葉繼紅　成君

社區(qū)作為基層社會治理的基本單位，是推動基層治理創(chuàng)新的重點，其治理成效事關民生福祉及社會的和諧穩(wěn)定。從行動者網絡理論來看，基層智慧治理遵循了問題呈現(xiàn)、網絡組建、利益賦予、多元互動等內在邏輯，揭示了制度優(yōu)勢向治理效能轉化的機制。同時也存在權力與責任不匹配導致的權宜性治理、治理一體化與個體差異化張力導致的居民參與不足、技術應用數(shù)字鴻溝導致的老年群體被邊緣化和技術平臺公益性與運營部門盈利性之間的沖突等治理限度。需要從深化基層行政管理體制改革、提高需求識別的精準度、提升行動者的技術應用能力等方面進行優(yōu)化。

基層治理;智慧治理;行動者網絡理論;“住楓橋”App

黨的十九大報告指出，要“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”。這為新時代基層治理的優(yōu)化和創(chuàng)新指明了方向?；鶎又卫砑仁且环N實踐探索，也是學術研究的一個重要議題。在實踐層面，各地不斷推進基層治理理念、手段和模式的創(chuàng)新，開創(chuàng)了包括政社互動、政經分離、黨建引領、精細化管理等多種治理模式。這些治理創(chuàng)新強調基層治理主體如何在黨委領導下進行各自的角色定位與功能發(fā)揮，精準發(fā)力提升治理效能。在互聯(lián)網和大數(shù)據(jù)的影響下，各地逐漸探索出了各種“互聯(lián)網+基層治理”的智慧治理新模式，如“互聯(lián)網+黨建”“互聯(lián)網+政務服務”“互聯(lián)網+社區(qū)服務”“互聯(lián)網+志愿服務”“互聯(lián)網+物業(yè)服務”“互聯(lián)網+產業(yè)服務”等。這些治理創(chuàng)新實踐分別對應基層治理的各領域，使得基層治理越來越精細化、智能化和專門化。從理論上看，智慧治理的出現(xiàn)改變了傳統(tǒng)“科層制的層層信息傳遞模式”，推動了傳統(tǒng)治理模式的快速轉型，助推了以技術賦能為特征的基層治理現(xiàn)代化。智慧治理也將“人與人的共同體擴展為人與機器的共同體”，即人機命運共同體，凸顯了技術設施與人的關聯(lián)性與共生性。

基層智慧治理也不可避免地帶來一些問題。如治理的“碎片化”問題。智慧治理并未帶來“公私部門間的無縫對接”，政府“各部門仍然缺乏資源共享和合作建設”機制。而基層智慧治理實踐中不同領域分割加大了資源整合的難度。治理的智能化導致基層治理主體“盲目追求技術理性”，推崇“技治主義”，忽視了價值理性。這就形成了智慧治理的“二律背反”：技術在重塑基層治理、提升治理效能的同時也在異化基層治理。這要求我們在反思智慧治理不足的基礎上重構一種整合性的治理模式，在整合上述功能的同時，將技術與社會進行有機融合，從而最大化地提升基層治理的效能。

S市G區(qū)推出的“住楓橋”App即是在這方面進行的有益嘗試。作為“依靠互聯(lián)網信息技術搭建起來的以共享為目的的平臺”，“住楓橋”App將政務服務、便民服務、生活服務、社區(qū)服務整合在一起，實現(xiàn)跨部門、跨行業(yè)的資源整合與協(xié)調合作，有力推動了基層社區(qū)治理創(chuàng)新。這與“注重整合各種社會資源，創(chuàng)造強大的社會資本，滿足公民多樣化的需求，實現(xiàn)公共利益最大化，強化公共服務”的整合性治理目標是一致的。這種借助網絡平臺的跨部門、跨行業(yè)之間的整合與協(xié)作可以用“行動者網絡理論”（Actor-Network-Theory，以下簡稱ANT）來分析和解釋。該理論認為，人類社會活動是一定場域空間內要素聯(lián)結與組合的動態(tài)過程，由此形成了復雜的行動者網絡。新時代信息技術成為基層治理的核心環(huán)節(jié)，作為技術的“非人類行動者”與人類行動者協(xié)力共治，需要從理論上闡釋其運行機理。

