崔煥金

(山東工商學(xué)院 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山東 煙臺(tái) 264005)

糧食安全事關(guān)民生福祉，牽涉到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定與國(guó)家自立的大局，黨的十八大以來(lái)，在國(guó)家政策強(qiáng)力支持下，我國(guó)糧食產(chǎn)量連續(xù)多年增長(zhǎng)，庫(kù)存儲(chǔ)備充盈，能夠保障基本口糧的絕對(duì)安全，但糧食供求長(zhǎng)期緊平衡面臨的安全風(fēng)險(xiǎn)也在持續(xù)加大。具言之，一方面，以新冠肺炎疫情為典型的生物性公共安全事件加劇了國(guó)際地緣政治的不穩(wěn)定和貿(mào)易保護(hù)主義的抬頭，破壞了糧食生產(chǎn)貿(mào)易的相對(duì)均衡格局，加大了我國(guó)糧食安全海外風(fēng)險(xiǎn)管控難度；另一方面，長(zhǎng)期以來(lái)困擾我國(guó)糧食安全的供需結(jié)構(gòu)性失衡、資源環(huán)境約束與種糧收益增長(zhǎng)低緩以及科技含量不足與粗放式經(jīng)營(yíng)模式路徑依賴等內(nèi)部矛盾積累的風(fēng)險(xiǎn)也在上升。在當(dāng)前國(guó)內(nèi)外環(huán)境發(fā)生重大變化的背景下，深入挖掘并防范化解糧食安全風(fēng)險(xiǎn)，是新時(shí)期糧食安全戰(zhàn)略重塑和農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展需要深入思考的重要命題。

一、新時(shí)期我國(guó)糧食安全風(fēng)險(xiǎn)演進(jìn)路徑分析

伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平提高，人們對(duì)糧食安全風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)不斷拓展，從早先狹義的數(shù)量安全風(fēng)險(xiǎn)范疇，再到質(zhì)量安全、結(jié)構(gòu)安全、生態(tài)安全及主權(quán)安全等多維風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知，這意味著社會(huì)對(duì)于糧食安全保障水平要求與化解風(fēng)險(xiǎn)難度都在增加。當(dāng)前，無(wú)論是糧食國(guó)際貿(mào)易格局，還是國(guó)內(nèi)糧食供求態(tài)勢(shì)及資源環(huán)境條件等都發(fā)生了深刻的變化，我國(guó)糧食安全面臨更多不確定性壓力與風(fēng)險(xiǎn)。概括來(lái)說(shuō)，新時(shí)期我國(guó)糧食安全風(fēng)險(xiǎn)演進(jìn)路徑可以從兩個(gè)維度進(jìn)行探討：一是全球生物性公共安全事件和貿(mào)易保護(hù)主義造成的貿(mào)易和生產(chǎn)不確定性引致的外生性風(fēng)險(xiǎn)演化進(jìn)路；二是由于國(guó)內(nèi)資源環(huán)境約束、供求結(jié)構(gòu)性失衡、經(jīng)營(yíng)方式慣性等矛盾因素引致的內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn)演化進(jìn)路。

(一)我國(guó)糧食安全外生性演化進(jìn)路分析

傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為國(guó)際地緣政治與經(jīng)濟(jì)因素塑造了糧食國(guó)際貿(mào)易基本格局，但進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)全球頻發(fā)的疫情與重大生態(tài)破壞引發(fā)的生物性公共安全事件及貿(mào)易保護(hù)主義的回歸，成為打破既有貿(mào)易格局的主力，日益成為糧食安全風(fēng)險(xiǎn)外生性演化進(jìn)路的重要驅(qū)動(dòng)力。

1.疫情全球傳播與蔓延引致外生性糧食安全風(fēng)險(xiǎn)

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，全球大流行疾病發(fā)生的頻度與影響力前所未有。從高致死率的非典型性肺炎突發(fā)到埃博拉病毒肆虐，從家畜中高致病性禽流感全球傳播到烈性傳染的非洲豬瘟橫行，特別是2019年底爆發(fā)的新型冠狀病毒肺炎疫情，至今仍在狂飆猛進(jìn)，截至2021年2月15日，全球(中國(guó)以外)被感染人數(shù)近1.1億，死亡超240萬(wàn)。在大流行病后實(shí)施的隔離與封鎖及近些年民粹主義重新抬頭和貿(mào)易保護(hù)主義更為猖獗的背景下，針對(duì)糧食出口單方面施加的管制政策頻繁加碼，出口限制產(chǎn)生的貿(mào)易不確定性必然波及我國(guó)的糧食貿(mào)易穩(wěn)定與安全。而且，迄今為止，全世界對(duì)于這些新病毒的知識(shí)和病毒變異性的認(rèn)識(shí)仍然極為有限，為防范大流行病毒疫情傳播，只好采用傳統(tǒng)的被動(dòng)式隔離防御手段，在抑制病毒傳播的同時(shí)也嚴(yán)重撕裂與阻斷了全球糧食供應(yīng)鏈的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)，由此產(chǎn)生的生產(chǎn)與貿(mào)易不確定性導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)激增與放大，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人們的健康安全帶來(lái)強(qiáng)烈的沖擊，使得我國(guó)農(nóng)業(yè)和糧食安全也將因之而面臨更嚴(yán)峻的外生性風(fēng)險(xiǎn)疊加局面，從而對(duì)于糧食安全產(chǎn)生較大的威脅。

