舊傳統(tǒng)“制度化”：制度變遷視角下的“駐村第一書記”探究

林 健

(南京大學(xué) 政府管理學(xué)院,江蘇 南京210023)

一、問題的提出

作為貧困治理的重要制度安排，駐村第一書記的扶貧功能和績效受到了社會(huì)各界的關(guān)注。進(jìn)入后扶貧時(shí)代，駐村第一書記并未隨著脫貧攻堅(jiān)的勝利而消亡，反而將在鄉(xiāng)村振興中進(jìn)一步發(fā)揮作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016—2022年，中央一號文件連續(xù)將向鄉(xiāng)村選派駐村第一書記和工作隊(duì)作為黨和國家農(nóng)村工作的重要方式，如2022年的中央一號文件中便提到，要“發(fā)揮駐村第一書記和工作隊(duì)抓黨建促鄉(xiāng)村振興作用”［1］。從歷史深究，無論是在革命年代的戰(zhàn)火中，還是在國家建設(shè)時(shí)期的運(yùn)動(dòng)中，抑或是在改革時(shí)期的治理中，都能發(fā)現(xiàn)與駐村第一書記類似的制度或組織形式。這類制度或組織形式重復(fù)出現(xiàn)并嵌入黨和國家的發(fā)展歷程中，呈現(xiàn)出一種高度的穩(wěn)定性和連續(xù)性，其背后必然有著深厚的政治社會(huì)意義。

既有研究中，雖然有很多常將派駐第一書記當(dāng)作一種“運(yùn)動(dòng)式”貧困治理方式，并且這種派駐干部的傳統(tǒng)也確實(shí)具備運(yùn)動(dòng)式治理的諸多屬性，但僅如此無法解釋其穩(wěn)定性和連續(xù)性及背后的政治社會(huì)意義?？v觀歷史與當(dāng)下，駐村第一書記與歷史上中國共產(chǎn)黨下派干部的農(nóng)村工作傳統(tǒng)一脈相承，更像是一種穩(wěn)定的、連續(xù)的“常態(tài)化”治理方式，擁有著相對穩(wěn)定和較為成熟的運(yùn)行機(jī)制。因此，需要結(jié)合不同治理方式的特性重新理解駐村第一書記及類似的下派干部這一農(nóng)村工作傳統(tǒng)。本研究試圖立足于歷史發(fā)展過程中的連續(xù)性和穩(wěn)定性，將駐村第一書記及類似的下派干部視為一種不同治理方式屬性的組合產(chǎn)物來探究其變遷歷程與政治社會(huì)邏輯。對該問題的解答，只關(guān)注當(dāng)下貧困治理中駐村第一書記的“政策—效果”面向或者微觀個(gè)體層面的能力或特征是不夠的，需要回歸歷史的復(fù)雜性，分析制度所賴以生存的社會(huì)環(huán)境和結(jié)構(gòu)變遷及由此形成的邏輯機(jī)制。

二、文獻(xiàn)綜述

駐村第一書記的大部分研究集中在2015 年《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》（以下簡稱《通知》）出臺(tái)并全國大規(guī)模選派駐村第一書記之后。學(xué)者們聚焦于駐村第一書記的政策安排、組織形式與制度內(nèi)容及其參與鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐狀況和績效。前者包括駐村第一書記的選拔、能力和素質(zhì)、工作內(nèi)容和職責(zé)，等等；后者則關(guān)注駐村第一書記在鄉(xiāng)村治理中的角色類型、行為策略及其對鄉(xiāng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)、村民自治、基層黨建等方面的影響?？偟膩砜?，多數(shù)研究始于貧困治理，聚焦于扶貧治理中駐村第一書記行為策略［2］、個(gè)體資源特質(zhì)［3］、治理角色［4］與制度績效［5］的辨析。作為一種外來力量進(jìn)駐鄉(xiāng)村，駐村第一書記與村干部、農(nóng)民的內(nèi)部關(guān)系是取得治理績效的基礎(chǔ)，三者形成一種內(nèi)外治理張力，如何處理這種治理張力則是有效治理的關(guān)鍵。另外，扶貧視域下的駐村第一書記研究重點(diǎn)關(guān)注個(gè)體的人脈、資源、能力等資源變量所能給村莊扶貧治理帶來的影響［6］。然而，駐村第一書記雖是個(gè)體，但黨、國家與基層社會(huì)以其為“接點(diǎn)”在村莊組織界面上匯聚和融合，重塑了“黨—國家—社會(huì)”三邊關(guān)系［7］，從而實(shí)現(xiàn)新形勢下黨和國家對農(nóng)村的政治再整合目標(biāo)。

如前文所述，類似于駐村第一書記的諸多制度安排重復(fù)出現(xiàn)在黨和國家的農(nóng)村工作中，這種穩(wěn)定性和連續(xù)性意味著它具備超越扶貧治理的意義。然而，很多有關(guān)駐村第一書記的研究或通過微觀獨(dú)立個(gè)案來評價(jià)制度的優(yōu)缺，缺乏宏觀整體性考量［8］；或把駐村第一書記視為短期政策工具，缺少從歷史發(fā)展的復(fù)雜性來理解其在黨和國家與鄉(xiāng)村之間那種超越一般治理技術(shù)層次的政治性，以及在現(xiàn)實(shí)與歷史交互作用下的構(gòu)成意義。盡管不同歷史時(shí)期的治理任務(wù)不同，但從革命、建設(shè)到改革歷程中早已存在的農(nóng)村工作隊(duì)、黨政機(jī)關(guān)選派下鄉(xiāng)扶貧制度等和駐村第一書記之間存在著密切的聯(lián)系，卻鮮有通過深入研究它們之間的異同與變遷發(fā)展來厘清其背后的歷史連續(xù)性和深厚政治社會(huì)內(nèi)涵者。本研究將把這類制度形式統(tǒng)稱為“下派干部”，并從歷時(shí)性的視角梳理和比較從農(nóng)村工作隊(duì)到駐村第一書記的制度變遷，以剖析其本質(zhì)特征和政治社會(huì)內(nèi)涵。

