事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理現(xiàn)狀、成因及對策淺析

陳曉燕

江蘇省海涂研究中心 江蘇 南京

改革開放以來，我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技進(jìn)步等現(xiàn)代化建設(shè)的各個(gè)方面取得了長足進(jìn)步。事業(yè)單位是我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中提供必要公益服務(wù)的主要載體，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步和改善豐富人民群眾生活等方面發(fā)揮了舉足輕重的作用。同時(shí)隨著民眾各類公共需求的日益增長，事業(yè)單位提供的公益服務(wù)也隨之?dāng)U大，對服務(wù)水平的廣度和深度也提出了更高的要求。

2012年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，根據(jù)行政管理體制改革的要求，將事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能的參公事業(yè)單位、承擔(dān)公益服務(wù)屬性的財(cái)政撥款事業(yè)單位，以及從事生產(chǎn)經(jīng)營的自收自支事業(yè)單位三個(gè)類型。隨著分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的進(jìn)一步深入和事業(yè)單位隊(duì)伍的迅速壯大，固定資產(chǎn)規(guī)模也與日俱增，在日常工作中不難發(fā)現(xiàn)，事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理存在諸多問題，現(xiàn)行的管理制度已不適應(yīng)新的改革需要，本文對當(dāng)下事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理中存在的問題進(jìn)行分析，并提供參考對策。

一、固定資產(chǎn)管理現(xiàn)狀及存在的問題

根據(jù)財(cái)政部2012年制定的《事業(yè)單位會計(jì)制度》規(guī)定，固定資產(chǎn)是指事業(yè)單位持有的使用期限超過1年（不含1年），單位價(jià)值在規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)以上，并在使用過程中基本保持原有物質(zhì)形態(tài)的資產(chǎn)。單位價(jià)值雖未達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，但使用期限超過1年（不含1年）的大批同類物資，也作為固定資產(chǎn)核算和管理。其中規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)是指單位價(jià)值1000元以上、專用設(shè)備單位價(jià)值1500元以上。按照最新分類，事業(yè)單位固定資產(chǎn)可分為六類：房屋及構(gòu)筑物；專用設(shè)備；通用設(shè)備；文物和陳列物；圖書、檔案；家具、用具、裝具及動(dòng)植物。

固定資產(chǎn)是事業(yè)單位發(fā)展不可或缺的基石，更是生存和發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。如何提高固定資產(chǎn)的利用效率，保證固定資產(chǎn)的完整和安全，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。雖然從國家到地方各個(gè)層面相繼出臺了一些規(guī)章制度，但是由于事業(yè)單位基數(shù)龐大、分類眾多、職能各異，導(dǎo)致事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作仍然存在不少問題，不僅埋下安全隱患，而且導(dǎo)致資產(chǎn)使用效率低下，在一定程度上增加了運(yùn)營成本。

1.核算不規(guī)范，會計(jì)處理不準(zhǔn)確

在會計(jì)處理和資產(chǎn)入賬方面存在不合理情況，比如購入固定資產(chǎn)不及時(shí)入賬，應(yīng)入未入，該銷未銷；零星采購物資直接列支費(fèi)用。對于建造的固定資產(chǎn)由于資金不足或者與批復(fù)的預(yù)算不符、未進(jìn)行竣工決算等原因，完工多年已使用卻一直暫掛“在建工程”而未入賬。上下級或其他單位的資產(chǎn)捐贈或者劃撥，只簡單地要求經(jīng)辦人員簽字，未辦理正式移交手續(xù)，導(dǎo)致賬實(shí)不符，資產(chǎn)會計(jì)信息失真。部分單位對固定資產(chǎn)盤虧的處置不嚴(yán)謹(jǐn)，比如盤點(diǎn)時(shí)發(fā)現(xiàn)的已報(bào)廢毀損的資產(chǎn)，未及時(shí)進(jìn)行賬務(wù)處理，賬實(shí)不符；對資產(chǎn)盤虧的原因未進(jìn)行全面調(diào)查了解和分析，未及時(shí)向主管部門或同級財(cái)政報(bào)告，僅僅以事務(wù)所的清產(chǎn)核資報(bào)告為依據(jù)，將盤虧資產(chǎn)調(diào)減。尤其是一些金額較大的專用設(shè)備，因?yàn)閷I(yè)技術(shù)性較強(qiáng)，事務(wù)所對其使用情況和殘值也不甚了解，一些僅僅使用幾年的專用重大儀器設(shè)備就早早報(bào)廢了。