2.重大環(huán)境災(zāi)害事件頻發(fā)引發(fā)外生性糧食安全風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)于自然環(huán)境具有高度依賴性，“糧食生產(chǎn)根本在于耕地，命脈在于水利”。在耕地、水資源等自然環(huán)境惡化的條件下，全球范圍內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品供給的不確定性與安全風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)加大。特別是近些年來(lái)，全球重大火災(zāi)事故在多國(guó)頻繁發(fā)生。先是美國(guó)加州森林火災(zāi)的持續(xù)不熄和連年頻發(fā)，再到巴西亞馬孫叢林大火使“地球之肺”變成“地球之害”，后有澳大利亞連綿數(shù)月不退的森林火災(zāi)積極跟進(jìn)。兇猛和持續(xù)發(fā)生的嚴(yán)重火災(zāi)事件，被普遍認(rèn)為是全球變暖的氣候大環(huán)境的直觀反應(yīng)，日益加重的全球變暖現(xiàn)象已經(jīng)嚴(yán)重地威脅農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展與糧食安全。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織2020年報(bào)告認(rèn)為，全球仍有近1/3的兒童營(yíng)養(yǎng)不良，逾8.7億人還在溫飽線上苦苦掙扎；自然災(zāi)害與新冠疫情重疊可能導(dǎo)致極端貧困人口在未來(lái)十年新增1.3億[1]。因此，唯有以“人類命運(yùn)共同體”理念，堅(jiān)持生態(tài)領(lǐng)域的全球合作才能有效應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害引發(fā)的糧食安全風(fēng)險(xiǎn)。

3.貿(mào)易保護(hù)主義抬頭加劇外生性糧食安全風(fēng)險(xiǎn)

近年來(lái)，國(guó)際地緣政治格局進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，以英國(guó)脫歐和中美貿(mào)易摩擦為突出標(biāo)志的國(guó)際地緣政治斗爭(zhēng)不斷，地緣政治斗爭(zhēng)自然波及到糧食貿(mào)易問(wèn)題。在此背景下，糧食貿(mào)易的戰(zhàn)略性功能被強(qiáng)化，涉及國(guó)計(jì)民生的糧食正成為國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)談判的重要籌碼和戰(zhàn)略武器。糧食貿(mào)易主導(dǎo)國(guó)在加強(qiáng)以傳統(tǒng)關(guān)稅為主的貿(mào)易保護(hù)政策、以農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼為主的“黃箱”政策工具以及以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和生態(tài)與公共服務(wù)改善為主的“綠箱”政策等各類管制手段外，不斷創(chuàng)設(shè)了以高安全標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)壁壘性為主的各種新興的管制政策工具。在我國(guó)入世后，以質(zhì)量和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及包裝不規(guī)范等理由的貿(mào)易中斷現(xiàn)象頻繁發(fā)生，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易面臨較大的退貨風(fēng)險(xiǎn)[2]。而且，當(dāng)下各國(guó)因?yàn)橐咔楣芸囟扇〉母綦x與封鎖等阻斷病毒傳播措施不僅對(duì)全球糧食供應(yīng)鏈穩(wěn)定性產(chǎn)生嚴(yán)重的沖擊并降低了糧食貿(mào)易效率，也加劇了全球糧食市場(chǎng)供求失衡狀態(tài)和糧食安全風(fēng)險(xiǎn)。

(二)我國(guó)糧食安全風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)生演化進(jìn)路

在強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策支持下，我國(guó)糧食總量2015—2020年連續(xù)六年站穩(wěn)1.3萬(wàn)億斤的新臺(tái)階，糧食供求關(guān)系得到顯著改善，農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)也得以持續(xù)優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)了“中國(guó)飯碗”裝滿“中國(guó)糧”目標(biāo)要求，長(zhǎng)期以來(lái)困擾國(guó)計(jì)民生的糧食安全問(wèn)題得到了有效保障。但是，伴隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的深刻變化，源自國(guó)內(nèi)深層次矛盾長(zhǎng)期累積暴露出來(lái)的內(nèi)生性安全風(fēng)險(xiǎn)也在持續(xù)增加。

1.糧食供給結(jié)構(gòu)與民眾消費(fèi)需求升級(jí)之間的適配性不足內(nèi)生的安全風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)糧食生產(chǎn)雖然保持連續(xù)多年豐產(chǎn)，但長(zhǎng)期供求關(guān)系保持著緊平衡運(yùn)行狀態(tài)，糧食供給結(jié)構(gòu)與人們對(duì)“吃得安全、健康、營(yíng)養(yǎng)”需求之間不平衡的矛盾日益凸顯。從主要糧食品種來(lái)看，小麥、水稻等口糧的供求基本實(shí)現(xiàn)了平衡，供應(yīng)總量略有盈余。與之同時(shí)，隨著民眾消費(fèi)需求的轉(zhuǎn)型升級(jí)，糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化也相當(dāng)顯著。表現(xiàn)在對(duì)于肉類產(chǎn)品、奶制品與果蔬等產(chǎn)品消費(fèi)占比的快速增長(zhǎng)，而糧食的直接消費(fèi)量下降明顯。糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化反映在消費(fèi)品種上，近幾年大豆、玉米等飼料用糧需求增長(zhǎng)迅猛，小麥、稻谷等口糧消費(fèi)基本穩(wěn)定，小麥特制粉、專用粉及直鏈淀粉含量高的玉米等優(yōu)質(zhì)品種還存在較大的需求缺口，這種持續(xù)升級(jí)的需求結(jié)構(gòu)與緩慢變化的供給結(jié)構(gòu)之間匹配的不適應(yīng)性和不充分性矛盾呈現(xiàn)加大態(tài)勢(shì)，由此引致的糧食安全的內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn)也在持續(xù)增加。另外，從糧食供應(yīng)區(qū)域布局來(lái)看，我國(guó)糧食生產(chǎn)“北進(jìn)南退”現(xiàn)象日益加重，糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)空間距離拉長(zhǎng)，糧食供求大規(guī)模的跨區(qū)域流通和平衡壓力也加大了內(nèi)生性安全風(fēng)險(xiǎn)。