（一）理論架構：基于ANT的分析框架

分析框架的作用在于將研究對象置于一定的理論框架中進行分析。作為一個跨域的理論范式，ANT提供了檢視動態(tài)的和社會建構的現(xiàn)象及其相互作用的基本框架，以及將日常治理實踐轉換為更大范圍內的網絡結構的認知方式。該理論有三個核心概念：行動者（Actor）、轉譯（Translation）和網絡（Network）。

首先，全新的行動者概念。行動者作為建構網絡的基本要素，對應一定的身份與角色，占有一定的社會位置。與傳統(tǒng)將行動者界定為組織和個體不同，ANT基于廣義對稱性原則，將非人類的力量如技術、制度、觀念等也視為行動者，且非人類行動者與人類行動者同等重要，它們都具備同樣的行動能力。這種行動能力可以被認為是“一個行動者對這個社會產生一定影響的能力，例如改變規(guī)則、社會關系或資源分配的能力”。行動者的重要性在于“系統(tǒng)只是通過行動者而存在的，因為行動者是唯一的系統(tǒng)支撐者，是唯一能賦予系統(tǒng)生命，并且能讓系統(tǒng)發(fā)生變化的要素”。

其次，轉譯的過程。轉譯是將人類與非人類行動者聯(lián)系在一起的調節(jié)行為，轉譯涉及通過給每個行動者分配“身份、利益、角色、行動路線和項目”，將“異質化的行動者”聯(lián)系起來，形成一個行動者的世界。轉譯過程包括問題呈現(xiàn)、利益賦予、征召和動員四個基本環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)并非必然地依次發(fā)生，而是相互交織、纏繞在一起。其中，問題呈現(xiàn)是指由核心行動者規(guī)定的其他行動者利益的實現(xiàn)途徑，同時使核心行動者的問題成為實現(xiàn)其他行動者目標的“強制通行點”（Obligatory Passage Point，簡稱OPP）。利益賦予是指核心行動者試圖通過分配利益將其他行動者鎖定在為他們設定的項目角色中的一系列過程。征召代表了核心行動者為促使其他行動者接受為其設定的角色而使用的一系列策略，其結果是行動者應召而形成合作網絡，因而ANT又被稱為“征召理論”。動員是指網絡中的各行動者被核心行動者高效率地組織起來，積極地承擔角色、發(fā)揮作用，為實現(xiàn)共同目標而結成相對穩(wěn)固的利益聯(lián)盟。通過以上轉譯過程，核心行動者就成功地將自身的利益轉換成了其他人的利益，實現(xiàn)了行動者之間的利益聯(lián)結。

最后，行動者網絡的形成。作為轉譯的結果，各行動者之間形成了錯綜復雜的網絡結構。“網絡，比系統(tǒng)這一概念更加有韌性，比結構這一概念更富歷史性，比復雜性這一概念更富經驗性”，因而具有更強的解釋力。網絡的構建取決于行動者利益的轉譯，行動者滿意轉譯后進入網絡的角色轉變是穩(wěn)固網絡的關鍵?；鶎又腔壑卫磉壿嬁梢愿爬閱栴}呈現(xiàn)、網絡組建、利益賦予、多元互動等方面，其中征召與動員就體現(xiàn)在利益賦予與多元互動環(huán)節(jié)中，從而形成一個整合性的分析框架。智慧治理因情境與問題而產生，目的在于解決居民民生需求;核心行動者為了解決問題開始籌備必要的人力與物力，組建行動小組;核心行動者對各方參與者進行利益聯(lián)結、轉換與分配，使其與智慧治理行動存在利益關聯(lián);各方通過不斷的互動、溝通達成共識，最終形成穩(wěn)固的網絡治理共同體。這四個環(huán)節(jié)層層遞進、環(huán)環(huán)相扣，展示了行動者轉譯的過程（“黑箱”過程）。而治理的結果作為系統(tǒng)的輸出又可以用來檢驗基層治理的效果，形成反饋回路（見圖1）。

（二）典型案例：作為基層智慧治理載體的“住楓橋”App

S市G區(qū)為更好地服務于轄區(qū)內的農轉居社區(qū)居民，推出了一款融黨建、政務服務、便民服務、社區(qū)管理等為一體的智慧社區(qū)服務軟件——“住楓橋”App。該軟件由公共服務平臺、協(xié)同指揮平臺、網格管理平臺、大數(shù)據(jù)分析平臺四大功能模塊構成。軟件的日常運營則由“住楓橋運營中心”專門負責。至2020年底，“住楓橋”App累計下載量突破60萬人次，用戶注冊量達到25萬人次。

