薛 建

（灌云縣水利局河道管理所 江蘇連云港 222300）

一、引言

隨著改革的深入，國家對事業(yè)單位的要求與標(biāo)準(zhǔn)也有了新的補(bǔ)充，事業(yè)單位在履行自身職能的同時，更加重視綜合效益。事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)對保護(hù)國家財(cái)產(chǎn)的安全，提高事業(yè)單位的公共形象與服務(wù)質(zhì)量，維護(hù)良好的社會發(fā)展秩序起到了保駕護(hù)航的作用。本文就事業(yè)單位內(nèi)控管理的內(nèi)涵、內(nèi)容、作用及基層事業(yè)單位內(nèi)控管理的現(xiàn)狀和成因進(jìn)行了詳細(xì)的分析，同時也提出了相應(yīng)的具體措施。

二、事業(yè)單位內(nèi)控管理的內(nèi)涵、內(nèi)容、作用

（一）內(nèi)涵

是指事業(yè)單位為了達(dá)到一定的目標(biāo)，通過全體人員的共同參與和努力，制定的一系列制度，并組織實(shí)施、考核的一系列過程，在這一過程中，評價、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、控制也得到了最大的體現(xiàn)。

（二）內(nèi)容

分為五大部分。一是內(nèi)控環(huán)境。這是影響內(nèi)控建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，包含了單位頂端的治理結(jié)構(gòu)，相關(guān)崗位的人員設(shè)置，責(zé)權(quán)的分配，內(nèi)審的建設(shè)，人力資源管理和重要的文化理念。二是風(fēng)險評估。這是強(qiáng)化內(nèi)控管理的有效手段，也是合理規(guī)避風(fēng)險的最佳對策，包括對風(fēng)險的預(yù)測、識別、分析、評價及相應(yīng)的預(yù)案和對策。三是控制活動。這是內(nèi)控在活動中的具體措施，有預(yù)算控制、崗位不相容業(yè)務(wù)相分離原則、授權(quán)審批制度、信息技術(shù)等。四是信息與溝通。它反映了單位信息的流通性與時效性，是發(fā)揮好協(xié)同效應(yīng)的關(guān)鍵。五是內(nèi)部監(jiān)督。這是內(nèi)控的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是確保內(nèi)控有效的基礎(chǔ)與保障，包括監(jiān)督、檢查、評價、改進(jìn)等。

（三）作用

首先，加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)，尤其是基層事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)，可以規(guī)范工作流程，減少基層內(nèi)部工作失誤，有助于事業(yè)單位整體的健康發(fā)展。其次，事業(yè)單位對內(nèi)控建設(shè)認(rèn)識淡薄，特別是基層事業(yè)單位對內(nèi)控管理制度漠視，資金挪用、私自占有的現(xiàn)象時常發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害了國家利益。加強(qiáng)基層事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)，提高相關(guān)人員對法律責(zé)任及職業(yè)道德的認(rèn)識，改善相關(guān)人員的職業(yè)素質(zhì)，使其更好地服務(wù)于社會。最后，內(nèi)控管理建設(shè)可以有效地監(jiān)控基層事業(yè)單位資金的運(yùn)行，使基層事業(yè)單位資金利用效率最大化。

三、基層事業(yè)單位內(nèi)控管理的現(xiàn)狀

部分基層事業(yè)單位內(nèi)控氛圍不佳，內(nèi)控意識薄弱，缺乏正確認(rèn)知阻礙了內(nèi)控建設(shè)的進(jìn)程，造成內(nèi)控執(zhí)行流于形式，再加上基層相關(guān)財(cái)務(wù)人員少，許多重要崗位的設(shè)置及職工的配置都有重疊的現(xiàn)象，同時基層人員綜合業(yè)務(wù)水平也參差不齊，從而內(nèi)控管理薄弱。

（一）領(lǐng)導(dǎo)重視不夠

部分基層事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心的是如何向相關(guān)部門申請款項(xiàng)，如何預(yù)算財(cái)政收支，沒有內(nèi)控管理意識，甚至有些基層事業(yè)單位對內(nèi)控的概念及作用都不知道，他們認(rèn)為內(nèi)控建設(shè)是走形式，是向上級匯報的材料。筆者在對基層事業(yè)單位審計(jì)時發(fā)現(xiàn)，基層事業(yè)單位內(nèi)控管理氛圍相當(dāng)差，領(lǐng)導(dǎo)不關(guān)注，財(cái)務(wù)人員不重視，甚至有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層事業(yè)單位，一名人員全面管理所有財(cái)務(wù)信息，領(lǐng)導(dǎo)“一支筆”囊括了權(quán)利、約束、制衡，這為舞弊、貪污、腐敗行為滋生了“溫床”。

