生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化的法律與政策“共治”研究

□金 晶

從實(shí)踐情況來看，我國各個地區(qū)都結(jié)合自身的實(shí)際情況進(jìn)一步加大生態(tài)環(huán)境的監(jiān)測力度，同時進(jìn)一步結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，有針對性地出臺相關(guān)政策和法律，以此為生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)市場秩序起到了積極有效的規(guī)范和引導(dǎo)的作用，同時也充分體現(xiàn)出在環(huán)境保護(hù)制度和規(guī)范過程中所呈現(xiàn)出的靈活性、針對性優(yōu)勢。然而，需要指出的是，在當(dāng)前的政策制定和執(zhí)行過程中，往往存在一定程度的體系性和穩(wěn)定性欠缺等相關(guān)方面的問題，并不能真正意義上像法律一樣確保責(zé)權(quán)力能夠有效統(tǒng)一，由此導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化方面政策和法律的控制存在問題，有不同程度的制度障礙。針對這樣的情況，就需要探究問題的根源，然后行之有效的應(yīng)對和處理，以此確保生態(tài)環(huán)境建設(shè)服務(wù)工作，能夠取得更加良好的成效。

一、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化的法律與政策“共治”過程中存在的問題

(一)監(jiān)測范圍需要進(jìn)一步拓寬，市場準(zhǔn)入條件不夠科學(xué)合理。通過實(shí)踐調(diào)研可以看出，在當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測過程中，所涉及的市場容量和范圍往往沒有得到充分的拓寬，通常情況下只是在體制范圍內(nèi)的環(huán)保部門的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)，在監(jiān)測范圍方面有很大程度的局限性，在社會以及市場方面的監(jiān)測機(jī)構(gòu)，為了爭奪有限的市場容量，往往會采取壓低價格的方式，不計成本低以搶占市場份額，或者通過篡改環(huán)境監(jiān)測相關(guān)數(shù)據(jù)，爭取更多用戶，由此導(dǎo)致整個生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)市場秩序十分混亂。雖然某些地方在政策和法律方面進(jìn)一步優(yōu)化和完善，對相關(guān)問題進(jìn)行有效引導(dǎo)和規(guī)范，但是在具體實(shí)踐中，有些地方出臺的具體政策存在地方性保護(hù)限制。很多限制往往成為社會化機(jī)構(gòu)跨區(qū)提供生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)的障礙，這對于企業(yè)的良性發(fā)展會造成嚴(yán)重影響。

(二)監(jiān)管模式職權(quán)劃分和措施沒有充分?jǐn)[脫體制的限制。在當(dāng)前的政策和法律的推行過程中，進(jìn)一步有效確立相對應(yīng)的監(jiān)管模式，促進(jìn)各項(xiàng)內(nèi)容在實(shí)踐的過程中得到切實(shí)的執(zhí)行，這是關(guān)鍵所在。然而，在監(jiān)管模式方面往往存在比較嚴(yán)重的問題，有著體制化的弊端，相關(guān)地區(qū)出臺的政策名錄或者登記備案等等往往沒有得到相關(guān)環(huán)保部門的認(rèn)可，無法作為環(huán)境管理的依據(jù)，法律法規(guī)和體制機(jī)制仍然有著很大程度的限制因素。在實(shí)際的監(jiān)管過程中，政府所涉及的監(jiān)管對象和服務(wù)對象存在同一化的問題，也就是說，既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員，由此使得生態(tài)環(huán)境監(jiān)測資質(zhì)認(rèn)證和監(jiān)督檢查工作之前都給了體制內(nèi)的機(jī)構(gòu)，此類情況會嚴(yán)重影響市場的公平競爭環(huán)境，進(jìn)而影響生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)工作順利推進(jìn)，不能形成公平公正良性競爭的市場氛圍。

(三)在機(jī)構(gòu)的運(yùn)營過程中缺乏公法邊界。在實(shí)踐的過程中，要想確保政策和法律能夠同步推進(jìn)、實(shí)現(xiàn)共治，就需要在立法中針對社會化機(jī)構(gòu)的公法義務(wù)和責(zé)任進(jìn)行明確規(guī)定，這樣才能針對各類違法違規(guī)行為進(jìn)行相對應(yīng)的威懾和懲戒。例如，針對資質(zhì)認(rèn)定工作而言，要確保其具備一定的社會化特征，滿足監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)，以及規(guī)范等相關(guān)內(nèi)容，同時具備相對應(yīng)的專業(yè)化監(jiān)測人員工作場所、設(shè)施設(shè)備等等，同時在質(zhì)量管理體系方面也要有效加強(qiáng)，這樣才能具備應(yīng)有的法律責(zé)任人的身份。但在操作過程中往往存在一定問題，在機(jī)構(gòu)運(yùn)營方面并沒有清晰明確的劃分，工法邊界往往也不夠標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐的過程中缺乏應(yīng)有的可行性和指導(dǎo)性，而這種情況對于政策和法律的同步推進(jìn)會造成嚴(yán)重限制，無法形成合力的作用。