2.“糧食增產(chǎn)與農(nóng)民增收”的兩難困境內(nèi)生的安全風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前，確保糧食安全與促進(jìn)農(nóng)民收入增加實(shí)現(xiàn)協(xié)同共進(jìn)正成為我國(guó)農(nóng)業(yè)政策的基本目標(biāo)。從糧食安全與農(nóng)民增收的實(shí)際效果而言，自改革以來(lái)至2019年，我國(guó)糧食產(chǎn)量年均增長(zhǎng)1.98%，近10年人均產(chǎn)量穩(wěn)在400公斤的國(guó)際安全線以上；農(nóng)民人均可支配收入年均增長(zhǎng)7.7%，近10年年均增長(zhǎng)8.84%，高于同期城鎮(zhèn)居民1.78個(gè)百分點(diǎn)。但農(nóng)民收入的增長(zhǎng)并非得益于糧食種植，種糧收益的增收貢獻(xiàn)率已經(jīng)很小，大豆、玉米種植收益甚至出現(xiàn)虧損情況。與之相應(yīng)，種植蔬菜、瓜果、中藥材等高附加值作物，較之包含各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的糧食種植而言，在經(jīng)濟(jì)效益方面可能還存在比較優(yōu)勢(shì)，原因在于小農(nóng)分散經(jīng)營(yíng)的低效和要素成本的過(guò)高過(guò)快增長(zhǎng)，導(dǎo)致種糧比較收益低下乃至出現(xiàn)虧損，而非糧種植的相對(duì)優(yōu)勢(shì)成為農(nóng)戶農(nóng)業(yè)增收的主要貢獻(xiàn)來(lái)源。另外，從種糧支持政策來(lái)看，當(dāng)前補(bǔ)貼政策淪為收入補(bǔ)貼，而且存在補(bǔ)貼對(duì)象錯(cuò)位和政策指向性缺失等問(wèn)題，導(dǎo)致政策的激勵(lì)功能下降。更進(jìn)一步，按照WTO框架協(xié)議要求，我國(guó)種糧收入補(bǔ)貼比重已逼近政策“天花板”的極限，意味著“黃箱”政策工具支持糧食種植增長(zhǎng)的空間已經(jīng)接近飽和。在這種情況下，一方面要保障糧食安全，另一方面又要保障農(nóng)民收入的增加，原本為統(tǒng)一體的增產(chǎn)與增收目標(biāo)演變?yōu)閮呻y甚至沖突的悖論難題。很顯然，在現(xiàn)行制度安排和經(jīng)營(yíng)方式下，農(nóng)民增加種糧的選擇取向可保障國(guó)家糧食安全，但對(duì)農(nóng)民增收目標(biāo)貢獻(xiàn)很??；反之，如果農(nóng)民傾向于選擇高附加值作物種植偏好，雖可實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收目標(biāo)，但可能突破糧食安全底線，甚至嚴(yán)重地威脅我國(guó)糧食安全。所以，必須高度重視農(nóng)民增收與糧食安全兩難困境引致的內(nèi)生性糧食安全風(fēng)險(xiǎn)。

3.自然資源條件約束與要素高投入經(jīng)營(yíng)模式的路徑依賴慣性內(nèi)生的糧食安全風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)糧食產(chǎn)量長(zhǎng)期保持高產(chǎn)和穩(wěn)產(chǎn)狀態(tài)，但也應(yīng)該清醒地看到，我國(guó)農(nóng)業(yè)安全和糧食安全是以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)換來(lái)的，多年來(lái)過(guò)量施用化肥農(nóng)藥、侵占濕地、超采地下水等傳統(tǒng)高投入模式的路徑依賴現(xiàn)象并未根本扭轉(zhuǎn)，糧食單產(chǎn)與增幅持續(xù)縮減。特別是2015年來(lái)，在糧食產(chǎn)能接近峰頂后，增長(zhǎng)幅度波動(dòng)減小，而且表現(xiàn)出顯著的接續(xù)增長(zhǎng)乏力特征。另一方面，人多、地少、水缺的資源條件約束狀態(tài)持續(xù)加重。一是城鎮(zhèn)化發(fā)展導(dǎo)致耕地面積的持續(xù)減少，已經(jīng)愈益觸及到18億畝耕地紅線；農(nóng)耕用地總體質(zhì)量不高問(wèn)題亦不容小視，大多數(shù)用地以中等質(zhì)量為主，并且外源物過(guò)量導(dǎo)入致使耕地質(zhì)量狀態(tài)劣化趨勢(shì)亦未有效根治。二是在水資源總量持續(xù)減少同時(shí)，我國(guó)農(nóng)業(yè)灌溉用水不僅用量大，而且有效利用率長(zhǎng)期維持在低于0.6的偏低水平。三是在國(guó)家減量控制政策約束下，農(nóng)藥化肥從2014年最大量峰值后呈現(xiàn)出持續(xù)減量態(tài)勢(shì)，但農(nóng)業(yè)面源污染形勢(shì)仍相當(dāng)嚴(yán)重。相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家而言，無(wú)論是施用總量還是單產(chǎn)用量都顯著過(guò)大，而且有效利用率低于40%。加之秸稈、糞污、農(nóng)膜廢棄等產(chǎn)生的污染現(xiàn)象，都在不同程度上加劇我國(guó)糧食生產(chǎn)條件惡化狀態(tài)[3]。由此可見(jiàn)，農(nóng)業(yè)高投入經(jīng)營(yíng)模式的路徑依賴與資源環(huán)境惡化的雙重約束也將放大我國(guó)糧食安全的內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn)。

