劉 越,張 麗,夏麗麗,楊 鵬
(江西省水利科學(xué)院,江西 南昌,330029)
開展節(jié)水型社會建設(shè)是一項長期工作,在新發(fā)展階段江西省縣域節(jié)水型社會建設(shè)工作要實現(xiàn)新突破,應(yīng)及時總結(jié)節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)中的有關(guān)經(jīng)驗和存在問題。以問題為導(dǎo)向,貫徹新發(fā)展理念,緊緊圍繞江西省節(jié)水行動實施方案和“十四五”節(jié)水型社會建設(shè)的主要目標(biāo)和重點任務(wù),深入踐行習(xí)近平總書記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”新時期治水思路,堅持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”,強化剛性約束,推進(jìn)水資源集約安全利用,實現(xiàn)用水高效和生態(tài)良好,促進(jìn)全省水生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。
縣域是區(qū)域治理和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本單元,開展縣域節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè),是推進(jìn)節(jié)約用水工作的重要手段[1],近二十年來,江西省在推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)方面,歷經(jīng)試點和達(dá)標(biāo)階段,正向縱深發(fā)展。
自2004年起至2015年,江西省萍鄉(xiāng)市、景德鎮(zhèn)市和南昌市列入全國節(jié)水型社會建設(shè)試點,另有東鄉(xiāng)縣、修水縣等二批次共10個縣區(qū)作為省級節(jié)水型社會建設(shè)試點單位。試點階段的特征是以南方豐水地區(qū)節(jié)水減排為主要建設(shè)模式,立足區(qū)域?qū)嶋H,創(chuàng)新水資源管理模式,探索節(jié)水工作新途徑。
自2017年以來,根據(jù)《水利部關(guān)于開展縣域節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)工作的通知》(〔2017〕184號)文件中的總體目標(biāo)要求,江西省按照《節(jié)水型社會評價標(biāo)準(zhǔn)(試行)》有序推進(jìn)達(dá)標(biāo)建設(shè)工作。截止2020年底,共有46個縣(市、區(qū))開展縣域節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè),其中分三批共上報水利部備案的33個縣(市、區(qū))全部順利通過年度現(xiàn)場復(fù)核工作,提前2年超額完成國家下達(dá)2022年南方省份30%以上縣級行政區(qū)達(dá)到節(jié)水型社會的任務(wù)目標(biāo)。
達(dá)標(biāo)階段的主要特征是實行最嚴(yán)格水資源管理制度,對標(biāo)對表開展達(dá)標(biāo)建設(shè)工作,認(rèn)真貫徹落實國家節(jié)水行動。通過逐步完善節(jié)水管理體制機制、高位推動和部門聯(lián)動、強化監(jiān)管和宣傳指導(dǎo)、考核促進(jìn)和資金保障以及積極探索合同節(jié)水等途徑,大力推動節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)工作,初步在江西省形成節(jié)水型社會格局。
“縣域節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)”是水利部及全國節(jié)約用水領(lǐng)域首批保留的唯一創(chuàng)建項目。下一階段,將在落實江西省節(jié)水行動實施方案和“十四五”節(jié)水用水總體目標(biāo)的基礎(chǔ)上,持續(xù)擴(kuò)大縣域節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)范圍直至全面建立節(jié)水型社會。要根據(jù)新發(fā)展階段的新要求,堅持問題導(dǎo)向,更加精準(zhǔn)地貫徹新發(fā)展理念[2],強化“四水四定”剛性約束,切實解決達(dá)標(biāo)建設(shè)工作中的薄弱環(huán)節(jié)和創(chuàng)建短板,實現(xiàn)水資源利用水平和水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量新突破,提升節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)創(chuàng)建質(zhì)量。