(四)市場退出及責(zé)任承擔(dān)方面往往沒有進(jìn)行科學(xué)客觀的界定。從實(shí)踐中可以看出，在生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)過程中，往往存在一定程度的弄虛作假的情況，進(jìn)而使得市場推出行政責(zé)任、民事法律責(zé)任無法得到有效落實(shí)，這種弄虛作假有著比較明顯的主觀鮮明錯誤的觀念，在生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和服務(wù)過程中并沒有充分實(shí)現(xiàn)求真務(wù)實(shí)，這對于環(huán)境污染和生態(tài)破壞未起到應(yīng)有的指導(dǎo)作用。相關(guān)機(jī)構(gòu)在向委托單位提供環(huán)境監(jiān)測報告過程中，往往采取的是采樣觀測、遙感解譯等相關(guān)措施，在具體的實(shí)施過程中，很可能存在不同程度的弄虛作假的行為，而此類情況對于政府和相關(guān)部門的法律法規(guī)和規(guī)章政策的有效執(zhí)行會造成嚴(yán)重限制，檢測單位也無法作出科學(xué)合理的判斷，進(jìn)而導(dǎo)致環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題日益嚴(yán)重。

二、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化的法律與政策“共治”策略

(一)推行政策的法治化，打破地區(qū)保護(hù)主義。首先，要針對社會化機(jī)構(gòu)的環(huán)境監(jiān)測范圍限制進(jìn)行有效消除，以此確保市場準(zhǔn)入條件得到進(jìn)一步的放寬，進(jìn)而呈現(xiàn)出更加良好的專業(yè)性和可行性。要積極有效引導(dǎo)社會化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)機(jī)構(gòu)能夠按照市場發(fā)展規(guī)律的要求，更好地推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。通過不斷擴(kuò)大生態(tài)環(huán)境監(jiān)測范圍使得其所占市場比重不斷擴(kuò)大。通過推行相關(guān)政策的法治化進(jìn)一步消除在市場準(zhǔn)入等多個環(huán)節(jié)存在的限制。相關(guān)行政主管部門委托規(guī)范和監(jiān)督社會化機(jī)構(gòu)不斷提高生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)水平，從而確保該領(lǐng)域市場的良性發(fā)展，從根本上改變不正當(dāng)競爭等行為帶來的負(fù)面影響。確保市場準(zhǔn)入條件更加專業(yè)化、系統(tǒng)化，使中和、事后的監(jiān)管控制措施等呈現(xiàn)出良好的效能，從根本上有效確保生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)性和監(jiān)測質(zhì)量的提升。

(二)有效構(gòu)建與生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化性質(zhì)相適應(yīng)的政府監(jiān)管體制。在法律法規(guī)的完善方面要進(jìn)一步有效強(qiáng)化，制定相對應(yīng)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例和法規(guī)，按照法律的要求成立與應(yīng)用要求相符合的可以呈現(xiàn)出社會化服務(wù)效能的專業(yè)技術(shù)與服務(wù)機(jī)構(gòu)，以此更有效地進(jìn)行社會生態(tài)環(huán)境監(jiān)測，這樣才能進(jìn)一步有效明確社會化機(jī)構(gòu)的主體身份。同時，也要更有效地明確生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)活動的相關(guān)性質(zhì)。另外，在市場經(jīng)濟(jì)體制不斷深化變革的背景下，要進(jìn)一步有效構(gòu)建與市場化改革相適應(yīng)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)監(jiān)管體制，且進(jìn)一步有效加快市場化進(jìn)程，通過國家治理手段，使現(xiàn)代化工具和社會資本合作模式進(jìn)行有效融合，把PPP項(xiàng)目引入進(jìn)來，以此促進(jìn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域取得更加良好的成效。在實(shí)踐的過程中，要結(jié)合實(shí)際情況設(shè)定績效考核指標(biāo)，主要涉及環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)服務(wù)和站點(diǎn)運(yùn)營維護(hù)服務(wù)兩個方面，要針對生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例和相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行不斷的完善和優(yōu)化，進(jìn)一步有效明確質(zhì)量監(jiān)督檢查指標(biāo)和權(quán)限，設(shè)定相對應(yīng)的績效考核模式，突出績效考核的相關(guān)內(nèi)容。另外，可以加強(qiáng)社會資本在該領(lǐng)域的投入，為其提供必要驅(qū)動力。在實(shí)踐的過程中，要把生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測服務(wù)費(fèi)扣減基數(shù)設(shè)為可用性，服務(wù)費(fèi)與運(yùn)營服務(wù)費(fèi)之和，這樣能夠呈現(xiàn)出更為顯著的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化政策與法制共治的效果。