二、新時(shí)期我國(guó)糧食安全風(fēng)險(xiǎn)治理理念的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向

糧食生產(chǎn)供給中存在自然依賴度高、生產(chǎn)連續(xù)性弱和產(chǎn)品存儲(chǔ)周期短以及需求的可調(diào)控性低等典型特征，故而糧食產(chǎn)品具有極強(qiáng)的易損性與供求調(diào)適的脆弱性。正是基于糧食供求關(guān)系的上述特征，過(guò)去我國(guó)糧食安全戰(zhàn)略構(gòu)建理念強(qiáng)調(diào)安全保障功能的最大化，但對(duì)于糧食安全背后各種風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注很少。在當(dāng)前全球疫情頻發(fā)強(qiáng)化糧食產(chǎn)品易損性與我國(guó)糧食供求深層次矛盾凸顯的背景下，我國(guó)糧食安全治理必須跨越狹隘的從農(nóng)業(yè)看糧食安全的慣性思維，把糧食安全戰(zhàn)略重塑置于農(nóng)業(yè)全球化的大環(huán)境中，以更恢弘的視野、更高的站位重新審視糧食安全問(wèn)題，既要把握國(guó)情、農(nóng)情與糧情的新動(dòng)向，研究我國(guó)糧食供求關(guān)系存在的深層次矛盾可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，又要關(guān)注國(guó)際大環(huán)境變化沖擊全球糧食供應(yīng)鏈穩(wěn)定性引致的風(fēng)險(xiǎn)，在統(tǒng)籌內(nèi)外各種安全風(fēng)險(xiǎn)因素的基礎(chǔ)上推動(dòng)新時(shí)期多目標(biāo)條件下我國(guó)糧食安全風(fēng)險(xiǎn)治理理念的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向，構(gòu)筑順應(yīng)時(shí)代要求的大糧食安全觀和可持續(xù)發(fā)展安全觀。

(一)從著眼于飽腹的“數(shù)量安全保障”轉(zhuǎn)向“數(shù)量與質(zhì)量安全協(xié)調(diào)統(tǒng)一”的糧食安全觀

回顧我國(guó)建國(guó)以來(lái)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和政策實(shí)踐歷程，可以清晰看到中國(guó)特色糧食安全內(nèi)涵是包含數(shù)量安全為“預(yù)”與質(zhì)量安全為“立”的統(tǒng)一體，生動(dòng)詮釋了糧食產(chǎn)量、質(zhì)量與農(nóng)產(chǎn)品安全之間的辯證統(tǒng)一關(guān)系。改革開(kāi)放之前，“以糧為綱”的國(guó)策彰顯了保障糧食數(shù)量安全始終是我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的重心。改革開(kāi)放之后，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制變革不僅激勵(lì)糧食供給能力快速提升，在極短時(shí)間內(nèi)解決了糧食數(shù)量安全問(wèn)題，而且以2006年《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》頒布為農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要里程碑，標(biāo)志著我國(guó)糧食安全管理進(jìn)入重視質(zhì)量安全的新階段。特別是在全面建成小康社會(huì)背景下，糧食安全應(yīng)在重視數(shù)量增長(zhǎng)基礎(chǔ)上，更加重視糧食供給質(zhì)量與民眾不斷升級(jí)的對(duì)于營(yíng)養(yǎng)綠色的高質(zhì)量品種需求的適配性，開(kāi)始嚴(yán)格管控種養(yǎng)中農(nóng)藥化肥等化學(xué)品用量，注重食品加工流程的清潔生產(chǎn)和各類添加劑的合理利用，充分滿足民眾個(gè)性化、多樣化與綠色化的消費(fèi)需求?；诖耍覈?guó)糧食安全治理理念應(yīng)從原先的保數(shù)量安全全面轉(zhuǎn)向滿足時(shí)代要求的“數(shù)量安全與質(zhì)量安全協(xié)調(diào)統(tǒng)一”的新安全觀。

(二)從重視“生產(chǎn)收儲(chǔ)環(huán)節(jié)”轉(zhuǎn)向“全產(chǎn)業(yè)鏈治理”的糧食安全觀[4]