已有研究主要在貧困治理領(lǐng)域中界定駐村第一書記，將其視作為了提升農(nóng)村基層治理能力、助力完成脫貧攻堅(jiān)而從各級黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位選派到鄉(xiāng)村擔(dān)任基層黨組織負(fù)責(zé)人的外來干部［9］。從駐村制來看，研究者提出，駐村制是由解放初期的農(nóng)村工作隊(duì)演變而成的，是一種反官僚化的運(yùn)動(dòng)式工作方式，更是中國共產(chǎn)黨“走群眾路線”“密切聯(lián)系群眾”的制度化運(yùn)作機(jī)制［10］。雖然從歷史溯源來看，相關(guān)制度的出現(xiàn)可以追溯到更早時(shí)間，但是駐村第一書記的產(chǎn)生確實(shí)離不開“農(nóng)村工作隊(duì)”這一傳統(tǒng)。已有研究對農(nóng)村工作隊(duì)的組建方式、性質(zhì)、對象、工作內(nèi)容、獎(jiǎng)懲機(jī)制等方面展開了詳細(xì)的論述（1）。其中，多數(shù)研究基于“運(yùn)動(dòng)式”與“常規(guī)化”二元對立框架，將農(nóng)村工作隊(duì)視作一種運(yùn)動(dòng)式治理方式，探討它對常規(guī)官僚機(jī)制運(yùn)作的影響和治理轉(zhuǎn)型。有人提出，下派工作隊(duì)這種政府主導(dǎo)的運(yùn)動(dòng)式鄉(xiāng)村建設(shè)模式存在嚴(yán)重的內(nèi)在制度性缺失［11］，其作為國家與鄉(xiāng)村社會(huì)的中介機(jī)制和國家權(quán)力的非常規(guī)運(yùn)作機(jī)制，破壞了科層化黨政機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)作，難以長期維系［12］。但不可否認(rèn)，這種“非常規(guī)”運(yùn)行機(jī)制一直出現(xiàn)在整合鄉(xiāng)村社會(huì)的治理變遷歷程中并完成了大量的治理任務(wù)。

然而，逐漸有人開始反思“運(yùn)動(dòng)式”與“常規(guī)化”二元對立框架。有研究表明，進(jìn)入到治理實(shí)踐領(lǐng)域會(huì)發(fā)現(xiàn)，運(yùn)動(dòng)式治理與常規(guī)治理之間的經(jīng)驗(yàn)關(guān)系并不是簡單的“非此即彼”，而是能夠形成“協(xié)同效應(yīng)”［13］。尤其是在基層，常規(guī)治理與運(yùn)動(dòng)式治理的二元?jiǎng)澐趾娃D(zhuǎn)型判斷并不一定契合復(fù)雜多樣的治理實(shí)踐［14］，很多運(yùn)動(dòng)式治理的背后更多是一種常規(guī)性的行政機(jī)制，而非臨時(shí)的、任意發(fā)動(dòng)的、非常規(guī)性的政治機(jī)制［15］。同理，在治理實(shí)踐中的農(nóng)村工作隊(duì)也非一種簡單的運(yùn)動(dòng)式治理，當(dāng)超越那些臨時(shí)性的、任意發(fā)動(dòng)的運(yùn)動(dòng)任務(wù)內(nèi)容而基于作為一種制度或機(jī)制的視角來看時(shí)，它雖然具備運(yùn)動(dòng)式治理的屬性，但同時(shí)也是一種國家型與基層型相結(jié)合的常規(guī)性機(jī)制，有著完備而有效的制度化運(yùn)作機(jī)制。實(shí)際上，從歷史性視角來看，從農(nóng)村工作隊(duì)到駐村第一書記的發(fā)展歷程中已經(jīng)形成了相當(dāng)固定的機(jī)構(gòu)設(shè)置和制度建構(gòu)，雖然它們的身影常常見于一場場自上而下掀起的治理運(yùn)動(dòng)中，具備了運(yùn)動(dòng)式治理的一些屬性，但通過在國家與社會(huì)互動(dòng)過程中建立起來的一種獨(dú)特的制度化運(yùn)行機(jī)制發(fā)揮著常規(guī)治理的作用，最終實(shí)現(xiàn)了多種治理方式的組合式平衡與發(fā)展。由此可見，駐村第一書記與農(nóng)村工作隊(duì)在制度上是一脈相承的，需要超越常規(guī)治理與運(yùn)動(dòng)式治理的二元?jiǎng)澐謥硖接懫浔澈筇N(yùn)含的政治社會(huì)意義與邏輯機(jī)制。

在漫長的歷史演進(jìn)過程中，鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷變遷，“下派干部”一直作為黨和國家常見的農(nóng)村工作機(jī)制參與村治，與國家治理和社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷之間存在著緊密聯(lián)系。即從農(nóng)村工作隊(duì)到駐村第一書記的這種農(nóng)村工作機(jī)制在政治社會(huì)運(yùn)行中重復(fù)出現(xiàn)，與黨和國家政治制度、治理結(jié)構(gòu)和文化特性等因素緊密關(guān)聯(lián)，其發(fā)展也囿于國家宏觀政治治理結(jié)構(gòu)。在制度變遷的研究中，有必要回歸歷史的復(fù)雜性，從國家政治治理結(jié)構(gòu)、鄉(xiāng)村社會(huì)變遷以及黨和國家農(nóng)村工作機(jī)制的變遷歷程等多重關(guān)系中探討制度背后的邏輯與意義。