在實際運營過程中，“住楓橋”App成功地融合黨組織、政府組織、社會組織、社區(qū)管理人員和居民個體等多元主體共同參與社區(qū)治理，形成了較好的合作共治網絡架構。第一，互聯(lián)網+黨建服務。楓橋街道借助“住楓橋”App，搭建線上黨群服務中心，歸集各個基層黨組織和黨員志愿服務項目，讓黨員的服務意向、服務技能與群眾的需求充分對接。第二，互聯(lián)網+政務服務?！白鳂颉盇pp通過提供包括服務指南、問吧、政務服務預約等，打通政府部門和社區(qū)居民之間溝通的渠道。服務指南——在“住楓橋”App上發(fā)布有關失業(yè)金申領、少兒醫(yī)保、居家托養(yǎng)補貼等事務辦理的指南信息;問吧——定期邀請相關領導、專家針對熱門政策、問題與居民進行線上互動;政務服務預約——社區(qū)居民在線享受政務、公共等便捷服務。第三，互聯(lián)網+生活服務。為便利居民的生活，楓橋街道與相關的組織與部門進行合作。為激勵居民做好垃圾分類工作，“住楓橋”App通過第三方平臺對接，對回收物品進行積分結算，用戶可以使用積分兌換一些生活用品?！白鳂颉盇pp對接楓橋街道范圍內四大農貿市場，便于居民了解農副產品價格信息?！白鳂颉盇pp搭建了社區(qū)管理人員和物業(yè)公司合作治理的平臺，提升了物業(yè)服務質量和居民滿意度。第四，互聯(lián)網+居民自治?！白鳂颉盇pp通過引入積分、卡券、個人信用等服務功能激發(fā)用戶充分參與社區(qū)活動。居民可通過參與社區(qū)活動，遵守社會公德、文明公約，崇尚家庭美德等獲取相應的積分，兌換街道、社區(qū)、第三方商戶提供的服務和物品等，推動了居民自治活動。

從ANT來看，基層智慧治理就是一個由眾多行動者構成的行動系統(tǒng)，該系統(tǒng)涉及如何“解決集體行動的問題、相互依存的問題，以及合作與沖突的問題”等。這些問題的解決過程反映了基層智慧治理行動的邏輯，揭示了行動者的轉譯機制。

一個行動系統(tǒng)的建構“首先是取決于對所要解決問題的分析”。作為ANT轉譯過程的首要環(huán)節(jié)，問題呈現(xiàn)涉及“核心行動者對實現(xiàn)其目標過程中利益悠關的問題的定義和處理”，目的在于查找能夠解決該問題的“強制通行點”。當前我國城鄉(xiāng)基層社會治理呈現(xiàn)出“碎片化、分散化、矛盾化”的特點，迫切需要新的治理機制，也要求政府使用新的方法和技術更好地對公共事務進行控制和引導?！白鳂颉盇pp作為一種新的治理機制就是核心行動者（地方政府）在問題呈現(xiàn)后所“宣稱的正確的解決方案”。第一，提升基層公共服務能力的需要?；鶎庸卜罩泵嫔鐓^(qū)居民，以解決民生需求為出發(fā)點和落腳點。一方面，楓橋街道村改居后本地居民存在就業(yè)、社保、社區(qū)融入等諸多難題;另一方面，租住在此的大量外來人口也存在各種民生需求，新老問題疊加交織，潛伏著危機。但是，社區(qū)居民的需求表達與信息溝通不順暢。小區(qū)居民有很多需求或資源，但是社區(qū)居委會不知道，社區(qū)居委會有很多事情要讓老百姓去做，但不知道誰愿意做。于是，“住楓橋”App便成為推進政府公共服務、密切群眾關系的一個重要抓手。第二，提升居民參與度的需要。當前社區(qū)治理中“共治共建共享”理念成為共識。由于時間、空間的限制，一些居民尤其是年輕人雖有參與社區(qū)活動的熱情，但沒有時間或者不能及時獲得社區(qū)活動信息，進而導致居民參與度不高。而“住楓橋”App突破了時空限制，為那些平時忙于工作的年輕人在線參與社區(qū)治理提供了可能。從這個意義上講，互聯(lián)網重塑了公眾參與的主體地位，拓展了公眾參與治理的渠道。第三，整合社會治理資源的需要。社區(qū)治理以社會資源的利用為前提條件，傳統(tǒng)上社區(qū)治理的資源主要來自區(qū)域內部，能夠獲取的資源比較有限。而網絡時代的社區(qū)治理突破了地理邊界，能夠在更大范圍內鏈接社會資源，促進社區(qū)治理。“住楓橋”App通過整合社區(qū)內外資源，實現(xiàn)治理資源的倍增與高效利用。正是基于解決楓橋街道面臨的諸多問題與整合資源的需要，政府部門創(chuàng)設了“住楓橋”App，而“住楓橋”App便順理成章地成為解決問題的“強制通行點”，成為促發(fā)政府“官僚體制變化”的動力源。