(三)對機(jī)構(gòu)運(yùn)營環(huán)節(jié)的公法邊界進(jìn)行有效明確。在機(jī)構(gòu)的運(yùn)營過程中，要針對社會化機(jī)構(gòu)履行的公法邊界等進(jìn)行充分的明確，對相關(guān)單位或者機(jī)構(gòu)的行政法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任等等，也要切實(shí)區(qū)分，更有效的涉及社會化機(jī)構(gòu)全生命周期全過程全因素的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。在明確公法邊界的過程中，要進(jìn)一步有效落實(shí)保密義務(wù)，通過簽訂保密協(xié)議等方式要求社會化服務(wù)機(jī)構(gòu)不得隨意透露在監(jiān)測過程中所獲取的相關(guān)受法律保護(hù)的數(shù)據(jù)信息。同時要充分做好質(zhì)量管理和質(zhì)量控制中的委托方的維護(hù)工作，在實(shí)踐的過程中要落實(shí)誰出數(shù)誰負(fù)責(zé)，誰簽字誰負(fù)責(zé)的數(shù)據(jù)質(zhì)量責(zé)任追溯制度。此外，對相關(guān)機(jī)構(gòu)及其負(fù)責(zé)人要嚴(yán)格按照相對應(yīng)的職責(zé)要求和任務(wù)分配，針對相應(yīng)的監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實(shí)性、有效性進(jìn)行負(fù)責(zé)，從根本上有效規(guī)避弄虛作假的問題出現(xiàn)。在社會化機(jī)構(gòu)的生產(chǎn)和提供生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)和結(jié)果的過程中，要確保數(shù)據(jù)的公正性，充分體現(xiàn)出責(zé)任追究制度的效能。同時，也要有效落實(shí)禁止或者限制外包原則。在實(shí)踐的過程中，原則上不允許轉(zhuǎn)包或者外包，在征得委托方同意之后，可以分包給具備相關(guān)法定資質(zhì)的社會化機(jī)構(gòu)，但是要受到嚴(yán)格的限制，不能逾越了法定的比例，不然的話，要對其進(jìn)行相對應(yīng)的行政處罰，如果造成嚴(yán)重后果的，要對其進(jìn)行法律懲處，確保法律法規(guī)和政策能夠?qū)崿F(xiàn)同治。

(四)有效規(guī)范弄虛作假所導(dǎo)致的民事以及行政法律責(zé)任。針對弄虛作假的問題要堅決懲治，絕不姑息，并且追究相對應(yīng)的民事行政法律責(zé)任，確保政策和法律同質(zhì)的規(guī)則能夠得到進(jìn)一步的規(guī)范。首先，針對民事法律責(zé)任而言，要刪除社會化服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的連帶責(zé)任。其次，針對行政法律責(zé)任而言，要在具體情形的內(nèi)涵和外延方面進(jìn)行相對應(yīng)的明確，也要進(jìn)一步有效明確相對應(yīng)的法定情形，對于社會化機(jī)構(gòu)以及法定代表人、負(fù)責(zé)人等要有效明確相對性的責(zé)任機(jī)制，如果存在弄虛作假的問題，且情節(jié)比較嚴(yán)重，要終身禁止其從事環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測等相關(guān)業(yè)務(wù)。

三、結(jié)語

在當(dāng)前生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化政策和法律同治過程中，仍然存在一定的問題，特別是在制度層面，往往存在很大限制，與法律不能同步，相應(yīng)的職責(zé)和任務(wù)要求不能有效明確。在這樣的情況下，就需要不斷的改進(jìn)和完善，行之有效的應(yīng)對和處理，確保兩者進(jìn)行更有效的融合，以此促進(jìn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)質(zhì)量得到全面提升。