2.重采購輕管理，重資金輕資產(chǎn)

事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)多來自上級主管單位無償調(diào)撥或者財(cái)政部門下?lián)?，而在日常?cái)務(wù)管理中，單位更重視資產(chǎn)的積累而忽略了資產(chǎn)的日常管理，同時(shí)科研單位普遍存在重科研輕管理的思想，加上沒有統(tǒng)一的采購計(jì)劃，在一定程度上加劇了資產(chǎn)的閑置與浪費(fèi)。在實(shí)際工作中部分事業(yè)單位在預(yù)算或項(xiàng)目資金比較寬裕的狀況下，用購買固定資產(chǎn)作為當(dāng)年結(jié)余資金支出的方式，導(dǎo)致盲目購入，配置不合理。

3.資產(chǎn)使用效率低，增值率低

固定資產(chǎn)管理不僅體現(xiàn)在資產(chǎn)數(shù)量的核對一致和外觀完整上，尤其是針對具有經(jīng)營性質(zhì)的固定資產(chǎn)，更應(yīng)該體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)效益上。事業(yè)單位國有固定資產(chǎn)在日常使用中，缺乏合理有效的經(jīng)營指標(biāo)考核，導(dǎo)致資產(chǎn)使用效率低下，資產(chǎn)長期荒廢或者收益低于市場平均水平。例如對外出租的房產(chǎn)和閑置的專業(yè)設(shè)備出租等，未履行公開對外招租流程，更有甚者租金偏離市場公允價(jià)格，在一定程度上造成國有資產(chǎn)的隱形流失。

4.內(nèi)部管理不到位

事業(yè)單位固定資產(chǎn)賬務(wù)管理歸口財(cái)務(wù)部門，實(shí)物管理歸口辦公室或綜合處室，具體使用部門歸口各業(yè)務(wù)處室。管用分離的初衷是為了更好地互相監(jiān)管，但各部門銜接脫節(jié)、各自為政，缺乏統(tǒng)一的資產(chǎn)管理部門統(tǒng)籌全局，無法做到實(shí)時(shí)盤點(diǎn)、全程監(jiān)管。制度上要求執(zhí)行定期或不定期盤點(diǎn)，尤其在年終要全面清查。實(shí)際工作中真正做到主動(dòng)對固定資產(chǎn)進(jìn)行年終盤點(diǎn)的單位寥寥無幾。專職資產(chǎn)管理崗位的缺失、流于表面的內(nèi)部管理導(dǎo)致固定資產(chǎn)管理混亂。

5.外部監(jiān)督制度不健全

首先，省級財(cái)政及資產(chǎn)管理部門對于行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理，特別是涉及行政事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革的單位，近年來只是簡單對產(chǎn)權(quán)登記證進(jìn)行審核。外部監(jiān)督機(jī)制不健全導(dǎo)致監(jiān)督力度不強(qiáng)。其次，管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范。部分事業(yè)單位國有資產(chǎn)歸口財(cái)政部門管理，有些歸口國資部門，財(cái)政部門與國資部門之間的職責(zé)權(quán)限不清晰，導(dǎo)致監(jiān)管薄弱虛化。再次，管理執(zhí)法懲罰力度不足。國有資產(chǎn)管理不善多以國有資產(chǎn)侵占和國有資產(chǎn)流失罪論處，部分情節(jié)較輕的并入瀆職罪范疇。國企改革大潮下，國有資產(chǎn)流失屢屢發(fā)生，但嚴(yán)肅追究相關(guān)責(zé)任人的情況還是較少。

