張逸琳，唐術(shù)熙，王文彪

[上海市政工程設(shè)計(jì)研究總院（集團(tuán)）有限公司，上海市200092]

0 引言

城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市的重要組成部分，與人民生活息息相關(guān)。城市基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)維和養(yǎng)護(hù)是市政行業(yè)“規(guī)建管養(yǎng)”的最后一環(huán)，也是市政設(shè)施全生命周期的重要組成部分，其水平關(guān)系到人民幸福感和城市運(yùn)行安全，是城市治理能力的重要體現(xiàn)。而城市基礎(chǔ)設(shè)施的綜合養(yǎng)護(hù)，則是將市政養(yǎng)護(hù)中各專業(yè)的部分或全部工作內(nèi)容進(jìn)行整合和打包，是打破行業(yè)條塊分割、統(tǒng)籌各類資源、提高利用效率的有效方式。

1 綜合養(yǎng)護(hù)推進(jìn)的必要性

1.1 養(yǎng)護(hù)資金緊縮

目前財(cái)政資金整體呈現(xiàn)逐年下調(diào)的趨勢，而隨著城市精細(xì)化管理的要求不斷提升，市政養(yǎng)護(hù)的整體要求并不會(huì)降低。傳統(tǒng)養(yǎng)護(hù)工作條線多，管理各自為政，資源投入大，但是質(zhì)量效果卻不甚理想。

綜合養(yǎng)護(hù)推進(jìn)過程中，由于責(zé)任單位明確，職責(zé)分明，綜合養(yǎng)護(hù)企業(yè)在具體實(shí)施中作業(yè)面廣，作業(yè)要求高，相關(guān)設(shè)施設(shè)備配備齊全，不等不靠不要，形成良性循環(huán)體系，解決問題的主動(dòng)性增強(qiáng)；通過養(yǎng)護(hù)管理資源的優(yōu)化配置與合理協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)了市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)和市容環(huán)境管理的全方位覆蓋。此外，得益于市場化運(yùn)作的競爭性優(yōu)勢，促進(jìn)并激勵(lì)了養(yǎng)護(hù)和管理企業(yè)的履責(zé)意識(shí)，加大了預(yù)防性養(yǎng)護(hù)力度，在諸如制止毀綠、占綠、市政設(shè)施維護(hù)等問題上獲得較高的提升，降低了后續(xù)處置環(huán)節(jié)的資金投入。因此，推進(jìn)綜合養(yǎng)護(hù)，有助于形成資源配置優(yōu)化的良性循環(huán)體系。

1.2 托底費(fèi)用不足

城市基礎(chǔ)設(shè)施從權(quán)屬到監(jiān)管模式都具有很強(qiáng)的多樣性與復(fù)雜性，有時(shí)甚至涉及二級或者三級的管理[1]。而管理范圍的交叉在帶來監(jiān)管重合的同時(shí)也帶來監(jiān)管的空白與盲區(qū)。實(shí)際操作上，各街鎮(zhèn)區(qū)域范圍內(nèi)往往存在所屬不明或管理職責(zé)不清的設(shè)施，或者由于重大活動(dòng)、突擊檢查等非常態(tài)工作而造成的短時(shí)、集中的整治工作量。該部分設(shè)施或工作量通常由街鎮(zhèn)層級的相關(guān)養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行托底，但由于很多時(shí)候會(huì)脫離招標(biāo)范圍，無法在招標(biāo)文件中具體體現(xiàn)，因而相關(guān)養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)對該部分主動(dòng)性不強(qiáng)。

而在綜合養(yǎng)護(hù)推進(jìn)過程中，執(zhí)行單位整合了各類市政設(shè)施的養(yǎng)護(hù)和保潔工作，統(tǒng)籌考慮了區(qū)域范圍內(nèi)權(quán)屬不明或管理職責(zé)不清的設(shè)施養(yǎng)護(hù)，使及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處置成為常態(tài)。因此，通過推進(jìn)綜合養(yǎng)護(hù)，有助于形成養(yǎng)護(hù)常態(tài)化發(fā)現(xiàn)和處置的制度。

1.3 專業(yè)界面不清

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層一級的政府，是“多規(guī)合一”廣泛開展中最直接的沖突承接平臺(tái)[2]，因此在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的過程中，存在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確、時(shí)間截面不一致、相關(guān)規(guī)劃銜接不夠等問題，導(dǎo)致在規(guī)劃紅線、藍(lán)線、綠線內(nèi)等空間上遺留了不同專業(yè)養(yǎng)護(hù)之間的界面沖突或盲點(diǎn)。

