行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在的問題及對策

◎南衡亭

我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)金額巨大，其管理面臨著諸多問題，需進一步對國有資產(chǎn)進行有效管理，防止貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生和國有資產(chǎn)的流失。本文通過對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中存在的問題進行分析，發(fā)現(xiàn)目前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中存在的主要問題有國有資產(chǎn)配置不合理效率低下、使用不規(guī)范、處置程序不合規(guī)及資產(chǎn)清查流于形式等，并深入剖析其問題的原因，最終從提升國有資產(chǎn)管理的責任意識、健全相關內(nèi)部控制制度、加強部門聯(lián)動配合形成合力、完善國有資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)等方面提出了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的對策建議。

一、國有資產(chǎn)管理的概念及重要性

行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)是指行政事業(yè)單位所占有、使用的，依法確認為國家所有，能以貨幣計量的各種經(jīng)濟資源的總稱，其表現(xiàn)形式分為流動資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和對外投資等。長期以來，我國行政事業(yè)單位機構臃腫，公職人員數(shù)量龐大，導致支持行政事業(yè)單位辦公和使用的國有資產(chǎn)也數(shù)量巨大。據(jù)國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會披露，2020年，中央行政事業(yè)性國有資產(chǎn)總額5.8 萬億元，地方行政事業(yè)性國有資產(chǎn)總額37.7 萬億元，匯總中央和地方情況，2020年全國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)總額達到了43.5 萬億元，可見我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的金額之高，其管理難度之大。雖然國家不斷出臺了一些政策措施來對國有資產(chǎn)進行管理，防止國有資產(chǎn)的流失為國家造成損失，但仍未取得應有的效果，仍存在國有資產(chǎn)隨意購置、使用不規(guī)范、清查流于形式等種種問題，亟需對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中存在的問題和原因進行分析，并提出相應的對策建議，規(guī)范國有資產(chǎn)管理，避免造成損失。

國有資產(chǎn)的有效管理，對于完善我國的財政管理體制，促進經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展有重要的作用和意義。首先國有資產(chǎn)的管理是保障行政事業(yè)單位日常工作順利開展的前提，管理好國有資產(chǎn)，是做好工作的重要物質(zhì)保證。其次，加強國有資產(chǎn)管理，找出國有資產(chǎn)管理中的漏洞和真空，能夠有助于對各單位的財務情況和資產(chǎn)情況有全面了解，更為重要的是，加強國有資產(chǎn)管理是防范貪污腐敗、國有資產(chǎn)流失的重要手段。由此，本文通過目前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中存在的問題及原因進行深入剖析和探究，提出行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的對策建議，以期為相關部門提供一定的借鑒。

二、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在的主要問題

1.國有資產(chǎn)配置不合理效率低下。

雖然近年來我國各級政府出臺了國有資產(chǎn)管理的相關制度，但目前對國有資產(chǎn)配置管理仍缺乏相對科學的管理制度，如對某些資產(chǎn)購置缺少集體決策，部分資產(chǎn)購置的隨意性比較大，缺乏約束等，導致行政事業(yè)單位的資產(chǎn)購置不合理。在很多情況下，行政事業(yè)單位為了將預算經(jīng)費使用完畢，實施臨時性突擊購置資產(chǎn)，而不考慮購置資產(chǎn)的效用和使用頻率，導致購置的資產(chǎn)閑置或作用率極低，尤其是一些科研單位，耗費了大量精力爭取到了國家財政撥款，卻濫購資產(chǎn)，不考慮資金的使用效率，以至于出現(xiàn)購置無用資產(chǎn)、閑置資產(chǎn)等現(xiàn)象。此外，部分國有資產(chǎn)的基礎信息不準確，資產(chǎn)購置時缺乏統(tǒng)計對標的依據(jù)，導致資產(chǎn)配置超數(shù)量標準和價值標準，違背厲行節(jié)約原則，甚至造成了資源的嚴重浪費。

2.國有資產(chǎn)使用不規(guī)范。

在國有資產(chǎn)使用過程中也存在著諸多不規(guī)范現(xiàn)象。首先是越位使用，一方面在資產(chǎn)出租、出借及有償使用時不能夠嚴格按照規(guī)定辦理審批手續(xù)，缺乏有效監(jiān)督；另一方面在關鍵環(huán)節(jié)管理薄弱，為部分單位或個人利用國有資產(chǎn)謀求不合理收益提供了機會，如單位或個人利用出租、出借國有資產(chǎn)，中飽私囊，滋生腐敗問題。其次，部分國有資產(chǎn)的使用效率不高，尤其是一些價值高昂、專用性較強的設備和資產(chǎn)，在購置時未經(jīng)過充分的討論和評估，純粹為消耗預算、完成預算考核而購置，導致這部分國有資產(chǎn)驗收完就形成閑置和浪費。再次，還有部分國有資產(chǎn)應收及預付款項長期掛賬，使單位固定資產(chǎn)存量賬實差距較大，或取得的實物資產(chǎn)未能及時入賬，存在賬外資產(chǎn)的情況。