糧食供應(yīng)體系本質(zhì)上是糧食生產(chǎn)、收購(gòu)、加工、存儲(chǔ)、運(yùn)輸、銷售等眾多環(huán)節(jié)集成于一體的產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)浇M織結(jié)構(gòu)，產(chǎn)業(yè)鏈上下游各個(gè)環(huán)節(jié)緊密鏈接形成一體化的集聚發(fā)展方式，可以最大限度地發(fā)揮不同環(huán)節(jié)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)功能和聚合協(xié)同效應(yīng)，從而通過(guò)產(chǎn)業(yè)組織創(chuàng)新為糧食安全提供保障。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)糧食安全管理政策主要聚力于糧食生產(chǎn)和收儲(chǔ)環(huán)節(jié)，這一方面造成糧食的生產(chǎn)、收購(gòu)、倉(cāng)儲(chǔ)、加工、運(yùn)輸、銷售等各環(huán)節(jié)之間的連接關(guān)系趨向松散，另一方面也導(dǎo)致糧食產(chǎn)業(yè)鏈上經(jīng)營(yíng)主體普遍存在“規(guī)模小而散”現(xiàn)象。面對(duì)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈治理的“ABCD”四大國(guó)際糧食寡頭(ADM、邦吉、嘉吉、達(dá)孚)橫向和縱向擴(kuò)張的強(qiáng)力沖擊，我國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)組織松散發(fā)展現(xiàn)狀顯然難以應(yīng)對(duì)，這將對(duì)我國(guó)糧食競(jìng)爭(zhēng)力安全產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。為此，在當(dāng)前新形勢(shì)下，糧食安全管理須轉(zhuǎn)向“全產(chǎn)業(yè)鏈治理”的大糧食安全觀，積極支持農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體涌現(xiàn)和經(jīng)營(yíng)方式創(chuàng)新，構(gòu)建集生產(chǎn)、倉(cāng)儲(chǔ)、加工、流通、貿(mào)易于一體的全產(chǎn)業(yè)鏈治理機(jī)制，促進(jìn)傳統(tǒng)的碎片化農(nóng)業(yè)向規(guī)?；?、組織化和現(xiàn)代化化方面轉(zhuǎn)型升級(jí)，從而推進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效與現(xiàn)代化進(jìn)程。

(三)從強(qiáng)調(diào)“產(chǎn)量增長(zhǎng)”轉(zhuǎn)向“糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收目標(biāo)兼容發(fā)展”的安全觀

長(zhǎng)期以來(lái)，政府主導(dǎo)的基于經(jīng)濟(jì)體制改革和發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整的糧食安全政策在安全、效率、增收等多重目標(biāo)之間相機(jī)選擇，形成了特征鮮明的以糧食增產(chǎn)?！皵?shù)量安全”并帶動(dòng)農(nóng)民增收作為主要導(dǎo)向的政策演進(jìn)邏輯。為提高農(nóng)民種糧積極性和促進(jìn)農(nóng)民增收，我國(guó)“三農(nóng)”政策基調(diào)從早先的以“取”為主轉(zhuǎn)向“多予、少取、放活”的支持保護(hù)發(fā)展路徑。從全面取消農(nóng)業(yè)稅到逐步建立和完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，再由政府托市支持到對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)增加投入的獎(jiǎng)勵(lì)政策，一系列保護(hù)政策的實(shí)施成效顯著。在“十三五”期間，我國(guó)糧食人均年產(chǎn)量超過(guò)470公斤，農(nóng)民人均可支配收入年增長(zhǎng)率6.68%，比城鎮(zhèn)居民略高。但值得注意的是，農(nóng)民增收并非得益于糧食種植，而且由于糧食種植的比較收益較低，對(duì)農(nóng)民收入增加的貢獻(xiàn)率已經(jīng)很小。有數(shù)據(jù)顯示，2014年—2018年種植業(yè)凈收入貢獻(xiàn)率從13.9%逐年下降，2016年僅為2.9%。糧食種植經(jīng)濟(jì)效益的下降必然影響到農(nóng)民種糧積極性，在2017年至2018年，我國(guó)糧食播種面積減少3 288萬(wàn)畝。其中，小麥減少1.73%，稻谷減少1.81%，玉米減少4.63%，而同期非糧作物面積增加2.42%。可以預(yù)見(jiàn)，在未來(lái)一定時(shí)期因?yàn)榉N糧收益低引致的結(jié)構(gòu)調(diào)整衍生的非糧化趨勢(shì)可能還會(huì)繼續(xù)加劇，這勢(shì)必將威脅到我國(guó)糧食安全[5]。長(zhǎng)期以來(lái)堅(jiān)持的以糧食增產(chǎn)帶動(dòng)農(nóng)民增收入的政策仍可歸于保數(shù)量安全的治理理念，在當(dāng)前糧食增產(chǎn)緩慢和國(guó)內(nèi)外糧價(jià)倒掛限制糧價(jià)調(diào)整空間的雙重約束下，現(xiàn)行政策回旋的空間已經(jīng)極其有限。為此，應(yīng)從強(qiáng)調(diào)增產(chǎn)帶動(dòng)農(nóng)民增收的“數(shù)量安全”理念轉(zhuǎn)向“增產(chǎn)與增收雙目標(biāo)和諧兼容”的糧食安全觀，未來(lái)政策應(yīng)著力兼容糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收兩大管理目標(biāo)。