三、從“農(nóng)村工作隊(duì)”到“駐村第一書記”的變遷與比較

研究發(fā)現(xiàn)，安徽省早在2001年就開展第一書記駐村扶貧實(shí)踐［16］6。從歷史溯源來看，駐村第一書記制度與從1986年開始的黨政機(jī)關(guān)選派干部下鄉(xiāng)扶貧制度有不可分割的淵源，更早可以追溯到黨的農(nóng)村工作傳統(tǒng)——“做群眾工作”。早在1927年底，毛澤東就提出了紅軍的“三大任務(wù)”，即打仗消滅敵人、打土豪籌款子、做群眾工作［17］253。兩年后他在古田會(huì)議上進(jìn)一步提出：“紅軍決不是單純地打仗的，它除了打仗消滅敵人軍事力量之外，還要負(fù)擔(dān)宣傳群眾、組織群眾、武裝群眾、幫助群眾建立革命政權(quán)以至于建立共產(chǎn)黨的組織等項(xiàng)重大的任務(wù)?！保?8］86這種“做群眾工作”的軍隊(duì)的組織形式、職責(zé)內(nèi)容、制度特征與后來的農(nóng)村工作隊(duì)十分相似，可視為農(nóng)村工作隊(duì)的雛形，即作為“工作隊(duì)”的軍隊(duì)。革命奠定了現(xiàn)代性和國家進(jìn)入村莊的基礎(chǔ)，也決定了進(jìn)入的方式［19］336。當(dāng)時(shí)做“群眾工作”的工作隊(duì)具有很強(qiáng)的“軍事性”與“革命性”，這對后續(xù)制度的內(nèi)容和特性產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。革命時(shí)期的這種工作隊(duì)組織形式和運(yùn)行機(jī)制經(jīng)過不斷的實(shí)踐，逐漸成為中國共產(chǎn)黨常用的一種農(nóng)村工作傳統(tǒng)——即下派干部（工作隊(duì)）進(jìn)村開展農(nóng)村工作。在這個(gè)過程中，下派干部（工作隊(duì)）的相關(guān)組織形式和制度內(nèi)容逐漸建立起來。建國后，在全國大大小小的政治運(yùn)動(dòng)中基本都可以見到農(nóng)村工作隊(duì)的身影，其工作內(nèi)容與不同時(shí)期的社會(huì)形勢和歷史任務(wù)有關(guān)，主要包括三個(gè)方面：一是完成黨和國家在特殊時(shí)期的歷史使命；二是解決農(nóng)村面臨的一些突出問題；三是宣講與傳達(dá)黨和國家的政策精神。

從戰(zhàn)爭時(shí)期深入農(nóng)村動(dòng)員和組織底層群眾參加革命，到集體化時(shí)期上傳下達(dá)黨和國家的意志，農(nóng)村工作隊(duì)作為一種常用的農(nóng)村工作機(jī)制發(fā)揮著巨大的作用，其具體制度安排也在實(shí)踐中逐漸完善與定型，形成一系列較為固定和成熟的制度機(jī)制。在發(fā)展過程中，農(nóng)村工作隊(duì)一直延續(xù)著強(qiáng)大的革命政治性，雖然根據(jù)國家宏觀環(huán)境和農(nóng)村環(huán)境的變化會(huì)不斷進(jìn)行調(diào)整，但這種基本政治特質(zhì)卻一直保留了下來。將其與當(dāng)下的駐村第一書記相比，除了不同時(shí)期的歷史使命、面對的農(nóng)村問題、黨和國家具體政策安排等內(nèi)容有所差異外，駐村第一書記的多數(shù)組織形式、制度安排和運(yùn)行機(jī)制等內(nèi)容都可以從不同時(shí)期的農(nóng)村工作隊(duì)中找到源頭。

1978年后，中國社會(huì)進(jìn)入改革時(shí)期。農(nóng)村工作隊(duì)并未消失，依舊具有革命屬性并繼續(xù)作為黨和國家農(nóng)村工作的重要機(jī)制在改革中發(fā)揮作用，如在解決貧困這一重要問題上，黨和國家選派干部下鄉(xiāng)扶貧的標(biāo)準(zhǔn)中便有“黨性強(qiáng)、作風(fēng)正”“能吃苦耐勞、有奉獻(xiàn)精神”“善于聯(lián)系群眾”等內(nèi)容［20］。不同的是，農(nóng)村工作隊(duì)沒有了之前的強(qiáng)革命屬性，取而代之的是改革、建設(shè)和發(fā)展等內(nèi)容［21］。2015年《通知》出臺(tái)后，全國開始大規(guī)模派駐第一書記。之后，駐村第一書記作為農(nóng)村工作的重要機(jī)制一直得到重用，活躍在鄉(xiāng)村治理各領(lǐng)域中。與以前的農(nóng)村工作隊(duì)相比，駐村第一書記雖然在具體制度安排和組織形式方面有所變化，但剔除了根據(jù)國家形勢和社會(huì)現(xiàn)狀的變化內(nèi)容后，核心的制度內(nèi)容與政治特性并無本質(zhì)的改變。更重要的是，從農(nóng)村工作隊(duì)到駐村第一書記的制度變遷過程中，其選拔、管理、監(jiān)督、考核等制度安排逐漸完善，越來越制度化和規(guī)范化。因此，從歷史性視角來看，駐村第一書記與歷史上各種農(nóng)村工作隊(duì)一脈相承，都是國家通過向鄉(xiāng)村選派干部的方式完成一定任務(wù)或解決農(nóng)村問題的重要制度。