（二）對內(nèi)控缺乏正確認(rèn)知

部分基層事業(yè)單位的主管領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力大、脾氣大，在職工面前官氣十足，自身代表權(quán)力，權(quán)力只自己擁有，拉大了自己與群眾的距離，實(shí)際上是制度被關(guān)進(jìn)了權(quán)力的“籠子里”。這種現(xiàn)象使基層事業(yè)單位失去了約束，失去了制衡，制度無法落實(shí)。在這種氛圍下，基層事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)難以有效開展這種情形在部分基層事業(yè)單位的確存在，希望引起相關(guān)部門的注意。

（三）執(zhí)行效果不佳

目前部分基層事業(yè)單位在內(nèi)控管理上，僅僅有制度的制定，省略執(zhí)行過程的管理，將執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行上報，內(nèi)控建設(shè)似乎到此終止，內(nèi)控管理成了“印在紙上、掛在墻上”的“宣傳畫”。報銷僅僅看形式而不看內(nèi)容，業(yè)務(wù)招待費(fèi)居高不下，限額以下的辦公用品采購管理混亂，許多支出不是先有預(yù)算而是先支出后有追加計(jì)劃等。財(cái)務(wù)管理沒有內(nèi)控制度加以管控，僅靠以往經(jīng)驗(yàn)，內(nèi)控執(zhí)行效果不理想。

（四）崗位責(zé)任分工不清

部分基層事業(yè)實(shí)行不了崗位間的相互制衡，長期以來還是執(zhí)行“一支筆”審批管理模式。再加上基層事業(yè)單位編制人員少，一些基層重要管理崗位也按照這種形式進(jìn)行安排，看似與基層事業(yè)單位規(guī)模小、業(yè)務(wù)少相匹配，其實(shí)為違法違紀(jì)行為開了“綠燈”。

（五）人員素質(zhì)欠缺

目前在基層事業(yè)單位，財(cái)務(wù)人員缺少相關(guān)專業(yè)能力，并且還有很多人員不懂得相關(guān)專業(yè)基礎(chǔ)知識，如一些出納人員沒有專業(yè)職稱，即便是財(cái)務(wù)管理人員也很少具有中級以上的職稱，對于《會計(jì)法》及《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理規(guī)范》掌握不夠。人員少、素質(zhì)不夠、業(yè)務(wù)不多、業(yè)務(wù)簡單，這是基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)核算的特點(diǎn)，也是基層事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)效果不佳的一個重要原因。

四、存在上述問題的主要原因

內(nèi)控意識薄弱，財(cái)務(wù)基礎(chǔ)工作薄弱，沒有完整的內(nèi)控體系，缺乏宣傳力度導(dǎo)致內(nèi)控環(huán)境不夠理想，預(yù)算不嚴(yán)密，監(jiān)督弱化，從而使內(nèi)控執(zhí)行流于形式，激勵手段不佳，再加上人員崗位配置等原因?qū)е聝?nèi)控建設(shè)效果不明顯。

（一）內(nèi)控意識薄弱

內(nèi)控管理最早的宗旨是相互牽制，最初在大型企業(yè)運(yùn)行，經(jīng)過長期的實(shí)踐得以發(fā)展與完善，在事業(yè)單位應(yīng)用還是初級階段，尤其基層事業(yè)單位對此重視不夠。由于領(lǐng)導(dǎo)重視不夠，加上宣傳不到位，因此，一般職工也就缺少參與，這樣沒有人將內(nèi)控管理當(dāng)作日常工作來抓，而是當(dāng)作多余的工作來應(yīng)付差事，這樣的工作態(tài)度使內(nèi)控建設(shè)成為口號。

（二）內(nèi)控制度不夠健全

對內(nèi)控建設(shè)認(rèn)識不夠，內(nèi)控含義及作用得不到很好解讀，于是對內(nèi)控的理解也就會產(chǎn)生誤區(qū)。許多基層事業(yè)單位從領(lǐng)導(dǎo)到相關(guān)業(yè)務(wù)人員對內(nèi)控重視不夠，落實(shí)不力。他們將事業(yè)單位的規(guī)章制度認(rèn)為就是內(nèi)控制度，將財(cái)務(wù)制度與內(nèi)控制度相混淆，或者為了應(yīng)付差事而照抄照搬一些與本單位無關(guān)的規(guī)章制度，這樣使制度缺乏實(shí)用性，成為擺設(shè)。一個單位無合理的規(guī)章制度，會導(dǎo)致管理雜亂無章。