行動者網絡是一個由多主體構成的、異質的、復雜的、動態(tài)的結構體。根據(jù)ANT，可將這些行動主體劃分為非人類行動者和人類行動者（見表1）。從非人類行動者來看，計算機設備、App、移動互聯(lián)網、數(shù)據(jù)庫等都是智慧治理的重要物質技術要素，同時作為意識范疇的知識、技能類的非人類行動者也是至關重要的參與主體。從人類行動者來看，街道黨政組織是所轄各社區(qū)進行治理創(chuàng)新的“主心骨”，是核心的行動者。而市場與社會組織及個人是重要的響應者、參與者、合作者。有效的基層智慧治理離不開二者的有機結合，共同的目標與任務將二者結合在一起?！凹w的拓展使一種人類與非人類的表達式成為可能……它們可以聯(lián)合起來而不需要其同仁在另一邊消失……一旦人類和非人類能夠彼此共享著言說、聯(lián)系和現(xiàn)實的資格，我們就終結了主客二分的擬人論”。這說明，非人類行動者和人類行動者是對稱性的、共生共榮的關系，作為非人類行動者的技術與人類行動者一起參與了智慧平臺的建構，當技術被應用到一個社會系統(tǒng)，技術與社會系統(tǒng)之間就會產生一種相互交織的關系。而多元行動者也在這一過程中，相互界定、相互作用、相互調適，融合在一起。顯然，基層智慧治理也需要在這一關系中才能得到理解。

根據(jù)ANT，利益賦予的過程就是通過利益機制建立行動者之間利益關聯(lián)，將行動者牢牢“鎖定”的過程。利益作為一個復合體“通常涉及政治生活中個人或集團的基本價值體系、基本目標、希望和追求”。因而有著共同價值追求的個人或團體必然存在共同的利益。是故，可以將利益看作是行動者之間的黏合劑與關系維系的重要紐帶?！白鳂颉盇pp作為一個載體和中介，搭建起了各行動者之間利益關聯(lián)的橋梁。第一，政府部門借助于“住楓橋”App打通了服務社區(qū)居民的“最后一公里”，此舉在提升公信力的同時也提高了自身的辦事效率，塑造了政府在公眾中的良好形象，彰顯了政府為民服務的價值取向。第二，農貿市場、超市等市場部門通過“住楓橋”App為居民提供了市場信息和產品（商品）服務，在服務于楓橋街道社區(qū)居民的同時也擴大了消費者群體，提升了業(yè)務量和營業(yè)額，實現(xiàn)了較好的經濟效益。物業(yè)公司通過“住楓橋”App架起了與業(yè)主之間溝通和聯(lián)絡的橋梁，增進了相互間的理解與信任，從而預防物業(yè)公司和業(yè)主之間可能發(fā)生的矛盾和沖突。第三，社區(qū)組織和志愿者通過“住楓橋”App能夠及時對接居民尤其是弱勢群體的需求，提供相應的志愿服務和力所能及的幫助，從而彰顯志愿服務的社會價值。第四，對于居民個體來說，借助“住楓橋”App他們能夠及時地表達訴求，反映問題，傳遞呼聲，從而爭取和維護自身權益。與此同時，個體通過使用“住楓橋”App軟件，在參與社區(qū)治理的同時也能夠換取積分，獲得了一定的物質激勵，提升了參與的積極性。因此，借助“住楓橋”App，各行動者實現(xiàn)了自身的利益，滿足了各利益主體的需要，強化了各主體對于平臺的利益關聯(lián)。而“正是基于各主體利益或需要共同應對的問題，不同的行動者被招募進來形成網絡”。從這個意義上說，“住楓橋”App不僅是一個技術平臺，而且是各主體利益得以實現(xiàn)的社會平臺和價值平臺。