制度變遷是一個(gè)復(fù)雜的過程，其內(nèi)涵較為廣泛。相關(guān)的組織形式、實(shí)施情況、具體規(guī)則等內(nèi)容發(fā)生了變化也屬于制度變遷的過程，包括制度內(nèi)容、制度功能與影響、闡釋或執(zhí)行制度的方式等變化。若將歷史上各種農(nóng)村工作隊(duì)的組織形式、實(shí)施情況、具體規(guī)則等內(nèi)容與現(xiàn)今的駐村第一書記做比較，可以發(fā)現(xiàn)，從農(nóng)村工作隊(duì)到駐村第一書記是一個(gè)比較完整的制度變遷過程。它們一脈相承，是同一制度路徑不斷再生產(chǎn)的多種形態(tài)，并且作為黨和國家向鄉(xiāng)村派駐干部來完成治理任務(wù)的一種制度安排，其本質(zhì)特征并未發(fā)生較大變化。另外，貫穿革命、建設(shè)和改革所有時(shí)期，黨和國家不斷地完善下派干部的各項(xiàng)制度安排，建立起較為固定、成熟的常規(guī)性組織形式和制度機(jī)制。這種制度路徑總是在社會(huì)變遷中顯現(xiàn)其身影，并且還會(huì)不斷再生產(chǎn)，意味著其背后的社會(huì)邏輯和機(jī)制有著更為深遠(yuǎn)的因果關(guān)系和深厚的社會(huì)根基，并且這種因果關(guān)系和社會(huì)根基往往不能簡單地歸咎于即時(shí)即地的現(xiàn)實(shí)的意識形態(tài)、制度體制政策或日常生活場景所帶來的影響［22］。

四、黨建動(dòng)員社會(huì)結(jié)構(gòu)和文化變遷的影響

近代中國，為了打破農(nóng)村根深蒂固的鄉(xiāng)土傳統(tǒng)和牢固的社會(huì)結(jié)構(gòu)，必須以一種強(qiáng)大的力量來組織和改造陷入分散和無序的鄉(xiāng)村社會(huì)。為此，中國共產(chǎn)黨在政治實(shí)踐過程中摸索出以“下派干部”來整合、動(dòng)員和控制鄉(xiāng)土社會(huì)和底層民眾的方式。從當(dāng)時(shí)中國共產(chǎn)黨的組織、人數(shù)、資源等自身屬性及其所面臨的國內(nèi)外形勢來看，化整為零并通過小規(guī)模的農(nóng)村工作隊(duì)開展革命是更為適宜的選擇。特別是農(nóng)村工作隊(duì)作為源自“做群眾工作”的軍隊(duì)，獨(dú)特的軍事性和革命性使其能夠成為打破農(nóng)村根深蒂固的鄉(xiāng)土傳統(tǒng)和牢固的社會(huì)結(jié)構(gòu)的利器。歷史證明，農(nóng)村工作隊(duì)確實(shí)在革命中發(fā)揮了重大作用，并且通過農(nóng)村工作隊(duì)在深入鄉(xiāng)村組織和動(dòng)員民眾的過程中，中國共產(chǎn)黨進(jìn)一步認(rèn)清了農(nóng)村社會(huì)的實(shí)質(zhì)，明確了中國革命的道路，凝聚了革命斗爭的力量。革命勝利后，在鄉(xiāng)土傳統(tǒng)依然頑固、治理資源存量嚴(yán)重匱乏和結(jié)構(gòu)存在缺陷等情況下，國家政權(quán)的管理能力和效率尚未完全適應(yīng)國家建設(shè)的需求，難以用健全的國家組織機(jī)構(gòu)和制度供給來完成國家建設(shè)任務(wù)。此外，由于政治原因，國家政權(quán)不能通過開發(fā)組織管理能力來提高管理效率，唯一的途徑就是通過政治動(dòng)員手段，以運(yùn)動(dòng)的方式來彌補(bǔ)組織管理能力的欠發(fā)展［23］303-304，實(shí)現(xiàn)對社會(huì)的控制和資源的汲取。在這種情況下，農(nóng)村工作隊(duì)依托于“革命國家的超強(qiáng)合法性”、之前的優(yōu)良表現(xiàn)及其在鄉(xiāng)村社會(huì)的實(shí)踐基礎(chǔ)，再次成為動(dòng)員和組織群眾的利器。并且在這一時(shí)期，農(nóng)村工作隊(duì)的選拔機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、保障機(jī)制等制度內(nèi)容開始成型并完善，很多制度沿用至今?？偟膩碇v，向鄉(xiāng)村下派工作隊(duì)與階級斗爭、土地革命、政治運(yùn)動(dòng)等密切關(guān)聯(lián)，是一個(gè)深嵌入革命與建設(shè)的政治問題。

20世紀(jì)80年代后中國社會(huì)進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，新的“鄉(xiāng)政村治”模式逐步建立起來。此時(shí)，黨和國家能否持續(xù)不斷地對農(nóng)村加以政治整合變得十分關(guān)鍵。但“鄉(xiāng)政村治”模式的建立，意味著人民公社瓦解后國家從農(nóng)村撤出、對農(nóng)村控制力削弱，而稅費(fèi)改革后的基層政府成了“懸浮政府”，加上村民的“原子化”、村莊治理制度設(shè)計(jì)弊端等問題，導(dǎo)致通過發(fā)揮鄉(xiāng)村社會(huì)的自主性來解決社會(huì)問題的路徑不能達(dá)到很好的效果，最終出現(xiàn)鄉(xiāng)村秩序從總體政治秩序中脫嵌的可能性。如何重新動(dòng)員、整合鄉(xiāng)村秩序已經(jīng)成為黨和國家治國理政的重大問題。中國的政治實(shí)踐表明，黨是解決一切問題的關(guān)鍵，基層黨組織建設(shè)問題是首要問題。黨的組織傳統(tǒng)注重通過黨支部嵌入社會(huì)最基層，努力追求對全社會(huì)的組織覆蓋和工作覆蓋，這使得黨組織可以直接面對有差別的社會(huì)個(gè)體，便于更好地將黨的政治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化成治理優(yōu)勢［24］。然而，有限的社會(huì)資源總量與超大規(guī)模社會(huì)對國家治理資源大規(guī)模需求的矛盾長期存在［25］，甚至資源輸入鄉(xiāng)村社會(huì)后基層組織卻無法有效承接，導(dǎo)致公共資源在地方治理中出現(xiàn)大量耗損［26］。僅僅依靠鄉(xiāng)村內(nèi)部力量既可能會(huì)面臨資源無法滿足的情況，又可能會(huì)受到鄉(xiāng)村固有結(jié)構(gòu)弊端的阻撓。作為一種外生型力量，下派干部具有利益外部性，加上自身的資源屬性和群眾屬性，是重新動(dòng)員和整合鄉(xiāng)村秩序的重要方式。如有研究者認(rèn)為，駐村第一書記通過目標(biāo)、資源和利益等粘合治理，在基層農(nóng)村重新構(gòu)造了一個(gè)新的治理結(jié)構(gòu)，提升了基層治理能力［27］。