(四)從“要素高投入模式”轉(zhuǎn)向“生態(tài)保育和農(nóng)業(yè)效率共進(jìn)”的可持續(xù)發(fā)展安全觀

新中國(guó)成立以來(lái)，化學(xué)投入品、農(nóng)機(jī)裝備、優(yōu)特良種等現(xiàn)代要素的推廣應(yīng)用，既推動(dòng)著我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，也帶來(lái)了糧食和其他主要農(nóng)產(chǎn)品總量和單產(chǎn)大幅增加的良好局面。與之相伴，我國(guó)化肥施用量從1952年的7.8萬(wàn)噸增加到2015年的6 022.6萬(wàn)噸的最高峰值用量，化學(xué)農(nóng)藥在2014年達(dá)到374.4萬(wàn)噸的峰值施用量。雖然現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展成績(jī)斐然，但化學(xué)投入品等外源物的大量低效施用導(dǎo)致土壤、水體、空氣等產(chǎn)地環(huán)境污染現(xiàn)象愈益嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)面源污染已經(jīng)成為我國(guó)重要的污染源，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的可持續(xù)性和生態(tài)安全產(chǎn)生嚴(yán)重的危害。黨的十八大以來(lái)，為追求產(chǎn)量依靠高消耗、低效率、拼資源的粗放型發(fā)展方式迎來(lái)了扭轉(zhuǎn)機(jī)遇，而方向就是發(fā)展資源節(jié)約、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)，在突出資源節(jié)約、生態(tài)保育、優(yōu)質(zhì)優(yōu)品導(dǎo)向基礎(chǔ)上，依靠科技支撐實(shí)現(xiàn)糧食高品質(zhì)、集約化、綠色可持續(xù)增長(zhǎng)。為此，需擯棄傳統(tǒng)的高投入生產(chǎn)模式，堅(jiān)持生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展安全觀，通過(guò)糧食主產(chǎn)區(qū)的科學(xué)布局和高效管理，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)使用綠色生產(chǎn)技術(shù)和投入要素，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高和生態(tài)保育走向共同發(fā)展道路，從根本上提升糧食安全可持續(xù)發(fā)展水平。

(五)從長(zhǎng)期堅(jiān)守的“國(guó)內(nèi)保障”轉(zhuǎn)向“全球治理”的糧食安全觀

新中國(guó)成立以來(lái)，堅(jiān)持立足國(guó)內(nèi)保安全原則，我國(guó)以遠(yuǎn)低于世界平均水平的土地、水資源等自然稟賦條件，成為全球?yàn)閿?shù)不多能夠保障糧食自給的國(guó)家之一。但長(zhǎng)期維持糧食高位緊平衡運(yùn)行對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)產(chǎn)生的壓力也不斷增加，片面固守“國(guó)內(nèi)保障”追求國(guó)內(nèi)糧食產(chǎn)量的最大化可能耗盡長(zhǎng)期累積的土地肥力和稀缺的水資源，甚至將影響到糧食產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。另一方面，國(guó)外安全風(fēng)險(xiǎn)業(yè)已通過(guò)比較優(yōu)勢(shì)和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力深入影響我國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，表現(xiàn)為糧食自給率不斷下降和貿(mào)易依存度持續(xù)上升的問(wèn)題；國(guó)內(nèi)外糧價(jià)倒掛反向擠壓國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，導(dǎo)致糧食高產(chǎn)量、高進(jìn)口、高庫(kù)存的“三量齊增”現(xiàn)象長(zhǎng)期存在；以ABCD為代表的跨國(guó)糧食寡頭在我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性布局已不限于油脂業(yè)，通過(guò)縱橫向擴(kuò)張跨越油脂加工成長(zhǎng)為“產(chǎn)供銷”一體化的糧油產(chǎn)業(yè)巨頭；國(guó)際大豆市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)傳導(dǎo)嚴(yán)重影響依賴進(jìn)口的飼料和畜牧業(yè)以及大宗糧食作物進(jìn)口出現(xiàn)了背離貿(mào)易常規(guī)的“大國(guó)效應(yīng)”扭曲現(xiàn)象等[6]。綜上可見(jiàn)，無(wú)論是片面追求國(guó)內(nèi)供給還是依賴糧食進(jìn)口的政策取向都可能威脅我國(guó)糧食安全。適度進(jìn)口，善用國(guó)際資源，協(xié)調(diào)好國(guó)內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)，是新時(shí)期我國(guó)糧食需求快速增長(zhǎng)條件下安全戰(zhàn)略的理性選擇。為此，我國(guó)立足國(guó)內(nèi)戰(zhàn)略不是放棄農(nóng)業(yè)全球化發(fā)展被動(dòng)規(guī)避海外風(fēng)險(xiǎn)，而是主動(dòng)融入世界經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程，堅(jiān)持全球供應(yīng)思維，積極參與糧食安全全球治理，在加強(qiáng)國(guó)際農(nóng)業(yè)合作基礎(chǔ)上發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品和非農(nóng)產(chǎn)品的雙邊或多邊貿(mào)易，建立多元化的全球糧食供應(yīng)鏈，最大化利用國(guó)際糧食資源，為化解國(guó)內(nèi)外安全風(fēng)險(xiǎn)超前謀篇布局，從而更好地實(shí)現(xiàn)“以我為主、立足國(guó)內(nèi)”糧食自保型安全戰(zhàn)略。

三、新時(shí)期我國(guó)糧食安全風(fēng)險(xiǎn)化解的對(duì)策建議

農(nóng)業(yè)本身存在易損和弱質(zhì)屬性，加之愈演愈烈的新冠肺炎疫情嚴(yán)重?cái)_亂了農(nóng)業(yè)全球分工秩序與流程，將在很大程度上增加糧食貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)和交易成本。作為世界上人口最多的國(guó)家，我國(guó)必須全方位守住糧食安全的戰(zhàn)略底線，這既是中國(guó)特色社會(huì)主義使命所然，也是我國(guó)大國(guó)責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)捏w現(xiàn)。為此，必須強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，樹(shù)立量質(zhì)并舉、可持續(xù)和內(nèi)外兼修的大糧食安全治理理念，針對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源演化進(jìn)路，以深化改革聚集新動(dòng)能、科技支撐保證供給、相機(jī)競(jìng)爭(zhēng)協(xié)調(diào)兩個(gè)市場(chǎng)為主線形成指導(dǎo)性對(duì)策建議，從而確保糧食產(chǎn)能穩(wěn)定和全面化解安全風(fēng)險(xiǎn)。