（三）財(cái)務(wù)基礎(chǔ)薄弱

在部分基層事業(yè)單位里，由于人員少，制度又不夠健全，導(dǎo)致工作不規(guī)范，管理混亂。如一般不編制預(yù)算，支出不按程序走，項(xiàng)目資金隨意挪動，日常流動資金額度較大，有的基層事業(yè)單位甚至與銀行長期不進(jìn)行對賬。另外由于缺乏內(nèi)部控制，集體聯(lián)簽制成為形式，一些基層事業(yè)單位為了業(yè)績，在財(cái)務(wù)報表上做文章，使報表帶有隨意性。資金使用效率低下，資源嚴(yán)重浪費(fèi)，這些都與基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)基礎(chǔ)管理薄弱有著直接的關(guān)系。

（四）監(jiān)督不嚴(yán)

由于基層事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)不夠重視及人員不足，事業(yè)單位尤其是基層事業(yè)單位內(nèi)部分工就不夠詳細(xì)，甚至有的地方財(cái)務(wù)檔案工作由辦公室進(jìn)行保管，部門分工不夠明確就會出現(xiàn)相互推諉現(xiàn)象。還有的基層事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督走過場，因?yàn)闆]有獨(dú)立的內(nèi)審部門，所以就出現(xiàn)了預(yù)算部門、監(jiān)督部門都由財(cái)務(wù)部門代管的現(xiàn)象。這樣的監(jiān)督不但使事業(yè)單位工作效率大打折扣，甚至還會出現(xiàn)徇私舞弊行為。在監(jiān)督的內(nèi)容上，多數(shù)基層事業(yè)單位也僅僅是對財(cái)務(wù)賬務(wù)處理的合法性進(jìn)行審核而已，而沒有對其合理性即經(jīng)濟(jì)內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督，這樣的監(jiān)督顯然也不夠嚴(yán)謹(jǐn)。

（五）考核過程缺少有效激勵

基層事業(yè)單位的績效考核一般都是年底進(jìn)行一次，并且非財(cái)務(wù)性指標(biāo)占據(jù)較多，以打分的形式進(jìn)入個人檔案，因存在走過場，所以一般引起不了職工的重視，因沒有與大家的個人利益掛鉤，也不影響職工的晉級晉升。另外考核過程中也沒有具體的激勵模式，即便是有，力度也不大，也是“蜻蜓點(diǎn)水”式，調(diào)動不了員工的積極性。所以這樣的考核與激勵，讓職工沒有緊迫感，沒有責(zé)任感，沒有利益感，從而導(dǎo)致工作被動，效率低下。

（六）預(yù)算環(huán)節(jié)薄弱

預(yù)算管理是財(cái)務(wù)管理的核心環(huán)節(jié)，也是內(nèi)控建設(shè)不可缺少的重要內(nèi)容，它由編制、審核、執(zhí)行、考核、監(jiān)督、分析、評價等階段組成，并且在編制前還需要有大量的準(zhǔn)備工作。但部分基層事業(yè)單位都不做預(yù)算，而是由上級直接下達(dá)，即便是有也是管理粗放式。如增量預(yù)算法，僅僅考慮上年的預(yù)算執(zhí)行情況，而沒有用復(fù)雜的零基預(yù)算進(jìn)行全面運(yùn)行情況摸底，更沒有進(jìn)行預(yù)算編制前的準(zhǔn)備工作。在執(zhí)行過程中隨時增減預(yù)算，缺乏約束性。預(yù)算的考核流于形式，并且缺少強(qiáng)有力的監(jiān)督手段，同時還沒有及時進(jìn)行分析，導(dǎo)致整體資金使用效率下降。最后一些基層事業(yè)單位省略了評價環(huán)節(jié)，使預(yù)算建設(shè)停留不前，效果不佳。

五、解決問題的對策

要想內(nèi)控建設(shè)做得好，首先必須有領(lǐng)導(dǎo)的重視與支持；其次要有一個良好的內(nèi)控建設(shè)環(huán)境，還要有完善的內(nèi)控制度做保證，再加上良好的文化也是基層事業(yè)單位穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)條件；最后人員的綜合素質(zhì)與修養(yǎng)也是內(nèi)控建設(shè)的重要因素之一。

（一）提高全員的認(rèn)識，尤其是領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識

基層事業(yè)單位要抓好內(nèi)控建設(shè)，必須對內(nèi)控有全面的認(rèn)識，這是做好內(nèi)控工作的前提。首先要提高主管領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)控建設(shè)意識，進(jìn)行法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，通過網(wǎng)絡(luò)、考試、演講、以案說法的形式進(jìn)行宣傳教育，讓他們對內(nèi)控的認(rèn)識全面、深刻，使他們真正成為內(nèi)控建設(shè)的領(lǐng)航人。對全體職工也要加大宣傳力度，讓每位職工都懂得內(nèi)控管理與自身的關(guān)系，發(fā)動他們積極參與進(jìn)來，促進(jìn)內(nèi)控工作的開展。