按水利部《節(jié)水型社會評價標(biāo)準(zhǔn)(試行)》要求,主要針對各項日常工作和創(chuàng)建工作進(jìn)行評價,分三個必備條件和十一個賦分指標(biāo),考核最嚴(yán)格水資源管理工作成效、用水效率指標(biāo)及水生態(tài)環(huán)境指標(biāo)等。
在省級層面,制定《江西省縣域節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)工作實施方案》,統(tǒng)籌推進(jìn)達(dá)標(biāo)工作;特別是2019年落實《國家節(jié)水行動方案》制定《江西省節(jié)水行動實施方案》以后,明確了節(jié)水工作六大重點任務(wù)目標(biāo)、責(zé)任部門和完成期限。從領(lǐng)導(dǎo)重視、高位推動;分解目標(biāo)、提前部署;加強聯(lián)動、完善制度;多措并舉、監(jiān)管并重;強化保障、激發(fā)動力;嚴(yán)格把關(guān)、確保質(zhì)量等六個方面強力推進(jìn)縣域節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)。尤其是將達(dá)標(biāo)建設(shè)和節(jié)水載體建設(shè)工作納入年度省級水資源管理考核和督查內(nèi)容,以省級節(jié)水獎勵激發(fā)創(chuàng)建動力,極大地調(diào)動了有關(guān)縣(市、區(qū))自主開展達(dá)標(biāo)創(chuàng)建工作的積極性。
“十三五”期間實施最嚴(yán)格水資源管理制度,江西省積極推行水資源總量消耗與用水強度“雙控”行動,用水總量與用水效率指標(biāo)均達(dá)到國家考核要求。但與全國、南方豐水地區(qū)長江流域、珠江流域平均水平及周邊省份相比差距仍不??;部分縣(市、區(qū))用水總量、用水效率指標(biāo)逼近“三條紅線”限值,用水效率總體水平仍偏低。
節(jié)水型社會建設(shè)是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程,應(yīng)健全節(jié)水工作機制,形成政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動、全民參與的工作格局。
2.3.1 組織調(diào)度力度不夠
相關(guān)縣(市、區(qū))均成立了節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組,分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長,其他職能部門主要負(fù)責(zé)人為成員。但實際上,大多數(shù)流于形式,政府主導(dǎo)作用沒有切實發(fā)揮,相關(guān)職能部門缺乏聯(lián)動,節(jié)水工作基本由水利部門承擔(dān)。
表1 2020年江西省用水指標(biāo)與國內(nèi)用水水平對比表
2.3.2 實施方案針對性不足
按省文件要求,各縣(市、區(qū))開展達(dá)標(biāo)建設(shè)工作,必須編制實施方案,根據(jù)節(jié)水型社會評價標(biāo)準(zhǔn)各項指標(biāo)要求,制定相應(yīng)的達(dá)標(biāo)建設(shè)任務(wù)和措施。各縣(市、區(qū))的實施方案一般為水利部門組織編制并報縣政府辦批復(fù)。編制過程中,缺乏達(dá)標(biāo)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一調(diào)度安排;缺乏各相關(guān)職能部門的共同參與;缺乏對達(dá)標(biāo)要求的深刻理解,對創(chuàng)建任務(wù)要求不甚明了;對有關(guān)資金需求、進(jìn)度安排、保障措施等缺少具體的部署等。實施方案不切合實際情況,針對性不足,造成江西省部分縣(市、區(qū))達(dá)標(biāo)建設(shè)工作進(jìn)度遲緩、創(chuàng)建質(zhì)量不高。
2.3.3 節(jié)水工作制度不完善
日常節(jié)水管理工作存在責(zé)任主體不明確、實施程序不確切、實施范圍不具體,可操作性不強等問題。
在用水定額管理和計劃用水管理方面存在突出短板。如多數(shù)轉(zhuǎn)發(fā)執(zhí)行省廳有關(guān)文件要求,沒有制定切合本地區(qū)實際情況的用水計量和管理制度文件。導(dǎo)致用水定額管理和計劃用水審批不夠規(guī)范、管理粗放;農(nóng)業(yè)水價形成機制尚不完善、超計劃超定額累進(jìn)加價制度落實不夠;節(jié)水“三同時”責(zé)任主體和管理流程難以抓好落實,特別是對新(改、擴(kuò))建建設(shè)工程節(jié)水項目難以實行有效的管理。另外,地方節(jié)水激勵政策欠缺,節(jié)水獎勵機制待建成。