3.國有資產(chǎn)處置程序不合規(guī)。

在國有資產(chǎn)處置過程中，也存在以下不合規(guī)行為，如資產(chǎn)隨意處置，不辦理審批手續(xù)，擅自改變產(chǎn)權關系，在資處置過程中應進行招標的資產(chǎn)，未履行正規(guī)的招標程序，或?qū)⒄袠诉^程流于形式，暗箱操作，隨意出租或賤賣國有資產(chǎn)，導致國有資產(chǎn)的流失。對國有資產(chǎn)出租、出賣所獲得的收益該上繳的部分未上繳，在資產(chǎn)收益核算時未將收益記入收入，形成單位的“賬外賬”、“小金庫”等，使資產(chǎn)處置收入脫離財政監(jiān)管；或者出租、出借的資產(chǎn)在到期后未按時收回，造成國有資產(chǎn)的損失，也容易滋生腐敗問題。此外，還有一部分資產(chǎn)處置不及時，如已到報廢年限而未進行報廢手續(xù)，虛增資產(chǎn)存量。

4.國有資產(chǎn)清查流于形式。

為減少國有資產(chǎn)的流失和掌握國有資產(chǎn)的具體數(shù)量和價值，各行政事業(yè)單位會定期對國有資產(chǎn)進行清查，一般以一年為周期，但大多數(shù)行政事業(yè)單位并沒有嚴格進行資產(chǎn)清查工作，無專門的資產(chǎn)清查小組，各部門之間的分工不明確，責任不明晰，溝通不順暢，最終導致國有資產(chǎn)的數(shù)量和價值不清，無法對國有資產(chǎn)進行有效管理。其次，資產(chǎn)清查不及時，在資購置后缺乏及時、有效的全過程監(jiān)管，致使資產(chǎn)被挪作他用或變賣，造成國有資產(chǎn)的流失。最后，在資產(chǎn)清查工作未嚴格進行，如在清查工作中，由于資產(chǎn)類別多、工作任務重，一般的清查方式是由領用人或管理者進行信息填報，提供資產(chǎn)的照片，但這種方式仍有諸多漏洞，使國有資產(chǎn)的清查工作流于形式。

三、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理問題的原因分析

1.國有資產(chǎn)管理的責任意識不足。

由于行政事業(yè)單位的資產(chǎn)基本都是由國家財政撥款購買或者通過各類項目經(jīng)費出資購置，對于管理人員和工作人員來講這些資產(chǎn)的形成相當于免費的，國有資產(chǎn)購置后其管理權和使用權由不同的單位和管理人員、工作人員所有，但這些資產(chǎn)從形成上來看是由國家財政、單位出資購置，而非個人出資購買，因此會導致資產(chǎn)管理單位、人員對國有資產(chǎn)的管理重視程度不足，不能夠像重視自己的財物一樣對國有資產(chǎn)進行有效保管和使用，長期以來形成了對國有資產(chǎn)管理缺乏一定的責任意識、效益意識和約束意識等。思想意識不足必然會導致對國有資產(chǎn)管理的具體工作有所懈怠，管理乏力。此外，隨意占有國有資產(chǎn)的現(xiàn)象嚴重，雖然是由國家財政資金購置，但一些管理人員或資產(chǎn)保管人員常常具有占有等同所有的思想，長期占用國有資產(chǎn)，沒有納入共享管理。國有資產(chǎn)所屬單位和管理人員、使用人員對資產(chǎn)嚴格管理的意識淡漠，普遍存在重購置、輕管理的意識，管理責任落實不力、資產(chǎn)丟失無人問津、資產(chǎn)底數(shù)不清、使用轉(zhuǎn)移混亂、無法進行徹底清查、將資產(chǎn)據(jù)為已有等現(xiàn)象層出不窮。