二、固定資產(chǎn)管理問題的內(nèi)外成因分析

1.事業(yè)單位資產(chǎn)會計(jì)核算基礎(chǔ)已不能滿足管理需求

一直以來事業(yè)單位都以收付實(shí)現(xiàn)制作為會計(jì)核算的基礎(chǔ)，在賬務(wù)處理時(shí)也未對資產(chǎn)進(jìn)行累計(jì)折舊，均按原值在賬面上體現(xiàn)，導(dǎo)致資產(chǎn)負(fù)債表不能反映資產(chǎn)的實(shí)際使用情況。同時(shí)，隨著資產(chǎn)使用年限的增加，固定資產(chǎn)的賬面價(jià)值與其實(shí)際價(jià)值背離程度也越來越高，形成資產(chǎn)賬面價(jià)值虛增。

2.資產(chǎn)管理權(quán)責(zé)不清，監(jiān)管虛化

對內(nèi)，隨著事業(yè)單位改革深入，少數(shù)事業(yè)單位存在資產(chǎn)管理機(jī)制不完善的情況，具體體現(xiàn)在資產(chǎn)采購無預(yù)算，存在臨時(shí)性采購；未履行規(guī)范的政府采購流程；資產(chǎn)入庫領(lǐng)用不規(guī)范，管理滯后，導(dǎo)致資產(chǎn)浪費(fèi)甚至流失；資產(chǎn)盤虧報(bào)廢手續(xù)不完善，資產(chǎn)賬實(shí)不符；資產(chǎn)管理職能交叉，職責(zé)劃分不清，各個(gè)部門間存在推諉扯皮的現(xiàn)象等。

對外，雖然事業(yè)單位資產(chǎn)的采購申請需經(jīng)主管部門和財(cái)政或國資部門的層層審批，但由于事業(yè)單位從事的行業(yè)各異、專業(yè)領(lǐng)域繁雜，采購的設(shè)備多為專業(yè)儀器，監(jiān)管部門對固定資產(chǎn)的實(shí)際使用和市場行情缺乏深入了解，從而導(dǎo)致資產(chǎn)采購審批和使用管理存在盲區(qū)，使審批流于表面，無法發(fā)揮真正的監(jiān)管作用。

3.制度建設(shè)滯后，對資產(chǎn)管理重視不足

資產(chǎn)收益與事業(yè)單位管理脫節(jié)導(dǎo)致管理者對經(jīng)營類資產(chǎn)的使用效率不重視。明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的投資體制導(dǎo)致部分單位只關(guān)注資產(chǎn)規(guī)模而忽略固定資產(chǎn)的有效利用。缺乏對事業(yè)單位資產(chǎn)保值增值的合理考核方式也是造成資產(chǎn)閑置甚至浪費(fèi)的原因之一。

三、強(qiáng)化固定資產(chǎn)管理的措施

1.落實(shí)責(zé)任，提高管理水平

落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部主體責(zé)任，增強(qiáng)固定資產(chǎn)管理責(zé)任意識。目標(biāo)制定部門以及績效和干部考核部門應(yīng)將國有資產(chǎn)管理情況納入目標(biāo)任務(wù)及考核范疇，單位負(fù)責(zé)人作為固定資產(chǎn)管理的“第一責(zé)任主體”，分管領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)人為直接責(zé)任人的分級責(zé)任制，明確有關(guān)責(zé)任人的職責(zé)范圍，定期考核履責(zé)，明確切實(shí)做好資產(chǎn)管理工作，將資產(chǎn)管理作為一項(xiàng)重要內(nèi)容列入年度考核目標(biāo)。

提高單位領(lǐng)導(dǎo)班子對于固定資產(chǎn)管理的責(zé)任意識，將國有資產(chǎn)管理情況作為一項(xiàng)重要內(nèi)容納入部門年度考核目標(biāo)，明確單位負(fù)責(zé)人是固定資產(chǎn)管理的“第一責(zé)任人”，切實(shí)落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部主體責(zé)任，形成各相關(guān)部門負(fù)責(zé)人為二級負(fù)責(zé)人，具體經(jīng)辦人員為直接負(fù)責(zé)人的分級責(zé)任制，理清責(zé)任鏈條。