而在綜合養(yǎng)護(hù)推進(jìn)過程中，養(yǎng)護(hù)模式完善以街道或鎮(zhèn)政府為牽頭的管理職能綜合和管理資源集約化投放，對標(biāo)城市精細(xì)化管理的現(xiàn)實(shí)要求，在區(qū)域綜合管理中，應(yīng)進(jìn)一步分層明責(zé)、壓實(shí)責(zé)任，以網(wǎng)格化中心為平臺(tái)，以市容、市政、防疫、環(huán)保、技監(jiān)、消防、交警、治安、專業(yè)養(yǎng)護(hù)等機(jī)構(gòu)以及管理服務(wù)對象，在同一平臺(tái)上主動(dòng)提交信息、響應(yīng)需求、相互配合的事件處置和聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)機(jī)制。因此，推進(jìn)綜合養(yǎng)護(hù)，有助于形成精細(xì)化區(qū)域綜合管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

1.4 資源利用率低

隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和城市化水平的不斷提高，城市市政設(shè)施的設(shè)施量也呈幾何級增長。這其中，無論是養(yǎng)護(hù)設(shè)施規(guī)?？偭康奶嵘€是養(yǎng)護(hù)設(shè)施的種類大類的增加，都為管理的有效性提出了挑戰(zhàn)。同時(shí)，強(qiáng)勢推進(jìn)的現(xiàn)代化商務(wù)區(qū)超大工程建設(shè)，對城市管理能力和服務(wù)水平提出了更高要求，原有以行業(yè)細(xì)分為主的條線化管理養(yǎng)護(hù)，因存在分工過細(xì)，橫向協(xié)調(diào)難，應(yīng)急響應(yīng)處置慢，養(yǎng)護(hù)上的顧此失彼、效率低下、人材機(jī)利用率不高等弊端，已難以適應(yīng)現(xiàn)代化管理的優(yōu)質(zhì)、高效要求。

為破解城市發(fā)展中的管理養(yǎng)護(hù)瓶頸，形成綜合養(yǎng)護(hù)的新模式迫在眉睫。通過建立一體化養(yǎng)護(hù)機(jī)制，帶動(dòng)城市管理各部門的整體聯(lián)動(dòng)，較好地實(shí)現(xiàn)了城市管理的精細(xì)化，將管理資源細(xì)分并配置到管理的整個(gè)流程、每個(gè)環(huán)節(jié)，全體養(yǎng)護(hù)人員，定人、定點(diǎn)、定崗、定責(zé)“對號入座”納入養(yǎng)護(hù)管理網(wǎng)格；網(wǎng)格內(nèi)發(fā)生問題分工不分家，實(shí)現(xiàn)“一職多能”的權(quán)責(zé)處置，以及“一地多用，一人多用，一物多用，一網(wǎng)統(tǒng)管”的資源配置。同時(shí)，建立事件、物件的巡視、發(fā)現(xiàn)、提交、分發(fā)、處置、反饋、跟蹤流程的機(jī)制，發(fā)揮第三方監(jiān)督職能和網(wǎng)格（城運(yùn)）中心平臺(tái)運(yùn)作機(jī)制，改變了以往發(fā)現(xiàn)問題不及時(shí)、處置速度不高效、存在問題相互推諉等管理短板，提升了設(shè)施服務(wù)水平。因此，推進(jìn)綜合養(yǎng)護(hù)，有助于形成一體多用的高效網(wǎng)格養(yǎng)護(hù)機(jī)制。

1.5 條線互相影響

市政設(shè)施的養(yǎng)護(hù)工作具有系統(tǒng)性和專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，在具體操作中，道路、水務(wù)、綠化、環(huán)衛(wèi)等不同專業(yè)工作之間存在明顯的工作界面，導(dǎo)致界面上不同專業(yè)各自為伍，容易產(chǎn)生管理盲點(diǎn)或扯皮情況，條塊分割、協(xié)調(diào)乏力。比如道路紅線空間內(nèi)，路面窨井損壞未及時(shí)修復(fù)導(dǎo)致路面破損，或是路面病害導(dǎo)致窨井損壞等情況出現(xiàn)，對養(yǎng)護(hù)工作產(chǎn)生不利影響。

