完善土地出讓金征收制度改革實現(xiàn)征收程序的規(guī)范

◎張晨光

土地出讓金是指政府以出讓方式，對國有土地使用權(quán)進(jìn)行配置，而獲得的全部土地價款。2021 年5 月，財政部、自然資源部、稅務(wù)總局等聯(lián)合發(fā)布相關(guān)通知，將包含土地出讓金在內(nèi)的四項政府非稅收入劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)部門征收。從政策出臺背景來看，此次改革有利于梳理中央與地方職責(zé)關(guān)系，進(jìn)一步提高征管效率、降低成本，實現(xiàn)征收程序的規(guī)范。

一、土地出讓制度改革背景與影響

就概念而言，土地出讓金概念內(nèi)涵即為土地使用權(quán)的交易價格，是國家作為土地所有者向土地使用者收取的相應(yīng)的地租價格。就性質(zhì)而言，土地出讓金與地租在本質(zhì)上面并未較大差別，相當(dāng)于國家向土地使用者在出讓年限內(nèi)，所收取的經(jīng)濟(jì)報酬，此外土地出讓金同時也是我國財政的重要來源以及組成部分?，F(xiàn)階段，我國在居住用地、工業(yè)用地、教科文體用地、綜合用地、第三產(chǎn)業(yè)用地的使用權(quán)最高年限上也做出了明確規(guī)定。尤其在2021 年財政部門發(fā)布《關(guān)于將國有土地使用權(quán)出讓、礦產(chǎn)資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有關(guān)問題的通知》（以下簡稱《通知》），要求水土保持補(bǔ)償費(fèi)、地方水庫移民扶持基金等費(fèi)用交由稅務(wù)部門主管和征收。也就是說，以往在財政部門征管范圍內(nèi)的非稅收入項目將陸續(xù)轉(zhuǎn)移到稅務(wù)部門。該政策的出臺有利于強(qiáng)調(diào)稅務(wù)部門的監(jiān)管作用，即稅收收入與非稅收入統(tǒng)一管理，體現(xiàn)了國家職能機(jī)構(gòu)體系的進(jìn)一步改革與完善。但在該《通知》出臺以后，對我國多個行業(yè)與管理部門產(chǎn)生了重大影響。對于大部分地方財政來說，土地出讓收入逐漸成為地方財政部門運(yùn)營管理進(jìn)程中的重要收入來源。而該《通知》變更了土地出讓金的征收部門，現(xiàn)由稅務(wù)局作為主管部門。但實際上，這并未完全改變土地出讓金的運(yùn)作機(jī)制，只是在征收部門方面由原本的自然資源管理系統(tǒng)改為稅務(wù)征管系統(tǒng)，對于地方財政的影響并不大，也不會影響到財政資金的格局。因此，從地方財政角度來說，稅務(wù)局共治的局面意在加強(qiáng)地方財政對土地類收入的監(jiān)督與管理，積極落實信息披露機(jī)制，保證該項收入數(shù)據(jù)更加透明，也減少部分地區(qū)土地價格虛高、土地收入虛增等問題，逐步深化土地收入預(yù)算改革；與此同時，在土地出讓金被嚴(yán)加監(jiān)管的基礎(chǔ)上，“土地財政”現(xiàn)象將不復(fù)存在，地方政府必須要針對土地業(yè)務(wù)實行“收支兩條線”管理模式，可以有效防止地方政府以出讓土地金為憑證進(jìn)行融資，避免產(chǎn)生新的隱性債務(wù)?？梢哉f，《通知》的出臺促使地方政府不得不盡快實現(xiàn)傳統(tǒng)“土地財政”的改革，適應(yīng)市場化交易規(guī)則，以更規(guī)范、市場化的手段實現(xiàn)土地資源開發(fā)。此外，《通知》中將土地出讓金的管理權(quán)限移交至稅務(wù)局，部分人員對政策的解讀有偏差，認(rèn)為土地出讓金不再歸屬當(dāng)?shù)刎斦?，?lián)想到國家是否會加速房產(chǎn)稅政策落地。但實際上，結(jié)合2021 年同期發(fā)布深化稅收征管改革的意見可以發(fā)現(xiàn)，我國稅收制度改革對于房產(chǎn)稅涉及較少，稅改思路在于稅法規(guī)定完善、發(fā)票管理辦法、非稅收入法制化建設(shè)等，以“降低納稅成本、實現(xiàn)稅費(fèi)應(yīng)收盡收”為目標(biāo)；在《通知》的基礎(chǔ)上，國家還在2019 年開始按照7%的比例將消費(fèi)稅從中央下?lián)艿降胤截斦鳛榈胤绞杖?。因此，無論是制度還是改革方向上來看，土地出讓金的深化改革對我國稅收征管影響不大。