另外，打破鄉(xiāng)土傳統(tǒng)和內(nèi)部結(jié)構(gòu)的過程也是一個(gè)新平衡秩序形成的過程。具體而言，這既是一個(gè)農(nóng)村社會(huì)的再組織化過程，又是農(nóng)村文化觀念再造與延續(xù)的過程。依托于政權(quán)體系和外派工作隊(duì)，國家權(quán)力通過“訴苦”“算賬”等形式深度嵌入底層社會(huì)，在民眾中根植新的意識形態(tài)基礎(chǔ)和文化資源，建構(gòu)起一套用來替代業(yè)已破碎的傳統(tǒng)文化網(wǎng)絡(luò)的新象征符號和價(jià)值信仰體系，即“紅色”權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)。在這個(gè)過程中，想要完全依靠深受鄉(xiāng)土傳統(tǒng)影響并在思想觀念轉(zhuǎn)變、政策方針熟悉程度以及行動(dòng)手段掌握程度等方面尚未達(dá)到要求的農(nóng)民，往往難以達(dá)到理想效果。而早在戰(zhàn)爭時(shí)期就已經(jīng)比較成熟的農(nóng)村工作隊(duì)制度，以及經(jīng)受住各種考驗(yàn)、鍛煉和選拔的下派干部成為了合適的選擇。并且黨和國家通過農(nóng)村工作隊(duì)在龐大的農(nóng)民群體中選拔和培養(yǎng)出了一批政治立場堅(jiān)定、有能力、有組織的“積極分子”，為以后的革命和建設(shè)事業(yè)打下牢固的基礎(chǔ)。在這個(gè)過程中，農(nóng)村工作隊(duì)形成了自身的一些文化特性，加上“紅色”權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建給新生國家政權(quán)在鄉(xiāng)土社會(huì)進(jìn)行社會(huì)主義改造、建設(shè)提供了文化與意識形態(tài)上的便利，農(nóng)村工作隊(duì)對鄉(xiāng)村社會(huì)的滲透具備超強(qiáng)合法性，甚至成為民眾眼中一件“習(xí)以為?！敝?，從而在鄉(xiāng)村社會(huì)中留下了深刻的文化印記。改革開放后，雖然革命開始“退場”，“紅色”權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)逐漸消亡，但是革命年代那種以“政治主體的能動(dòng)性突顯、革命話語鮮明和崇高的理想主義精神”等為特點(diǎn)的革命文化邏輯依舊影響著今天中國社會(huì)的運(yùn)作［28］，這些都可以在駐村第一書記的制度安排與話語中找到痕跡。

總的來看，如何動(dòng)員和組織鄉(xiāng)土社會(huì)以達(dá)成黨和國家對鄉(xiāng)村的有效整合是貫穿革命、建設(shè)和改革歷程的政治主線，而黨建動(dòng)員社會(huì)則是貫穿所有時(shí)期的重要?jiǎng)訂T機(jī)制，也是政治社會(huì)發(fā)展變遷的本質(zhì)特征。雖然政治社會(huì)動(dòng)員的基本邏輯一直沒變，但自人民公社瓦解后，其對鄉(xiāng)村的控制減弱，黨和國家必須尋求新的組織聯(lián)結(jié)和機(jī)制整合路徑。黨建動(dòng)員社會(huì)的重塑既延續(xù)了中國以社會(huì)動(dòng)員的方式來推行政策、貫徹國家意志的傳統(tǒng)，又發(fā)展出回應(yīng)和解決復(fù)雜治理問題的新機(jī)制［29］。具體而言：一方面，一些傳統(tǒng)的動(dòng)員模式并未式微甚至消失，仍是新時(shí)代農(nóng)村社會(huì)治理的重要機(jī)制。并且作為一種外來力量，駐村第一書記等下派干部可與原有黨政組織形成一種互補(bǔ)與強(qiáng)化的效應(yīng)。另一方面，社會(huì)文化和結(jié)構(gòu)的變遷、農(nóng)村黨建動(dòng)員社會(huì)機(jī)制的重塑則為駐村第一書記在鄉(xiāng)村治理中有效運(yùn)轉(zhuǎn)（甚至比其他時(shí)期的農(nóng)村工作隊(duì)功能更強(qiáng)）創(chuàng)造了新的平臺(tái)。近年來，黨、政府和社會(huì)關(guān)系出現(xiàn)新的調(diào)整，黨組織走向臺(tái)前參與一線治理的實(shí)踐日益增加［30］。在農(nóng)村，“村級組織建設(shè)的重心從村民自治轉(zhuǎn)向黨組織建設(shè)，以基層黨建來統(tǒng)領(lǐng)村級組織建設(shè)和所有鄉(xiāng)村工作?！保?1］這些社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷都為駐村第一書記有效運(yùn)轉(zhuǎn)創(chuàng)造了條件?？傊瑥霓r(nóng)村工作隊(duì)到駐村第一書記的制度變遷囿于黨建動(dòng)員社會(huì)的結(jié)構(gòu)與文化變遷；但同時(shí)，農(nóng)村工作隊(duì)和駐村第一書記等下派干部依據(jù)其自身優(yōu)勢，通過自身獨(dú)特的運(yùn)行機(jī)制對社會(huì)結(jié)構(gòu)和文化的變遷產(chǎn)生了重要影響。