綜合養(yǎng)護(hù)模式是在組織內(nèi)部各單元之間相互協(xié)同、相互強(qiáng)化，形成整體合力的管理體系和機(jī)制。它打破了以往設(shè)施分開養(yǎng)護(hù)、各自為政的傳統(tǒng)養(yǎng)護(hù)管理模式，充分發(fā)揮一體化養(yǎng)護(hù)單位統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，在日常養(yǎng)護(hù)工作中實(shí)施系統(tǒng)化和專業(yè)化操作。在完成緊急、重要養(yǎng)護(hù)任務(wù)時(shí)，綜合養(yǎng)護(hù)單位按照輕重緩急，可以集中調(diào)配內(nèi)部資源，實(shí)現(xiàn)了內(nèi)部資源效用集約化、最大化，有利于完成突擊任務(wù)。

綜合養(yǎng)護(hù)模式加強(qiáng)了工種間的協(xié)同管理，提高了發(fā)現(xiàn)問題、及時(shí)協(xié)調(diào)和督促整改的工作效率。養(yǎng)護(hù)單位也改變了以往“各掃門前雪”的習(xí)慣，做到了“養(yǎng)護(hù)想著掃路人，掃路甘當(dāng)巡視員”，形成了各負(fù)其責(zé)、相互配合、信息互通、資源共享的良好局面。因此，推進(jìn)綜合養(yǎng)護(hù)，有助于形成組織協(xié)調(diào)管理合力的管理體系[3]。

2 典型模式代表

為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，上海近年來在多區(qū)域進(jìn)行了相關(guān)市政設(shè)施的綜合養(yǎng)護(hù)試點(diǎn)，探索城市基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù)的可行模式，積累了大量實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。經(jīng)過對相關(guān)部門的調(diào)研和走訪，以下各案例均為上海市內(nèi)已經(jīng)進(jìn)行過一定時(shí)間試點(diǎn)的區(qū)域性的綜合養(yǎng)護(hù)模式，希望為城市基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)維與養(yǎng)護(hù)提供依據(jù)和思路。

2.1 模式A：一體化養(yǎng)護(hù)保潔

模式A中，為推行區(qū)域內(nèi)的一體化養(yǎng)護(hù)保潔，該區(qū)域針對綜合養(yǎng)護(hù)工作單獨(dú)設(shè)立了主管機(jī)構(gòu)并新增相關(guān)行政職權(quán)，負(fù)責(zé)綜合養(yǎng)護(hù)工作的牽頭、經(jīng)費(fèi)測算及整體管理。具體工作內(nèi)容涵蓋道路保潔、綠化養(yǎng)護(hù)、水域保潔、設(shè)施保潔和垃圾清運(yùn)5個(gè)大項(xiàng)，市政道路、水系的養(yǎng)護(hù)工作仍按照傳統(tǒng)條線模式進(jìn)行。該模式以市場化方式確定單獨(dú)的一體化服務(wù)企業(yè)，其經(jīng)費(fèi)由區(qū)財(cái)政和街鎮(zhèn)共同承擔(dān)。

在監(jiān)管方式上，主要有3個(gè)方面的優(yōu)勢。首先，合作巡查，即與行政區(qū)的城運(yùn)中心合作，將一體化保潔納入日常巡查的覆蓋范圍，提高問題的發(fā)現(xiàn)效率，并督促整改。其次，定期評估，即由所涉及專業(yè)的市級主管部門牽頭，由區(qū)域的專業(yè)條線部門配合，對區(qū)域內(nèi)的綜合養(yǎng)護(hù)成果進(jìn)行質(zhì)量檢查和評估，并形成周期性的檢查報(bào)告。最后，掛鉤績效，即建立綜合養(yǎng)護(hù)的周期性檢查結(jié)果與作業(yè)經(jīng)費(fèi)撥付比例直接掛鉤的體系，并在分?jǐn)?shù)低于一定區(qū)間后落實(shí)懲戒性措施。該模式在區(qū)域內(nèi)試點(diǎn)兩至三年后，整體取得良好成效，當(dāng)前擬逐步向全行政區(qū)域進(jìn)行推廣。

總體來說，該模式形成了責(zé)任歸口、質(zhì)量提標(biāo)、三級監(jiān)管、整合資源等一系列的高效管理模式，擴(kuò)展了城市基礎(chǔ)設(shè)施綜合養(yǎng)護(hù)模式的內(nèi)涵和外延，既是全面提升城市環(huán)境質(zhì)量的重要途徑，也是推進(jìn)城市精細(xì)化管理的重要基礎(chǔ)。