（二）優(yōu)化內(nèi)控建設(shè)環(huán)境

良好的內(nèi)控環(huán)境是內(nèi)控建設(shè)有效的基石。就內(nèi)控環(huán)境而言，筆者從以下幾個方面說起。

1.治理結(jié)構(gòu)方面

基層事業(yè)單位一定要改變權(quán)力管理主導(dǎo)一切的觀念，抓好治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，管理層要相互制約，不能相互重疊，這樣可以避免“權(quán)力大于一切”及制度被權(quán)力拴住的現(xiàn)象發(fā)生。同時也會給基層樹立良好的風(fēng)氣，使基層形成重要崗位相互分離。

2.加強(qiáng)人力資源管理

事業(yè)單位一般是人才密集的地方，雖然基層事業(yè)單位人員定編少，但基層事業(yè)單位人力資源部門也要規(guī)劃好現(xiàn)有人員的職業(yè)生涯，通過培訓(xùn)及講座等手段使職工綜合能力不斷提升。另外要積極向上級部門申請，通過相關(guān)程序來增加相關(guān)崗位的定員定編，以此擴(kuò)大優(yōu)秀人才隊(duì)伍。

3.弘揚(yáng)文化正能量

事業(yè)單位也要學(xué)習(xí)規(guī)章制度和各項(xiàng)文件精神，讓文化的正能量推動基層事業(yè)單位的基礎(chǔ)建設(shè)，基層領(lǐng)導(dǎo)要親自來抓，關(guān)注每位員工，形成民主和諧的文化色彩。

(三）完善內(nèi)控制度體系

一些基層事業(yè)單位之所以內(nèi)控管理混亂，主要原因是沒有完善的內(nèi)控制度體系。首先，基層事業(yè)單位要根據(jù)有關(guān)規(guī)定全面梳理所有業(yè)務(wù)，規(guī)范業(yè)務(wù)的操作流程，不斷加大相關(guān)業(yè)務(wù)的制度修改與制訂，對一些主要業(yè)務(wù)，要有詳細(xì)的規(guī)范制度，如授權(quán)制度、不相容制度、問責(zé)制度、崗位責(zé)任制度、歸口管理等。其次，制度中還要包括費(fèi)用支出、項(xiàng)目管理等內(nèi)容。最后，制度要體現(xiàn)實(shí)用性、規(guī)范性、科學(xué)性。

（四）推行責(zé)任管理

首先，要實(shí)現(xiàn)部門團(tuán)隊(duì)作業(yè)，要減少不必要的無用功，增加有用功作業(yè)，這就需要部門之間相互協(xié)作，在相互溝通的前提下，相互牽制。其次，無論是在上下級之間還是在部門領(lǐng)導(dǎo)之間，要實(shí)行責(zé)任管理，并將責(zé)任細(xì)化，即實(shí)行問責(zé)制度，要責(zé)任落實(shí)到人，不能相互推諉。這樣才能提高工作效率，落實(shí)責(zé)任，促進(jìn)基層事業(yè)單位穩(wěn)步發(fā)展。

（五）加大監(jiān)督力度

基層事業(yè)單位的監(jiān)督來源于內(nèi)外部兩個方面。外部包括管理部門、財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)、社會機(jī)構(gòu)等，這些部門對于不積極建設(shè)內(nèi)控或者不努力執(zhí)行內(nèi)控的基層事業(yè)單位要加大監(jiān)管力度及處罰力度，并且有責(zé)任與義務(wù)指導(dǎo)督促基層事業(yè)單位完善內(nèi)控建設(shè)。內(nèi)部監(jiān)督是指基層事業(yè)單位自身的監(jiān)督，基層事業(yè)單位要強(qiáng)化預(yù)算管理，成立獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如內(nèi)審部門，要有專業(yè)的審計(jì)人員，并且在崗位設(shè)置上及人員配置上要與財(cái)務(wù)等其他部門相分離。另外還要保證監(jiān)督的制度化及常態(tài)化，杜絕“一陣風(fēng)”式的形式主義，同時還強(qiáng)調(diào)監(jiān)督不能僅僅用制度來加以約束，還要引進(jìn)有效的激勵模式，讓職工工作由被動變成主動，由消極變成積極，這也是加大監(jiān)督力度的新手段。

六、結(jié)語

內(nèi)控管理對事業(yè)單位至關(guān)重要，如何強(qiáng)化內(nèi)控管理也是基層事業(yè)單位管理者無法回避的問題。因此，基層事業(yè)單位要借鑒同行的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身的實(shí)際情況，打造一個良好的內(nèi)控環(huán)境，建立健全內(nèi)控體系，創(chuàng)新理念，引進(jìn)新的管理手段，改善工作方式與方法，使內(nèi)控管理水平有質(zhì)的飛躍，以此促進(jìn)基層事業(yè)單位更好發(fā)揮其作用。