五、舊傳統(tǒng)“制度化”及其多重運(yùn)行機(jī)制

如前所述，從農(nóng)村工作隊(duì)到駐村第一書記是沿著特定路徑的制度變遷，雖然名稱、組織形式及內(nèi)容安排等方面隨著黨和國家所面臨的歷史任務(wù)和社會(huì)問題的不同而有所變化，但無論這些方面如何改變，本質(zhì)上都是黨和國家實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村政治動(dòng)員與資源整合的重要機(jī)制。雖然從農(nóng)村工作隊(duì)到駐村第一書記等制度路徑一般不具有憲法、法律上的法定地位，但是它們在政治實(shí)踐中滿足了諸多社會(huì)治理及政治生活中的特定要求。并且通過自身獨(dú)特的組織、政治特性與其他主體之間的互動(dòng)，在不斷再生產(chǎn)的過程中逐漸發(fā)展、完善出一套特定的理念和規(guī)范，然后逐漸固化為限制人們行為和觀念的制度框架的一部分（3）。這種不斷加深的制度記憶影響了人們的行動(dòng)選擇和思想觀念，使得相關(guān)行動(dòng)者在面臨某一項(xiàng)新事務(wù)時(shí)，自然而然地運(yùn)用這一制度安排來應(yīng)對，最終演變?yōu)橐环N相對穩(wěn)定和較為成熟的制度安排，這便是舊傳統(tǒng)的“制度化”過程。

在“制度化”的過程中雖然會(huì)產(chǎn)生組織形式、闡釋或執(zhí)行方式、實(shí)施情況等成文的具體規(guī)則內(nèi)容，但這些內(nèi)容往往會(huì)因社會(huì)環(huán)境變遷的影響而改變。所以需要關(guān)注制度背后更為深層的促成穩(wěn)定性和韌性的邏輯機(jī)制。從農(nóng)村工作隊(duì)到駐村第一書記在不斷再生產(chǎn)的過程中，通過自我優(yōu)化，建立、深化和擴(kuò)展的獨(dú)特“一核雙元”運(yùn)行機(jī)制，以此來回應(yīng)變動(dòng)中的社會(huì)需求。駐村第一書記作為這一制度路徑的最新形態(tài)，更是延續(xù)和優(yōu)化的結(jié)果。所謂“一核”即以黨政統(tǒng)合機(jī)制為核心；所謂“雙元”即資源聯(lián)動(dòng)機(jī)制和情感融通機(jī)制。

第一，黨政統(tǒng)合機(jī)制，即黨建引領(lǐng)，主要指以政黨統(tǒng)合為核心，構(gòu)建黨、政府和社會(huì)的組織聯(lián)結(jié)，實(shí)現(xiàn)政治動(dòng)員、行政動(dòng)員和社會(huì)動(dòng)員的互動(dòng)組合。改革開放的深入及其所帶來的沖擊使整個(gè)社會(huì)由組織化建構(gòu)體系向社會(huì)再組織化建構(gòu)體系轉(zhuǎn)變，而在社會(huì)再組織化的體系建構(gòu)過程中勢必要發(fā)揮黨的再組織化功能，因?yàn)辄h組織體系之下存在著廣大黨員與基層黨組織，更為重要的是社會(huì)群眾對中國共產(chǎn)黨“由內(nèi)而外”的承認(rèn)［32］。在農(nóng)村，通過基層黨建可以重構(gòu)鄉(xiāng)村治理的政治基礎(chǔ)，優(yōu)化治理方式，重塑治理責(zé)任，最終實(shí)現(xiàn)黨建動(dòng)員、賦能和鏈接社會(huì)的治理目標(biāo)。但面對日趨復(fù)雜的治理形勢，不少村莊對以村兩委為主的單一組織結(jié)構(gòu)難以適應(yīng)，而通過組織結(jié)構(gòu)重塑，將單一線性組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榇鍍晌?、駐村干部協(xié)同治理的交互扁平結(jié)構(gòu)則能夠有效應(yīng)對治理挑戰(zhàn)［33］。所以在既有“基層組織建設(shè)”這一基本路徑之外，派駐外來干部適時(shí)介入并有效引領(lǐng)鄉(xiāng)村的良性變革，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)再組織化并維系運(yùn)轉(zhuǎn)的另一條重要路徑。駐村第一書記既是政府公職人員，又在黨組賦權(quán)下以類似“黨代表”的形式進(jìn)入鄉(xiāng)村，可以使“國家的在場”變得更為能動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)與基層社會(huì)的有機(jī)聯(lián)系并重塑起“國家—基層組織—社會(huì)”的多邊互動(dòng)關(guān)系。

