的功能，代表了兩種不同的價(jià)值，這決定了法院在審查行政行為的合法性時(shí)，不應(yīng)重復(fù)行政的工作，否則將破壞二者的職能分工以及國(guó)家制度設(shè)計(jì)的初衷；其二，法院自身的機(jī)構(gòu)能力限制了其對(duì)行政行為展開審查的能力。一方面，法院地位獨(dú)立，適合解決法律問題；但另一方面，法院的審查面向過去的事實(shí)，較少關(guān)注政策的形成，因而難以深入理解和認(rèn)識(shí)行政的機(jī)構(gòu)文化，客觀上限制了法院深入介入行政的能力(23)楊偉東.權(quán)力結(jié)構(gòu)中的行政訴訟[M].北京:北京大學(xué)出版社，2008.174-179.?；谶@一理念，法院在行使司法裁量權(quán)時(shí)，應(yīng)把握好司法介入的尺度，在一定范圍內(nèi)關(guān)照行政事務(wù)之技術(shù)性，尊重行政機(jī)關(guān)所作之專業(yè)判斷。此中最為經(jīng)典的問題當(dāng)屬法院對(duì)行政行為是否構(gòu)成“明顯不當(dāng)”的判定，在這一問題上，法院“既要對(duì)行政行為的合理性進(jìn)行審查，又要對(duì)行政裁量予以足夠的尊讓”(24)何海波.論行政行為“明顯不當(dāng)”[J].法學(xué)研究，2016，(3).。

本案中，法院對(duì)履行期限裁量確定問題所作之闡述，亦顯示了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的充分尊重，為二者在此問題上的關(guān)系協(xié)調(diào)提供了出路。一方面，將法定期限作為裁量確定的“基準(zhǔn)線”，表明法院原則上應(yīng)尊重規(guī)范制定者對(duì)行政權(quán)運(yùn)行效率的事先評(píng)估，從而保證行政機(jī)關(guān)有足夠的時(shí)間履行其職責(zé)。當(dāng)然，在寬泛意義上，《行政訴訟法》第47條規(guī)定的兩個(gè)月的期限也可視為一種履行職責(zé)的法定期限，亦有一定參照作用。另一方面，在無法定期限可循時(shí)，或是在特殊情形下，法院準(zhǔn)備相對(duì)脫離于法定期限而確定履行期限時(shí)，其仍需考察行政機(jī)關(guān)對(duì)行政事務(wù)的處理能力和效率水平，進(jìn)而確定一個(gè)具備可行性的、切合實(shí)際的履行期限。因而，履行期限確定規(guī)則充分彰顯了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的必要尊讓。

(二)受法釋義學(xué)技術(shù)制約的司法裁量

成文法在體系結(jié)構(gòu)、規(guī)范內(nèi)容上從來不會(huì)是完美無缺的。原因在于：其一，立法者自身的有限理性決定了其難以縝密細(xì)致地對(duì)某項(xiàng)事務(wù)作出規(guī)定；其二，即便立法者能夠完全基于過去之事實(shí)對(duì)該項(xiàng)事務(wù)作出毫無疏漏的安排，也因其無法提前預(yù)見社會(huì)關(guān)系的所有發(fā)展變化，致使其所立之法律存在滯后性；其三，有時(shí)立法者會(huì)有意經(jīng)由規(guī)范內(nèi)涵上的模糊性為法律的執(zhí)行者留出回旋余地。而這樣的成文法特質(zhì)，將使法院在裁判過程中享有比較大的裁量權(quán)。

本案中，成文法的局限性也為法院的司法裁量權(quán)運(yùn)作創(chuàng)造了空間。具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，《行政訴訟法》第72條所規(guī)定的“一定期限”屬不確定法律概念，系一類“法律漏洞”，需要評(píng)價(jià)性地予以補(bǔ)充和具體化(25)李洪雷.行政法釋義學(xué)：行政法學(xué)理的更新[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2014.152.。其二，如前所述，法定期限原本是確定履行期限的重要“參照物”，但因行政程序法規(guī)則的空缺，致使法院不得不在個(gè)案中進(jìn)行一種近似于規(guī)則創(chuàng)制的活動(dòng)，預(yù)計(jì)行政事務(wù)可能花費(fèi)的時(shí)間，以填補(bǔ)這一空缺。

面對(duì)這樣帶有彌補(bǔ)成文法缺漏功能的司法裁量權(quán)，法學(xué)方法論領(lǐng)域總結(jié)、發(fā)展出了諸如法律解釋方法、法律漏洞填補(bǔ)方法等法釋義學(xué)技術(shù)予以回應(yīng)，以輔助法院于個(gè)案中作出最為適當(dāng)?shù)牟脹Q，并試圖以相對(duì)穩(wěn)定的法釋義學(xué)技術(shù)“監(jiān)控”司法裁量權(quán)，達(dá)致法的安定性價(jià)值(26)雷磊.法律方法、法的安定性與法治[J].法學(xué)家，2015，(4).。這樣的技術(shù)運(yùn)用在行政訴訟領(lǐng)域早已不鮮見，譬如，在最高人民法院發(fā)布的第6號(hào)指導(dǎo)案例“黃澤富、何伯瓊、何熠訴成都市金堂工商行政管理局行政處罰案”中，法院運(yùn)用了類比推理的方法，認(rèn)為沒收較大數(shù)額財(cái)產(chǎn)的行政處罰對(duì)相對(duì)人的權(quán)益影響與1996年《行政處罰法》第42條所明文列舉的行政處罰種類相當(dāng)，故亦應(yīng)適用聽證程序。