2.管理制度不健全。

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)實行國家統(tǒng)一所有，政府分級監(jiān)管，各單位占有和使用的管理體制，但在具體監(jiān)管方面，以前的管理體制存在針對性較差的問題，問責機制也仍不完善，這使得國有資產(chǎn)的處置權落到了最基層的部門和單位，甚至部門和單位的個別人手中，導致國有資產(chǎn)的監(jiān)管無力或無人監(jiān)管。我國近年來也不斷完善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理制度，但是法律層次不夠，權威性不足，約束力不夠，問責難以到位，執(zhí)行中會打折扣。為了加強和完善國有資產(chǎn)立法工作，目前國家已經(jīng)出臺了《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理條例》，具體到行政事業(yè)單位內(nèi)部，也制定了一系列相關規(guī)章制度，但還存在單位層面制度的施行不扎實不徹底的情況，制度的落地效果說明某些單位內(nèi)部制度形同虛設，內(nèi)控薄弱。

3.部門間的責任不明晰。

國有資產(chǎn)的管理是一項系統(tǒng)工程，涉及到財政部門、行業(yè)主管部門、審計部門等多部門，需要各部門的密切配合，但在實際工作中，大多數(shù)資產(chǎn)部門不能夠與其他部門溝通協(xié)作，信息共享，將國有資產(chǎn)擅自處置、變賣、出租的現(xiàn)象屢見不鮮，導致國有資產(chǎn)的管理與其預算管理、實物管理和價值管理嚴重脫節(jié)，賬實不符。其次，各部門責權不清，如國有資產(chǎn)的處置、清查具體由哪個部門負責無明確規(guī)定，在具體的資產(chǎn)登記、資產(chǎn)使用、資產(chǎn)清查工作中，各部門各自應當承擔哪些工作和責任，需要哪些流程和工作崗位的相互配合，均無明確的流程和規(guī)章制度來約束性地進行明確說明，而當資產(chǎn)使用和管理出現(xiàn)問題時，又會出現(xiàn)各部門互相推諉，無人承擔相應責任的情況。

4.資產(chǎn)處置和清查把關不嚴。

在資產(chǎn)處置過程中，對于資產(chǎn)的處置審批不嚴，沒有明確的資產(chǎn)處置程序，而且對于資產(chǎn)處置的標準不明確，如哪些資可以出租、變賣、拍賣等沒有明確的標準。在資產(chǎn)處置過程中，資產(chǎn)管理者和資產(chǎn)領用人為了自身的利益中飽私囊，為了在資產(chǎn)處理過程中得利，往往存在暗箱操作招標的情況，與資產(chǎn)購買方串通，將資產(chǎn)遠低于實際價值進行處置。同時，在資產(chǎn)清查過程中，清查力度和深度不夠，把關不嚴，對清查資產(chǎn)有問題的往往礙于情面，或當資產(chǎn)清查對象是領導或單位管理者時，無法進一步查究，不能夠嚴格追究領用單位或領用人的責任。

5.資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)功能不完善。

雖然目前大部分行政事業(yè)單位均建立了國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，將國有資產(chǎn)審批、購買、領用、處置及清查等環(huán)節(jié)納入到國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)中，但從實際的使用效果來看，其管理信息化水平仍較低。如現(xiàn)有的國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)僅具備了國有資產(chǎn)記錄、查詢和清查登記等功能，對固定資產(chǎn)管理的實時分析功能不完整，無法為相關部門提供國有資產(chǎn)有效管理的決策依據(jù)，而且系統(tǒng)仍未達到從采購預算到資產(chǎn)報廢處置的全過程覆蓋，不能夠?qū)崿F(xiàn)一站式辦結資產(chǎn)管理的目的。此外，現(xiàn)有的國有資產(chǎn)管理平臺其數(shù)據(jù)僅為某一單位的資產(chǎn)登記，未并入更大的國有資產(chǎn)數(shù)據(jù)平臺，無法實現(xiàn)更廣范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)共享，造成了一些使用頻率較低的大額國有資產(chǎn)的資源浪費。

四、有效實施國有資產(chǎn)管理的對策建議

1.提升國有資產(chǎn)管理的責任意識。

首先要從思想上高度重視國有資產(chǎn)管理工作，始終要明確國有資產(chǎn)是國家的資產(chǎn)，所有權屬于國家，并非個人，國有資產(chǎn)也不是單位和個人牟利的工具。堅決杜絕“重資金、輕資產(chǎn)”、“重購置、輕管理”的思想，明確各部門的權利和責任，提高風險意識。財政部門、主管部門和行政事業(yè)單位應當通過政策宣傳、組織培訓等多種方式，搭建學習和交流平臺，使行政事業(yè)單位工作人員認真學習一系列財經(jīng)法律、財務規(guī)則、財政管理規(guī)定、底線規(guī)定等，提高行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理干部隊伍的素質(zhì)和能力，提升行政事業(yè)單位員工對資產(chǎn)管理重要性和緊迫性的認識，有效推動行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作。