第二，資源聯(lián)動(dòng)機(jī)制，主要是指通過“黨—政—社”統(tǒng)合下的組織聯(lián)結(jié)與互動(dòng)實(shí)現(xiàn)村莊治理的多重資源聯(lián)動(dòng)。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)轉(zhuǎn)軌造成宏觀社會(huì)層面的治理資源和需求之間的瓶頸制約，鄉(xiāng)村層面的治理資源和治理需求的裂痕同樣越來越多，如何整合、集中有限的治理資源來解決突出的社會(huì)問題，是黨和國家面臨的關(guān)鍵問題。有研究指出，駐村第一書記制度最大的特點(diǎn)是非科層性、靈活性與資源聯(lián)動(dòng)性，體現(xiàn)了黨的綜合治理與科層治理的雙重治理特質(zhì)［34］。這種特質(zhì)賦予了它優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的效能，形成一種個(gè)體與制度不同層面的資源聯(lián)動(dòng)能力，從而有效彌補(bǔ)鄉(xiāng)村治理資源和治理需求之間的裂痕。在個(gè)體層面，駐村第一書記可以充分發(fā)揮其在人力資源和原單位資源乃至個(gè)人社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等社會(huì)資本的優(yōu)勢，盤活村莊自有資源，利用好政府的資金、項(xiàng)目和社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)村莊治理的資源內(nèi)外聯(lián)動(dòng)。在制度層面，我國在黨政體制下構(gòu)建起了一張上下延伸、縱橫交錯(cuò)的黨政動(dòng)員網(wǎng)絡(luò)，賦予了駐村第一書記“黨—政—社”多維度的制度特性。它既可以撬動(dòng)黨組織的資源啟動(dòng)政治動(dòng)員，也可以鏈接行政資源加速動(dòng)員進(jìn)程，并利用黨政機(jī)制的靈活性和權(quán)威性及時(shí)調(diào)整動(dòng)員內(nèi)容和整合動(dòng)員資源。最終在個(gè)體層面與制度層面的相互促進(jìn)下實(shí)現(xiàn)村莊治理的多重資源聯(lián)動(dòng)。

第三，情感融通機(jī)制，主要是指通過情感的動(dòng)員、塑造和聯(lián)結(jié)等多種形式和村民進(jìn)行日?；?dòng)，在黨、國家與社會(huì)之間建立密切情感關(guān)系，最終完成治理目標(biāo)。相較于鄉(xiāng)村社會(huì)的感性與柔性，科層制則顯得理性和剛性。駐村制一開始便是執(zhí)政黨基于和農(nóng)村群眾“打成一片”，建立“心連心、魚水情”關(guān)系的治理理念來克服“官僚主義痼疾”的一種制度安排［10］。駐村第一書記以黨和國家的代表身份進(jìn)入鄉(xiāng)村，重新將黨和國家從抽象的政治意涵具象化為一個(gè)個(gè)具體的、有血有肉的“人”的形象，他們借助情感治理強(qiáng)化和重塑了黨和國家的“溫情”面向。駐村第一書記采用持續(xù)走訪、“拉家?！薄八蜏嘏钡确绞?，一方面，根植于鄉(xiāng)土社會(huì)的關(guān)系文化傳統(tǒng)、基層施政倫理，以情感的方式融入鄉(xiāng)村社會(huì)、與民眾建立情感聯(lián)系；另一方面，沿襲政黨自革命時(shí)期形成的群眾工作、情感工作傳統(tǒng)，激發(fā)和喚起民眾的國家認(rèn)同與情感回應(yīng)［35］。通過這種面對面的日?；?dòng)和情感交往，可以保持與民眾、社會(huì)的黏性，為黨建引領(lǐng)下的基層權(quán)威建設(shè)和推動(dòng)多重資源聯(lián)合賦予地方合情性。

總之，以黨政統(tǒng)合為核心，輔以資源聯(lián)動(dòng)機(jī)制和情感融通機(jī)制，共同構(gòu)成了下派干部這一傳統(tǒng)政治路徑的運(yùn)行機(jī)制，并在駐村第一書記的發(fā)展中進(jìn)一步優(yōu)化。通過這種“一核雙元”的運(yùn)行機(jī)制，無論制度變遷過程中相關(guān)的組織形式、闡釋或執(zhí)行方式、實(shí)施情況等具體規(guī)則內(nèi)容如何變化，下派干部這一傳統(tǒng)制度路徑都可以有效運(yùn)行，滿足諸多政治社會(huì)生活中的治理要求。制度通過向人們提供一個(gè)日常生活的結(jié)構(gòu)來減少不確定性［36］4，使得個(gè)體行為和個(gè)體間的互動(dòng)表現(xiàn)出特定的模式和預(yù)測的可能性［37］5，即形成一種較為穩(wěn)定的、常規(guī)的秩序。從這個(gè)意義上來說，并非只有正式的科層治理才能提供這種穩(wěn)定的秩序。下派干部這一制度路徑在變遷過程中同樣實(shí)現(xiàn)了減少不確定性，產(chǎn)生提供一種特定的模式和穩(wěn)定的秩序的效果。如果從某一時(shí)期或某一具體歷史使命下的下派干部（如貧困治理中的駐村第一書記）來看，可能會(huì)出現(xiàn)運(yùn)用一種非制度化、非常態(tài)化的方式來追求一個(gè)制度化和常態(tài)化的治理目標(biāo)的“運(yùn)動(dòng)式的制度建設(shè)悖論”［34］。但從制度變遷的長周期來看，下派干部的制度實(shí)踐早已超越了簡單的運(yùn)動(dòng)式治理與常規(guī)治理的二分對立，呈現(xiàn)為復(fù)雜的不同治理方式的組合性實(shí)踐，即非科層化、運(yùn)動(dòng)式治理與科層化、常規(guī)治理的動(dòng)態(tài)平衡。并且變遷過程中形成的“一核雙元”機(jī)制與中國現(xiàn)代國家建構(gòu)、鄉(xiāng)村整合進(jìn)程有著密切的邏輯關(guān)聯(lián)。在社會(huì)文化和結(jié)構(gòu)的變遷、農(nóng)村黨建動(dòng)員社會(huì)的機(jī)制重塑等背景下，黨的綜合治理與科層治理將會(huì)出現(xiàn)進(jìn)一步地融合發(fā)展，使得“一核雙元”機(jī)制在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中不斷得到鞏固和再生產(chǎn)，在推動(dòng)治理現(xiàn)代化過程中繼續(xù)發(fā)揮其作用和價(jià)值。