2.3.4 節(jié)水專業(yè)人員、管理資金投入嚴(yán)重不足
節(jié)水工作需要專業(yè)技術(shù)人員管理。市縣兩級水行政主管部門在機構(gòu)設(shè)置上為節(jié)水辦與水資源科(股)兩塊牌子一套人馬,編制少。部分縣域節(jié)水辦工作人員才2~3人,且存在人員老化、業(yè)務(wù)不精、流動性大的現(xiàn)象。其他行業(yè)專業(yè)節(jié)水技術(shù)力量更為薄弱,推動眾多企業(yè)、公共機構(gòu)、學(xué)校、醫(yī)院和居民小區(qū)等有效地開展節(jié)水工作,難度很大。
節(jié)水資金一般為政府財政投入和非政府投入。政府財政投入有限,用水戶和民間自籌等社會投入取決于節(jié)水效益。江西屬南方豐水地區(qū),水價相對較低;部分老區(qū)剛完成脫貧攻堅任務(wù),社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式還處于轉(zhuǎn)型期,節(jié)水投入普遍不足,節(jié)水內(nèi)生動力不足。
在達(dá)標(biāo)建設(shè)過程中,各縣(市、區(qū))在節(jié)水標(biāo)桿、再生水利用及高效節(jié)水灌溉等創(chuàng)建項目的提升上依然存在不平衡、不充分,甚至有明顯短板。
2.4.1 節(jié)水標(biāo)桿企業(yè)及水效領(lǐng)跑者少
江西省在達(dá)標(biāo)前期省級節(jié)水企業(yè)比較少,僅2020年度全省二批次評出9家省級節(jié)水標(biāo)桿及3家水效領(lǐng)跑者。
2.4.2 再生水利用不足
全省“十三五”期間非常規(guī)水利用量從2015年的2.01億m3提高到2.10億m3。開展達(dá)標(biāo)建設(shè)縣區(qū)基本都出臺了再生水利用文件,鼓勵再生水利用。但總體上生活污水處理后的水質(zhì)一般為一級B,部分達(dá)到一級A標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)有關(guān)城市雜用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn),部分縣(市、區(qū))將符合利用途徑的非常規(guī)水用于市政公用如沖廁、道路清掃、綠化、景觀用水補水等。因使用成本、管理及技術(shù)等環(huán)節(jié)的影響,總體利用率不高。
2.4.3 高效節(jié)水灌溉率不高
為提高農(nóng)業(yè)節(jié)水成效,江西省近年來加強水源工程建設(shè)、陸續(xù)實施大、中型灌區(qū)續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造、加強渠系建筑物的配套工程建設(shè)、進(jìn)行小農(nóng)水重點縣項目建設(shè)、千億斤糧食項目建設(shè)、土地治理項目建設(shè)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)及推進(jìn)高效節(jié)水灌溉工程建設(shè)。但采取管道輸水、噴灌、微灌等高效節(jié)水灌溉技術(shù)的農(nóng)田面積還比較小,大部分縣(市、區(qū))部分示范田都是結(jié)合農(nóng)業(yè)水價改革實施了高效節(jié)水灌溉,部分縣(市、區(qū))由于果園種植和土地流轉(zhuǎn)蔬菜基地面積比較大,導(dǎo)致采取高效節(jié)水灌溉比例較高。但總體江西省高效節(jié)水灌溉面積占灌溉總面積比不到7.5%。
節(jié)水型社會建設(shè)是實現(xiàn)水利治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。新發(fā)展階段節(jié)水型社會建設(shè),應(yīng)進(jìn)一步完善頂層設(shè)計,建立健全政策法規(guī)體系;創(chuàng)新社會管理體制,完善市場經(jīng)濟(jì)體制,實施節(jié)水激勵政策,優(yōu)化配置水資源,重塑用水模式和用水結(jié)構(gòu)[3];充分發(fā)揮省市縣節(jié)水工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組作用,加強部門聯(lián)動,落實部門職責(zé);加強節(jié)水監(jiān)管和實行最嚴(yán)格水資源管理考核;加快水權(quán)水市場改革和水價改革,調(diào)整供水戶和用水戶等涉水主體的利益格局,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和激發(fā)節(jié)水內(nèi)生動力。