從人員培訓(xùn)著手，組建一支高水平的固定資產(chǎn)管理隊(duì)伍。一方面努力提升財(cái)務(wù)人員和資產(chǎn)管理人員政治素質(zhì)和職業(yè)道德規(guī)范，強(qiáng)化法治觀念和職業(yè)道德，大公無私，嚴(yán)守底線。另一方面不斷加強(qiáng)專業(yè)技能培訓(xùn)，提升業(yè)務(wù)能力，加強(qiáng)信息化等相關(guān)知識的融會貫通，尤其注重財(cái)經(jīng)政策和資產(chǎn)管理相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，將政策與實(shí)際工作緊密結(jié)合，學(xué)以致用。

2.明晰權(quán)責(zé)，完善資產(chǎn)管理制度

建立健全固定資產(chǎn)管理制度，涵蓋固定資產(chǎn)的預(yù)算編制、采購、驗(yàn)收、領(lǐng)用、調(diào)撥、損毀報(bào)廢等各個(gè)環(huán)節(jié)。落實(shí)資產(chǎn)管理部門、財(cái)務(wù)部門、資產(chǎn)使用部門不同崗位的責(zé)任制度，加快實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)實(shí)物動(dòng)態(tài)管理，同時(shí)加強(qiáng)多部門聯(lián)動(dòng)，明確各人責(zé)任，落實(shí)到崗到人。嚴(yán)格執(zhí)行采購審批制度，無預(yù)算不采購；購置前做好前期調(diào)研論證，根據(jù)實(shí)際需求制訂采購計(jì)劃，從節(jié)約、整合資產(chǎn)的角度合理批復(fù)固定資產(chǎn)購置申請，并按照規(guī)定流程進(jìn)行資產(chǎn)采購；固定資產(chǎn)到貨后積極組織驗(yàn)收，及時(shí)入庫領(lǐng)用；對盤點(diǎn)時(shí)毀損丟失以及已無使用價(jià)值的資產(chǎn)應(yīng)慎重核銷，尤其是未到報(bào)廢年限的資產(chǎn)提前報(bào)廢的，不僅需要提交完整的清單明細(xì)和報(bào)廢、毀損或丟失的具體原因分析說明，對于特殊的大額專用儀器設(shè)備還需提供專業(yè)技術(shù)鑒定報(bào)告。

財(cái)務(wù)部門設(shè)置資產(chǎn)臺賬管理專職崗位，設(shè)立固定資產(chǎn)總賬和明細(xì)賬，加強(qiáng)對固定資產(chǎn)的增加、減少、調(diào)撥、報(bào)廢業(yè)務(wù)的財(cái)務(wù)核算管理，并針對財(cái)政每年度資產(chǎn)清查的結(jié)果進(jìn)行正確的會計(jì)核算。

固定資產(chǎn)管理責(zé)任部門設(shè)立專職人員，負(fù)責(zé)管理資產(chǎn)卡片，設(shè)置固定資產(chǎn)臺賬，記載入庫、領(lǐng)用、維修保養(yǎng)的情況，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)過程控制。全面落實(shí)固定資產(chǎn)實(shí)物盤點(diǎn)工作，采用定期和不定期盤點(diǎn)相結(jié)合的形式對固定資產(chǎn)進(jìn)行全面盤點(diǎn)，對清查盤點(diǎn)結(jié)果要編制資產(chǎn)盤盈盤虧匯總表，并查明盈虧原因，按相關(guān)流程進(jìn)行處理。