2.2 模式B：一體重組

模式B中，某區(qū)政府順應(yīng)區(qū)域合并的歷史契機(jī)，新成立一家國資企業(yè)，將原市政、綠化、環(huán)衛(wèi)、市容等本地市政相關(guān)專業(yè)的養(yǎng)護(hù)公司進(jìn)行歸并重組，采取環(huán)衛(wèi)、綠化和市政“三位一體”的模式，主要實(shí)現(xiàn)的是操作層面的一體化。

該模式中，提出了“一體化標(biāo)準(zhǔn)”“一體化作業(yè)”“一體化管理”3個(gè)綜合理念。其中，“一體化標(biāo)準(zhǔn)”主要是指針對原各區(qū)域內(nèi)部都存在不同的養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，在企業(yè)內(nèi)部制定了一整套相對完整的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，要求內(nèi)部作業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行?！耙惑w化作業(yè)”的初衷主要在于多專業(yè)的養(yǎng)護(hù)整合作業(yè)存在很多客觀障礙，各條線的作業(yè)時(shí)間不一致，作業(yè)特點(diǎn)也不一致。例如，綠化作業(yè)多在白天，市政道路作業(yè)多在深夜，環(huán)衛(wèi)作業(yè)則一般在凌晨。因此，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)是各專業(yè)間需要減少互相影響，良好銜接。此外，還采取以環(huán)衛(wèi)為基礎(chǔ)，其他各專業(yè)可剝離的相關(guān)工作（如附屬設(shè)施保潔等）均整合到環(huán)衛(wèi)條線的方式來增強(qiáng)綜合性。“一體化管理”是指針對目前區(qū)域內(nèi)的實(shí)際操作中，外部的監(jiān)管和考核仍是分條線操作的現(xiàn)狀，成立了專管部門，進(jìn)行一體化管理，綜合協(xié)調(diào)多個(gè)專業(yè)的養(yǎng)護(hù)工作，包括各類人材機(jī)的調(diào)度和統(tǒng)籌等。

質(zhì)量監(jiān)管方面，服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管主要分成外部考評和內(nèi)部督查兩個(gè)方面。其中，外部考評分為市級、區(qū)級和條線3個(gè)層面。市級層面主要由市局組織第三方進(jìn)行公眾滿意度等全市測評。區(qū)級層面主要由區(qū)綠容局組織第三方針對作業(yè)中的某些項(xiàng)目或者整體情況進(jìn)行定期測評。條線層面主要指專業(yè)測評，由市局下屬質(zhì)檢中心進(jìn)行主導(dǎo)。內(nèi)部督查分為集團(tuán)、部門、班組3個(gè)層面。集團(tuán)專管部門內(nèi)有專門的督查小組。按照地理片區(qū)劃分的3個(gè)作業(yè)部有相應(yīng)的業(yè)務(wù)管理部門，對本區(qū)域進(jìn)行巡查。班組層面也有每個(gè)作業(yè)班負(fù)責(zé)人的巡查。如上所述，通過內(nèi)外兩個(gè)方面的共同監(jiān)管，基本能夠達(dá)到重大活動(dòng)保障不做可以人員疊加，基本依靠常態(tài)化管理水平來保證作業(yè)質(zhì)量的要求。

總體來說，該模式基本貫徹了“專業(yè)化細(xì)分、集團(tuán)化操作”的指導(dǎo)方針，充分發(fā)揮了一體化管理的優(yōu)勢，即最大程度的資源整合統(tǒng)籌，不僅限于專業(yè)之間，對專業(yè)外的資源也有調(diào)配的能力和優(yōu)勢。

2.3 模式C：一體化養(yǎng)護(hù)管理

模式C中，為推行區(qū)域內(nèi)的一體化養(yǎng)護(hù)管理，該區(qū)域針對綜合養(yǎng)護(hù)工作，同樣設(shè)立了主管機(jī)構(gòu)并新增相關(guān)行政職權(quán)，負(fù)責(zé)綜合養(yǎng)護(hù)工作的牽頭、經(jīng)費(fèi)測算、招投標(biāo)及協(xié)調(diào)管理。考慮到市政養(yǎng)護(hù)工作的專業(yè)性，原先的專業(yè)條線仍然保留，并沒有直接劃歸到新增的主管機(jī)構(gòu)，具體工作仍由各條線職能單位協(xié)調(diào)配合，以每周定期例會(huì)的方式解決處理問題。同時(shí)，新增的主管機(jī)構(gòu)中，也有原先各條線部門的人員，負(fù)責(zé)日常工作的對接與監(jiān)管考核。該模式的具體工作內(nèi)容在涵蓋市政、綠化、市容、環(huán)衛(wèi)、排水五類傳統(tǒng)市政養(yǎng)護(hù)職能的同時(shí)，在不斷的自我完善中還增加了環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、土地管理三類巡查職能，綜合養(yǎng)護(hù)的內(nèi)涵進(jìn)一步豐富，形成了“覆蓋全面、多位一體、巡養(yǎng)結(jié)合”的一體化養(yǎng)護(hù)管理模式。