節(jié)水型社會建設(shè)是一個漸進(jìn)過程[4]。各地在創(chuàng)建過程中,要充分考慮當(dāng)?shù)氐乃Y源承載能力和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀,堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn),量水而行,節(jié)水為重,推動用水方式由粗放低效向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變,科學(xué)制定節(jié)水型社會建設(shè)實施方案。
針對創(chuàng)建工作重點任務(wù),如節(jié)水載體建設(shè)、管網(wǎng)漏損率、再生水利用率、高效節(jié)水灌溉率等評價指標(biāo),政府部門要根據(jù)地區(qū)綜合規(guī)劃和節(jié)水型社會建設(shè)實施方案,合理設(shè)置階段目標(biāo),統(tǒng)籌部署,落實責(zé)任,分解任務(wù),夯實基礎(chǔ),確保資金投入。
進(jìn)一步以問題為導(dǎo)向,結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況,補齊制度管理短板,如對用水定額管理、計劃用水和用水計量、水價改革、節(jié)水“三同時”等現(xiàn)有制度進(jìn)行細(xì)化與實化;強化部門聯(lián)動機制,如在用水戶、用水戶主管部門、供水部門和水利部門等單位間構(gòu)建用水信息共享和智能化管理平臺;加強取用水監(jiān)測計量,規(guī)范取用水監(jiān)督管理,將用水定額管理、超計劃(定額)累進(jìn)加價制度和水資源費征收落到實處,提升水資源管理工作成效。
在農(nóng)業(yè)節(jié)水增效、工業(yè)節(jié)水減排、城鎮(zhèn)節(jié)水降損以及再生水利用方面,要通過科技創(chuàng)新引領(lǐng),實現(xiàn)彎道超車,在創(chuàng)建工作中推動大數(shù)據(jù)、人工智能等新一代信息技術(shù)與節(jié)水技術(shù)、管理及產(chǎn)品的深度融合。
農(nóng)業(yè):結(jié)合節(jié)水型灌區(qū)的創(chuàng)建,因地制宜大力推廣噴灌、滴灌、微灌和管道輸水技術(shù),提升農(nóng)業(yè)用水計量率、灌溉水利用系數(shù)和高效節(jié)水灌溉率。
工業(yè):大力支持企業(yè)開展節(jié)水技術(shù)改造,降低單位產(chǎn)品用水量,提高循環(huán)水利用率。安裝用水計量在線監(jiān)測系統(tǒng),實現(xiàn)動態(tài)化計劃用水管理和用水審計工作。推動重點用水行業(yè)企業(yè)和高耗水企業(yè)創(chuàng)建節(jié)水載體。
管網(wǎng)漏損:推進(jìn)供水管網(wǎng)分區(qū)計量管理,建立精細(xì)化、信息化管理平臺和漏損管控體系,推動供水管網(wǎng)高漏損地區(qū)的節(jié)水改造。
再生水利用:江西省大部污水處理后水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)尚不高,宜推廣應(yīng)用先進(jìn)的污水處理技術(shù)和工藝,提升再生水水質(zhì)等級。制定優(yōu)惠政策或完善市場調(diào)節(jié)機制,大力推進(jìn)污水資源化利用,提高市政公用、景觀用水、工業(yè)冷卻用水、農(nóng)林用水、地下水回灌、生態(tài)補水等方面非常規(guī)水的利用率。在有關(guān)縣(市、區(qū))用水總量控制指標(biāo)接近紅線的情況下,推動將非常規(guī)水納入水資源開發(fā)利用和供排水規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)一配置,具有現(xiàn)實意義。
為了實現(xiàn)水資源的集約節(jié)約和高效利用,要深化水權(quán)水市場改革和水價改革,完善市場機制。水價是水資源管理的主要經(jīng)濟(jì)杠桿[5],建立合理的水價形成機制,發(fā)揮市場對水資源的配置作用,不斷增強全社會節(jié)約用水的內(nèi)生動力。
隨著節(jié)水型社會建設(shè)的深化,用水主體的節(jié)水市場需求會逐步擴(kuò)大,政府需要進(jìn)一步拓寬節(jié)水技術(shù)服務(wù)市場,吸引社會資本和節(jié)水技術(shù)人員,開展合同節(jié)水等多種形式的節(jié)水咨詢、節(jié)水管理、技術(shù)服務(wù)和節(jié)水適用技術(shù)的推廣應(yīng)用,建立標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)體系[6]。
只有政府主導(dǎo)、市場調(diào)節(jié)和公眾真正參與起來形成合力,節(jié)水成果廣大人民和用水戶受益,這樣才能準(zhǔn)確把握習(xí)近平總書記關(guān)于治水的重要論述精神,推進(jìn)新時代水利現(xiàn)代化,開啟新時代水生態(tài)文明建設(shè)新征程。