六、結(jié)論與討論

從制度變遷來看，現(xiàn)存制度有一個(gè)自我增強(qiáng)機(jī)制，一旦選定了某一路徑就會(huì)沿之繼續(xù)走下去，并很可能在后續(xù)發(fā)展進(jìn)程中自我強(qiáng)化并被保留下來。從這個(gè)意義來說，一方面駐村第一書記的出現(xiàn)是源于“做群眾工作”的農(nóng)村工作隊(duì)這一傳統(tǒng)的路徑依賴或制度慣性，并且它作為這一傳統(tǒng)的最新形態(tài)，是不斷優(yōu)化的結(jié)果。另一方面，制度所賴以生存的社會(huì)結(jié)構(gòu)和文化環(huán)境會(huì)持續(xù)影響變遷過程中的制度選擇。從農(nóng)村工作隊(duì)到駐村第一書記這一舊傳統(tǒng)的不斷再生產(chǎn)既囿于國家宏觀政治社會(huì)環(huán)境，更嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和文化環(huán)境的變遷歷程，是一個(gè)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、政治與文化多領(lǐng)域交融下制度選擇的過程與結(jié)果。

從中國共產(chǎn)黨的百年征程、國家治理結(jié)構(gòu)變革和農(nóng)村社會(huì)環(huán)境變遷等方面來看，如何通過動(dòng)員鄉(xiāng)土社會(huì)以達(dá)成對鄉(xiāng)村的有效政治動(dòng)員與整合是貫穿革命、建設(shè)和改革歷程的政治主線。人民公社瓦解后，黨必須尋求新的機(jī)制建立與鄉(xiāng)村社會(huì)的組織紐帶。對此，以何種機(jī)制將鄉(xiāng)村社會(huì)再組織化來重塑黨和國家與鄉(xiāng)村社會(huì)的聯(lián)結(jié)，并且如何維系再組織化后的有效運(yùn)轉(zhuǎn)是必須解決的關(guān)鍵問題。中國對鄉(xiāng)村社會(huì)的政治整合以政黨整合為主導(dǎo)［38］，通過黨政統(tǒng)合動(dòng)員撬動(dòng)政治力量、驅(qū)動(dòng)行政機(jī)制、聯(lián)動(dòng)社會(huì)資源來實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。面對急劇變遷的鄉(xiāng)村社會(huì)，不少地方通過發(fā)揮鄉(xiāng)村社會(huì)的自主性方式來解決社會(huì)問題的效果并不理想，黨重新利用深入社會(huì)的組織優(yōu)勢走向臺(tái)前參與一線治理，重塑了黨建動(dòng)員社會(huì)的機(jī)制。這種動(dòng)員并非是應(yīng)對某一時(shí)局需要的特殊手段或策略，而是黨和國家根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)和文化環(huán)境的變遷而不斷完善的一種重要治理機(jī)制。并且在不斷完善的過程中，黨和國家逐漸建立起一套相對穩(wěn)定和較為成熟的制度安排，最終實(shí)現(xiàn)了動(dòng)員的“制度化”。

在歷史和現(xiàn)實(shí)政治中，黨和國家發(fā)展出了一套相對穩(wěn)定、較為成熟的理念、機(jī)制，下派干部在黨政統(tǒng)合下兼?zhèn)湔螜C(jī)制的權(quán)威性、靈活性以及行政機(jī)制的規(guī)范性、效率性，再輔以資源聯(lián)動(dòng)機(jī)制和情感融通機(jī)制，通過自身獨(dú)特的組織、政治特性與其他主體之間的互動(dòng)，演變成一種相對穩(wěn)定和較為成熟的制度安排。在這個(gè)意義上，從農(nóng)村工作隊(duì)到駐村第一書記的變遷歷程呈現(xiàn)出常規(guī)治理和運(yùn)動(dòng)式治理之間復(fù)雜微妙的“制度化”平衡：一方面，具備常規(guī)治理的持續(xù)性和規(guī)范化特性，建立了一套相對穩(wěn)定和較為成熟的理念和機(jī)制；另一方面，經(jīng)歷了歷史上大大小小的治理運(yùn)動(dòng)，在黨政統(tǒng)合的慣性延續(xù)下依然保留著權(quán)威性和靈活性。在可預(yù)見的未來，駐村第一書記制度將繼續(xù)在國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮其作用。但需要注意的是，運(yùn)動(dòng)式治理是駐村第一書記的重要治理屬性，從長遠(yuǎn)來看依然可能會(huì)出現(xiàn)前文提到的各種運(yùn)動(dòng)式治理的弊端。對此，如何維系駐村第一書記背后那種常規(guī)治理和運(yùn)動(dòng)式治理之間的平衡依舊是黨和國家需要繼續(xù)重視和探索的問題。

注釋：

（1） 相較于駐村第一書記的研究，歷史上類似的制度安排，如農(nóng)村工作隊(duì)的相關(guān)研究并不多。參見：劉金海.工作隊(duì)：當(dāng)代中國農(nóng)村工作的特殊組織及形式［J］.中共黨史研究，2012（12）：50-59；劉彥文.“四清”工作隊(duì)員研究——以甘肅省為中心的考察［J］.中共黨史研究，2010（10）：89-96.

（2） 需要注意的是，下派干部的其他形態(tài)并不會(huì)因?yàn)轳v村第一書記制度的出現(xiàn)而消亡，其不僅僅在扶貧方面，更在鄉(xiāng)村建設(shè)的其他領(lǐng)域依舊發(fā)揮著重要作用。

（3） 在黨和國家政治制度發(fā)展過程中有很多相似的例子，如中國的領(lǐng)導(dǎo)小組制度，參見：賴靜萍.當(dāng)代中國領(lǐng)導(dǎo)小組類型的擴(kuò)展與現(xiàn)代國家成長［J］.中共黨史研究，2014（10）：49-59.