構建行動者網絡、形成網絡聯(lián)盟涉及如何將“由異質行動者構成的網絡轉換為協(xié)同關系與關系流程”的問題，這離不開多元主體之間的互動合作。合作被認為是“具有不同愿景和資源的行動者在確定并實現(xiàn)其集體目標過程中的參與行為”。為此，行動者之間需要圍繞各自角色要求展開“多邊協(xié)商與策略性行動”^（。其中，街道辦與黨工委作為基層黨政部門，統(tǒng)領了“住楓橋”App的規(guī)劃與建設工作，發(fā)揮了總指揮的作用。其主要任務是協(xié)調和整合各種資源、社會力量和技術要素，積極與上級政府及職能部門進行溝通;同時致力于“共同綱領（愿景）”的構建，將技術部門、市場組織、社區(qū)及社會組織、居民個體等多元主體都征召和吸納到網絡中來，促進基于“共同綱領”的共識。因此可以說網絡就是一種聯(lián)結關系與鏈接資源的通道，是行動者、能動者相互作用的形式與產物。多元主體在互動過程中主要形成了以下三種合作關系。第一，政府部門與技術部門之間的合作。2019年10月19日，S市G區(qū)宣傳部與S市廣電總臺簽署《區(qū)域智慧治理戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，由后者負責“住楓橋”App的技術研發(fā)，并由三方（S市廣電總臺、G區(qū)文旅集團、楓橋街道）成立的“住楓橋”App運營中心負責日常運營。政府部門與技術部門通過簽署框架協(xié)議和聯(lián)合組建運營中心，實現(xiàn)了合作共治。第二，政府部門與資源供給部門之間的合作。為了更好地整合資源，政府部門與轄區(qū)周邊農貿市場、超市、用工企業(yè)等部門進行接洽，將菜價信息、積分兌換信息、企業(yè)用工信息等接入“住楓橋”App，打通了外部資源流入社區(qū)的通道，提升了政府部門的資源整合能力，也實現(xiàn)了彼此之間的互惠共贏。第三，政府部門與居民之間的互動。該層面的互動主要通過社區(qū)部門來實現(xiàn)。社區(qū)部門作為連接政府與居民的重要紐帶，通過“住楓橋”App了解居民訴求與社會關切，在此基礎上與社會組織一道參與公共服務的供給，從而實現(xiàn)了官民有效互動，也提升了公眾的需求表達能力、社區(qū)參與能力和自組織能力?？傊?，作為核心行動者的政府部門通過“與不同的實體共同討論、協(xié)商”與“穿梭往來”，使得有著不同利益偏好與資源優(yōu)勢的主體之間逐漸形成利益共識與共同愿景，進而結成了一個聯(lián)盟性質的利益共同體（見圖2）。正是多元主體之間的互動與磋商的行動建構了合作共治的網絡聯(lián)盟及其制度規(guī)范。

基層智慧治理的價值主要體現(xiàn)在治理的效果上，即行動系統(tǒng)在經過了轉譯各環(huán)節(jié)之后取得的績效。而基層智慧治理結果作為經驗所能外推的程度及治理過程中存在的不足就表現(xiàn)為治理的限度。將二者結合起來可以更加客觀、全面地認識基層智慧治理的全貌。