(一)立足于小農(nóng)家庭經(jīng)營(yíng)創(chuàng)新糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式

首先，基于我國(guó)國(guó)情、農(nóng)情和資源稟賦，小農(nóng)分散經(jīng)營(yíng)作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)常態(tài)在相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)難以根本改觀。應(yīng)通過(guò)各種專業(yè)化合作組織激活農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)市場(chǎng)，支持小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接。一方面，專業(yè)化服務(wù)供應(yīng)商不管是著眼于單一生產(chǎn)環(huán)節(jié)還是提供全生產(chǎn)流程整體托管服務(wù)，都不用觸及到土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)這一敏感而復(fù)雜的難題，有效地規(guī)避和降低土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)引發(fā)的交易風(fēng)險(xiǎn)和交易成本。另一方面，依賴小農(nóng)戶連片種養(yǎng)市場(chǎng)需求的服務(wù)供應(yīng)商通過(guò)規(guī)?；?、大批量采購(gòu)獲得生產(chǎn)要素規(guī)模經(jīng)濟(jì)性和低成本便利及其精準(zhǔn)專業(yè)化服務(wù)，可以提高農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率和產(chǎn)品品質(zhì)，擴(kuò)大農(nóng)戶農(nóng)業(yè)種植收入增長(zhǎng)空間，充分調(diào)動(dòng)和有效保護(hù)農(nóng)戶種糧積極性。其次，培育支持各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，加快構(gòu)建現(xiàn)代糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體系，建立現(xiàn)代企業(yè)管理運(yùn)營(yíng)機(jī)制，進(jìn)一步激活糧食生產(chǎn)活力，推動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)走向良性循環(huán)發(fā)展。一是支持大型糧企依托產(chǎn)業(yè)鏈延伸、價(jià)值鏈提升與供應(yīng)鏈整合實(shí)現(xiàn)三鏈聯(lián)動(dòng)和協(xié)調(diào)，提升全產(chǎn)業(yè)鏈治理能力，充分發(fā)揮新型主體保供應(yīng)、促發(fā)展和穩(wěn)預(yù)期的戰(zhàn)略功能。二是培育大型國(guó)際化糧企，支持其通過(guò)國(guó)際市場(chǎng)的縱向融合發(fā)展成為有競(jìng)爭(zhēng)力的跨國(guó)糧商，提升對(duì)全球產(chǎn)業(yè)鏈高端的控制能力，增強(qiáng)我國(guó)企業(yè)的海外市場(chǎng)掌控力。

(二)以國(guó)內(nèi)需求為牽引推進(jìn)糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

農(nóng)產(chǎn)品具有典型的高頻度消費(fèi)和生活必需品特征，加之我國(guó)龐大的人口基數(shù)，兩者合流創(chuàng)造了世界最大的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)。依托國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的巨大容量與多層次屬性，一方面我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)可以面向本土市場(chǎng)發(fā)展健全的農(nóng)業(yè)種養(yǎng)體系，而無(wú)需依賴國(guó)際市場(chǎng)托市兜底；另一方面，在城鄉(xiāng)居民收入水平的持續(xù)提高和主糧消費(fèi)略有減少的同時(shí)，顯著地增加肉、蛋、奶等高營(yíng)養(yǎng)食物消費(fèi)，消費(fèi)結(jié)構(gòu)向品種多元、營(yíng)養(yǎng)健康轉(zhuǎn)型升級(jí)的引領(lǐng)功能強(qiáng)勁?；谖覈?guó)本土市場(chǎng)升級(jí)特征，需求端為糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革可以在兩個(gè)方向提供牽引作用。一是在保證口糧完全自給的基礎(chǔ)上，發(fā)揮本國(guó)市場(chǎng)需求持續(xù)升級(jí)的牽引作用，引導(dǎo)農(nóng)戶調(diào)整種養(yǎng)結(jié)構(gòu)，增加當(dāng)前供需缺口大的農(nóng)作物(如大豆)種植，調(diào)減已經(jīng)過(guò)剩的糧食品種(如玉米)，構(gòu)建能夠支撐國(guó)內(nèi)居民多元化消費(fèi)需求的較為健全的農(nóng)業(yè)供給結(jié)構(gòu)體系。二是契合需求升級(jí)的現(xiàn)實(shí)，深化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度改革和創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償方式，推動(dòng)補(bǔ)貼屬性的“黃箱”“綠箱”政策工具與新技術(shù)、綠色生態(tài)、可持續(xù)生產(chǎn)行為掛鉤，支持發(fā)展環(huán)境友好、健康和諧的農(nóng)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)體系，以高質(zhì)量供給持續(xù)增進(jìn)與消費(fèi)契合度，形成糧食需求升級(jí)牽引供給、高質(zhì)量供給創(chuàng)造新需求的良性循環(huán)發(fā)展格局。

(三)依托農(nóng)業(yè)多元功能促進(jìn)糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收目標(biāo)兼容發(fā)展