此外，該模式還以城運(yùn)中心為載體，建立了公安、交警、城管、消防、養(yǎng)護(hù)、市場、第三方監(jiān)督等多方參與的運(yùn)行管理機(jī)制，充分利用網(wǎng)格平臺(tái)的信息化優(yōu)勢，建立了包含巡視、發(fā)現(xiàn)、提交、分發(fā)、處置、反饋及跟蹤的全流程，實(shí)現(xiàn)了“互聯(lián)網(wǎng)+微網(wǎng)格”的區(qū)域管理模式，為保障區(qū)域內(nèi)的重大活動(dòng)提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，全面提升了區(qū)域環(huán)境治理的保障服務(wù)水平。

財(cái)政方面，養(yǎng)護(hù)資金由該一體化養(yǎng)護(hù)管理的主管部門按照原條線的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一向區(qū)財(cái)政申請，統(tǒng)籌考慮后進(jìn)行劃片和歸并，而后采用市場化方式，招投標(biāo)確定該片區(qū)、該合同周期內(nèi)的綜合養(yǎng)護(hù)的具體實(shí)施單位。

標(biāo)準(zhǔn)體系方面，為支撐區(qū)域綜合養(yǎng)護(hù)的施行，該區(qū)域以街道為單位，制定了包括服務(wù)規(guī)范、作業(yè)指導(dǎo)書、質(zhì)量控制要求、管理辦法、實(shí)施辦法等一系列具體操作辦法在內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)化文件，體系完整，依據(jù)充分。

就目前的實(shí)行情況而看，該模式以“養(yǎng)護(hù)+巡查”的方式，基本達(dá)到了對市政市容日常工作對象進(jìn)行全面綜合養(yǎng)護(hù)的要求，具有了管理資源集約化投入與社會(huì)效益規(guī)?；a(chǎn)出的突出優(yōu)勢，形成了市政養(yǎng)護(hù)行業(yè)管與養(yǎng)、綜合化與專業(yè)化、管理部門與實(shí)施單位之間良性互動(dòng)的新局面。

3 模式分析

上述已經(jīng)試點(diǎn)實(shí)施的、典型的綜合養(yǎng)護(hù)模式基本沿用“1+NX”模式，即以環(huán)衛(wèi)工作或組合型環(huán)衛(wèi)工作為基礎(chǔ)，其他相關(guān)行業(yè)如市政、道橋、綠化、水系的專業(yè)養(yǎng)護(hù)按需進(jìn)行功能性的疊加。例如：模式A可視為“1+1X”（組合型環(huán)衛(wèi)+綠化養(yǎng)護(hù)），模式B可視為“1+2X”（環(huán)衛(wèi)+綠化養(yǎng)護(hù)+市政道路養(yǎng)護(hù)），模式C可視為“1+1NX”（組合型環(huán)衛(wèi)+綠化養(yǎng)護(hù)+市政養(yǎng)護(hù)+水系養(yǎng)護(hù)+巡查職能）。該類模式的優(yōu)勢在于，首先，環(huán)衛(wèi)工作在時(shí)間、空間上的高包容性具有能夠更好整合其他專業(yè)工作內(nèi)容的客觀基礎(chǔ)。其次，該類模式具有菜單化模塊化特征，可以最大限度地搭配區(qū)域特性，普適性大，落地性強(qiáng)，能夠貼合綜合養(yǎng)護(hù)多信息、多要素、多行業(yè)的路徑特點(diǎn)。該類模式通過“一體化標(biāo)準(zhǔn)、一體化作業(yè)、一體化管理”的方式，能夠達(dá)到“服務(wù)效能提升、規(guī)模效應(yīng)凸顯、協(xié)同作用增強(qiáng)”的實(shí)施效果，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)護(hù)資源的有效整合，具有一定的推廣價(jià)值。