基于“住楓橋”App智慧治理的價值表現(xiàn)為以下三個方面。第一，形成了一種整體合力。通過建構基于互惠、合作、信任的行動者網絡將有關基層治理的各種主體、要素、力量納入同一網絡結構中，展示了網絡平臺在聯(lián)結關系與鏈接資源方面的獨特優(yōu)勢，暢通了社區(qū)與外部資源連接的通道，實現(xiàn)了社會資源的跨域流動、匯聚與共享，最大程度地調動了各類治理資源，較好地實現(xiàn)了技術與社會、個體與組織、內部與外部的有機結合，以及跨部門、跨行業(yè)之間的合作共治，從而形成了一種整體合力。第二，提升了地方政府的治理能力?！白鳂颉盇pp作為實施基層智慧治理的重要抓手，體現(xiàn)了地方政府以互聯(lián)網技術創(chuàng)新基層治理、改善民生服務的宗旨與理念，也體現(xiàn)了以智慧技術實現(xiàn)治理要素的重新組合與優(yōu)化配置、賦能基層治理的實踐優(yōu)勢，實現(xiàn)了作為能動的非人類行動者的技術的“工具價值”，展示了地方政府較強的資源汲取、配置能力，回應公眾需求的能力，以及塑造社會的能力。從這個意義上說，基層智慧治理實質上就是地方政府以智慧技術為載體聯(lián)結社會資源、激活社會力量、重組基層社會、形成治理合力的一種方式與過程。這種治理方式在一定程度上能夠應對傳統(tǒng)治理資源彌散化、治理數(shù)據(jù)碎片化、治理主體原子化的問題。第三，揭示了基層治理“體系”向“效能”轉化的機理。從ANT來看，“住楓橋”App的運行遵循了“問題呈現(xiàn)、網絡組建、利益賦予、多元互動”的邏輯進路。在一定程度上能夠打開基層智慧治理的“黑箱”，揭示基層治理制度設計（即“體系”）向治理“效能”轉化的“看不見、摸不著的具體社會過程，即因果機制或社會機制”。因此，基層治理制度設計要以此為據(jù)直面社區(qū)居民的實際需求，借助最新的網絡技術手段，整合多方資源和力量，形成共治共建、互惠互利、合作共贏的智慧治理共同體，從而實現(xiàn)治理效能的最大化。

基層智慧治理之所以取得成功，可以從奧爾森關于集體行動的邏輯中得到解釋。奧爾森在《集體行動的邏輯》中提出了“排外的集體物品”與“相容的集體物品”的概念。第一，“住楓橋”App可以被看作是地方政府提供的用于智慧治理的相容的集體物品。當“任何為實現(xiàn)集團目標所作的努力主要使集團其他成員的收益增加”時^[29]（，智慧治理網絡聯(lián)盟的各主體能夠從參與智慧治理網絡所獲得的收益大于為此付出的成本，該主體就有參與集體行動的動力，從而積極參與和維護“住楓橋”App這一集體物品的提供。第二，在智慧治理中各參與者結成了“相容的”利益聯(lián)盟。利益是否相容與組織“尋求的目標”有很大關系。在非競爭的條件下，各行動者因參與智慧治理增加了各自的收益，且任意數(shù)量的人加入并不會減少其他人的收益，故而治理共同體并不排斥其他潛在主體的加入，結果網絡聯(lián)盟不斷擴大，資源更加集聚。也就是說，通過“住楓橋”App進行智慧治理，在消解問題的同時還增進了主體間的利益，改變了傳統(tǒng)上認為治理是消耗資源的片面認識。第三，因參與智慧治理而取得的利益增長會形成一種社會激勵機制。當聯(lián)盟中的主體受到利益增長的激勵，會自發(fā)采取協(xié)調一致的集體性行動，并在行動中努力獲得“聲望、尊敬、友誼”等個人的非集體物品，從而產生社會壓力與社會激勵的雙重作用，以減少智慧治理中的“搭便車”等機會主義行為。

治理的外部限度主要是指用于展示治理方案的具體案例能否進行外推及其外推的程度?！白鳂颉盇pp作為一個個案必然涉及源自“特殊性場景的研究中所得到的發(fā)現(xiàn)”是否具有“普適意義”的問題。以行動者網絡理論為框架、以“住楓橋”App為個案得出的智慧治理邏輯是僅限于本案例還是可以外推？“住楓橋”App智慧治理雖然只是一個區(qū)域性的實踐，但絕不是一個孤立的個案，從全國范圍來看，目前已涌現(xiàn)出諸如“惠民通”App（吉林市豐滿區(qū)紅旗街道）、“e治理”App（杭州市臨安區(qū)錦南街道）、“守望新鴻”App（成都市成華區(qū)雙橋子街道）等類似的智慧社區(qū)服務軟件。這些服務軟件與“住楓橋”App有著一些共同的特征。第一，這些智慧治理App都是街道政府為了更好滿足轄區(qū)內社區(qū)居民需求而開發(fā)出來的，體現(xiàn)了地方政府“在實現(xiàn)人的能力和充分利用社會資源的重要目標指引下”的職責與使命擔當。第二，這些智慧治理App都具有很強的資源整合與集成功能。如“惠民通”整合了社區(qū)服務、政務服務、生活服務、咨詢服務、文化服務等各類資源，“e治理”將物業(yè)公司、小區(qū)業(yè)主、志愿者、社區(qū)工作者等主體納入治理共同體，“守望新鴻”將社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生、居家養(yǎng)老、文化體育、教育培訓、社區(qū)金融、餐飲購物等各類服務進行集成。第三，這些智慧治理App都注重引導社區(qū)居民參與治理。如豐滿區(qū)紅旗街道要求“提高惠民通政務APP知曉率、參與率”，“e治理”強調居民“在線吐槽、說事、議事、評事”，“守望新鴻”強調“居民事、居民找、居民聽、居民議、居民辦”。因此，“住楓橋”App集中了基層智慧治理領域的“主要特征和屬性”，能夠作為“該類別現(xiàn)象的典型載體”而體現(xiàn)其代表性。