二、傳統(tǒng)土地出讓金收支管理制度存在問題

就當(dāng)前征收結(jié)構(gòu)而言，土地出讓金不僅成為地方政府主要收入來源，同時其增長速度遠(yuǎn)超過該地區(qū)其他經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，部分地區(qū)甚至產(chǎn)生難以充分把控土地出讓金增長速度的問題。少數(shù)地區(qū)政府為實現(xiàn)收入提升，對土地進(jìn)行粗放式的開發(fā)，導(dǎo)致出現(xiàn)諸多難以估量的問題。例如征收土地出讓金工作落實后，并未將其及時繳入國庫，導(dǎo)致土地出讓金流失，地方政府官員在土地出讓金征收過程中，借助自身職位便利性，產(chǎn)生嚴(yán)重的違法違規(guī)行為，嚴(yán)重影響社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

以支出結(jié)構(gòu)為例，土地出讓金支出界限模糊，預(yù)算管理精細(xì)化程度不足；土地出讓金支農(nóng)水平尚待提升，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)分化程度逐漸加大。此外，涉及征地與拆遷補(bǔ)償方面偏差較大，農(nóng)民自身權(quán)益難以保障，保障性住房支出比例小。對上述問題進(jìn)行分析，主要影響因素如下：

1.缺乏完善的土地出讓金征收管理制度。當(dāng)前，針對土地出讓金征收管理工作出臺了不少法律法規(guī)，但如何及時足額的征收以及解繳稅款，依舊缺乏嚴(yán)格的管理、處理以及懲處制度，約束力度尚待強(qiáng)化。

2. 缺乏嚴(yán)格完善的土地出讓金監(jiān)督管理制度。在部分地區(qū)，土地出讓凈收益并未嚴(yán)格遵循規(guī)定，全面納入基金預(yù)算管理之中。當(dāng)前，土地要素市場化不足，部分政府依舊主導(dǎo)征收、供地等環(huán)節(jié)工作的開展。在此背景下，監(jiān)督管理機(jī)制缺失，力度不足，政府內(nèi)部違法、違規(guī)現(xiàn)象在頻出，甚至出現(xiàn)擅自減免土地出讓金等的違規(guī)行為，不僅無法強(qiáng)化地方政府內(nèi)部廉政建設(shè)，同時易導(dǎo)致土地出讓金流失現(xiàn)象頻發(fā)。

3.土地出讓金征收管理制度尚待健全，征收環(huán)節(jié)并未實現(xiàn)緊密銜接。政策規(guī)定，土地出讓金征收管理部門為財政部門，在工作開展進(jìn)程中主要負(fù)責(zé)政策制定、監(jiān)督執(zhí)行以及收支管理等工作。而國土部門在此過程中，則是具體征收工作執(zhí)行實施的部門，在實際的工作落實過程中，需嚴(yán)格執(zhí)行財政部門針對土地出讓金所制定的征管政策，嚴(yán)格遵循法律規(guī)定以及合同約定，及時足額的實現(xiàn)土地出讓金的征收。但就目前土地出讓金征收具體現(xiàn)狀而言，部分國土部門代替財政部門工作，集政策制定、地價評估測算、出讓交易等工作于一身，存在較為嚴(yán)重的欠繳、漏繳土地出讓金等問題。

三、土地出讓金收支管理制度完善路徑

1.建立健全土地出讓金收支制度。充分了解并全面總結(jié)各地土地出讓金收支管理制度落實過程中的成功經(jīng)驗，并實現(xiàn)大力推廣，進(jìn)一步提升資金使用規(guī)范性，土地出讓金征收、使用環(huán)節(jié)的合法合規(guī)。

2.嚴(yán)格執(zhí)行土地出讓金收支管理兩條線制度，在征收完成后，務(wù)必足額繳入財政部門所設(shè)置的專戶，不得擅自設(shè)立其他賬戶存放土地出讓金。對專戶進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督管控，避免出現(xiàn)職工或管理層違反規(guī)定私自挪用資金的現(xiàn)象。在實際的工作開展進(jìn)程中，嚴(yán)格執(zhí)行?？顚Ｓ弥贫龋裱?guī)定范圍進(jìn)行列支，保障資金安全。