3.引入市場機(jī)制，提高資產(chǎn)使用效率

適當(dāng)引入市場機(jī)制，對常規(guī)的經(jīng)營性資產(chǎn)設(shè)置資產(chǎn)保值增值考核指標(biāo)，進(jìn)行公開招投標(biāo)，充分發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)的作用，使資產(chǎn)效益最大化。對于大宗專用設(shè)備和金額較大的通用設(shè)備可以通過公務(wù)倉、資產(chǎn)租賃等途徑，促進(jìn)資產(chǎn)的有效利用，減少固定資產(chǎn)閑置率，提高固定資產(chǎn)流動(dòng)比率，盤活財(cái)政資金。

4.完善核算基礎(chǔ)，建立現(xiàn)代財(cái)政制度

2019年1月1日起全國各級各類行政事業(yè)單位全面施行政府會計(jì)準(zhǔn)則制度，政府會計(jì)改革構(gòu)建了“財(cái)務(wù)會計(jì)和預(yù)算會計(jì)適度分離并相互銜接”的會計(jì)核算模式，全面反映政府會計(jì)主體的預(yù)算執(zhí)行信息和財(cái)務(wù)信息。體現(xiàn)在固定資產(chǎn)管理上，就是對于單位目前存在的固定資產(chǎn)根據(jù)原值和使用年限計(jì)提折舊，更真實(shí)地反映資產(chǎn)的實(shí)際價(jià)值。新制度的實(shí)施清理了一大批歷史遺留問題，大量未入賬國有資產(chǎn)得以入賬，進(jìn)一步摸清了政府資產(chǎn)家底，為行政事業(yè)性國有資產(chǎn)報(bào)告夯實(shí)價(jià)值數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

5.利用大數(shù)據(jù)，提高信息化水平

積極利用大數(shù)據(jù)電算化手段，進(jìn)一步提升資產(chǎn)管理系統(tǒng)的信息化建設(shè)水平，部分省份已上線運(yùn)行行政事業(yè)單位統(tǒng)一的資產(chǎn)管理平臺，例如江蘇省財(cái)政廳牽頭開發(fā)的江蘇省行政事業(yè)單位資產(chǎn)云平臺，設(shè)置了多個(gè)功能模塊，將資產(chǎn)的日常管理、資產(chǎn)處置、對外使用、績效評價(jià)以及資產(chǎn)年報(bào)充分結(jié)合，全面推行統(tǒng)一系統(tǒng)管理，使資產(chǎn)管理平臺得到充分有效的利用，構(gòu)建覆蓋資產(chǎn)全信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，降低資產(chǎn)管理成本，提升管理效果，也為管理層資產(chǎn)采購決策提供有效的依據(jù)和數(shù)據(jù)支撐。

6.加強(qiáng)內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，健全全方位監(jiān)管

建立健全固定資產(chǎn)內(nèi)部控制制度，單位內(nèi)審部門或紀(jì)檢部門應(yīng)定期對單位固定資產(chǎn)管理的全流程進(jìn)行內(nèi)部自查，針對固定資產(chǎn)采購、驗(yàn)收、使用、維修保養(yǎng)及處置的各環(huán)節(jié)存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，進(jìn)行監(jiān)督審查，并形成書面的審查意見，上報(bào)單位負(fù)責(zé)人。對自查過程中發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)整改。上級主管部門和財(cái)資部門還應(yīng)加強(qiáng)對事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理的監(jiān)督，利用外部專家和第三方會計(jì)師事務(wù)所對固定資產(chǎn)清查、內(nèi)控制度等方面進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，積極組織各類專業(yè)培訓(xùn)，提高資產(chǎn)管理意識，提升資產(chǎn)管理隊(duì)伍的業(yè)務(wù)水平，與單位內(nèi)部管理形成合力，查找問題，彌補(bǔ)短板，督促整改。

固定資產(chǎn)管理是事業(yè)單位管理的重要組成部分，建立健全固定資產(chǎn)管理制度有利于與這一輪行政事業(yè)單位體制改革緊密結(jié)合，確保國有資產(chǎn)不流失，充分發(fā)揮市場效應(yīng)，提高資產(chǎn)使用效率，更好地推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新政府管理模式，構(gòu)建公益服務(wù)新格局，為促進(jìn)社會和諧注入新的強(qiáng)大動(dòng)力。