治理的內部限度主要是指治理行動本身存在的問題與不足。第一，權力與責任不匹配導致街道辦的權宜性治理。隨著國家治理任務由上而下的層層傳導，街道辦作為與百姓直接打交道的最基層政府，面臨著權力有限但承擔的工作事項繁重的體制性困境，即所謂“權小、事多、責重”。這影響了智慧治理的應用推廣工作。雖然每年都會提前進行工作規(guī)劃，但是總會有一些臨時的工作任務，打亂原有的規(guī)劃，比如“住楓橋”App的發(fā)展和推廣需要長久的工作，但是一些臨時的狀況可能就會將原有的人財物進行再分配。于是“住楓橋”App的應用推廣工作就只能相機調整，即選擇性地“忽略和漠視長遠發(fā)展的戰(zhàn)略目標”，造成了重開發(fā)輕推廣的權宜性治理結果。相應地，由于街道層面對推廣工作重視程度不夠，社區(qū)層面的應用推廣也受到了影響，導致了推廣積極性的降低。第二，治理的一體化與個體的差異化張力導致居民參與不足。圍繞智慧治理App運行而形成的網絡聯(lián)盟是一種一體化的推進策略。這種推進方式很容易忽略個體的差異性需求，致使網絡聯(lián)盟的整體性構建與個體的差異化需求相脫嵌，使得一部分居民對使用智慧治理App的積極性不高。研究表明，差異化需求是產品創(chuàng)新之源以及組織與客戶關系維系的關鍵。而一旦居民的差異化需求無法得以體現(xiàn)，他們對智慧治理App之類的新生事物便由短暫的興奮轉為失去興趣。第三，技術應用中的數(shù)字鴻溝導致老年群體被邊緣化。信息技術在給人們帶來便利的同時，也因“老年人和年輕人接近、使用新信息技術的機會與能力的差異造成老年數(shù)字鴻溝”^[36]，從而導致不同知識儲備群體在技術語言上的“不可通約性”。作為一項技術產品，智慧治理App在應用過程中存在同樣的問題，尤其是老年群體普遍存在技術障礙和數(shù)字鴻溝。這很可能將老年群體排除在互聯(lián)網使用之外，使他們感覺被技術孤立，從而使原本就因年老而被視為“弱勢群體”的他們變得更加弱勢。第四，技術平臺的公益性與運營部門的盈利性存在一定沖突。智慧治理App的成功運營離不開擁有一定技術能力和技術水平的企業(yè)的參與。作為商業(yè)化企業(yè)，住楓橋運營中心會對其投入與產出情況進行理性計算，從而選擇贏利化的經營模式。已有研究表明，在智慧城市建設中技術公司大都基于盈利性的考量，即“投資信息技術項目的目的是從政府及私人部門投資及大量用戶的使用中獲利”。這顯然與“以人民為中心”的智慧治理的公益化價值取向相矛盾，從而弱化項目的社會效益。

網絡時代的到來為基層治理現(xiàn)代化、智能化帶來了契機，推動了基層治理手段與方式的巨大變革。行動者網絡理論因其結構化的行動系統(tǒng)及其內在功能轉換的范式特點而可以用來闡釋基層治理的結構與過程。從ANT來看，以“住楓橋”App為例的基層智慧治理作為一種治理方式，呈現(xiàn)了復雜的結構與運行過程，展示了作為核心行動者的地方黨政部門如何通過轉譯機制將利益相關者納入治理體系并實現(xiàn)治理效能提升的行動邏輯。與此同時，在行動者網絡構建及其運行過程中，各方治理主體受到動員，參與到治理網絡中去，行動者網絡才算圓滿完成，也才能達到ANT作為“征召理論”的目標要求。