3.明確支出范圍，保障?？顚Ｓ?。遵循政策指引，及時開展征地補(bǔ)償工作，確保失地農(nóng)民權(quán)益，提升失地農(nóng)民生活水平。

4.實現(xiàn)土地出讓金監(jiān)督管理制度的強(qiáng)化。實現(xiàn)建設(shè)用地統(tǒng)一規(guī)劃、征地、開發(fā)、出讓以及管理。實現(xiàn)土地使用權(quán)出讓過程公開透明，保障土地出讓金征收以及支出過程的規(guī)范化，接受司法方面監(jiān)督，財務(wù)監(jiān)督以及社會大眾監(jiān)督。

5.對土地出讓金范圍進(jìn)行明確。根據(jù)政策規(guī)定將土地出讓金納入財政預(yù)算范疇，避免其成為部分地方政府在運(yùn)營管理進(jìn)程中隨意支配的預(yù)算外財政。進(jìn)一步實現(xiàn)各級地方政府利益的有效平衡，優(yōu)化征地補(bǔ)償、拆遷補(bǔ)償工作質(zhì)量，切實保障失地農(nóng)民權(quán)益。在實際的使用過程中，首先將其應(yīng)用于“三農(nóng)”建設(shè)之中，提升農(nóng)民生活水平。

四、土地出讓金征收制度改革目的與意義

（一）理順政府收入，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)

當(dāng)前，我國政府收入主要可以分為以下具體四個部分：1.一般性公共收入（稅）；2.政府性的基金預(yù)算；3.全國社?；痤A(yù)算；4.國有資本經(jīng)營預(yù)算。其中，政府性基金預(yù)算主要是國有土地出讓金方面的收入。然而，我國土地出讓金歸屬各地方性政府基金，同時各地區(qū)土地出讓金征收方式并不統(tǒng)一，在一定程度上導(dǎo)致土地財政呈現(xiàn)較為混亂的狀態(tài)，近年來甚至發(fā)展為土地金融，不僅會對要素資源市場化改革進(jìn)程產(chǎn)生不利影響，甚至對我國金融系統(tǒng)穩(wěn)定性產(chǎn)生較大影響。土地出讓金征收制度的改革，由稅務(wù)部門進(jìn)行統(tǒng)一征繳，不僅能夠有效規(guī)范各地土地出讓金征收環(huán)節(jié)及使用環(huán)節(jié)，規(guī)避開發(fā)商賄賂相關(guān)部門，鉆法律漏洞，導(dǎo)致國有建設(shè)用地使用權(quán)低價出讓現(xiàn)象產(chǎn)生。而且有利于完整且全面的政府資產(chǎn)負(fù)債表構(gòu)建工作的開展，進(jìn)一步促進(jìn)我國國債市場體系建設(shè)完善與優(yōu)化，為地方債市場的發(fā)展提供科學(xué)完善的制度保障。傳統(tǒng)土地出讓金征收制度賦予了地方政府較大的自由支配空間，為保障土地出讓金優(yōu)先支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)工作的開展，需實現(xiàn)土地出讓金收入、收支兩條線政策的進(jìn)一步完善，縮減地方政府自由支配空間。推動土地出讓金征收制度改革，由稅務(wù)部門征收土地出讓金，能夠有效保障城鄉(xiāng)一體化建設(shè)有效落實。

（二）統(tǒng)一征收標(biāo)準(zhǔn)，提升征管效率，推進(jìn)和完善我國的稅制改革

對本次《通知》進(jìn)行綜合分析，可以明確此次改革僅對土地出讓金的征管機(jī)構(gòu)進(jìn)行改變，并未影響土地出用金實際使用環(huán)節(jié)。稅改以后，我國稅務(wù)系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)一致性有效提升。就國家角度而言，實現(xiàn)土地出讓金征收制度改革，能夠有效規(guī)避因不同省份在非稅收入的繳費(fèi)時間、政策尺度上自由度高，導(dǎo)致管理不一致現(xiàn)象的產(chǎn)生。實現(xiàn)政府針對土地出讓金征管及監(jiān)管的規(guī)范性，避免在不同部門上出現(xiàn)信息不對稱現(xiàn)象，實現(xiàn)征管成本有效降低，促進(jìn)征管效率的全面提升。此外，當(dāng)前我國現(xiàn)行的以流轉(zhuǎn)稅為主的稅制結(jié)構(gòu)中，直接稅占比相對較低，對于地方政府而言，缺乏強(qiáng)有力的地方稅種，支撐該地區(qū)一般公共服務(wù)支出。土地出讓金征收制度的改革，意味著國內(nèi)土地市場生態(tài)的改變。地方政府財政收入不能僅依靠土地財政，政府應(yīng)當(dāng)適時開征房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等直接稅，為政府維持公共服務(wù)開支提供穩(wěn)定的稅收來源。因此，實現(xiàn)土地出讓金征收制度的改革，在一定程度上為我國未來稅制改革奠定基礎(chǔ)，提供必要條件。