農(nóng)業(yè)以產(chǎn)品供給功能承擔(dān)著社會(huì)穩(wěn)定器的重要使命，而其使命實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)糧食產(chǎn)業(yè)盈利能力的增進(jìn)，它直接關(guān)系到糧食安全與農(nóng)民增收目標(biāo)能否兼容發(fā)展的問(wèn)題。農(nóng)業(yè)本身蘊(yùn)含著多元價(jià)值功能，除了產(chǎn)品供給基礎(chǔ)功能定位之外，它還兼有人文功能、康養(yǎng)功能、生態(tài)功能等其他衍生功能?？紤]到農(nóng)產(chǎn)品供給承擔(dān)著社會(huì)穩(wěn)定的重要功能，單純通過(guò)糧食提價(jià)對(duì)農(nóng)民增收效果相對(duì)有限，但其產(chǎn)品供給功能之外的多元功能具有廣泛的外部經(jīng)濟(jì)性，從農(nóng)業(yè)固有的“充饑飽腹”，到當(dāng)下更為注重的營(yíng)養(yǎng)健康、天然有機(jī)、鄉(xiāng)愁情感、文化教育甚至有趣美觀等特質(zhì)都蘊(yùn)含擴(kuò)大增收空間的潛力。為此，借助于農(nóng)業(yè)多元功能價(jià)值的縱深挖掘，通過(guò)文化旅游、休閑康養(yǎng)、景觀農(nóng)業(yè)、教育體驗(yàn)、生命農(nóng)業(yè)等各具特色載體的深度融合發(fā)展，形成提升農(nóng)業(yè)附加值的縱橫向一體化的產(chǎn)業(yè)利益共同體，將農(nóng)業(yè)富含的社會(huì)價(jià)值和廣泛的經(jīng)濟(jì)價(jià)值變現(xiàn)，使農(nóng)民在堅(jiān)持農(nóng)業(yè)種植保糧食供給的決策中可以分享更多的衍生性收益，在促進(jìn)農(nóng)民增收和增強(qiáng)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)抵御能力的同時(shí)破解糧食安全與農(nóng)民增收的悖論難題，有力維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定性和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，而且在挖掘功能性紅利的同時(shí)盤活農(nóng)村資源、激活鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、帶動(dòng)城鄉(xiāng)消費(fèi)，創(chuàng)新性打通城鄉(xiāng)內(nèi)需擴(kuò)大的傳統(tǒng)堵點(diǎn)，有效暢通了國(guó)內(nèi)大循環(huán)，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)健康發(fā)展。

(四)發(fā)揮科技創(chuàng)新引領(lǐng)支撐作用促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效和可持續(xù)發(fā)展

糧食優(yōu)質(zhì)品率、優(yōu)特良種率、智能裝備率乃至產(chǎn)業(yè)深度融合水平都離不開(kāi)科技進(jìn)步，所以科技創(chuàng)新是糧食安全保障的必然選擇，同時(shí)也是可持續(xù)發(fā)展視閾下農(nóng)業(yè)效率和生態(tài)保育共進(jìn)的根本依托。為此，可從幾個(gè)方面突出科技創(chuàng)新引領(lǐng)支撐作用：一是增加農(nóng)業(yè)科技投入水平，提高我國(guó)優(yōu)特良種率和種業(yè)自主能力。重點(diǎn)從糧食產(chǎn)業(yè)技術(shù)鏈中的共性技術(shù)、關(guān)鍵技術(shù)、前沿技術(shù)乃至基礎(chǔ)研究與示范應(yīng)用等入手，實(shí)施“產(chǎn)學(xué)研”協(xié)同聯(lián)合科技攻關(guān)，在基因育種、良種設(shè)計(jì)與質(zhì)量穩(wěn)定性控制等核心技術(shù)領(lǐng)域發(fā)力，提升我國(guó)糧種安全保障水平和自主創(chuàng)新能力。二是針對(duì)農(nóng)業(yè)重產(chǎn)前輕產(chǎn)后的技術(shù)選擇傾向問(wèn)題，加大糧食供應(yīng)鏈的關(guān)鍵環(huán)節(jié)創(chuàng)新支持力度，從現(xiàn)代物流、倉(cāng)儲(chǔ)減損、精細(xì)加工等方面實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵技術(shù)突破。三是通過(guò)形式多樣的教育培訓(xùn)提高農(nóng)業(yè)一線從業(yè)人員的綜合素質(zhì)，積極推廣農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效、降耗增綠與智能機(jī)械等新技術(shù)，讓農(nóng)民用現(xiàn)代科技種出最好的糧食裝滿中國(guó)糧倉(cāng)。

(五)積極參與全球糧食治理構(gòu)筑穩(wěn)健可靠的貿(mào)易渠道

在我國(guó)資源約束和消費(fèi)需求升級(jí)轉(zhuǎn)型條件下，應(yīng)堅(jiān)持“立足國(guó)內(nèi)、全球供應(yīng)”的大糧食安全觀，加強(qiáng)國(guó)際合作，主動(dòng)參與全球糧食治理，有效化解海外安全風(fēng)險(xiǎn)。一是面向全球糧食市場(chǎng)調(diào)劑供需失衡的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，通過(guò)進(jìn)口來(lái)源國(guó)的多元化分散貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)，注重以契約合作或長(zhǎng)期戰(zhàn)略伙伴關(guān)系維護(hù)供應(yīng)鏈連續(xù)性，打造能夠有效支撐本土需求的穩(wěn)健可靠的多元化貿(mào)易渠道。二是積極參與糧食貿(mào)易規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的制定與修繕，善用WTO機(jī)制推進(jìn)形成公平公正的國(guó)際合作新體系，提升我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的話語(yǔ)權(quán)、定價(jià)權(quán)和影響力。三是深度融入全球糧食供應(yīng)鏈，扶持本土糧企在糧食生產(chǎn)、購(gòu)銷、加工、倉(cāng)儲(chǔ)、物流等重要環(huán)節(jié)積極設(shè)點(diǎn)布局，全方位增強(qiáng)我國(guó)全球糧食供應(yīng)鏈的治理能力，提升我國(guó)糧食安全的海外保障水平。