2.健全相關內(nèi)部控制制度。

嚴格按照最新資產(chǎn)管理條例相關規(guī)定，針對各單位具體情況，細化相關條款，一是國有資產(chǎn)購置時嚴格審批，國有資產(chǎn)的配置要以單位和部分的切實需要為基礎，避免為消耗預算資金購置國有資產(chǎn)。二是要加強國有資產(chǎn)的日常使用管理，提高資產(chǎn)的使用效率。三是加強對國有資產(chǎn)管理的處置管理，完善國有資產(chǎn)處置的審批程序，并在資產(chǎn)處置時嚴格按照正規(guī)流程進行，如正常的招標、拍賣程序，防止暗箱操作。四是建立國有資產(chǎn)的定期清查盤點制度，成立專門的資產(chǎn)清查小組，將清查結果向單位公開，接受監(jiān)督，嚴肅紀律。五是加大追責、問責和懲罰力度，對違反規(guī)定導致單位資產(chǎn)管理混亂，造成國有資產(chǎn)浪費和流失等嚴重后果的，給予嚴厲懲處。

3.加強部門聯(lián)動配合形成合力。

加強財政部門與有關部門和單位的協(xié)調(diào)配合，形成管理合力。一方面財政部門要逐步建立健全行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理機構，配備專職人員，充實工作隊伍，專門進行國有資產(chǎn)的管理和清查工作。另一方面主管部門和行政事業(yè)單位應明確內(nèi)部資產(chǎn)管理機構和人員，強化職責分工，落實管理責任，進行必要的歸口管理，避免多頭管理、相互推諉扯皮現(xiàn)象。在國有資產(chǎn)管理過程中，加強各部門之間的溝通聯(lián)系和信息共享，充分發(fā)揮審計、紀檢、監(jiān)察部門的監(jiān)督作用，降低國有資產(chǎn)流失的風險。此外，要制定國有資產(chǎn)從購置到清查、處置全過程中不同環(huán)節(jié)明確的職責分工和業(yè)務流程，并細化到每一個參與部門和經(jīng)辦人，使各部門、各角色在不同的國有資產(chǎn)管理環(huán)節(jié)中權責明晰并發(fā)揮實際作用，與其他部門加強聯(lián)動合作，形成國有資產(chǎn)管理的合力。

4.強化國有資產(chǎn)財務管理。

首先要將資產(chǎn)的配置、使用、處置各個環(huán)節(jié)的管理融入預算管理體系中。把好“入口關”，充分考慮單位資產(chǎn)存量狀況，以存量控制增量，將出租、出借收入和對外投資收益納入單位預算，統(tǒng)一核算和管理，對資產(chǎn)處置收入實行“收支兩條線”管理，并納入單位預算管理。其次，實現(xiàn)資產(chǎn)管理與財務管理、實物管理、價值管理的緊密結合，該入賬的資產(chǎn)及時入賬，要嚴格資產(chǎn)使用管理，把好“效益關”，對閑置資產(chǎn)進行調(diào)劑使用，確需出租出借資產(chǎn)的，按規(guī)定程序履行報批手續(xù)，原則上實行公開競價招租，必要時可以采取評審或者資產(chǎn)評估等方式確定出租價格。最后，對資產(chǎn)處置管理把好“出口關”，資產(chǎn)處置要履行審批手續(xù)，規(guī)范處置行為，防止國有資產(chǎn)流失。對資產(chǎn)收益管理把好“收繳關”，國有資產(chǎn)出租、出借收入，應當在扣除相關稅費后及時、足額上繳國庫，嚴禁隱瞞、截留、坐支和挪用。

5.完善國有資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)。

加大對國有資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)建設的投資力度，不斷完善國有資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的預算、購置、登記、使用、處置、清查一站式辦理。借助于互聯(lián)網(wǎng)技術的快速發(fā)展，開發(fā)國有資產(chǎn)實時分析功能，使決策者能夠掌握國有資產(chǎn)的實時情況，為決策和管理提供可靠的依據(jù)[7]。此外，借助互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)的最新技術，國家相關部門應逐步建立更廣范圍的、統(tǒng)一的國有資產(chǎn)信息管理平臺，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)國有資產(chǎn)在本單位的共享，而且能夠?qū)崿F(xiàn)在市、省甚至全國的共享，通過信息共享，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的出借、共享使用，提高國有資產(chǎn)的使用效益。