（二）促進(jìn)各部門信息共享，強(qiáng)化市場監(jiān)督管控

《通知》明確提出各部門應(yīng)當(dāng)做好銜接工作，實現(xiàn)各項信息資源共建共享，嚴(yán)格遵循國家統(tǒng)一信息化管理方式，提升土地出讓金管理工作的規(guī)范性。2018 年稅改后，地方稅務(wù)部門接受來自于國稅及政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)與管理。在計征、繳款等多項稅務(wù)活動開展進(jìn)程中，能夠?qū)崿F(xiàn)各部門資源共享，切實提升征收環(huán)節(jié)透明度。此外，中央提升對于地方市場的掌控力能，為后續(xù)統(tǒng)籌安排工作的開展奠定良好基礎(chǔ)，基于供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化層面，實現(xiàn)管理制度精細(xì)化水平提升。

（三）強(qiáng)化稅務(wù)征繳力度，規(guī)范收支情況

傳統(tǒng)模式下部分地方政府存在欠繳、少繳土地出讓金等不規(guī)范行為，影響我國稅務(wù)管理質(zhì)量。就長期發(fā)展而言，土地出讓金制度的改革，能夠進(jìn)一步促進(jìn)土地出讓行為規(guī)范性的有效提升，強(qiáng)化土地出讓收入征繳效率及透明度，加大稅務(wù)征繳力度，推動收支情況科學(xué)規(guī)范。過去地方政府在征收過程中常用的土地款減免、虛增土地收入、土地款返還等不規(guī)范行為，將受到更大的限制。

五、土地出讓金征收主體改革對各方的影響

（一）地方財政：財權(quán)并未稀釋，監(jiān)管力度逐漸強(qiáng)化

隨著預(yù)算收入資金統(tǒng)一管理模式的逐漸完善，對于土地類收入監(jiān)督管理力度愈發(fā)嚴(yán)格，土地招拍掛流程以及相關(guān)信息數(shù)據(jù)透明度有所提升。然而，就目前部分地方政府內(nèi)部收支信息公開程度而言，其透明度依舊有待提升。在此背景下，部分地區(qū)存在一系列違規(guī)行為，例如減征、緩征、免征土地收入等。稅務(wù)系統(tǒng)與地方政府間呈現(xiàn)出相互獨(dú)立的狀態(tài)，因此地方政府對于稅務(wù)部門實際工作開展影響程度較低，土地出讓過程透明度能夠有效提升，有效規(guī)避違規(guī)行為在地方政府內(nèi)部的產(chǎn)生，強(qiáng)化地方政府廉政建設(shè)。就目前部分地區(qū)存在的土地出讓金虛增現(xiàn)象，該地地方政府收入的使用極有可能面臨一定程度的糾偏，有效控制土地出讓金違規(guī)舉債行為，對于防控地方政府債務(wù)風(fēng)險，保障地方財政維持穩(wěn)定運(yùn)行有著積極的促進(jìn)作用。

（二）城投企業(yè)：減少亂象，加速規(guī)范化轉(zhuǎn)型

土地出讓金征收制度改革，能夠有效規(guī)避城投企業(yè)存在的非市場化拿地的現(xiàn)象，推動城投企業(yè)于當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)形勢下實現(xiàn)更好地整合轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)模式下，部分地方政府還存在違規(guī)向城投企業(yè)注入資產(chǎn)的情況。同時部分城投企業(yè)通過土地質(zhì)押手段，實現(xiàn)自身資產(chǎn)規(guī)模的迅速擴(kuò)張。這不僅在一定程度上導(dǎo)致地方政府財政收入的虛增，同時導(dǎo)致城投企業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)以及地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險上升。土地出讓金征收制度改革進(jìn)程不斷深化，土地出讓金管理工作規(guī)范性不斷提升，城投企業(yè)需根據(jù)規(guī)定按時并足額的繳納土地出讓金，企業(yè)面臨較大的內(nèi)部管理及現(xiàn)金流壓力，但也能在一定程度上推動城投企業(yè)實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型。然而對部分精細(xì)化管理水平不足、財政實力較弱的城投企業(yè)而言，將面臨嚴(yán)峻的經(jīng)營挑戰(zhàn)。