首先，深化基層行政管理體制改革。行政體制改革是要去除一切不利于發(fā)展的體制機制障礙。將智慧治理與體制機制聯(lián)系起來是因為，制度作為一種規(guī)則體系“既約束又促進個體與組織行動者”，因而如何能夠提供并完善智慧治理得以運行的制度環(huán)境、協(xié)調好技術與社會的關系是形成穩(wěn)定的行動者網絡并發(fā)揮作用、實現(xiàn)技術賦能基層治理的關鍵。而目前街道辦作為區(qū)級政府的派出機構存在的權責不對等問題影響到了街道推進智慧治理的自主行動。從權責對等這一行政體制改革的基本目標出發(fā)，要求理順街道權責關系，賦予街道更大的管理權限和自主性，減少上級部門對于街道的掣肘，使其更加專心于智慧治理的應用推廣工作，將良好的制度設計轉化為基層治理的效能。與此同時，街道辦也要重視居委會的工作，激發(fā)社區(qū)工作人員推進智慧治理工作的熱情和積極性，使其發(fā)揮好服務居民的作用。

其次，提高需求識別的精準度。行動者對于技術產品的使用與響應在很大程度上取決于該技術產品與其利益的關聯(lián)度。符合其利益需求才能形成積極參與的動力。參與水平差異的背后實則反映了“政治體系的開放程度和管理結構的現(xiàn)代化程度”。因此，在基層智慧治理實踐中，地方政府要以更加開放包容的視野和以人民為中心的發(fā)展理念，在精準識別各行動者尤其是居民個體差異性需求的基礎上進行精準動員與分類施策?；鶎永嬖V求的復雜性是基層治理的難點，基于技術變遷或創(chuàng)新本身會受到“社會選擇”因素的影響，借由大數(shù)據(jù)平臺，街道可以突破時空界限，全面掌握不同參與主體的利益需求，在此基礎上開發(fā)或引入新的功能，盡可能滿足居民個性化、多元化需求，提升其對于技術產品的響應度與參與率。

再次，提升行動者的技術應用能力。行動者對于技術產品的響應與使用還受制于他們駕馭技術的能力，即將技術產品與對其使用的能力置于一個匹配的結構中。針對當前智慧治理過程中老年群體遭遇的數(shù)字鴻溝，街道、社區(qū)、社會組織等作為技術代言人要設法使得這些人使用的技術產品具有“言說、書寫、表明自身意愿”的能力，也就是將技術產品的潛在能力轉換為使用者的能力。為此，要以社區(qū)學院、社區(qū)圖書館（室）為載體，將中老年群體納入社區(qū)教育培訓計劃，聯(lián)合專業(yè)社會組織開展面向老年群體的現(xiàn)代信息技術培訓，幫助他們掌握智能工具的操作和應用，提升他們對于現(xiàn)代信息技術和設備的認知與操作能力，促進智慧治理過程中的“知識再生產”。

最后，實現(xiàn)網絡平臺的公益性與盈利性雙贏。社區(qū)治理作為一項涉及大眾利益的公共事務及活動，體現(xiàn)出較強的公益性特征。因此，智慧治理的技術平臺要堅持公益性導向，以全體居民的福利提升為目標，以公眾的滿意度為考量標準。在此前提下，考慮到其實際運營所產生的成本，共性技術平臺不是一個完全的公益性組織，應給予其應有的物質或技術回報，允許其有一定的經濟收益，從而實現(xiàn)公益性與盈利性的統(tǒng)一。

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責任編輯：梅少粉

pproach of Grass-Roots

Ye Jihong， Cheng Jun

As the basic unit of grassroots social governance， community is the focus of promoting grassroots governance innovation， and its governance effect is related to people's livelihood and social harmony and stability. From the perspective of actor network theory， grass-roots smart governance?follows the internal logic of problem presentation， network construction， benefit endowing and multiple interaction and reveals the mechanism of transformation from institutional advantages to governance effectiveness， which is representative and referential.?There are also some governance limitations， such as expedient governance under the mismatch of power and responsibility， insufficient participation of residents due to the tension of governance integration and individual differentiation， marginalization of elderly groups due to the digital divide in technology application， and conflict between the public welfare of technology platform and the profitability of operation department. Therefore， it needs to deepen the reform of grass-roots administrative system， improve?the accuracy of demand identification?and improve?the technology application ability of actors.

grass-roots governance，?intelligent?governance， Actor-Network-Theory， “l(fā)iving?in Fengqiao” app