本案法院也正是基于成文法存在局限的事實(shí)前提，通過闡釋確定履行期限之基本規(guī)則，補(bǔ)充了“一定期限”的規(guī)范內(nèi)涵。這些規(guī)則的效用之一即是對(duì)司法裁量的運(yùn)作過程施加一定的外部控制，從而保證這一過程的展開是有條理的、有章可循的，避免法院在個(gè)案中武斷、肆意地確定履行期限。而為了更好地發(fā)揮這些規(guī)則的此種效用，法院應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)司法裁量的理由說明。前文曾述及，實(shí)務(wù)中法院很少會(huì)對(duì)履行期限的確定作出理由說明，開示其裁量確定的相關(guān)考慮因素，這或?qū)⑾魅趼男信袥Q內(nèi)容對(duì)于訴訟當(dāng)事人各方的說服力，尤其是當(dāng)法院脫離于法定期限，或是在無法定期限情形下確定履行期限之時(shí)。對(duì)此，有必要在制度層面對(duì)法院施以必要的理由說明義務(wù)，使其司法裁量運(yùn)作更為透明化。這樣的理由說明甚至可帶來一定的溢出效應(yīng)，即引起相關(guān)規(guī)范制定者的注意，促使其完善有關(guān)履行期限的規(guī)范設(shè)置。

(三)推動(dòng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決的司法裁量

在過往的行政審判實(shí)踐中，許多行政爭(zhēng)議之所以陷入了“循環(huán)訴訟”“程序空轉(zhuǎn)”，難以實(shí)現(xiàn)息訴罷訪、案結(jié)事了，有時(shí)是因?yàn)榉ㄔ何茨苌钊胗|及爭(zhēng)議的“內(nèi)核”，回應(yīng)當(dāng)事人的真實(shí)需要。在此背景下，如何推動(dòng)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決成為了近年來我國(guó)行政審判領(lǐng)域中一個(gè)聚訟紛紜的話題。從學(xué)理內(nèi)涵上看，行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決的基本要義在于：“人民法院在審查行政行為合法性的基礎(chǔ)上，圍繞行政爭(zhēng)議產(chǎn)生的基礎(chǔ)事實(shí)和起訴人真實(shí)的訴訟目的，通過依法裁判、調(diào)解和協(xié)調(diào)化解相結(jié)合并輔以其他審判機(jī)制的靈活運(yùn)用，對(duì)案涉爭(zhēng)議進(jìn)行整體性、徹底性的一攬子解決，實(shí)現(xiàn)對(duì)公民、法人和其他組織正當(dāng)訴求的切實(shí)有效保護(hù)。”(27)章志遠(yuǎn).行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決的法理解讀[J].中國(guó)法學(xué)，2020，(6).

司法裁量權(quán)作為法院依法裁判的組成部分，其有效運(yùn)作亦將成為促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決的關(guān)鍵一環(huán)。盡管客觀上司法裁量權(quán)常因成文法之局限而派生，但同時(shí)其也為法院提供了一個(gè)實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義，徹底化解行政爭(zhēng)議的入口。對(duì)此，從《行政訴訟法》的一些條文中，便可窺知一二。例如，根據(jù)該法第70條和第77條之規(guī)定，法院對(duì)于構(gòu)成明顯不當(dāng)?shù)男姓幜P，可以作出撤銷判決(可附帶重作判決)或者變更判決，這便賦予了法院自主選擇判決種類的裁量權(quán)。一般而言，當(dāng)行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)收縮至零時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)積極地選用變更判決(28)梁君瑜.行政訴訟變更判決的適用范圍及限度[J].法學(xué)家，2021，(4).，以便終局性地了結(jié)行政爭(zhēng)議。又如，根據(jù)該法第76條之規(guī)定，法院判決確認(rèn)行政行為違法或者無效的，可以同時(shí)判決責(zé)令被告采取補(bǔ)救措施。據(jù)此，法院對(duì)于是否判決被告采取補(bǔ)救措施，采取何種補(bǔ)救措施，均享有一定的裁量權(quán)，如行使得當(dāng)，補(bǔ)救判決將有助于確保當(dāng)事人權(quán)益救濟(jì)的實(shí)效性，從而實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決(29)李傲，章玉潔.實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議視角下我國(guó)行政訴訟補(bǔ)救判決之完善[J].重慶社會(huì)科學(xué)，2020，(8).。

同理，在履行法定職責(zé)之訴中，法院若能平衡雙方之利益，最大程度地兼顧行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的充分性與對(duì)原告權(quán)益保護(hù)的實(shí)效性，于個(gè)案中裁量確定一個(gè)適當(dāng)?shù)穆男衅谙?，將有助于?shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議。反之，確定過長(zhǎng)或過短的履行期限，都將不利于行政爭(zhēng)議的徹底化解——要么令原告一方的權(quán)益救濟(jì)失去實(shí)效，迫使其再度提起國(guó)家賠償?shù)染葷?jì)程序；要么令行政機(jī)關(guān)一方無所適從、草率履職，致其后續(xù)作出的行政行為再次面臨被提起訴訟的風(fēng)險(xiǎn)。由是觀之，法院在裁量確定履行期限時(shí)，不但應(yīng)以法定期限為基準(zhǔn)，還應(yīng)適當(dāng)聽取雙方之意見，從而合理評(píng)估原告的權(quán)益保護(hù)要求以及行政機(jī)關(guān)的實(shí)際履行能力，從而實(shí)現(xiàn)更為精準(zhǔn)化的司法裁量，促成行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決。