（三）房地產(chǎn)市場：短期影響有限，有助于完善中長期頂層設(shè)計

此次土地出讓金制度的全面改革，雖在短期內(nèi)部無法對房地產(chǎn)市場供需格局帶來較為明顯的影響，但就中長期發(fā)展而言，傳統(tǒng)模式下地方政府高度依賴土地財政的發(fā)展模式，將隨著土地出讓金征收機(jī)制的逐漸完善，實現(xiàn)轉(zhuǎn)變與優(yōu)化，對地方政府財政收入來說，直接稅的重要意義水漲船高，與直接稅相關(guān)的例如房地產(chǎn)稅、消費(fèi)稅等的征收工作，將會循序漸進(jìn)展開。此外，土地出讓金征收制度改革，將其轉(zhuǎn)移至稅務(wù)部門監(jiān)管，也能幫助稅務(wù)部門更為全面準(zhǔn)確的了解各地區(qū)房地產(chǎn)市場，支撐后續(xù)房地產(chǎn)市場監(jiān)管方案的制定，實現(xiàn)精細(xì)化、差異化。能夠助力房地產(chǎn)長效機(jī)制的頂層設(shè)計的不斷完善，充分發(fā)揮因城施策的政策效果。

（四）房地產(chǎn)企業(yè)：促進(jìn)精細(xì)化調(diào)控方案的形成，增加土地供應(yīng)難度

就招拍掛方面而言，經(jīng)過不斷的改善優(yōu)化，現(xiàn)行房地產(chǎn)開發(fā)商在拿地招拍掛行為方面相對而言較為規(guī)范，隨著土地出讓金征收制度改革，征收環(huán)節(jié)則交由稅務(wù)部門全面負(fù)責(zé)，實現(xiàn)各地區(qū)征收時效、方式等標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，因不涉及后續(xù)環(huán)節(jié)，因此對于房地產(chǎn)企業(yè)參與的招拍掛拿的影響較小。

關(guān)于土地供應(yīng)方面，稅改后，中央對于地方土地出讓收支充分掌控的前提之下，能夠有效引導(dǎo)地方政府行為，以例如地方政府土地出讓收入使用為例，在財政與稅務(wù)的共同監(jiān)督管控之下，使用環(huán)節(jié)規(guī)范性能夠有效提升，同時也增強(qiáng)了政府在土地出讓返還等環(huán)節(jié)資金調(diào)配難度，或?qū)崿F(xiàn)土地供應(yīng)難度的增加。

關(guān)于政策監(jiān)管方面，《通知》發(fā)布前，自然資源部門及財政部門主要負(fù)責(zé)房地產(chǎn)企業(yè)土地出讓金征管工作的實施，涉及房地產(chǎn)企業(yè)稅收征管工作開展，則由稅務(wù)部門具體負(fù)責(zé)實施，人民銀行監(jiān)督管控房地產(chǎn)企業(yè)的發(fā)債、經(jīng)營管理等活動開展，因此房地產(chǎn)企業(yè)在發(fā)展進(jìn)程中受到多頭監(jiān)管，政府無法及時掌握房地產(chǎn)企業(yè)現(xiàn)狀。本次土地出讓金征收制度的改革，能夠幫助國家對各地區(qū)房地產(chǎn)企業(yè)發(fā)展?fàn)顩r實現(xiàn)全面且系統(tǒng)地監(jiān)督管控，推動房地產(chǎn)市場調(diào)控方案精細(xì)化水平的全面提升。

六、結(jié)語

綜上所述，土地出讓金征收制度的改革，主要目的在于實現(xiàn)征收標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，切實提升征管效率，實現(xiàn)各個部門信息數(shù)據(jù)資源共享，進(jìn)一步強(qiáng)化對于當(dāng)前市場的監(jiān)督管控，規(guī)范收支狀況，有效推動國家財政制度的健康規(guī)范發(fā)展。各企業(yè)、機(jī)構(gòu)等，在實際的工作推進(jìn)過程中，應(yīng)當(dāng)深入解讀該項政策，明確其重要意義，遵循政策指引實現(xiàn)各項工作的有效落實，助力自身于當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，規(guī)范運(yùn)作，維持健康穩(wěn)定的發(fā)展。